N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 ottobre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 4 ottobre 2016 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Imposte e tasse - Norme della Regione Liguria - Tributo speciale per
il deposito in discarica dei rifiuti solidi - Ambito di
applicazione - Riduzione degli importi del tributo speciale.
- Legge della Regione Liguria 29 luglio 2016, n. 16 ("Modifiche alla
legge regionale 3 luglio 2007, n. 23 (Disciplina del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi)"), artt.
1, comma 1 (sostitutivo dei commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge
regionale 3 luglio 2007, n. 23), e 3, comma 2 (aggiuntivo dei commi
5-bis e 5-ter all'art. 5 della legge regionale 3 luglio 2007, n.
23).
(GU n.45 del 9-11-2016 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F.
80188230587), rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato (C.F. 80224030587) presso i cui uffici domicilia in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 telefax n. 06.96.51.40.00; indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata nella riunione del 23 settembre 2016, ricorrente;
Contro la Regione Liguria, in persona del presidente della giunta
regionale in carica, con sede in Genova, via Fieschi n. 15, intimata;
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli
articoli 1, comma 1 e 3, comma 2 legge della Regione Liguria, del 29
luglio 2016, n. 16, pubblicata nel BUR n. 15 del 30 luglio 2016
recante «Modifiche alla legge regionale 3 luglio 2007, n. 23
(disciplina del Tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi)».
Per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s)
della Costituzione.
Con la legge regionale n. 16. del 29 luglio 2016 la Regione
Liguria ha modificato alcune disposizioni della legge regionale n.
23/2007 concernente la «Disciplina del tributo speciale per il
deposito in discarica dei rifiuti solidi».
In particolare:
1) l'art. 1, comma 1, sostituisce i commi 2 e 3 dell'art. 3
della legge regionale n. 23/2007 prevedendo che «2. A decorrere dal
1° gennaio 2017 il tributo e' determinato nelle misure di cui
all'Allegato A.
3. Il tributo e' applicato alle seguenti tipologie di rifiuti:
a) rifiuti inerti diversi da quelli derivanti da operazioni di
costruzione e demolizione;
b) rifiuti inerti da operazioni di costruzione e demolizione;
c) rifiuti speciali smaltiti in discarica per rifiuti non
pericolosi;
d) rifiuti speciali smaltiti in discarica per rifiuti pericolosi;
e) rifiuti derivanti dal trattamento dei rifiuti urbani;
f) scarti e sovvalli derivanti da operazioni di trattamento di
rifiuti urbani i cui standard tecnico-operativi siano conformi a
quelli individuati dalla giunta regionale ai sensi dell'art. 4;
g) scarti e sovvalli derivanti da operazioni di trattamento di
rifiuti speciali non pericolosi i cui standard tecnico-operativi
siano conformi a quelli individuati dalla giunta regionale ai sensi
dell'art. 4;
h) scarti e sovvalli derivanti da operazioni di trattamento di
rifiuti speciali pericolosi i cui standard tecnico-operativi siano
conformi a quelli individuati dalla giunta regionale ai sensi
dell'art. 4;
i) fanghi palabili di rifiuti urbani conferiti in discariche
controllate per rifiuti non pericolosi;
j) fanghi palabili di rifiuti speciali conferiti in discariche
controllate per rifiuti non pericolosi;
k) fanghi palabili di rifiuti speciali conferiti in discariche
controllate per rifiuti pericolosi;
l) rifiuti urbani e rifiuti speciali assimilati agli urbani
avviati ad incenerimento fai quali senza recupero energetico;
m) rifiuti speciali avviati ad incenerimento tal quali senza
recupero energetico.».
2) L'art. 3, comma 2, inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 5
della legge regionale n. 23/2007. In particolare, il nuovo comma
5-ter dispone «che ai sensi dell'art. 205, comma 3-bis, del decreto
legislativo n. 152/2006, i comuni o unioni di comuni i quali, in base
all'accertamento annuale effettuato dall'Osservatorio regionale sui
rifiuti, risultino aver superato nell'anno precedente quello di
imposizione fiscale, le percentuali obiettivo di raccolta
differenziata fissata dalla normativa nazionale, usufruiscono di una
riduzione degli importi del tributo secondo la tabella di cui al
medesimo comma 3-bis, riportata nell'allegato B».
Con le suddette norme la Regione Liguria ha ecceduto dalla
propria competenza invadendo la competenza esclusiva dello Stato in
materia di sistema tributario e contabile e tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed s)
della Costituzione, come si confida di dimostrare con l'illustrazione
dei seguenti
Motivi
1. Incostituzionalita' dell'art. 1, comma 1 della legge regionale n.
16/2016 che sostituisce i commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge
regionale n. 23/2007, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere e) ed s) Cost.
L'art. 3, comma 2, della legge regionale n. 23/2007, come
modificato dall'art. 1, comma 1, della legge regionale qui impugnata,
stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2017 il tributo speciale
per il deposito in discarica dei rifiuti solidi e' determinato nelle
misure di cui all'allegato A della stessa legge.
Il successivo comma 3, come sostituito dal citato art. 1 della
legge regionale n. 16/2016, stabilisce che il predetto tributo
speciale si applica agli scarti e ai sovvalli di cui alle lettere f),
g) e h) solo qualora siano conformi agli standards tecnico-operativi
individuati dalla giunta regionale.
Tale disciplina si pone in palese contrasto con quella prevista
dall'art. 3 della legge n. 549/1995.
Si osserva, infatti, che l'ambito di applicazione del tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi e'
compiutamente disciplinato dalla predetta legge statale n. 549 del 28
dicembre 1995, la quale all'art. 3, comma 34, indica esplicitamente i
limiti entro cui e' ammessa la potesta' legislativa regionale.
Piu' precisamente, l'art. 3 della citata legge, al fine di
favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero dagli stessi
di materie prime ed energia, istituisce e disciplina il tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (comma 24),
devolvendone il gettito alle regioni (comma 27).
Il comma 25 dispone che «presupposto dell'imposta e' il deposito
in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico
dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili»; il comma 40 prevede
che «per i rifiuti smaltiti in impianti di incenerimento senza
recupero di energia o comunque classificati esclusivamente come
impianti di smaltimento mediante l'operazione "D10 Incenerimento a
terra" ai sensi dell'allegato B alla parte quarta del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, per
gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica,
riciclaggio e compostaggio, nonche' per i fanghi anche palabili si
applicano le disposizioni dei commi da 24 a 39. Il tributo e' dovuto
nella misura del 20 per cento dell'ammontare determinato ai sensi del
comma 29».
Il predetto comma 40, come recentemente modificato dalla legge n.
221 del 28 dicembre 2015 (c.d. collegato ambientale) prevede dunque,
l'applicazione del tributo in misura ridotta del 20% per tutti gli
scarti e sovvalli derivanti da impianti di selezione automatica,
riciclaggio e compostaggio senza lasciare alcun margine di
discrezionalita' alla regione nel definire ulteriori criteri
tecnico-operativi ai fini dell'applicazione o meno del tributo
stesso.
Il comma 34 della legge n. 549/1995 prevede, infine, che
«l'accertamento, la riscossione, i rimborsi, il contenzioso
amministrativo e quanto non previsto dai commi da 24 a 41 del
presente articolo sono disciplinati con legge della regione».
La disciplina del tributo speciale di cui all'art. 3 della legge
da ultimo citata rientra nella competenza esclusiva dello Stato, in
guisa che e' preclusa, se non nei limiti riconosciuti dalla legge
statale, la potesta' delle regioni di legiferare su tale imposta.
Infatti essa attiene alle materie del sistema tributario e contabile
dello Stato e della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema rimesse
alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettere e), s) Cost. La normativa regionale in esame
differisce da quella statale al di la' dei limiti da essa consentiti.
Infatti, l'art. 1, comma 3, della legge n. 23/2007, come
modificato dalla legge regionale n. 16/2016 qui impugnata, nel
prevedere che solo alcune tipologie di rifiuti riportate alle lettere
f), g), ed h) dell'articolo in esame, potrebbero essere sottoposte al
pagamento del tributo all'atto del conferimento in discarica in
misura ridotta, sulla base della loro conformita' a meno agli
standard operativi definiti dalla giunta regionale, ne circoscrive
illegittimamente l'ambito di applicazione in palese contrasto con
quanto previsto dai commi 25, 34 e 40 dell'art. 3 della legge n.
549/1996.
In merito al tributo speciale di cui all'art. 3 della legge n.
549/1995, codesta ecc.ma Corte ha affermato che « (...) la disciplina
sostanziale dell'imposta rientra tuttora nella competenza esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., e che e' preclusa, se non nei limiti riconosciuti dalla legge
statale, la potesta' delle regioni di legiferare su tale imposta. Si
tratta, infatti, di un tributo che va considerato statale e non gia'
"proprio" della regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost.,
senza che in contrario rilevino ne' l'attribuzione del gettito alle
regioni ed alle province, ne' le determinazioni espressamente
attribuite alla legge regionale dalla citata norma statale (sentenze
n. 335 del 2005, v., analogamente, a proposito delle tasse
automobilistiche e dell'IRAP, le sentenze n. 431, n. 381 e n. 241 del
2004, n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003; v. altresi', in generale, le
sentenze n. 37 e n. 29 del 2004)». (Corte cost. n. 397/2005).
Cio' conferma l'illegittimita' della norma censurata per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.
Inoltre la norma censurata, intervenendo sulla disciplina dei
rifiuti, incide sulla «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»,
attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato
dall'art. 117, secondo comma, lettera s).
Secondo la costante giurisprudenza di codesta Corte
costituzionale, la disciplina dei rifiuti e' riconducibile alla
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art 117, secondo comma, lettera s) Cost., anche
se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma restando la
competenza delle regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali» (tra le molte, sentenze
n. 58/2015, n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012 e n. 244
del 2011, n. 225 del 2009, n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008). Tale
disciplina inoltre «in quanto rientrante principalmente nella tutela
dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la molteplicita' dei
settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un
carattere di pervasivita' rispetto anche alle attribuzioni regionali»
(Corte cost. sentenza n. 249 del 2009)».
Nell'ipotesi in esame, la riserva di legge statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., deve essere applicata
nell'accezione che consenta di preservare il bene giuridico
«ambiente» dai possibili effetti distorsivi derivanti da vincoli
imposti in modo differenziato in ciascuna regione. E, in questo caso,
«una disciplina unitaria rimessa in via esclusiva allo Stato e'
all'evidenza diretta allo scopo di prefigurare un quadro regolativo
uniforme degli incentivi e disincentivi inevitabilmente collegati
alla imposizione fiscale, tenuto conto dell'influenza dispiegata dal
tributo (i cosiddetti "effetti allocativi") sulle scelte economiche
di investimento e finanziamento delle imprese operanti nel settore
dei rifiuti e della loro attitudine a ripercuotersi, per l'oggetto
stesso dell'attivita' esercitata da tali imprese, sugli equilibri
ambientali» (Corte cost. n. 58/2015).
Alla luce delle suddette considerazioni, l'art. 1, comma l, che
sostituisce i commi 2 e 3 dell'art. 3 della legge regionale Liguria
n. 23 del 2007, circoscrivendo l'ambito di applicazione del tributo
per il deposito in discarica dei rifiuti alla conformita' o meno agli
standard operativi definiti dalla giunta regionale, esorbita dalla
competenza che la legge n. 549/1995, all'art. 3, comma 34 riserva
alla regione, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere e)
ed s). Cost., determinando, altresi', un minor gettito del tributo.
2. Incostituzionalita' dell'art. 3, comma 2, della legge regionale n.
16/2016, che inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 5 della legge
regionale n. 23/2007, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s) della Costituzione.
L'art. 3, comma 2, inserisce i commi 5-bis e 5-ter all'art. 5
della legge regionale n. 23/2007.
In particolare, il nuovo comma 5-ter dispone che «ai sensi
dell'art. 205, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 132/2006, i
comuni o unioni di comuni i quali, in base all'accertamento annuale
effettuato dall'Osservatorio regionale sui rifiuti, risultino avere
superato, nell'anno precedente a quello di imposizione fiscale, le
percentuali obiettivo di raccolta differenziata fissate dalla
normativa nazionale, usufruiscono di una riduzione degli importi del
tributo seconda la tabella di cui al medesimo comma 3-bis, riportata
nell'Allegato B».
Dunque, il suddetto comma 5-ter stabilisce che i comuni che
abbiano superato le percentuali di raccolta differenziata, fissate
dalla normativa nazionale, possono usufruire della riduzione del
tributo secondo uno schema che viene riportato in allegato alla
norma. Tale misura, tuttavia, non prevede alcun limite a tale
riduzione come invece e' previsto dal comma 3-bis dell'art. 205 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che, nel caso specifico
della riduzione degli importi, fa salvo l'ammontare minimo della
tariffa indicato dal comma 29 dell'art. 3 della legge n. 549 del
1995.
L'art 3, comma 29 della legge n. 549/1995 dispone che
«l'ammontare dell'imposta e' fissato, con legge della regione entro
il 31 luglio di ogni anno per l'anno successivo, per chilogrammo di
rifiuti conferiti: in misura non inferiore ad euro 0,001 e non
superiore ad euro 0,01 per i rifiuti ammissibili al conferimento in
discarica per i rifiuti inerti ai sensi dell'art. 2 del decreto
ministeriale 13 marzo 2003 del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 67 del 21
marzo 2003; in misura non inferiore ad euro 0,00517 e non superiore
ad euro 0,02582 per i rifiuti ammissibili al conferimento in
discarica per rifiuti non pericolosi e pericolosi ai sensi degli
articoli 3 e 4 del medesimo decreto. In caso di mancata
determinazione dell'importo da parte delle regioni entro il 31 luglio
di ogni anno per l'anno successivo, si intende prorogata la misura
vigente. Il tributo e' determinato moltiplicando l'ammontare
dell'imposta per il quantitativo, espresso in chilogrammi, dei
rifiuti conferiti in discarica, nonche' per un coefficiente di
correzione che tenga conto del peso specifico, della qualita' e delle
condizioni di conferimento dei rifiuti ai fini della commisurazione
dell'incidenza sul costo ambientale da stabilire con decreto del
Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria,
del commercio e dell'artigianato, e della sanita', entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge.».
Pertanto, l'art. 3, comma 2, della legge regionale impugnata, che
inserisce il comma 5-ter, si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. in violazione delle norme nazionali
interposte di cui all'art. 205, comma 3-bis del decreto legislativo
n. 152/2006 e all'art. 3, commi 29 e 34, della legge n. 549/1995 che
prevedono l'ammontare minimo per il tributo speciale per il deposito
in discarica dei rifiuti a cui non e' consentita alcuna deroga da
parte delle regioni.
Si ribadisce, infatti, che la disciplina del tributo speciale di
cui all'art. 3 della legge n. 549/1995 rientra nella materia della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva dello
Stato, ed e' preclusa, se non nei limiti riconosciuti dalla legge
statale, la potesta' delle regioni di legiferare su tale imposta.
Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni.
P.Q.M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi gli articoli 1, comma 1 e 3, comma 2,
della legge Regione Liguria del 29 luglio 2016, n. 16, pubblicata nel
BUR n. 15 del 30 luglio 2016, recante «Modifiche alla legge regionale
3 luglio 2007, n. 23 (disciplina del Tributo speciale per il deposito
in discarica dei rifiuti solidi)», per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettere e) ed s) della Costituzione.
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 23 settembre 2016, recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, 24 settembre 2016
Avvocato dello Stato: Guida