N. 203 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 dicembre 2015
Ordinanza del 28 dicembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Energy Group Srl e altri contro Ministero dello sviluppo economico e GSE - Gestore dei servizi energetici Spa. Energia - Tariffe incentivanti dell'elettricita' prodotta da impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 KW - Rimodulazione a decorrere dal 1° gennaio 2015. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, art. 26, commi 2 e 3.(GU n.42 del 19-10-2016 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Terza Ter)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale n. 16538 del 2014, proposto da:
Energy Group s.r.l., GWT s.r.l., G.P.S. Termini Imerese
s.r.l., Imam Ambiente s.r.l., Imam Spv1 s.r.l., Imam Spv2 s.r.l.,
Gavi Energia s.r.l., For s.p.a., T.Erre. s.r.l., Floricola Roverio
Fratelli di Giacomo e Marco s.s. agraria, E.R.I. Group 1 s.r.l.,
Emilia Solare s.r.l., Egea New Energy s.p.a., Ecoenerg s.r.l.,
Azienda Elettrica Canavesana s.r.l., B-Energy s.r.l., Az Energy
s.r.l., Ardea Energia s.r.l., Af Solar s.r.l., AETBN4 s.r.l.,
Valsiria s.p.a., Oli s.r.l., Aelle Immobiliare s.r.l., Societa'
Agricola Trapani s.r.l., Yama Solar s.r.l., Opera Energia s.r.l.,
Societa' Agricola A.F. Serre s.r.l., Sistemi Agro Biologici Societa'
Agricola s.r.l., Stella Solare s.r.l., Solar Energy s.r.l., S5
s.r.l., Re Sole 3 s.r.l., Photosfera s.r.l., PCS3 societa' agricola a
r.l., Enne.Pi.Studio FV7 di Rainhard Crazzolara e C s.a.s., Nexa
s.r.l., Mandranova Energia s.r.l., Lazio s.r.l. unipersonale, La
Provana societa' semplice agricola di Schweitzer Paul e C., Menz &
Gasser s.p.a., Centuria Energy s.r.l., Cantina Buonivini Societa'
Agricola s.r.l., Biolchini Costruzioni s.r.l., Agrinnova s.r.l.
societa' agricola, Iniziative Agricole di Carlino Giuseppe, Carmelo,
Maurizio e Massimo (societa' semplice), De-Stern 5 s.r.l., Gioia
s.r.l., Palo 6 s.r.l., Gioia 2 s.r.l., Quintasol s.r.l., Palosol
s.r.l., Lucania s.r.l., Specchiano s.r.l., Masseria s.r.l., Duevb
s.r.l., Eu.Ro.Ma. s.r.l., Eternit Free 3 s.r.l. unipersonale,
Fattoria Pianetti societa' agricola a r.l., Energy Green 1 s.r.l.,
E.In.2 Energie Innovative 2 s.r.l., Azienda Agricola Verduni s.r.l.
societa' agricola, Societa' agricola Ronco Fratelli s.s., Societa'
Agricola Podere S. Luigi s.s., Societa' agricola G.G.P.A. s.s.,
Azienda Agricola Ca' Alta di Claudio Sandri, Azienda Agricola
Branchini societa' agricola, Muratori Luciana Societa' Agricola
s.r.l., Societa' agricola Manzoni, Coop. agricola Giuseppe Massarenti
Molinella societa' cooperativa, Societa' agricola R.A.M. s.s.,
Azienda Agricola Il Pioppo e La Piana, Cooperativa Lavoratori
Agricoli s.c. a r.l., Alison s.r.l., Societa' agricola Tensore di
Ricci s.s., Euroagricola s.s., Energy Clean s.r.l., Energy Waves
s.r.l., Solar Green s.r.l., Keplero Uno s.r.l., Carli Stefano
(impresa individuale), Prugnoli Enrico (impresa individuale), Paesani
Franco (impresa individuale), Alba di Venturi Paolo Vittorio (impresa
individuale), La Torre s.r.l., Torrette s.r.l., Azienda Agricola
Valvederde s.a.s. di Torroni Giuseppe e C., Societa' agricola
Pratomagno s.s., Azienda agricola La Rigossa di Ambrosini Andrea
(impresa individuale), Soldati Anna (impresa individuale), Societa'
agricola Campi Verdi di Della Pasqua Erio e C. s.a.s., Societa'
agricola La Caminada s.n.c. di Sari Giancarlo e C., Azienda agricola
Corrado De' Faveri Tron (impresa individuale), Azienda agricola
Fioravanti Onesti Francesco e Alvise societa' agricola, Ciani
Bassetti Claudio (impresa individuale), Societa' agricola Toffoli e
Belle' s.s., Azienda agricola Girardello Giovanni (impresa
individuale), Spigolon Elga (impresa individuale), Tessarin Amedeo
(impresa individuale), Societa' agricola Marzia di Cuccato geom.
Giuliano e C. s.s., Avizoo s.n.c. di Pollarini Silvia e C., tutti
rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Valerio Onida, prof.
Barbara Randazzo e prof. Francesco Sciaudone, elettivamente
domiciliati presso lo studio dell'avv. Patrizio Ivo d'Andrea in Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio n. 9;
Contro Ministero dello sviluppo economico, in persona del
Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
e' domiciliato;
GSE - Gestore dei servizi energetici s.p.a., n.c.; sul ricorso
numero di registro generale 16540 del 2014, proposto da:
San Carlo Energia s.r.l., Societa' Solar Energy Parks s.r.l.,
Oria Solare s.r.l., Sun s.r.l., Societa' agricola Varignana di Sarti
Iader e Sandra s.s., Manuli Stretch s.p.a., Mondo Varchi s.r.l.,
Poggio Macina societa' agricola a r.l., P.V.U.G. s.r.l., Sabin
s.r.l., Fotosintesi 5 s.r.l., Fotosintesi 10 s.r.l., Il Podere Energy
s.r.l., Sea s.r.l., Wind One s.r.l., Fg Energy s.r.l., F.lli Balsamo
s.r.l., Fratelli Maritan s.s. societa' agricola, Societa' B1 Energy
s.n.c. di Silvio Bertoni & C., Aua Solar s.r.l., MTS5 s.r.l. con
unico socio, Sar Solar s.r.l. con unico socio, Cascina San Grato
societa' agricola semplice, Macrosolar s.r.l., Lux 1 s.r.l., Societa'
agricola R&R s.r.l., Societa' agricola Del Sole s.r.l., Reno Gas
Energy s.r.l., Padana Gas Auto di Manservisi Ivano e C. s.a.s.,
Petito Prefabbricati s.r.l., E.R.I. Group s.r.l., Della Vedova
s.r.l., Combigas s.r.l., Cicognani Fabrizio impresa individuale,
Compagnia per l'Energia Rinnovabile (C.E.R.) s.r.l., Cascina
Scarassera societa' agricola semplice, Burini Stella impresa
individuale, F.A.Zoo Mangimi s.r.l., Frutti della Terra societa'
agricola a r.l., Gaia s.r.l. societa' agricola, Garnell s.r.l., Geco
s.r.l., Societa' agricola Gorino Sullam s.s., Immobiliare 4B s.r.l.,
Imp s.p.a., Med Wind Power 1 s.r.l., M.IA. Energy s.r.l., Molini
Pizzuti s.r.l., Nisino societa' agricola semplice, Novosole s.r.l.,
WFL s.r.l., Zeta Polimeri s.r.l., Sun Nrg s.r.l., Terrasol societa'
agricola s.r.l., Societa' Agricola Giacomazzi Giovanni, Luigi e
Rinaldo s.s., Trasporti Pesanti di Storti Tullio & C. s.r.l.,
Selezione Casillo s.r.l., Seal s.r.l., Vitalizio s.r.l., Sbe-Varvit
s.p.a., Societa' agricola Zerosette a r.l., Sanchi Elisa (impresa
individuale), Guala Pack s.p.a., Safta s.p.a., Villa Energy Power
s.r.l., Eca Technology s.p.a., Benifin s.r.l., Ecologica Sangro
s.p.a., Deco s.p.a., Solar Farm societa' agricola s.r.l., Baldo di
Vinadio societa' agricola semplice, Bianchi Annalisa (impresa
individuale), Azienda agricola Colleriva Monocchia di Luisa Marcelli
e C. s.a.s. societa' agricola, Agricolt Brandoni di Brandoni Tommaso
& C. s.n.c. societa' agricola, Societa' agricola Brandoni Tommaso e
Graziano s.s., Elettro Vignoni s.r.l., Azienda agricola Del Poggio
s.n.c. di Pollarini Aldo & C., Societa' agricola Anqua s.r.l.,
Azienda agricola Osella Bernardo (impresa individuale), RF Solar
s.r.l., Anqua Energia s.r.l., Rossi Davide Maria (impresa
individuale), Societa' agricola Locatelli Carlo e Locatelli
Alessandro e C. s.s., Societa' agricola Marchesina s.r.l., Agricola
Picena s.r.l., Societa' agricola Borgo Paglianetto s.a.s. di Mario
Basilissi & C., Azienda agraria Conti Leopardi di San Leopardo
societa' agricola, Costa Livia e Flaminia s.s. societa' agricola,
Azienda agraria Fratelli Capinera s.s. societa' agricola, Eko Music
Group s.p.a., Le Origini societa' agricola s.r.l., Marche Bioenergy
s.r.l., Azienda agricola Montevarmine di Polini Gabriele (impresa
individuale), Azienda agricola Terra Fageto di Di Ruscio Claudio
(impresa individuale), Il Mulino del Sole societa' agricola a r.l.,
Mateda s.r.l., Agricola Monticelli s.s. societa' agricola, Societa'
agricola Quintili Antonio Dal Savio s.r.l., Toninelli Fratelli s.s.
societa' agricola, Consorzio cooperativo Virginia Trade societa'
cooperativa, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Valerio
Onida, prof. Barbara Randazzo e prof. Francesco Sciaudone,
elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Patrizio Ivo
d'Andrea in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio n. 9;
Contro Ministero dello sviluppo economico, in persona del
Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
e' domiciliato;
GSE - Gestore dei servizi energetici s.p.a., n.c.; sul ricorso
numero di registro generale 16542 del 2014, proposto da:
Cme Energia s.r.l., Societa' agricola Zardi F.lli s.s.,
Unisol s.r.l., Societa' agricola Tenuta Casali di Casali Valerio & C.
s.s., Societa' agricola Vezzelli Francesco s.s., Societa' agricola
Serena Energia s.r.l., Societa' agricola Merendi, Societa' agricola
Eredi Chiossi Adriano s.s., Megawatt s.r.l., Societa' agricola
Energia dei Piani s.r.l., Societa' agricola I Prati s.s. di Adani R.
e R., Societa' agricola Fattoria Cillo s.s., Societa' semplice
agricola Vassuri Gianpietro e Massimo, Societa' agricola Ricci Bitti
Amedeo, Societa' Pretto Adriano Francesco, Societa' Portolani Gianni,
Societa' Pederzoli Massimiliano, Societa' Peruzzi Silvana, Societa'
Panzavolta Federico, Societa' Valgimigli Fabio, Umbria Energy s.r.l.,
Edil Energy Esco s.r.l., Ecosuntek s.p.a., Emidi Stanislao (impresa
individuale), Leonardo Energia s.r.l., Bondife' 2 s.r.l., L.N.
Costruzioni s.r.l., Saveplac Trade s.r.l., I.P.S.A. - Industria per
la preparazione di prodotti speciali per l'alimentazione - s.p.a.,
Societa' agricola L'Albero Azzurro s.r.l., Societa' agricola
Forestale Pianura Verde s.r.l., Societa' Agricola Isola D'Agri
s.r.l., Societa' agricola Agrikroton s.r.l., Tulipano s.r.l.
unipersonale, To.Ma. s.r.l., Solaria 2 s.r.l., Solaria 3 s.r.l.,
Solaria 4 s.r.l., Sunfield 12 s.r.l., Solaria 1 s.r.l., Girasole
Societa' Agricola s.r.l., PF1.0 s.r.l., Vigneto Murge Societa'
Agricola s.r.l., Societa' agricola Solarpower s.r.l., Magna Grecia
Solar s.r.l., Cap4 s.r.l., Naturepower s.r.l., Co.In.Fo. s.r.l.,
Co.In.Fo. Due s.r.l., Agrenenergy s.r.l., Camillo Marcantonio s.a.s.
di Camillo e Nicola Marcantonio, Camarc Energia 1 s.r.l., Camarc
Energia 2 s.r.l., Camarc Energia 3 s.r.l., Agosun s.r.l., Umbria Viva
societa' agricola s.r.l., Area 2 s.r.l., Energy Italia 9 s.r.l., Alfa
Solaris s.r.l., Mowbray s.r.l., Orchidea S.r.l., Tadino Energia
s.r.l., Tiresia s.r.l., Gori Maria Paola (impresa individuale),
Energyproject s.r.l., Rosa s.r.l., Fontanelle s.r.l., Mappa Rotonda
s.r.l., M.M.1 s.r.l., Be Sun s.r.l., Vetrodomus s.p.a., Spring
s.r.l., Solmora s.r.l., Sepaf s.r.l., Societa' agricola Sole di Raso
s.r.l., Rockwell Energy s.r.l. unipersonale, Riva s.r.l.,
Piccolamediaimpresa.Com s.r.l., Mega s.r.l., Immobili Solari s.r.l.,
Immobiliare Quadrifoglio s.r.l., Megara Iblea Solare s.r.l., Augusta
Solare s.r.l., Energia Egbm s.r.l., San Giacomo Energia s.r.l.
unipersonale, Finmoro s.r.l., Societa' unipersonale Il Girasole
s.r.l., Osiride Solar s.r.l., Bouganville Hotel di Triunfo Carmela &
C. s.a.s., Societa' unipersonale Bissy Energy s.r.l., Societa'
agricola Fontana s.s., Societa' agricola Chiodaroli Fratelli
Giuseppina Adele, Vincenzino, Francesco ed Ettore s.s., Societa'
agricola Futura s.s., Societa' agricola Tesa s.s. di Veggian Severino
& C., Co.Ser societa' cooperativa agricola a r.l., Societa' agricola
Corte San Venanzio di Salvagnin Massimo & C. s.s., Societa' agricola
Porto Felloni di Salvagnin Luciano & C. s.s., Gilberti s.s. societa'
agricola, Az. Agr. Camerlengo Gasdia Maria di Federico Gasdia
(impresa individuale), Societa' agricola Boschi Giovanni e Castagna
Giambattista, A.R.P. Agricoltori Riuniti Piacentini societa' agricola
coop., Castiglioni Carla (impresa individuale), Malavasi Rino
(impresa individuale), Avicola Due B societa' agricola s.s., Societa'
agricola San Felice s.p.a., GEB Italia s.r.l., Giosole societa'
agricola s.a.s. di Alessandro Pasca di Magliano & C., Baccarini
Giovanni (impresa individuale), Zannoni Gianni (impresa individuale),
Societa' agricola Le Querce s.r.l., Societa' agricola Le Betulle s.s,
Societa' agricola I Lecci s.r.l., Societa' Mizar Agricola s.s.
agricola, Societa' agricola Zootecnica Annonese s.r.l., Societa'
agricola Vio Antonio & C. s.s., Societa' agricola B&B s.r.l., Marin Anna (impresa individuale, Pretto Mariano (impresa individuale), Azienda agricola Rio Ceronda societa' agricola a r.l., tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti prof. Valerio Onida, prof. Barbara Randazzo e prof. Francesco Sciaudone, nonche', quanto ai primi venti, anche dall'avv. Lucia Bitto, elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Patrizio Ivo d'Andrea in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio n. 9;
Contro Ministero dello sviluppo economico, in persona del
Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
e' domiciliato;
GSE - Gestore dei servizi energetici s.p.a., n.c.; sul ricorso
numero di registro generale 16543 del 2014, proposto da:
WeDo Energy s.r.l., Seam & Noberasco Green Effort s.r.l.,
Seampower s.r.l., Societa' agricola Carpineto Sinello s.r.l.,
Societa' agricola Colombarone s.s., Giallo Energy s.r.l., La Fenice
di Luigi Randi, Adriano Miola & C. s.s.a., Milanesi s.r.l., Societa'
Azienda Agricola Dagna Mirella, Peonia s.r.l., Quantika s.r.l., Argia
s.r.l., Aura Energy s.r.l., Azienda Valli di Adriano Miola & C.
s.s.a., Boldrini s.r.l., Centro Ippico Monzese s.r.l., Dieci Prese di
Maria Antonietta Putti & C. societa' agricola s.a.s., Ecofortis
s.r.l., Gaia Impianti Ecologici s.r.l., Societa' Azienda Agricola La
Vedovella, Societa' Azienda Agricola Isabella s.s., Societa' Azienda
Agricola Cascina Marazzo, Societa' Azienda Agricola Calderoni,
Societa' Azienda Agricola Zama Pasquale e Figli s.s., Societa'
Azienda I Gelsi dei Fratelli Lanzoni s.s., Societa' Azienda Agricola
Il Pilastro di Pezzi s.s., Societa' Azienda Agricola Caron Pietro
Paolo, Arredo Classic s.r.l., Societa' Ancarani Franco, Societa'
Matassoni Francesco, Societa' Vigna del Sole s.r.l., Manduria Energia
s.r.l., Iulia Energia s.r.l., Cast Power s.r.l., Flavia Energia
s.r.l., I Girasoli s.r.l., Ginosa Power s.r.l., Venere Energia
s.r.l., Gravina Power s.r.l., Fabia Energia s.r.l., Ens Solar Five
s.r.l., Heliospower 1 s.r.l., Sun & Soil 2 s.r.l., Pugliasolar
s.r.l., Puglia 1 s.r.l., Skyglobal - Galileo Energie s.r.l., Azienda
Agricola Maroncelli Ercole, Societa' Mancini Renato, Mac Energy
s.r.l., Logicasa s.r.l., Serena Greenpower s.r.l., Tomatis Lamiere
s.r.l., Area Green Energy s.r.l., Azienda Agricola Lunardi Giancarlo
(impresa individuale), Celtex s.p.a., Solsalento Tre s.r.l.,
Solsalento Sette s.r.l., Rem Power Virgilio s.r.l., Rem Power
Monticelli s.r.l., Rem Power Castelvetro s.r.l., Energy And Building
s.r.l., Green Moving s.r.l., Rainbow s.r.l., Societa' agricola
Calcara s.r.l., Rifinizione Delfino s.r.l., Subbifil s.p.a., Societa'
agricola Li Rifi s.r.l., Enersol s.r.l., Servizi Trasporti s.p.a.,
Fineuro s.r.l., Re-Energy Sun s.r.l., Azienda Agricola Arduini
Petrobelli di Carlo Petrobelli & C. s.s., Societa' agricola Ghelli
s.s., Societa' agricola Caselle di Prignaca Achille e Francesco s.s.,
Allevamenti Zootecnici Societa' Agricola di Sbarra Piero Emilio e C.
s.s., Societa' agricola Francescon Antonio Carlo e Roberto s.s.,
Cirelli Virginio (impresa individuale), Societa' Agricola Serra Verde
di Zambreri F.lli s.s., Re-Energy Societa' agricola s.r.l., Esse Elle
Laterizi s.r.l., Societa' agricola Martini s.r.l., Spazzini Carlo
(impresa individuale), F.lli Bergamaschi Societa' agricola semplice,
Salomoni Ireno, Lidio e Andrea s.s. agricola, Arvetti Franco e Fabio
Societa' agricola s.s., Societa' agricola Merighi Lino, Bruno, Enzo e
Dario s.s., Societa' Salari Graziella, Savoia Societa' agricola s.s.,
Societa' Francescon Mauro, Azienda Agricola Il Nettare di Lorenzini
Cristiano, Societa' agricola Luce s.r.l., Societa' agricola Lorenzini
Naturamica di Lorenzini Daniele e Barotti s.s., Societa' agricola
Savazzi Bonaventura e Massimo s.s., Ortofrutticola Francescon
Societa' agricola s.s., Societa' agricola Brazzuolo di Marangoni
Paolo s.s., Vecchiolini Societa' agricola s.s., Societa' Vallenari
Luigi, Societa' Picchietti Maurizio, Mori Immobiliare s.r.l., Apam
Esercizio s.p.a., tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti prof.
Valerio Onida, prof. Barbara Randazzo e prof. Francesco Sciaudone,
nonche', quanto ai primi cinquanta, anche dall'avv. Lucia Bitto,
elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv. Patrizio Ivo
d'Andrea in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio n. 9;
Contro Ministero dello sviluppo economico, in persona del
Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
e' domiciliato;
GSE - Gestore dei servizi energetici s.p.a., n.c.; per
l'annullamento:
del decreto ministeriale 16 ottobre 2014, recante
«Approvazione delle modalita' operative per l'erogazione da parte del
Gestore Servizi Energetici s.p.a. delle tariffe incentivanti per
l'energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici in attuazione
dell'art. 26, comma 2, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116»;
del decreto ministeriale 17 ottobre 2014, recante «Modalita'
per la rimodulazione delle tariffe incentivanti per l'energia
elettrica prodotta da impianti fotovoltaici, in attuazione dell'art.
26, comma 3, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116»;
di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;
Previa, in quanto occorra, rimessione alla Corte costituzionale
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26,
decreto-legge n. 91/2014, in riferimento agli articoli 3, 41 e 77
della Costituzione, nonche' in riferimento all'art. 117, primo comma,
della Costituzione in relazione all'art. 1 Protocollo n. 1 CEDU, al
Trattato sulla Carta europea dell'energia; e alle norme di diritto
europeo comunitario di cui alle direttive numeri 2001/77/CE,
2009/28/CE e 2011/7/UE, al medesimo Trattato sulla Carte europea
dell'energia sottoscritto anche dall'Unione europea, nonche' al
principio di libera circolazione dei capitali e all'art. 63 TFUE,
agli articoli 16, 17 e 37 della Carta fondamentale dei diritti
dell'UE, nonche' ai principi europei comunitari di effettivita', di
certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento;
Ovvero, in alternativa, per l'annullamento degli anzidetti
provvedimenti «in quanto contrastanti con le norme di diritto europeo
comunitario direttamente applicabili di cui alle direttive
2001/77/CE, 2009/28/CE e 2011/7/UE, disapplicando l'art. 26, commi 2
e 3, decreto-legge n. 91/2014»,
Previo, in quanto occorra, rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267 TFUE.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Relatore nell'udienza pubblica del 25 giugno 2015 il cons. M.A.
di Nezza e uditi i difensori delle parti come da verbale;
I) Rilevato in Fatto
Con distinti ricorsi passati per le notificazioni il 19 dicembre
e il 22 dicembre 2014 (ritualmente depositati), le societa' e gli
imprenditori in epigrafe, nel premettere di essere tutti titolari di
impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW e di altrettante
convenzioni ventennali stipulate con il Gestore dei servizi
energetici per il riconoscimento della tariffa incentivante prevista
per l'energia elettrica da conversione fotovoltaica della fonte
solare, hanno chiesto l'annullamento dei decreti ministeriali del 16
e del 17 ottobre 2014 con cui e' stata data attuazione all'art. 26,
commi 2 e 3, decreto-legge n. 91/2014.
Illustrati gli scopi generali del regime di sostegno per la
produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, costituente
parte qualificante delle politiche energetiche e ambientali europee e
nazionali, ed evidenziati i molteplici benefici dell'intervento
pubblico per le piccole e medie imprese agricole, essi hanno esposto
gli effetti pregiudizievoli della «rimodulazione» degli incentivi
prevista dall'art. 26, commi 2 e 3, cit. e dai menzionati atti
applicativi - venutisi ad aggiungere ad altre misure penalizzanti
(quali: l'assoggettamento, a partire dal 2011, alla c.d. Robin Tax;
l'eliminazione dal 2014 del «prezzo minimo garantito»; la
qualificazione, operata dall'amministrazione finanziaria a far tempo
dal 2013, degli impianti fotovoltaici come beni immobili, con
applicazione anche di IMU e TASI) - e hanno prospettato
l'illegittimita', in via derivata e in via autonoma, dei
provvedimenti impugnati per i seguenti
M o t i v i
1. Illegittimita' derivata dall'illegittimita' costituzionale
dell'art. 26 decreto-legge n. 91/2014 per violazione degli articoli 3
e 41 della Costituzione:
la normativa sopravvenuta contenuta nei commi 2 e 3 dell'art.
26 decreto-legge n. 91/2014 si porrebbe in contrasto con i principi
posti a base del sistema di incentivazione (d.lgs. n. 28/2011,
attuativo della dir. 2009/28/CE), alla luce della drastica riduzione
della misura degli incentivi spettanti agli operatori, non piu'
correlati al «costo dell'investimento»; la legge avrebbe cioe'
operato una modifica unilaterale in pejus del rapporto contrattuale
(con radicale alterazione dell'equilibrio economico del rapporto nel
caso di ricorso alla leva finanziaria) e dunque con effetti
sostanzialmente retroattivi (stante l'impatto su rapporti di durata
gia' costituiti); di qui, la violazione del legittimo affidamento
tutelato sia dall'art. 3 sia dall'art. 41 della Costituzione (come
ritenuto da pacifica giurisprudenza costituzionale), con ulteriore
irragionevolezza derivante dall'esonero degli enti locali e delle
scuole previsto dall'art. 22-bis decreto-legge n. 133/2014.
2. Illegittimita' derivata dall'illegittimita' costituzionale
dell'art. 26 per violazione dell'art. 77 della Costituzione:
sarebbero assenti i presupposti per il ricorso alla
decretazione d'urgenza, tenuto conto delle finalita' redistributive
dei commi 2 e 3 dell'art. 26 e dell'inserimento di tali disposizioni
in un decreto-legge omnibus, con insussistenza di intrinseca
omogeneita' e coerenza (e alla luce della non immediata
applicabilita' di dette disposizioni).
3. Illegittimita' derivata dall'illegittimita' costituzionale
dell'art. 26 per violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 1, Prot. n. 1, CEDU e al Trattato
sulla Carta europea dell'energia:
le norme in questione violerebbero sia l'art. 1, Prot.
aggiuntivo n. 1, della Convezione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, nella cui sfera
applicativa, come individuata dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, rientrerebbero anche i diritti di credito (l'art. 26
costituirebbe un'«ingerenza» non giustificata da una finalita'
legittima) sia l'art. 10 del Trattato sulla Carta europea
dell'energia.
4. Illegittimita' derivata dall'illegittimita' costituzionale
dell'art. 26 per violazione degli articoli 11 e 117, primo comma,
della Costituzione in forza del contrasto con il diritto europeo
comunitario (dir. 2001/77/CE; dir. 2009/28/CE; dir. 2011/7/CE;
Trattato sulla Carta europea dell'energia, principio di libera
circolazione dei capitali e art. 63 TFUE, tutti interpretati anche
alla luce della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea:
articoli 16, 17 e 37):
il sostegno alla produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili risponderebbe a precisi obblighi derivanti dalle
direttive europee 2001/77 e 2009/28, disattesi dal nuovo
provvedimento legislativo; l'art. 26 si porrebbe infatti in contrasto
con le inerenti disposizioni di dette direttive, da interpretare e
applicare alla luce dei principi comunitari di effettivita' nonche'
di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, oltre
che degli articoli 16 (liberta' d'impresa), 17 (diritto di
proprieta') e 37 (tutela dell'ambiente) della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione;
la norma nazionale si porrebbe altresi' in conflitto:
i) con il principio di libera circolazione dei capitali,
sancito dall'art. 63 TFUE, avendo introdotto una restrizione
cross-border (stante la sua portata dissuasiva, nei confronti di
potenziali operatori europei, di investimenti in Italia);
ii) con la direttiva 2011/7/UE, relativa alla lotta contro
i ritardi dei pagamenti nelle transazioni commerciali, recepita con
il d.lgs. n. 192 del 2012: il meccanismo di acconti e conguaglio
previsto dal comma 2 dell'art. 26 avrebbe modificato il parametro
utilizzato per calcolare l'incentivo (dalla «produzione effettiva» a
quella «stimata») al solo fine di ritardare i pagamenti nei confronti
dei produttori; tale sistema violerebbe la menzionata dir. 2011/7,
applicabile a ogni «transazione commerciale» tra imprese e pubbliche
amministrazione, incluse quelle derivanti dalle convenzioni e dai
contratti «di diritto privato» tra i produttori e il GSE;
segnatamente, a fronte di una disciplina che impone il pagamento nel
termine massimo di 30 giorni (salve contrarie pattuizioni o
giustificazioni oggettive dipendenti dalla natura o dalle
caratteristiche del contratto), con le nuove regole il GSE potrebbe:
pagare mensilmente solo 1/12 del 90% di quanto stimato (essendo «le
stime, in base all'esperienza, [...] inferiori rispetto ai dati di
produzione effettiva»); differire il versamento del conguaglio del
10% di un periodo tra 6-18 mesi; pagare a conguaglio, con il
menzionato ritardo, la differenza tra quanto stimato e quanto
prodotto; cio' senza tener conto che i tutti i contratti di
finanziamento e di leasing degli impianti fotovoltaici
contemplerebbero rimborsi a scadenza mensile per importi stimati
preventivamente con riferimento alla produzione del mese di
riferimento;
di qui, la violazione degli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione, impositivi della conformita' delle leggi ai vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario.
5. In alternativa alle prospettate questioni di
costituzionalita'/compatibilita' europea (comunitaria): diretta
disapplicazione dell'art. 26 decreto-legge n. 91/2014 per contrasto
con le norme self executing delle direttive gia' richiamate:
nel caso di ritenuta chiarezza, univocita' e immediata
applicabilita' delle rilevanti disposizioni europee, l'art. 26
decreto-legge n. 91/2014 sarebbe da disapplicare, occorrendo tener
conto della peculiare natura del «diritto a ricevere gli incentivi» e
della «coessenzialita'» di questo con il «diritto a esercire
l'impianto scaturente dall'autorizzazione rilasciata dall'autorita'
nazionale» (poiche' senza incentivi l'attivita' produttiva sarebbe
antieconomica); in particolare, precisato che il legislatore avrebbe
gia' posto in essere un intervento correttivo in occasione del
passaggio dal III° al IV° e al V° conto energia (introduttivi di
sistemi contingentati e concorsuali e di incentivi piu' modesti
rispetto a quelli del passato), l'art. 13, dir. 2009/28 (ma anche
l'art. 6, dir. 2001/77) consentirebbe di riconoscere un diritto
«composito» dei produttori di energia fotovoltaica, considerati quali
«operatori strategici del mercato» in virtu' dell'assoggettamento a
regime di autorizzazione amministrativa (cio' che troverebbe conferma
nella giurisprudenza europea; Corte giust. UE, sent. 1° luglio 2014,
in causa C-573/12); in questa prospettiva, un intervento retroattivo
(perche' incidente su rapporti di durata) in pejus sul regime
incentivante vanificherebbe l'autorizzazione ottenuta dal produttore
(consistente in un prius della pretesa economica), stante il
limitatissimo campo d'azione del legislatore nazionale; andrebbe in
particolare ravvisata la natura non oggettiva, sproporzionata e
discriminatoria dell'art. 26 in questione (anche alla luce delle
comunicazioni della Commissione europea degli anni 2010, 2012 e 2013
sul tema dei regimi di sostegno); analoghe considerazioni varrebbero
per la dir. 2011/7/UE; resterebbe in ogni caso ferma la possibilita'
di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
6. Illegittimita' per la tardiva emanazione del decreto
ministeriale 17 ottobre 2014 e per incompletezza del quadro normativo
e amministrativo nel cui ambito si sarebbe dovuta esercitare
l'opzione imposta ai produttori fra le tre ipotesi di cui all'art.
26, comma 3:
indipendentemente dai profili di illegittimita' derivata, i
decreti impugnati sarebbero altresi' illegittimi perche' adottati in
assenza di previa definizione delle condizioni previste dallo stesso
art. 26, ai commi 5 (accesso a finanziamenti bancari assistiti da
provvista dedicata o da garanzia concessa dalla Cassa depositi e
prestiti) e da 7 a 13 (cessioni volontarie parziali degli incentivi
ad acquirenti selezionati); quello del 17 ottobre 2014 sarebbe stato
inoltre emanato oltre il termine di legge, senza che venisse
modificata la data per l'esercizio dell'opzione.
In ciascuno dei giudizi si e' costituito in resistenza il
Ministero dello sviluppo economico, che ha depositato memorie
difensive (il 12 maggio 2015 nei primi tre giudizi; il 5 febbraio
2015 e il 28 aprile 2015 nel ric. n. 16543/14 r.g.).
Alla suindicata udienza di merito i ricorsi sono stati discussi e
trattenuti in decisione.
II) Considerato in Diritto
Definita con separata sentenza parziale, previa riunione dei
ricorsi, la questione relativa alla giurisdizione del giudice
amministrativo, osserva il Collegio che la soluzione della
controversia richiede la preliminare sottoposizione dell'art. 26,
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, al giudizio della Corte
costituzionale.
A tale riguardo, possono essere richiamate (ai sensi dell'art.
88, comma 2, lettera d, c.p.a., espressivo del generale principio di
economia dei mezzi giuridici), tra le altre, l'ordinanza 25 giugno
2015, n. 8689, e le ordinanze 24 giugno 2015, numeri 8671 e 8674, con
cui questa Sezione, in analoghe controversie, ha sollevato,
ritenendole rilevanti e non manifestamente infondate, alcune
questioni relative all'art. 26 cit., previa illustrazione del
contesto normativo e degli effetti di detta disposizione.
Nel rinviare pertanto all'esposizione, svolta in tali pronunce,
dei dati normativi e giurisprudenziali in materia di produzione di
energia elettrica da fonte solare, con specifico riferimento
all'evoluzione dei cc.dd. conti energia, nella presente sede vanno
ribadite le conclusioni sulla rilevanza e sui profili di non
manifesta infondatezza delle questioni relative alle norme in
argomento.
II.1) L'art. 26 decreto-legge n. 91/2014.
L'art. 26 concerne «interventi sulle tariffe incentivanti
dell'elettricita' prodotta da impianti fotovoltaici»:
«1. Al fine di ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta ed
erogazione degli incentivi e favorire una migliore sostenibilita'
nella politica di supporto alle energie rinnovabili, le tariffe
incentivanti sull'energia elettrica prodotta da impianti solari
fotovoltaici, riconosciute in base all'art. 7 del decreto legislativo
29 dicembre 2003, n. 387, e all'art. 25, comma 10, del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28, sono erogate secondo le modalita'
previste dal presente articolo.
2. A decorrere dal secondo semestre 2014, il Gestore dei servizi
energetici S.p.A. eroga le tariffe incentivanti di cui al comma 1,
con rate mensili costanti, in misura pari al 90 per cento della
producibilita' media annua stimata di ciascun impianto, nell'anno
solare di produzione ed effettua il conguaglio, in relazione alla
produzione effettiva, entro il 30 giugno dell'anno successivo. Le
modalita' operative sono definite dal GSE entro quindici giorni dalla
pubblicazione del presente decreto e approvate con decreto del
Ministro dello sviluppo economico.
3. A decorrere dal 1° gennaio 2015, la tariffa incentivante per
l'energia prodotta dagli impianti di potenza nominale superiore a 200
kW e' rimodulata, a scelta dell'operatore, sulla base di una delle
seguenti opzioni da comunicare al GSE entro il 30 novembre 2014:
a) la tariffa e' erogata per un periodo di 24 anni,
decorrente dall'entrata in esercizio degli impianti, ed e'
conseguentemente ricalcolata secondo la percentuale di riduzione
indicata nella tabella di cui all'allegato 2 al presente decreto;
b) fermo restando il periodo di erogazione ventennale, la
tariffa e' rimodulata prevedendo un primo periodo di fruizione di un
incentivo ridotto rispetto all'attuale e un secondo periodo di
fruizione di un incentivo incrementato in ugual misura. Le
percentuali di rimodulazione sono stabilite con decreto del Ministro
dello sviluppo economico, sentita l'Autorita' per l'energia
elettrica, il gas e il sistema idrico, da emanare entro il 1° ottobre
2014 in modo da consentire, nel caso di adesione di tutti gli aventi
titolo all'opzione, un risparmio di almeno 600 milioni di euro
all'anno per il periodo 2015-2019, rispetto all'erogazione prevista
con le tariffe vigenti;
c) fermo restando il periodo di erogazione ventennale, la
tariffa e' ridotta di una quota percentuale dell'incentivo
riconosciuto alla data di entrata in vigore del presente decreto, per
la durata residua del periodo di incentivazione, secondo le seguenti
quantita':
1) 6 per cento per gli impianti aventi potenza nominale
superiore a 200 kW e fino alla potenza nominale di 500 kW;
2) 7 per cento per gli impianti aventi potenza nominale
superiore a 500 kW e fino alla potenza nominale di 900 kW;
3) 8 per cento per gli impianti aventi potenza nominale
superiore a 900 kW.
In assenza di comunicazione da parte dell'operatore il GSE
applica l'opzione di cui alla lettera c).».
I successivi commi riguardano misure di «accompagnamento» - quali
i finanziamenti bancari (comma 5), l'adeguamento della durata dei
titoli (comma 6, per il solo caso di scelta dell'opzione sub lettera
a), l'«acquirente selezionato» (commi da 7 a 10, 12 e 13) - e
disposizioni varie sull'operazione in questione.
Si puo' cosi' notare:
che il comma 2 ha introdotto, a far tempo dal 1° luglio 2014,
un sistema di erogazione delle tariffe incentivanti imperniato sul
meccanismo acconti-conguaglio (acconto pari al 90% della
«producibilita' media annua stimata di ciascun impianto» nell'anno di
produzione, da versare in «rate mensili costanti», e in un
«conguaglio» basato sulla «produzione effettiva» da operare entro il
30 giugno dell'anno successivo a quello di produzione), meccanismo al
quale e' stata data attuazione col decreto ministeriale 16 ottobre
2014 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre
2014);
che il comma 3 attiene alla disciplina sostanziale della
rimodulazione (operativa dal 1° gennaio 2015), con ambito applicativo
limitato ai soli «impianti di potenza nominale superiore a 200 kW»
(l'art. 22-bis, comma 1, decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133,
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164,
ha in seguito operato un'ulteriore restrizione, prevedendo che «le
disposizioni di cui ai commi da 3 a 6» dell'art. 26 «non si applicano
agli impianti i cui soggetti responsabili erano [alla data di entrata
in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 91/2014]
enti locali o scuole»).
Secondo questa disposizione, gli operatori avrebbero dovuto
optare entro il 30 novembre 2014 fra tre modalita' alternative di
rimodulazione: lettera a): estendere la durata dell'incentivazione
sino a 24 anni, decorrenti dalla data di entrata in esercizio
dell'impianto (con applicazione delle riduzioni indicate nella
tabella allegata al decreto-legge n. 91/2014; allegato 2); lettera
b): ferma la durata dell'incentivazione (20 anni), suddividerla in
due «periodi»: «un primo periodo di fruizione di un incentivo ridotto
rispetto all'attuale» e «un secondo periodo di fruizione di un
incentivo incrementato in ugual misura» (a tale previsione e' stata
data attuazione con il decreto ministeriale 17 ottobre 2014
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2014);
lettera c): ferma la durata dell'incentivazione (20 anni), applicare
una riduzione «dell'incentivo riconosciuto alla data di entrata in
vigore del presente decreto, per la durata residua del periodo di
incentivazione», secondo percentuali determinate in relazione alla
potenza (6% per gli impianti con potenza nominale maggiore di 200 e
inferiore a 500 kW; 7% per quelli con potenza superiore a 500 e
inferiore a 900 kW; 8% per gli impianti con potenza superiore a 900
kW).
La legge ha poi stabilito che in caso di mancato esercizio della
scelta venisse applicata la riduzione «secca» (terza opzione).
Le previsioni dell'art. 26, comma 3, incidono sugli incentivi
percepiti dai titolari degli impianti fotovoltaici aventi potenza
superiore a 200 kW in base alle convenzioni stipulate con il GSE in
attuazione dei vari conti energia: a parte la riduzione secca delle
tariffe di cui alla lettera c), avente chiaro impatto negativo, la
lettera a) opera un'estensione della durata dell'incentivazione,
portata a 24 anni, con proporzionale riduzione delle quote annuali
(l'allungamento del periodo, oltre a comportare una differita
percezione degli incentivi, di per se' pregiudizievole, non puo' non
incidere sui parametri iniziali dell'investimento, impattando anche
sui costi dei fattori produttivi (durata degli eventuali
finanziamenti bancari, dei contratti stipulati per la disponibilita'
delle aree, assicurazioni, ecc.), mentre la lettera b) determina una
riduzione degli importi per il quadriennio 2015-2019 (tale da
generare un risparmio di «almeno 600 milioni» di euro per l'ipotesi
di adesione di tutti gli interessati all'opzione) e un incremento nel
periodo successivo (secondo l'algoritmo definito col decreto
ministeriale 17 ottobre 2014), senza che pero' sia considerato il
fisiologico invecchiamento degli impianti, assoggettati nel corso del
tempo a una diminuzione di produttivita'.
II.2) Rilevanza e non manifesta infondatezza.
Si riportano di seguito i passi di interesse dell'ordinanza n.
8689/2015 cit. (parr. 4 ss.).
«4. Rilevanza.
In ordine alla rilevanza, l'art. 26, decreto-legge n. 91/2014,
della cui legittimita' si dubita, e' parametro normativo necessario,
stante il tenore dei motivi di ricorso, ai fini della valutazione
della fondatezza della domanda proposta dai ricorrenti, alla luce
della (incontestata) titolarita' di impianti di produzione di energia
di potenza superiore a 200 kW che fruiscono degli incentivi previsti
dagli articoli 7, d.lgs. n. 387/2003 e 25, d.lgs. n. 28/2011, oggetto
di convenzioni stipulate con il GSE.
La domanda ha infatti a oggetto l'annullamento dei decreti
ministeriali del 16 ottobre 2014 e del 17 ottobre 2014, emanati in
dichiarata applicazione, rispettivamente, del comma 2 e del comma 3,
lettera b), mentre i vizi di legittimita' dedotti in via autonoma (v.
n. 6 ric.) sono logicamente subordinati rispetto a quelli prospettati
in riferimento alle norme di provvista.
Sempre in relazione alla rilevanza, il Tribunale osserva che le
norme in esame, per il loro contenuto univoco, non si prestano in
alcun modo a una interpretazione costituzionalmente orientata,
imponendo la rimessione della questione alla Corte costituzionale in
relazione agli aspetti di seguito evidenziati.
5. Profili di non manifesta infondatezza.
5.1. Violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione:
irragionevolezza, sproporzione e violazione del principio del
legittimo affidamento.
Il comma 3 dell'art. 26 decreto-legge n. 91/2014 presenta profili
di irragionevolezza e risulta di possibile incompatibilita' con gli
articoli 3 e 41 della Costituzione, poiche' incide
ingiustificatamente sulle posizioni di vantaggio consolidate,
riconosciute da negozi "di diritto privato", e sul legittimo
affidamento dei fruitori degli incentivi.
5.1.1. La questione rientra nel tema dei limiti costituzionali
alle leggi di modificazione dei rapporti di durata (e della c.d.
retroattivita' impropria, quale attributo delle disposizioni che
introducono "per il futuro una modificazione peggiorativa del
rapporto di durata", con riflessi negativi "sulla posizione giuridica
gia' acquisita dall'interessato"; Corte costituzionale sentenza n.
236/2009).
La Corte costituzionale ha piu' volte ricordato come nella
propria giurisprudenza sia ormai "consolidato il principio del
legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce
elemento fondamentale dello Stato di diritto e non puo' essere leso
da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento
irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori"
(sent. n. 236/2009 cit. e giurispr. ivi richiamata).
Piu' precisamente, il Giudice delle leggi ha precisato che "nel
nostro sistema costituzionale non e' affatto interdetto al
legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in
senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso di norme retroattive,
il limite imposto in materia penale dall'art. 25, secondo comma,
della Costituzione). Unica condizione essenziale e' che tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto"
(sentenza n. 64/2014, che cita testualmente la sentenza n. 264 del
2005, e richiama, in senso conforme, le sentenze n. 236 e n. 206 del
2009). E ha in proposito richiamato "la giurisprudenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea, che ha sottolineato che una mutazione
dei rapporti di durata deve ritenersi illegittima quando incide sugli
stessi in modo 'improvviso e imprevedibile' senza che lo scopo
perseguito dal legislatore imponga l'intervento (sentenza del 29
aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02)" (cosi' sentenza n. 64/2014
cit.). [...].
Piu' in generale, sul tema dell'efficacia retroattiva delle
leggi, la Corte ha piu' volte affermato che il divieto di
retroattivita' delle leggi non riceve nell'ordinamento la tutela
privilegiata di cui all'art. 25 della Costituzione, ben potendo il
legislatore emanare norme retroattive "purche' la retroattivita'
trovi adeguata giustificazione nell'esigenza di tutelare principi,
diritti e beni di rilievo costituzionale, che costituiscono
altrettanti 'motivi imperativi di interesse generale', ai sensi della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU)" e con una serie di limiti generali, "attinenti
alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, di altri
fondamentali valori di civilta' giuridica, posti a tutela dei
destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno
ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che
si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparita' di
trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la
coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario"
(sentenze n. 160/2013 e n. 209/2010).
Tali conclusioni non si discostano (e anzi sembrano permeate)
dagli esiti raggiunti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia
UE sull'operativita' del principio di legittimo affidamento (cui e'
sotteso quello della certezza del diritto) nel campo dei rapporti
economici, in relazione al quale e' stato elaborato il criterio
dell'operatore economico "prudente e accorto" (o dell'"applicazione
prevedibile"): la possibilita' di far valere la tutela del legittimo
affidamento e' bensi' "prevista per ogni operatore economico nel
quale un'autorita' nazionale abbia fatto sorgere fondate
aspettative", ma non "qualora un operatore economico prudente ed
accorto sia in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento
idoneo a ledere i suoi interessi" (nel caso in cui il provvedimento
venga adottato); in tale prospettiva, "gli operatori economici non
possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una
situazione esistente che puo' essere modificata nell'ambito del
potere discrezionale delle autorita' nazionali" (cfr. punto 53 della
menzionata sentenza della Corte di giustizia 10 settembre 2009, in
causa C-201/08, Plantanol).
Per completezza, si puo' sottolineare come nel campo dei rapporti
tra privati e pubblica amministrazione lo stesso legislatore
nazionale abbia conferito valenza pregnante all'affidamento.
Si considerino le rilevanti innovazioni apportate alla legge n.
241/1990 dal decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164),
recante "Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attivita' produttive".
Con l'art. 25, comma 1, lettera b-ter), di detto decreto-legge
(lettera aggiunta dalla legge di conversione) e' stato infatti
modificato l'art. 21-quinquies, comma 1, legge n. 241/1990 cit.,
sulla "revoca del provvedimento", nel duplice senso: a) di
circoscrivere il presupposto del "mutamento della situazione di
fatto", che per la nuova disposizione deve essere "non prevedibile al
momento dell'adozione del provvedimento"; b) di precludere,
nell'ipotesi di "nuova valutazione dell'interesse pubblico
originario", la revoca dei provvedimenti "autorizzazione o di
attribuzione di vantaggi economici" (a efficacia durevole).
Cio' che costituisce un ulteriore e significativo passo
nell'articolato processo di emersione della centralita' del principio
di sicurezza giuridica.
5.1.2. Tanto premesso, ritiene il Collegio che in capo ai
soggetti titolari di impianti fotovoltaici, fruitori delle relative
incentivazioni pubbliche in forza di "contratto di diritto privato"
(ex art. 24, d.lgs. n. 28/2011) o convenzione (avente la medesima
natura [...]) stipulati col GSE, sussista una posizione di legittimo
affidamento nei sensi innanzi precisati, non essendo mai emersi nel
corso del tempo elementi alla stregua dei quali un operatore
"prudente e accorto" avrebbe potuto prevedere (al momento di chiedere
gli incentivi, di decidere se far entrare in esercizio il proprio
impianto e di stipulare con il Gestore il negozio che disciplina
l'erogazione degli incentivi) l'adozione da parte delle autorita'
pubbliche di misure lesive del diritto agli incentivi stessi.
La ratio dell'intervento pubblico nel settore e' chiaramente
desumibile dalla rassegna normativa innanzi riportata [scil. nelle
ordinanze richiamate in apertura del punto II]: attraverso il
meccanismo dei conti energia il legislatore nazionale, in adesione
alle indicazioni di matrice europea, ha consentito la nascita e
favorito lo sviluppo di un settore di attivita' economica ritenuto
particolarmente importante e, quel che piu' rileva, lo ha presentato
sin dalla sua genesi con caratteristiche di "stabilita'" con
specifico riferimento (non gia' all'accesso agli incentivi, ma) alla
circostanza che gli stessi, una volta riconosciuti, sarebbero rimasti
invariati per l'intera durata del rapporto.
Cio' si desume anzitutto dal contesto internazionale di favore
per la produzione di energia da fonti rinnovabili, tale da avere
determinato a livello europeo l'introduzione di obiettivi prima
soltanto indicativi (dir. n. 2011/77) e poi divenuti obbligatori
(dir. n. 2009/28) e l'individuazione di specifici regimi di sostegno
per ovviare all'assenza di iniziativa da parte del mercato.
In secondo luogo, il legislatore nazionale ha mostrato una piena
e convinta adesione agli indirizzi sovranazionali di politica
energetica e in particolare all'obiettivo di promozione della
produzione energetica da fonti rinnovabili.
Sin dal d.lgs. n. 387/2003, e nonostante la non obbligatorieta'
dell'obiettivo nazionale, e' stato introdotto un regime di sostegno
con incentivi che avrebbero dovuto, tra l'altro, "garantire una equa
remunerazione dei costi di investimento e di esercizio" (art. 7,
comma 2, lettera d), tanto che i primi tre conti energia hanno
chiaramente enucleato l'immutabilita' per vent'anni
dell'incentivazione riconosciuta al singolo operatore.
All'indomani della determinante connotazione degli obiettivi
nazionali in termini di vincolativita', il d.lgs. n. 28/2011 ha
amplificato la percezione di "stabilita'", individuando:
a) all'art. 23, tra i "principi generali" dei "regimi di
sostegno applicati all'energia prodotta da fonti rinnovabili": la
predisposizione di criteri e strumenti che promuovessero, tra
l'altro, "la stabilita' nel tempo dei sistemi di incentivazione"
(comma 1); "la gradualita' di intervento a salvaguardia degli
investimenti effettuati [...]" (comma 2);
b) all'art. 24, tra gli specifici "criteri generali" dei
meccanismi di incentivazione, quelli indicati al comma 2, lettere b),
c) e d), secondo cui, rispettivamente, "il periodo di diritto
all'incentivo e' pari alla vita media utile convenzionale delle
specifiche tipologie di impianto" (il principio si collega a quello
dell'"equa remunerazione dei costi di investimento e di esercizio",
confermato dalla precedente lettera a), "l'incentivo resta costante
per tutto il periodo di diritto" e "gli incentivi sono assegnati
tramite contratti di diritto privato fra il GSE e il soggetto
responsabile dell'impianto";
c) all'art. 25, comma 11, la clausola di salvezza dei
"diritti acquisiti".
Ed e' significativo che il legislatore delegato utilizzi
ripetutamente i termini "diritto" (all'incentivo) o "diritti".
In terzo luogo, il decreto-legge n. 145/2013 ha rafforzato questo
convincimento, essendo stato adottato successivamente alla
conclusione del sistema dei conti energia e dunque in un contesto nel
quale il novero dei destinatari delle incentivazioni era ormai
definito (o in via di definizione).
Tale provvedimento, pur muovendo dalla ritenuta "straordinaria
necessita' ed urgenza di emanare misure" (tra le altre) "per il
contenimento delle tariffe elettriche [...], quali fattori essenziali
di progresso e opportunita' di arricchimento economico, culturale e
civile e, nel contempo, di rilancio della competitivita' delle
imprese" (v. preambolo), e al dichiarato duplice fine di "contenere
l'onere annuo sui prezzi e sulle tariffe elettriche degli incentivi
alle energie rinnovabili e massimizzare l'apporto produttivo nel
medio-lungo termine dagli esistenti impianti", ha, tuttavia,
introdotto meccanismi di tipo facoltativo e dunque non
pregiudizievoli per i fruitori degli incentivi.
In questa prospettiva, sia gli interventi divisati ex ante, in
corso di vigenza dei conti energia, dal d.lgs. n. 28/2011, quali
l'anticipata cessazione del III° conto e la connotazione di immanente
temporaneita' dei due conti successivi (la cui operativita' e' stata
collegata, come si e' visto, al raggiungimento di specifici obiettivi
indicati negli inerenti provvedimenti), sia quelli previsti dal
decreto-legge n. 145/2013 ex post, ossia dopo la chiusura del regime
di sostegno, dimostrano come lo stesso legislatore abbia comunque
preservato il "sinallagma" tra incentivi e iniziative imprenditoriali
in corso.
E infatti, l'incontestato "boom del fotovoltaico" sotteso alle
inerenti determinazioni delle autorita' pubbliche, puntualmente
elevato dall'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 28/2011 a parametro di
esercizio della discrezionalita' nella parte in cui individua la
finalita' di "tener conto dei meccanismi del mercato e
dell'evoluzione delle tecnologie delle fonti rinnovabili", e' stato
affrontato con misure operanti pro futuro, perche' applicabili a
impianti non ancora entrati in esercizio (come attestato dalle
riferite [nelle ridette ordinanze cui si fa rinvio] vicende
giudiziali relative al passaggio dal III° al IV° conto), mentre sono
state accuratamente evitate scelte aventi efficacia pro praeterito
tempore.
In altri termini, anche l'anticipata cessazione del III° conto,
ancorche' abbia prodotto effetti negativi nei confronti degli
investitori che avessero intrapreso attivita' preliminari allo
svolgimento della propria iniziativa, non ha tuttavia messo in
discussione il "patto" stipulato con gli interessati, consentendo a
ciascun operatore non ancora "contrattualizzato" di ponderare
consapevolmente e adeguatamente il merito economico della propria
iniziativa e di assumere le conseguenti determinazioni.
E' pertanto possibile ravvisare il vulnus arrecato dall'art. 26,
comma 3, in esame al "diritto all'incentivo" e al principio del
legittimo affidamento, stante l'imprevedibilita', da parte di un
soggetto "prudente e accorto", titolare di un incentivo ventennale a
seguito dell'adesione a uno dei conti energia, delle modificazioni in
pejus del rapporto.
5.1.3. Le precedenti considerazioni non paiono superate dagli
elementi addotti dalla parte pubblica al fine di escludere che l'art.
26 abbia dato vita a un "regolamento irrazionale di situazioni
sostanziali fondate su leggi anteriori" (quale aspetto sintomatico
dell'incostituzionalita' della disposizione), potendo dubitarsi della
ragionevolezza e proporzionalita' dell'intervento.
L'art. 23, decreto-legge n. 91/2014, rubricato "Riduzione delle
bollette elettriche a favore dei clienti forniti in media e bassa
tensione", prevede quanto segue:
"1. Al fine di pervenire a una piu' equa distribuzione degli
oneri tariffari fra le diverse categorie di consumatori elettrici, i
minori oneri per l'utenza derivanti dagli articoli da 24 a 30 del
presente decreto-legge, laddove abbiano effetti su specifiche
componenti tariffarie, sono destinati alla riduzione delle tariffe
elettriche dei clienti di energia elettrica in media tensione e di
quelli in bassa tensione con potenza disponibile superiore a 16,5 kW,
diversi dai clienti residenziali e dall'illuminazione pubblica.
2. Alla stessa finalita' sono destinati i minori oneri
tariffari conseguenti dall'attuazione dell'art. 1, commi da 3 a 5,
del decreto-legge 23 dicembre 2013 n. 145, convertito, con
modificazioni, in legge 21 febbraio 2014, n. 9.
3. Entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto-legge, l'Autorita' per
l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico adotta i
provvedimenti necessari ai fini dell'applicazione dei commi 1 e 2,
garantendo che i medesimi benefici siano ripartiti in modo
proporzionale tra i soggetti che ne hanno diritto e assicurando che i
benefici previsti agli stessi commi 1 e 2 non siano cumulabili a
regime con le agevolazioni in materia di oneri generali di sistema,
di cui all'art. 39 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134.".
Ora, non sono certo contestabili gli scopi complessivi avuti di
mira dal legislatore, che intende "pervenire a una piu' equa
distribuzione degli oneri tariffari fra le diverse categorie di
consumatori elettrici", distribuendo tra costoro "i minori oneri per
l'utenza" derivanti, tra le altre, dalle misure dell'art. 26 e, in
ultima analisi, alleggerendo i costi dell'energia elettrica per i
"clienti [...] in media tensione e [...] in bassa tensione con
potenza disponibile superiore a 16,5 kW, diversi dai clienti
residenziali e dall'illuminazione pubblica".
Sennonche', tale obiettivo - oltre a non sembrare del tutto
consonante con la finalita' specificamente declinata dal comma 1
dell'art. 26, nel senso di "favorire una migliore sostenibilita'
nella politica di supporto alle energie rinnovabili", non risultando
in particolare chiaro il nesso tra la "migliore sostenibilita' nella
politica di supporto alle energie rinnovabili" e la "piu' equa
distribuzione degli oneri tariffari" tra gli utenti - e' perseguito
attraverso una "leva" che appare irragionevole e sproporzionata.
Il reperimento delle necessarie risorse finanziarie e' infatti
attuato attraverso una modificazione unilaterale e autoritativa dei
rapporti in essere, di cui e' dubbia di per se' la proporzionalita'
rispetto all'obiettivo avuto di mira, tenuto conto del rango e della
natura degli scopi del regime di sostegno (basti por mente
all'evocazione, da parte della dir. n. 2001/77, delle norme del
Trattato UE sulla tutela dell'ambiente), e che comunque non appare
bilanciata da adeguate misure compensative (art. 26, commi 5 e ss.),
con ulteriore profilo di irragionevolezza.
Quanto ai "finanziamenti bancari" (comma 5), e' sufficiente
rilevare - in disparte gli aspetti collegati all'onerosita' per i
beneficiari dei meccanismi ipotizzati e ai costi di transazione
comunque derivanti dall'impalcatura giuridico-finanziaria dei nuovi
contratti - che la garanzia dello Stato non copre l'intero importo
dell'eventuale operazione finanziaria (sino all'80% dell'ammontare
dell'"esposizione creditizia [...] di CDP nei confronti della banca"
o della "somma liquidata da CDP alla banca garantita") e che comunque
si tratta di "finanziamenti" non automatici (residuando uno spazio di
apprezzamento circa i requisiti dei beneficiari finali, che devono a
es. essere soggetti "economicamente e finanziariamente sani", e circa
il "merito di credito"; cfr. articoli 1 e 2 decreto ministeriale 29
dicembre 2014).
Ne' presenta natura compensativa l'adeguamento della durata dei
titoli autorizzatori (comma 6), che costituisce piuttosto una
conseguenza necessitata - peraltro, non priva, in se', di costi
aggiuntivi - della protrazione del periodo di incentivazione oltre i
venti anni nel caso di scelta dell'opzione di cui al comma 3, lettera
a).
Quanto all'"acquirente selezionato" (commi da 7 a 12), va
osservato come lo stesso legislatore sia consapevole della natura
solo eventuale della misura, tenuto conto dell'art. 26, comma 13, che
ne subordina l'efficacia "alla verifica da parte del Ministero
dell'economia e delle finanze della compatibilita' degli effetti
delle operazioni sottostanti sui saldi di finanza pubblica ai fini
del rispetto degli impegni assunti in sede europea".
Verifica tanto piu' stringente alla luce del relativo ambito di
applicazione, non riservato ai soli produttori da fonte solare, ma
esteso a tutti i percettori di incentivi per la produzione di energia
da fonti rinnovabili.
In ogni caso, ferma l'impossibilita' di apprezzarne compiutamente
il contenuto in assenza delle necessarie disposizioni attuative (si
pensi, a es., al comma 9, lettera d [...]), anche qui e' posto un
limite quantitativo agli incentivi cedibili (80%), mentre non paiono
disciplinate le conseguenze sui rapporti di finanziamento
eventualmente accesi dai produttori di energia (i quali, attraverso
la cessione, intendano monetizzare immediatamente l'incentivo).
La possibilita' di un recesso anticipato del produttore dal
contratto di finanziamento sembra in effetti presa in considerazione
dal comma 11, che reca pero' un impegno per il Governo assolutamente
generico ("assumere ogni iniziativa utile a dare piena esecuzione
alle disposizioni del presente articolo, inclusi eventuali accordi
con il sistema bancario per semplificare il recesso totale o parziale
dei soggetti beneficiari di incentivi pluriennali dai contratti di
finanziamento stipulati").
5.1.4. In considerazione di quanto detto, e all'esito del
bilanciamento tra l'interesse perseguito dal legislatore e la lesione
dei diritti dei fruitori delle agevolazioni, emerge la possibile
irragionevolezza e la possibile assenza di proporzionalita', ai sensi
dell'art. 3 della Costituzione, delle norme dell'art. 26, comma 3,
decreto-legge n. 91/2014 (come convertito dalla legge n. 116/2014),
apparendo altresi' violato anche l'art. 41 della Costituzione, alla
luce dell'irragionevole effetto della frustrazione delle scelte
imprenditoriali attraverso la modificazione degli elementi
costitutivi dei rapporti in essere come contrattualizzati o,
comunque, gia' negoziati.
Cio' in quanto, e riassuntivamente: il sistema degli incentivi
perde la sua stabilita' nel tempo nonostante lo stesso sia stato gia'
individuato e predeterminato in una convenzione o contratto di
diritto privato; gli investimenti effettuati non sono salvaguardati;
viene meno l'equa remunerazione degli investimenti effettuati; il
periodo di tempo per la percezione dell'incentivo, invariato nella
misura complessiva, viene prolungato indipendentemente dalla vita
media convenzionale degli impianti (lettera a); l'incentivo non e'
piu' costante per tutto il periodo di diritto, ma si riduce in
assoluto per tutto il periodo residuo (lettera c) o varia in
diminuzione nell'ambito del ventennio originario di durata della
convenzione (lettera a) o per cinque anni (lettera b).
5.2. Violazione degli articoli 11 e 117, primo comma, della
Costituzione in relazione all'art. 1, Protocollo addizionale n. 1
alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali e all'art. 6, par. 3, Trattato UE.
Il comma 3 dell'art. 26 decreto-legge n. 91/2014 si pone in
rapporto di possibile incompatibilita' anche con gli articoli 11 e
117, comma 1, della Costituzione in relazione, quali norme
interposte, all'art. 1, Protocollo addizionale n. 1, alla Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (di cui e' stata autorizzata la ratifica e disposta
l'esecuzione con legge 4 agosto 1955, n. 848) e all'art. 6, par. 3,
Trattato UE, che introduce nel diritto dell'Unione "in quanto
principi generali", i "diritti fondamentali" garantiti dall'anzidetta
Convenzione.
Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo detto art. 1 - che afferma il principio di "protezione
della proprieta'", ammettendo al contempo l'adozione delle misure
legislative "ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in
modo conforme all'interesse generale" - conferisce protezione anche
ai diritti di credito (e alle aspettative legittime; si veda, tra le
altre, Maurice c. Francia [GC], del 6 ottobre 2005, n. 11810/03,
parr. 63 e ss.), reputando ammissibili le "interferenze" (ingerenze)
da parte della pubblica autorita' in presenza di un interesse
generale (cfr. Arras e altri c. Italia, n. 17972/07, 14 febbraio 2012
e 14 maggio 2012, final, parr. 77-79).
In questa prospettiva, l'ingerenza costituita dalla sottrazione
di parte dei crediti spettanti ai produttori di energia in forza
delle convenzioni stipulate con il GSE non appare giustificata ed e'
in contrasto con il principio di proporzionalita', non risultando
l'intervento ablatorio adeguatamente bilanciato dalla finalita' di
diminuire le tariffe elettriche in favore di alcune categorie di
consumatori.
5.3. Ulteriore violazione degli articoli 3 e 41 della
Costituzione: disparita' di trattamento ed ulteriori profili di
irragionevolezza e sproporzione.
E' dubbia la costituzionalita' dell'art. 26, comma 3,
decreto-legge n. 91/2014, rispetto all'art. 3 della Costituzione,
eventualmente anche in relazione all'art. 41 della Costituzione,
nella parte in cui prevede che la rimodulazione si applichi soltanto
agli "impianti di potenza nominale superiore a 200 kW"(recte: ai
soggetti fruitori di tariffe incentivanti per l'energia elettrica
prodotta da tali impianti).
5.3.1. Tale restrizione del campo applicativo comporta la
creazione, nell'insieme dei titolari degli impianti fotovoltaici
incentivati, di due sottoinsiemi di imprese distinte in base alla
"potenza nominale" (dell'impianto), destinatarie di un trattamento
differenziato.
A dire della parte pubblica le ragioni di tale scelta sarebbero
da ricondurre essenzialmente alla circostanza che i soggetti incisi
dalla rimodulazione, pur costituendo un'esigua percentuale (4%) del
totale di quelli agevolati, fruirebbero di benefici pari alla maggior
parte della spesa totale per l'incentivazione.
In disparte l'esattezza del dato numerico, questa considerazione
non integra, tuttavia, un profilo idoneo a sorreggere la contestata
differenziazione di trattamento e, in particolare, la deteriore
disciplina riservata a quelli di maggiori dimensioni, occorrendo
tener conto delle modalita' di funzionamento delle tariffe
incentivanti.
La relativa entita' dipende infatti dalla quantita' di energia
prodotta, sicche' e' evenienza del tutto normale, e insita nel
sistema, che i soggetti dotati di piu' elevata capacita' produttiva,
fruendo di incentivi proporzionati, possano assorbire un ammontare di
benefici piu' che proporzionale rispetto al relativo numero.
In altri termini, nel regime di sostegno delineato dai conti
energia rileva la quantita' dell'energia prodotta, non gia' il numero
dei produttori, con la conseguenza che misure dirette a colpire
soltanto alcuni di costoro sortiscono l'effetto di differenziare
posizioni giuridiche omogenee.
Le precedenti considerazioni dimostrano al contempo un ulteriore
aspetto di possibile irragionevolezza delle misure in argomento,
foriere di un trattamento peggiorativo per alcuni produttori in
assenza di adeguata causa giustificativa, non risultando percepibili
le ragioni di interesse pubblico poste a base della distinzione.
La sussistenza dei vizi innanzi indicati pare avvalorata
dall'ulteriore esonero disposto dall'art. 22-bis, comma 1,
decreto-legge n. 133/2014 cit. in favore degli impianti i cui
soggetti responsabili erano, alla data di entrata in vigore della
legge di conversione del decreto-legge n. 91/2014, "enti locali o
scuole": la norma opera infatti un distinguo fondato sulla peculiare
qualita' dei percettori dei benefici, indipendentemente dalla
quantita' di energia prodotta.
5.3.2. Altro profilo di discriminazione si desume dal trattamento
degli impianti di produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili diverse dal solare.
Nell'ambito dell'art. 26 il legislatore prende in considerazione
anche tali soggetti nella parte relativa all"«acquirente selezionato"
(commi 7 e ss.).
Sennonche', non si comprendono le ragioni del deteriore
trattamento dei produttori da fonte solare rispetto agli altri
percettori di incentivi, parimenti finanziati dagli utenti attraverso
i cc.dd. oneri generali di sistema (e dunque con il versamento delle
componenti della bolletta elettrica A3 o assimilate).
5.3.3. La creazione di categorie differenziate sembra determinare
anche un vulnus alla concorrenza e una lesione della liberta' di
iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione dei produttori di
energia elettrica destinatari dell'art. 26, comma 3, i quali,
ancorche' in un contesto economico connotato dal sostegno pubblico,
vedono pregiudicata la possibilita' di operare sul mercato a parita'
di condizioni con gli altri produttori da fonte solare e, piu', in
generale, di energia rinnovabile.
Sotto questo profilo risultano pertanto lesi gli articoli 3 e 41
della Costituzione.
5.4. Violazione dell'art. 77 della Costituzione.
Secondo la Corte costituzionale "la preesistenza di una
situazione di fatto comportante la necessita' e l'urgenza di
provvedere tramite l'utilizzazione di uno strumento eccezionale,
quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validita'
dell'adozione di tale atto, la cui mancanza configura un vizio di
legittimita' costituzionale del medesimo, che non e' sanato dalla
legge di conversione" (sent. n. 93 del 2011).
Essa precisa anche che il relativo sindacato "va [...] limitato
ai casi di 'evidente mancanza' dei presupposti di straordinaria
necessita' e urgenza richiesti dall'art. 77, secondo comma, della
Costituzione o di 'manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' della
relativa valutazione'" (v., tra le altre, sentenza n. 10/2015).
Ai fini della relativa indagine la Corte ha rimarcato la
centralita' dell'elemento dell'"evidente estraneita'" della norma
censurata rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni
del decreto-legge in cui e' inserita, dovendo risultare una
"intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal
punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale
e finalistico. La urgente necessita' del provvedere puo' riguardare
una pluralita' di norme accomunate dalla natura unitaria delle
fattispecie disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare
situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono
interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie
diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti
a situazioni straordinarie venutesi a determinare" (sent. n. 22/2012
nonche' sentenze numeri 128/2008 e 171/2007).
Cio' in quanto "l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o
alla finalita' del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed 'i
provvedimenti provvisori con forza di legge'" di cui all'art. 77
della Costituzione, con l'ulteriore precisazione che "il presupposto
del 'caso' straordinario di necessita' e urgenza inerisce sempre e
soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto
normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e
differenziato al suo interno» e ponendosi "la scomposizione
atomistica della condizione di validita' prescritta dalla
Costituzione [...] in contrasto con il necessario legame tra il
provvedimento legislativo urgente ed il 'caso' che lo ha reso
necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme
assemblate soltanto da mera casualita' temporale".
In tale ottica, la Corte ha conferito rilievo anche all'art. 15,
comma 3, legge 23 agosto 1988, n. 400, che "pur non avendo, in se' e
per se', rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a
parametro di legittimita' in un giudizio davanti a questa Corte,
costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma
dell'art. 77 della Costituzione, il quale impone il collegamento
dell'intero decreto-legge al caso straordinario di necessita' e
urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale
potere di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione
da parte del Parlamento" (sent. n. 22/2012 cit., in cui e' preso in
esame anche il preambolo dell'atto sottoposto a scrutinio).
Ora, premesso che ai sensi dell'art. 15, comma 1, legge n. 400/88
cit. i decreti-legge sono presentati per l'emanazione "con
l'indicazione, nel preambolo, delle circostanze straordinarie di
necessita' e di urgenza che ne giustificano l'adozione", mentre il
comma 3 sancisce che "i decreti devono contenere misure di immediata
applicazione e il loro contenuto deve essere specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo", il dubbio di costituzionalita' dell'art.
26, comma 3, decreto-legge n. 91/2014 insorge con riferimento alla
circostanza che, pur rinvenendosi nel titolo del decreto-legge n.
91/2014 il riferimento al "rilancio e [al]lo sviluppo delle imprese"
e al "contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche", nel
preambolo del provvedimento non si rinviene tuttavia esplicitazione
di tali punti.
Risulta infatti presa in considerazione unicamente (con riguardo
alla materia in esame) "la straordinaria necessita' e urgenza di
adottare disposizioni volte a superare alcune criticita' ambientali,
alla immediata mitigazione del rischio idrogeologico e alla
salvaguardia degli ecosistemi, intervenendo con semplificazioni
procedurali, promuovendo interventi di incremento dell'efficienza
energetica negli usi finali dell'energia nel settore pubblico e
razionalizzando le procedure in materia di impatto ambientale" (gli
altri enunciati del preambolo riguardano la straordinaria necessita'
e urgenza di adottare "disposizioni finalizzate a coordinare il
sistema dei controlli e a semplificare i procedimenti
amministrativi", di "prevedere disposizioni finalizzate alla
sicurezza alimentare dei cittadini", di adottare "disposizioni per
rilanciare il comparto agricolo, quale parte trainante dell'economia
nazionale, e la competitivita' del medesimo settore [...]"; di
adottare "disposizioni per semplificare i procedimenti per la
bonifica e la messa in sicurezza dei siti contaminati e per il
sistema di tracciabilita' dei rifiuti, per superare eccezionali
situazioni di crisi connesse alla gestione dei rifiuti solidi urbani,
nonche' di adeguare l'ordinamento interno agli obblighi derivanti, in
materia ambientale, dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea").
Il testo e' poi articolato in un titolo unico (tit. I "misure per
la crescita economica") e in 3 capi ("disposizioni urgenti per il
rilancio del settore agricolo"; "disposizioni urgenti per l'efficacia
dell'azione pubblica di tutela ambientale, per la semplificazione di
procedimenti in materia ambientale e per l'adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza all'unione europea"; "disposizioni
urgenti per le imprese").
L'art. 26 e' contenuto nel capo III, "disposizioni urgenti per le
imprese", insieme a una serie di articoli omogenei (da 23 a 30),
effettivamente attinenti al tema della "piu' equa distribuzione degli
oneri tariffari fra le diverse categorie di consumatori elettrici"
(cosi' l'art. 23 cit., che individua gli articoli da 24 a 30 quali
generatori di "minori oneri per l'utenza"), ma in un contesto di
norme del tutto eterogenee (cfr. articoli 18 ss).
Appare dunque carente l'elemento finalistico, non sembrando
ravvisabile "l'intento di fronteggiare situazioni straordinarie
complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente
eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati
all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare".
Sotto altro profilo, esso contiene anche misure che non sono "di
immediata applicazione", come sancito dall'art. 15, comma 3, legge n.
400/1988, essendo sufficiente considerare le menzionate norme
sull'"acquirente selezionato" e sul recesso dai contratti di
finanziamento (commi da 7 a 12).
5.5. Profili di non manifesta infondatezza dell'art. 26, comma 2,
in relazione agli articoli 3, 41, 77 e 117, primo comma della
Costituzione.
L'art. 26, comma 2, decreto-legge n. 91/2014, interviene sulle
modalita' di corresponsione delle tariffe incentivanti, prevedendo,
"dal secondo semestre 2014", che il GSE le eroghi "con rate mensili
costanti, in misura pari al 90 per cento della producibilita' media
annua stimata di ciascun impianto, nell'anno solare di produzione",
con effettuazione del "conguaglio, in relazione alla produzione
effettiva, entro il 30 giugno dell'anno successivo".
Il decreto ministeriale 16 ottobre 2014, nel dare attuazione al
comma 2, sancisce, all'allegato 1 (punto 1.1), che ai fini
dell'individuazione del "valore della rata di acconto", la
"producibilita' media annua" sia determinata sulla base:
della c.d. "produzione storica", qualora disponibile,
consistente nelle "ore di produzione del singolo impianto relative
all'anno precedente": nelle "Istruzioni operative" del 3 novembre
2014 il Gestore precisa che tale criterio si applica "qualora siano
disponibili le misure valide relative a tutti i mesi dell'anno
precedente";
della c.d. "stima regionale", consistente in una "stima delle
ore di produzione regionali": sempre nelle Istruzioni si chiarisce
che qualora le anzidette "misure valide riferite a tutti i mesi
dell'anno precedente" non siano disponibili, si applica il criterio
del "numero di ore annue medie, definite in funzione della regione in
cui e' localizzato l'impianto"), sulla base della Tabella 1 ("Ore
equivalenti medie per Regione - anno 2014").
In relazione a questa disposizione possono essere richiamate le
considerazioni sviluppate ai precedenti punti 5.1 e 5.4, potendosi
dubitare della sua compatibilita' con gli articoli 3, 41 e 77 della
Costituzione.
Essa, oltre a risentire della medesima eterogeneita' ipotizzata
con riferimento al comma 3, incide parimenti su rapporti in corso di
esecuzione, definendo autoritativamente le modalita' di attuazione
dell'obbligazione di pagamento degli incentivi incombente sul
Gestore.
Il comma 2 modifica infatti le condizioni contrattuali in essere,
sostituendo il criterio della "produzione effettiva" - fondato dunque
su un dato di realta' (le modalita' di erogazione delle tariffe per i
vari conti energia si basano sulla misure dell'energia prodotta; cfr.
a es. art. 6, comma 4, decreto ministeriale 5 luglio 2012; si ricorre
a criteri suppletivi, quale la "producibilita' attesa", nel caso di
mancata comunicazione delle misure; cfr. art. 5.3, all. A, delib.
Aeeg n. 181/10 del 20 ottobre 2010, in riferimento al III° conto) -
con quello della "producibilita' media annua" (a sua volta supplito,
in assenza di "misure valide", dalle "ore equivalenti medie per
Regione"), senza considerare che il singolo beneficiario ha acceduto
al regime di sostegno confidando nella possibilita' di disporre di un
flusso di cassa commisurato all'effettiva produzione, sulla base del
quale provvedere alle proprie esigenze di tipo finanziario,
continuative (es. rimborso dei finanziamenti) o contingenti che
siano.
In altri termini, anche questa misura comporta un'alterazione dei
rapporti giuridici in corso, e, con riferimento al primo anno di
operativita' del meccanismo, un pregiudizio economico certo
(consistente nella ritardata percezione del 10% dell'incentivo
spettante, qualificato dalla legge in termini di "conguaglio").
Sicche' il raggiungimento di quella che pare essere la sua
dichiarata finalita' - "ottimizzare la gestione dei tempi di raccolta
ed erogazione degli incentivi" (art. 26, comma 1) - avviene a scapito
del fruitore degli incentivi, che non e' messo in condizione di
acconsentire al mutamento delle condizioni alle quali avviene la
regolazione delle partite economiche del rapporto.
Si puo' aggiungere in proposito che il duplice effetto del comma
2 - pagamenti non commisurati alla produzione e, soprattutto,
differita corresponsione del 10% per il primo anno - pare in
contrasto col canone di tempestivita' dei pagamenti desumibile dalla
direttiva 2011/7/UE (v. cons. 3), laddove stabilisce che in ogni
"transazione commerciale" tra imprese e pubblica amministrazione
(cfr. art. 2, par. 1), il periodo di pagamento non deve superare il
termine di "trenta giorni di calendario dal ricevimento da parte del
debitore della fattura o di una richiesta equivalente di pagamento"
(ovvero decorrenti dalla data di conclusione della "procedura di
accettazione o di verifica" diretta ad accertare la conformita' delle
merci o dei servizi al contratto; cfr. art. 4, par. 3; termine che,
secondo il successivo par. 6, puo' essere superato solo al ricorrere
di un espresso patto contrario e di una giustificazione oggettiva
dipendente dalla "natura particolare del contratto o da talune sue
caratteristiche"); e cio' indipendentemente dalla diretta
riferibilita' alla categoria delle "transazioni commerciali" dei
rapporti che si inscrivono nell'ambito delle sovvenzioni pubbliche
(tenuto anche conto, con riguardo al caso in esame, della
pariteticita' delle posizioni di Gestore e di beneficiario
dell'incentivo).».
III)
Tanto premesso, il Collegio ritiene rilevanti e non
manifestamente infondate le esposte questioni di costituzionalita' e,
per l'effetto, sospende il giudizio, mandando alla Segreteria di
trasmettere alla Corte la presente ordinanza, unitamente a copia dei
ricorsi, di notificarla alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri nonche' di comunicarla ai Presidenti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-ter:
a) visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 legge 11 marzo 1953, n.
87, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale:
dell'art. 26, comma 3, del decreto-legge n. 91/2014,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 116/2014, in
relazione agli articoli 3, 11, 41, 77 e 117, primo comma, della
Costituzione, nonche' 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali e 6, paragrafo 3, del Trattato UE, secondo
quanto specificato in motivazione;
dell'art. 26, comma 2, del decreto-legge n. 91/2014,
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 116/2014, in
relazione agli articoli 3, 41, 77 e 117, primo comma, della
Costituzione nonche' 2 e 4 della direttiva 2011/7/UE, secondo quanto
specificato in motivazione;
b) dispone la sospensione del presente giudizio;
c) ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, unitamente alla prova delle previste comunicazioni e
notificazioni;
d) ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza
sia notificata alle parti del giudizio e al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 25
giugno e 29 ottobre 2015, con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente;
Mario Alberto di Nezza, consigliere, estensore;
Maria Grazia Vivarelli, consigliere.
Il Presidente: Daniele
L'estensore: di Nezza