N. 211 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 luglio 2016
Ordinanza del 21 luglio 2016 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Ionta Franco contro Ministero della giustizia, Ministero dell'economia e delle finanze e Presidenza del Consiglio dei ministri.. Impiego pubblico - Disposizioni in materia di trattamenti economici - Applicazione del meccanismo del tetto massimo degli emolumenti ai magistrati ordinari. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 23-ter; decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, art. 13, comma 1.(GU n.43 del 26-10-2016 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 6647 del 2015, integrato da motivi aggiunti,
proposto da: Franco Ionta, rappresentato e difeso dagli avvocati
Federico Tedeschini codice fiscale TDSFRC48A24H501P, Gianmaria Covino
codice fiscale CVNGMR80S12H501O, con domicilio eletto presso lo
studio legale Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;
Contro Ministero della giustizia, in persona del Ministro p.t.,
Ministero dell'economia e delle finanze, in persona del Ministro
p.t., Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente in carica, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono
domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione:
a) del provvedimento - di data e tenore sconosciuto - con il
quale e' stata disposta la riduzione del trattamento economico annuo
del Dott. Franco Ionta ai sensi dell'art. 23-ter del decreto-legge n.
201/2011, convertito in legge n. 214/2011;
b) del provvedimento - di data e tenore sconosciuto - con il
quale e' stata interrotta la corresponsione in favore del Dott.
Franco Ionta dell'assegno personale pensionabile relativo alla
speciale indennita' prevista dall'art. 5, comma 3, della legge 1°
aprile 1981, n. 121, in applicazione dell'art. 3, comma 57, della
legge 24 dicembre 1993, n. 537;
c) di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque
consequenziale, ancorche' di data e tenore sconosciuto, che incida
sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente, in
particolare:
c.1) del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 23 marzo 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 16 aprile
2012 n. 89, avente ad oggetto il limite massimo retributivo per
emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro
dipendente o autonomo con le pubbliche amministrazioni statali;
c.2) ove occorra, delle circolari n. 8/2012 e n. 3/2014 del
Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri;
c.3) ove occorra, di tutti i successivi aggiornamenti del
tetto ai trattamenti retributivi ex art. 23-ter del decreto-legge n.
201/2011, convertito in legge n. 214/2011;
e per l'accertamento:
del diritto del ricorrente a percepire il trattamento
economico annuo nella sua interezza o - in via subordinata - nella
misura ritenuta dovuta, spettantegli in virtu' del proprio
inquadramento nell'organico della Magistratura ordinaria e delle
funzioni dallo stesso svolte, senza le riduzioni operate in pretesa
applicazione dell'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201, convertito in legge n. 214/2011, dell'art. 1, commi 458, 459,
471 e 473, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, dell'art. 13, comma
1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito in legge n.
89/2014;
con la conseguente condanna:
dell'Amministrazione resistente al versamento e alla
restituzione delle somme, nelle more indebitamente trattenute e/o
recuperate, nonche' al versamento dei relativi contributi
previdenziali e degli accantonamenti per il trattamento di fine
servizio, oltre interessi e rivalutazione monetaria sino
all'effettivo soddisfo;
nonche' per la declaratoria di non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge n.
214/2011, dell'art. 1, commi 458, 459, 471 e 473, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, dell'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66, convertito in legge n. 89/2014 per contrasto con
gli articoli 3, 4, 36, 38, 53, 97, 100, 101, 104, 108 e 117 della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali, sotto i profili sotto enunciati, con conseguente
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
nonche' per l'annullamento del seguente atto impugnato con
motivi aggiunti:
del provvedimento del 1° ottobre 2014 di cui alla nota
prot. n. 48952 del 2 ottobre 2014, comunicato con nota prot. n. 66288
del 4 giugno 2015, con il quale e' stata disposta l'interruzione, a
decorrere dal 1° febbraio 2014, della corresponsione dell'assegno
pensionabile ai sensi dell'art. 3, comma 57, della legge 24 dicembre
1993, n. 537;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia, del Ministero dell'economia e delle finanze e della
Presidenza del Consiglio dei ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2016 la
dott.ssa Rosa Perna e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Considerato e ritenuto in fatto ed in diritto
1 - Che il dott. Franco Ionta, odierno esponente, magistrato
ordinario alla settima valutazione di professionalita' attualmente in
servizio come Procuratore Aggiunto della Repubblica presso il
Tribunale di Roma, rappresenta di aver diritto a percepire, oltre al
trattamento economico annuale spettante ai magistrati ordinari alla
suddetta valutazione di professionalita' e all'indennita' di cui
all'art. 3, comma 1, della legge 19 febbraio 1981, n. 27, anche la
speciale indennita' pensionabile di cui all'art. 5, comma 3, della
legge 1° aprile 1981, n. 121, quest'ultima in ragione dell'incarico
di Capo del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria ricoperto
dal ricorrente dal 4 agosto 2008 al 16 febbraio 2012.
Che con il ricorso in epigrafe viene impugnato il provvedimento
con il quale e' stata disposta la riduzione del trattamento economico
annuo ai sensi dell'art. 23-ter del decreto-legge n. 201/2011,
convertito in legge n. 214/2011, nonche' il provvedimento con il
quale e' stata interrotta la corresponsione in favore del medesimo
esponente dell'assegno personale pensionabile relativo alla speciale
indennita' prevista dall'art. 5, comma 3, della legge 1° aprile 1981,
n. 121, in applicazione dell'art. 3, comma 57, della legge 24
dicembre 1993, n. 537; unitamente ad ogni altro atto annesso,
connesso, presupposto o consequenziale.
Il ricorrente chiede inoltre l'accertamento del diritto a
percepire, nella loro interezza, o - in via subordinata - nella
misura ritenuta dovuta, il trattamento economico annuo spettantegli
in virtu' del proprio inquadramento nell'organico della Magistratura
ordinaria e delle funzioni dallo stesso svolte, senza le riduzioni
operate in pretesa applicazione dell'art. 23-ter del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito in legge n. 214/2011, dell'art. 1,
commi 458, 459, 471 e 473, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e
dell'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito in legge n. 89/2014, con la conseguente condanna
dell'Amministrazione al versamento ed alla restituzione delle somme
nelle more indebitamente trattenute.
2 - Che il contenzioso in esame, avuto riguardo al primo motivo
di gravame, concerne in primo luogo la vicenda applicativa
conseguente all'adozione dell'art. 23-ter del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, in legge 22
dicembre 2011, n. 214, il quale stabilisce, al comma 1, primo
periodo, che, «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, e' definito il trattamento
economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle
finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti
di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni
statali, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in
regime di diritto pubblico di cui all'art. 3 del medesimo decreto
legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro
massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente
della Corte di cassazione»;
3 - Che, in attuazione della citata disposizione, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha adottato il decreto 23 marzo 2012, in
questa sede impugnato, il quale, all'art. 3, stabilisce che, «a
decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto, il trattamento
retributivo percepito annualmente, comprese le indennita' e le voci
accessorie nonche' le eventuali remunerazioni per incarichi ulteriori
o consulenze conferiti da amministrazioni pubbliche diverse da quella
di appartenenza [...] non puo' superare il trattamento economico
annuale complessivo spettante per la carica al primo Presidente della
Corte di cassazione, pari nell'anno 2011 a euro 293.658,95. Qualora
superiore, si riduce al predetto limite».
L'art. 1, commi 471 e 473, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
ha poi statuito quanto segue:
comma 471: «A decorrere dal 1° gennaio 2014 le disposizioni
di cui all'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
in materia di trattamenti economici, si applicano a chiunque riceva a
carico delle finanze pubbliche retribuzioni o emolumenti comunque
denominati in ragione di rapporti di lavoro subordinato o autonomo
intercorrenti con le autorita' amministrative indipendenti, con gli
enti pubblici economici e con le pubbliche amministrazioni di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e
successive modificazioni, ivi incluso il personale di diritto
pubblico di cui all'art. 3 del medesimo decreto legislativo»;
comma 473: «Ai fini dell'applicazione della disciplina di cui
ai commi 471 e 472 sono computate in modo cumulativo le somme
comunque erogate all'interessato a carico di uno o piu' organismi o
amministrazioni, ovvero di societa' partecipate in via diretta o
indiretta dalle predette amministrazioni».
Da ultimo l'art. 13 del decreto-legge n. 66 del 2014, convertito,
con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, ha ridotto il
tetto massimo fissato dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 23 marzo 2012, prevedendo che "a decorrere dal 1° maggio
2014 il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della
Corte di cassazione previsto dagli articoli 23-bis e 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni e
integrazioni, e' fissato in euro 240.000 annui al lordo dei
contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a
carico del dipendente".
4 - Che il contenzioso in esame, avuto riguardo al secondo motivo
di gravame e all'atto di motivi aggiunti, riguarda la vicenda
applicativa - contestuale seppure indipendente rispetto alla prima
questione - conseguente all'adozione dell'art. 1, commi 458 e 459,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 che hanno statuito quanto segue:
comma 458: «L'art. 202 del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, e l'art. 3, commi
57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono abrogati. Ai
pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che
siano cessati dal ruolo o dall'incarico, e' sempre corrisposto un
trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianita'»;
comma 459: «Le amministrazioni interessate adeguano i
trattamenti giuridici ed economici, a partire dalla prima mensilita'
successiva alla data di entrata in vigore della presente legge, in
attuazione di quanto disposto dal comma 458, secondo periodo, del
presente articolo e dall'art. 8, comma 5, della legge 19 ottobre
1999, n. 370, come modificato dall'art. 5, comma 10-ter, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135».
5 - Che il ricorrente afferma l'illegittimita' degli atti
impugnati deducendo i motivi di ricorso di seguito sintetizzati:
5.1 - Illegittimita' derivata per incostituzionalita'
dell'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito in legge n. 214/2011, dell'art. 1, commi 458, 459, 471 e
473, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, dell'art. 13, comma 1, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito in legge n. 89/2014
per violazione degli articoli 3, 4, 36, 38, 53, 97, 100, 101, 104,
108 e 117 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali:
5.1.1 - L'introduzione, ad opera dell'art. 23-ter del
decreto-legge n. 201/2011, di un prelievo obbligatorio sulle
retribuzioni (avente natura di «prelievo tributario»), in quanto
limitato alla sola categoria dei dipendenti pubblici, sostanzierebbe
una violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione, alla luce
dell'orientamento espresso dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 223 dell'11 ottobre 2012, che ha ritenuto che l'imposizione di un
prelievo obbligatorio, con finalita' di concorso alle pubbliche
spese, ad un'unica categoria di soggetti, a parita' di reddito
lavorativo violi il principio «della parita' di prelievo a parita' di
presupposto d'imposta economicamente rilevante»; a giudizio della
Corte, infatti, le disposizioni del decreto-legge n. 78/2010 - il
quale, analogamente al prelievo disposto dall'art. 23-ter in
contestazione, prevedeva che a decorrere dal primo gennaio 2011 e
sino al 31 dicembre 2013 «i trattamenti economici complessivi dei
singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai
rispettivi ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, siano
ridotti del 5% per la parte eccedente il predetto importo fino a
150.000 euro, nonche' del 10% per la parte eccedente 150.000 euro» -
si pongono in evidente contrasto con gli articoli 3, 36 e 53 della
Costituzione, in quanto «l'introduzione di una imposta speciale, sia
pure transitoria ed eccezionale, in relazione soltanto ai redditi di
lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione viola il
principio della parita' di prelievo a parita' di presupposto
d'imposta economicamente rilevante».
Nel caso di specie, l'art. 23-ter citato presenterebbe i medesimi
elementi dell'imposta tributaria che sono stati ravvisati dalla Corte
costituzionale nella sentenza richiamata, in quanto, in particolare,
tale disposizione prevederebbe una decurtazione patrimoniale a carico
dei soli dipendenti pubblici interessati e di natura definitiva, non
essendo previsto un termine di durata del prelievo ne' la
restituzione ai soggetti passivi delle somme prelevate.
Inoltre, la disposizione non modificherebbe in alcun modo il
rapporto sinallagmatico di lavoro che intercorre tra i dipendenti
pubblici e lo Stato, i quali - stando all'attuale indirizzo della
Corte costituzionale (Corte costituzionale n. 223/2012) - non
potrebbero ridurre la loro prestazione lavorativa in proporzione alla
diminuita retribuzione.
Infine, l'art. 23-ter, con lo stabilire che le risorse rivenienti
dall'applicazione delle misure di cui al medesimo articolo siano
annualmente versate al fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato,
cosi' manifestandone la destinazione a favore dell'Erario - come
confermato anche dalla circolare del Dipartimento della Funzione
Pubblica n. 8/2012 a termini della quale il prelievo de quo serve a
raggiungere gli "obiettivi generali della finanza pubblica -
evidenzierebbe il carattere tributario della misura di cui all'art.
23-ter del decreto-legge n. 201/2011, imposta in spregio ai principi
di cui agli articoli 3, 36 e 53 della Costituzione.
5.1.2 - Secondo altro profilo di censura, tale decurtazione
della remunerazione si porrebbe in contrasto con gli articoli 3, 4,
36 e 38 della Costituzione, nonche' con i principi di ragionevolezza
e di irretroattivita' dei trattamenti in pejus, in quanto verrebbe a
incidere «a posteriori» illegittimamente sulle retribuzioni e sulle
indennita' gia' maturate dai pubblici dipendenti, costituenti oramai
diritti quesiti, compromettendo altresi' il legittimo affidamento
dell'odierno esponente, e tanto, in violazione dell'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali e, quindi, dell'art. 117 della Costituzione.
Cio' comporterebbe una decurtazione sia del trattamento
retributivo che di quello di fine servizio e pensionistico dei
dipendenti pubblici coinvolti, derivante dall'accumulo del montante
contributivo, e risulterebbe irragionevole, oltrepassando i limiti
previsti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale la quale, in
tema di interventi legislativi idonei ad incidere su diritti quesiti
quali quello alla retribuzione e al trattamento pensionistico, di
cui, rispettivamente, agli articoli 36 e 38 della Costituzione, ha
affermato il principio per cui «nel nostro sistema costituzionale non
e' affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la
disciplina dei rapporti di durata, anche se l'oggetto di questi sia
costituito da diritti soggettivi perfetti (salvo, ovviamente, in caso
di norme retroattive, il limite imposto in materia penale dall'art.
25, secondo comma, della Costituzione). Unica condizione essenziale
e' che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento
irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali
fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella
sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello
stato di diritto» (in tal senso, sentenza n. 264/2005; in senso
conforme, sentenze n. 236 e n. 206 del 2009).
Anche la Corte di Giustizia UE ha piu' volte chiarito che,
sebbene i principi della certezza del diritto e del legittimo
affidamento siano di derivazione comunitaria, cionondimeno essi non
impediscono ai legislatori nazionali di intervenire sulla normativa
vigente per introdurvi modifiche che comportino un riassetto delle
condizioni economiche proprie dei rapporti di durata, tra l'altro,
precisando che spetta al giudice nazionale stabilire se le modifiche
introdotte siano effettivamente non irrazionali e prevedibili (cfr.
Corte di Giustizia CE, 10 settembre 2009, causa C-201/08, Plantanol,
punti 46 e segg.; id., 11 maggio 2006, causa C-384/04, Federation of
Technological Industries, punto 34).
Tuttavia, l'art. 23-ter del decreto-legge n. 201/2011 non
rispetterebbe le condizioni indicate dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale affinche' l'intervento modificativo del legislatore
possa ritenersi razionale, in quanto detta disposizione inciderebbe
in termini peggiorativi su un diritto soggettivo perfetto, non
costituirebbe una misura graduale e progressiva ma un taglio della
retribuzione improvviso e arbitrario, e non avrebbe una finalita'
perequativa o armonizzatrice dei trattamenti economici toccati,
applicandosi unicamente ai dipendenti pubblici.
In merito alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della
suddetta questione di legittimita', soggiunge il ricorrente che
questa Sezione - seppur con riferimento ai magistrati contabili - si
sarebbe gia' espressa in senso positivo (cfr. ordinanze nn. 5715,
5716, 5718, 5721, 5723, 5725, 5727 del 17 aprile 2015 e nn. 5833,
5835, 5836 e 5839 del 21 aprile 2015).
5.1.3 - Sotto un terzo profilo, la citata decurtazione
della remunerazione determinerebbe, oltre alla violazione del diritto
al lavoro e dell'obbligo di retribuzione proporzionata alla qualita'
e alla quantita' del lavoro svolto ai sensi degli articoli 4 e 36
della Costituzione, anche un vulnus ai principi di indipendenza e
autonomia dei magistrati previsti dagli articoli 100, 101, 104 e 108
della Costituzione.
Anche in merito a tale censura le recenti ordinanze del TAR Lazio
avrebbero prospettato analoghi dubbi e pertanto il ricorrente chiede
al Collegio di sollevare la medesima questione di legittimita'
costituzionale anche nel caso in esame.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge n.
214/2011, dell'art. 1, commi 458, 459, 471 e 473, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, dell'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66, convertito in legge n. 89/2014.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 23 marzo 2012, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 16 aprile 2012 n. 89. Violazione e falsa
applicazione degli articoli 3, 4, 36, 38, 53, 97, 100, 101, 104, 108
e 117 della Costituzione, anche in riferimento all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali. Eccesso di potere per difetto dei presupposti,
travisamento dei fatti, inosservanza di circolari, manifesta
ingiustizia, carenza, illogicita' e contraddittorieta' della
motivazione.
Ribadita l'incostituzionalita' dell'art. 23-ter del decreto-legge
n. 201/2011 sotto i vari profili sopra esposti, in seconda battuta il
ricorrente contesta l'erronea soppressione delle indennita'
retributive di sua spettanza, operata in pretesa applicazione,
oltretutto retroattiva, dell'art. 1, commi 458 e 459, della legge 27
dicembre 2013 n. 147.
Tali disposizioni non sarebbero applicabili al caso di specie,
giacche' farebbero esclusivo riferimento agli impiegati civili dello
Stato, mentre i magistrati, pur rientrando nella categoria dei
dipendenti pubblici intesa in senso lato, non svolgerebbero funzioni
assimilabili in tutto a qualsiasi impiegato dello stato.
Erroneamente, dunque, il Dicastero intimato avrebbe applicato
l'art. 1, commi 458 e 459, cit., all'odierno esponente, equiparandone
la posizione a quella degli impiegati civili rientrati in ruolo e
giungendo ad eliminare l'erogazione in suo favore dell'indennita' di
cui all'art. 5, comma 3, della legge n. 121/1981, quale indennita'
speciale di Capo della Polizia Penitenziaria.
6 - Che l'Amministrazione intimata si e' costituita in giudizio
per difendere la piena legittimita' e doverosita' del proprio operato
a termini di legge, legge le cui disposizioni vengono altresi'
argomentatamente ritenute scevre dai dedotti vizi di legittimita'
costituzionale.
7. - Che con atto di motivi aggiunti, il ricorrente ha quindi
impugnato il provvedimento del 1° ottobre 2014, con il quale e' stata
interrotta la corresponsione in suo favore dell'assegno personale
pensionabile relativo alla speciale indennita' prevista dall'art. 5,
comma 3, della legge 1° aprile 1981, n. 121, riproponendo e
specificando le censure svolte con il secondo motivo di ricorso.
8 - Che alla camera di consiglio convocata per l'esame della
domanda cautelare, con ordinanza n. 4261/2015 dell'8 ottobre 2015, e'
stata rigettata la domanda incidentale di sospensione degli atti
impugnati; che in sede di appello cautelare il Consiglio di Stato,
con ordinanza n. 308 del 29 gennaio 2016, ritenute favorevolmente
apprezzabili le esigenze dell'appellante, ha accolto l'appello ai
fini della fissazione dell'udienza di merito e, per l'effetto, ha
ordinato la trasmissione dell'ordinanza medesima a questo Tribunale
per la sollecita fissazione dell'udienza di merito, ai sensi
dell'art. 55, comma 10, del cod. proc. amm., nella quale avrebbero
potuto compiutamente delibarsi le questioni di incostituzionalita'
prospettate che, ad un sommario esame, al giudice di seconde cure
apparivano rilevanti e non manifestamente infondate.
9 - Che all'esito dell'udienza pubblica dell'8 giugno 2016 il
ricorso e' stato quindi introitato dal Collegio per la decisione.
10 - Che, ai fini della decisione delle complesse e delicate
questioni evocate dall'odierno esponente, vanno tenute distinte le
due vicende portate all'attenzione del Collegio: la prima, relativa
all'applicazione dell'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito nella legge n. 214/2011, e del successivo art. 13
del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89 - norme che hanno,
rispettivamente, introdotto e ulteriormente ridotto il nuovo tetto
economico agli emolumenti a carico delle finanze pubbliche - la cui
stessa legittimita' costituzionale viene posta in dubbio dal
ricorrente; la seconda vicenda, legata all'applicazione dell'art. 1,
commi 458 e 459, della legge 27 dicembre 2013 n. 147, disposizione
che viene sostanzialmente contestata sul solo piano
dell'applicabilita' al caso concreto e non anche della legittimita'.
11 - Che le suddette questioni riguardano entrambe l'odierno
esponente in modo diretto e personale, andando ugualmente ad incidere
- in pejus - sul suo trattamento retributivo ma che tuttavia
discendono da disposizioni normative logicamente indipendenti e sono
quindi suscettibili di essere trattate in modo disgiunto e autonomo,
di tal che nessuna delle due assume carattere di pregiudizialita' o
di complementarita' rispetto all'altra, mentre solo la prima
questione, evocando dubbi di legittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate, puo' formare oggetto di scrutinio nella
presente sede; e che pertanto il Collegio rinvia ad altra sede la
delibazione della seconda questione, per la decisione della quale,
avendo ravvisato la necessita' di maggiori ragguagli in ordine al
titolo dell'originaria attribuzione al dott. Ionta dell'assegno
personale pensionabile e non riassorbibile e alle modalita'
applicative del lamentato taglio dell'indennita' suddetta, con
ordinanza n. 7958 del 2016 ha posto a carico delle amministrazioni
intimate l'esecuzione di incombenti istruttori.
12 - Che il Collegio deve dunque esaminare le plurime questioni
di possibile illegittimita' costituzionale, rispettivamente, dei
ripetuti art. 23-ter del decreto-legge n. 201/2011 e 13, comma 1, del
decreto-legge n. 66/2014 - sollevate dal ricorrente ma altresi'
deducibili d'ufficio e in tal senso integrate anche dal decidente -
per la possibile violazione degli articoli 3, 4, 36, 38, 53, 97, 100,
101, 104, 108 e 117 della Costituzione, anche in riferimento all'art.
6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo
e delle liberta' fondamentali.
13 - Che la rilevanza delle indicate questioni di legittimita'
costituzionale per la decisione del giudizio a quo non appare dubbia
alla luce dell'esposizione dei fatti di causa, atteso che i
provvedimenti impugnati con il primo motivo di ricorso trovano
un'indefettibile base normativa nei citati art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge n.
214/2011, e 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito nella legge n. 89/2014, di modo che il loro eventuale
annullamento per illegittimita' costituzionale comporterebbe
l'illegittimita' derivata di quegli atti, con il conseguente
accoglimento, in parte qua, del ricorso.
14 - Che ben piu' complesso e' il vaglio della «non manifesta
infondatezza» dei numerosi profili di illegittimita' costituzionale
sopra indicati, riservato al giudice a quo.
Non fondata appare, in primo luogo, la censura riferita al
possibile profilo di illegittimita' dell'art. 23-ter del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge n.
214/2011 e dell'art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014,
n. 66, convertito nella legge n. 89/2014, per violazione del
principio della tutela dell'affidamento, di cui agli articoli 3 e
117, comma 1, della Costituzione e 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali;
come gia' nelle precitate ordinanze della Sezione, il Collegio
osserva che la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia ha
espressamente chiarito che questo principio e' fondamentale
nell'ordinamento europeo (fra le altre, la sentenza CGUE, 14
settembre 2006, cause riunite C-181/04 e C-183/04, ha sancito che «i
principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del
diritto fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario; pertanto
devono essere rispettati dalle istituzioni comunitarie ma anche dagli
Stati membri nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive
comunitarie»), mentre sul piano interno la migliore dottrina e la
giurisprudenza gli annettono una valenza costituzionale alla stregua
dei principi di legalita' (art. 1 Cost.), e di riconoscimento e
garanzia dei diritti inviolabili dell'uomo (art. 2) in condizioni di
eguaglianza davanti alla legge (articoli 3 e 97).
Al riguardo, riconosciuta la piena operativita' nel nostro
ordinamento del principio di tutela della certezza giuridica e del
legittimo affidamento, il Collegio tuttavia osserva che il nuovo
tetto economico in esame - introdotto dall'art. 23-ter e
ulteriormente ridotto dall'art. 13, comma 1, citt. - risponde agli
obiettivi d'interesse pubblico generale lasciati alla
discrezionalita' dei singoli Stati quanto al contenimento, alla
trasparenza ed alla congruita' della spesa pubblica, nel quadro dei
doveri di solidarieta' sociale di cui all'art. 2 della Costituzione e
dei principi di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art.
97 Cost., mentre la Corte costituzionale ha piu' volte chiarito che,
salvi i limiti in materia penale derivanti dall'art. 25, comma 2,
Cost., non e' in linea di principio precluso al legislatore
intervenire per mutare la disciplina dei rapporti di durata in corso,
anche con disposizioni che modificano in senso sfavorevole situazioni
soggettive perfette, purche' nel limite del rispetto del principio di
eguaglianza ex art. 3 Cost. e del principio di affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, che non appaiono violati nella
fattispecie in esame (in senso conforme, Corte costituzionale,
sentenze n. 92 del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del 2000, n. 211 del
1997, n. 409 del 1995).
La questione in esame si rivela pertanto, a giudizio del
Collegio, non fondata.
15 - Che ugualmente non fondata - salvo quanto si dira' al numero
successivo - e', per consolidata opinione del Collegio, la possibile
questione di legittimita' per violazione degli articoli 3 e 53 Cost.
riferita all'effetto delle disposizioni in esame di trattenimento
forzoso di una parte (ampia) della remunerazione dell'attivita'
lavorativa, che corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo
fiscale speciale, ovvero di un prelievo di natura tributaria perche'
imposto a fini di finanza pubblica e incidente in beni materiali dei
percossi, ma discriminatorio in quanto gravante solo sui dipendenti
pubblici, lasciando indenne la posizione di coloro che prestino
servizio alle dipendenze di un datore di lavoro privato o esercitino
attivita' libero-professionale.
Infatti, considera il Collegio che le descritte finalita' di
contenimento, trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica
determinano, non irragionevolmente, una progressiva decurtazione,
disciplinata ex lege, dei possibili ulteriori redditi al
raggiungimento del tetto prefissato, indifferenziatamente applicata a
tutti i compensi comunque posti a carico della finanza pubblica,
senza che cio' possa generare, proprio per la sua trasversalita',
indebite disparita' di trattamento, divenendo quindi non rilevante,
ai fini del giudizio a quo, la sua invocata qualificazione quale
imposizione fiscale, che sembra comunque doversi escludere, in quanto
la legge, in estrema sintesi, pone un «tetto» a regime all'erogazione
a chiunque di somme a titolo retributivo (e pensionistico) poste a
carico della finanza pubblica, anziche' imporre un prelievo forzoso
sulle somme percepite dal singolo interessato oltre il tetto
prefissato.
16 - Che a conclusioni piu' articolate - peraltro gia' sviluppate
da questo Tribunale nelle ripetute ordinanze nn. 5715, 5716, 5718,
5721, 5723, 5725, 5727 del 17 aprile 2015 e nn. 5833, 5835, 5836 e
5839 del 21 aprile 2015 nonche', piu' di recente, nelle ordinanze nn.
4153/2016 e 4250/2016 - si presta la questione di possibile
illegittimita' dell'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201, convertito nella legge n. 214/2011, e dell'art. 13, comma 1, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito nella legge n.
89/2014, per violazione degli articoli 3, 4, 36 e 38 nonche' dagli
articoli 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, in quanto il
meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta che la
remunerazione dell'esercizio della funzione di giudice ordinario,
nella specie il servizio come Procuratore aggiunto della Repubblica,
risulti fortemente ridotta con una corrispondente decurtazione del
trattamento di fine servizio e pensionistico, si' da determinare una
violazione del diritto al lavoro e ad una retribuzione «proporzionata
alla quantita' e qualita'» del lavoro prestato oltre che un
indebolimento delle garanzie di indipendenza nell'esercizio delle
funzioni giurisdizionali.
17 - Che in tal modo la scelta dello Stato, mediante le
disposizioni di legge in esame, di avvalersi del pieno apporto
professionale del ricorrente (nulla la norma dicendo al riguardo,
salve le sue eventuali dimissioni per evitare, in applicazione delle
citate norme, di prestare attivita' lavorativa non adeguatamente
retribuita) anziche' disciplinare normativamente l'ipotesi in esame
(ad esempio, prevedendo una opzione per funzioni piu' limitate e
retribuite in minor misura, oppure del tutto onorarie e gratuite) e
al tempo stesso di «di auto-esonerarsi» in parte dalla sua
retribuzione (non ponendo alcuna deroga al tetto a tale riguardo,
malgrado l'elevatissimo standard professionale raggiunto in ragione
della delicatezza e dell'impegno delle funzioni da svolgere), appare
costituzionalmente irragionevole, con la conseguente possibile
violazione dell'art. 36, primo comma, della Costituzione, quanto al
diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantita' (oltreche'
alla qualita') del lavoro, nonche', indirettamente, dell'art. 38
della Costituzione, in quanto la drastica riduzione della
retribuzione - e quindi della relativa contribuzione - precludono la
conseguente implementazione della tutela assistenziale e
previdenziale garantita dall'ordinamento.
18 - Che a giudizio del Collegio sembra potersi parimenti dedurre
la violazione dagli articoli 100, 101, 104 e 108 Cost., quanto al
possibile vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati, protetto dalle predette disposizioni costituzionali.
Infatti, la Corte costituzionale, nel decidere questioni concernenti
norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'«apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (cosi', fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto» (Corte costituzionale, sentenza n. 223 del 2012).
19 - Che l'accertata rilevanza e non manifesta infondatezza della
predetta questione incidentale di legittimita' costituzionale dei
citati articoli 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito nella legge n. 214/2011, e 13, comma 1, del decreto-legge
24 aprile 2014, n. 66, convertito nella legge n. 89/2014, nei termini
sopra evidenziati, determina la necessita' di rimettere gli atti di
causa alla Corte costituzionale sospendendo il presente giudizio fino
alla sua decisione, per la parte relativa alla vicenda applicativa
conseguente all'adozione delle disposizioni predette.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione
Prima) non definitivamente pronunciando sul ricorso n. 6647/2015,
come in epigrafe proposto, visti gli articoli 1 della legge 9
febbraio 1948 n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata
ogni altra pronuncia nel merito e sulle spese, dichiara rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale, meglio evidenziata in premessa, degli articoli 23-ter
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge n.
214/2011 e 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66,
convertito nella legge n. 89/2014, in relazione agli articoli 3, 4,
36, 38, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione.
Dispone la sospensione parziale del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8
giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente;
Raffaello Sestini, consigliere;
Rosa Perna, consigliere, estensore.
Il Presidente: Volpe
L'estensore: Perna