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    Ricorso proposto dalla Regione Veneto (c.f. 80007580279  -  P.IVA
02392630279), in persona del Presidente della Giunta Regionale  dott.
Luca  Zaia  (c.f.  ZAILCU68C27C957O),  autorizzato  con  decreto  del
Presidente della Giunta regionale del Veneto n.  115  del  6  ottobre
2016 (all. 1), rappresentato e difeso,  per  mandato  a  margine  del
presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente,  dagli  avv.ti
Ezio  Zanon  (c.f.  ZNNZEI57L07B563K)  coordinatore   dell'Avvocatura
regionale e Luigi Manzi (c.f. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con
domicilio eletto presso  lo  studio  di  quest'ultimo  in  Roma,  Via
Confalonieri, n. 5  (per  eventuali  comunicazioni:  fax  06/3211370,
posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org ) 
    Contro il Presidente  del  Consiglio  dei  ministri  pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello  Stato,  presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei  Portoghesi,  n.  12
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt.  7,
comma 5; 15 comma 1 e comma 2, lett. d) e comma 5; 16 della legge  28
luglio  2016,  n.  154,  recante  «Deleghe  al  Governo  e  ulteriori
disposizioni  in  materia  di  semplificazione,  razionalizzazione  e
competitivita'  dei  settori  agricolo  e   agroalimentare,   nonche'
sanzioni in materia di  pesca  illegale»  pubblicata  nella  Gazzetta
Ufficiale 10 agosto 2016, n. 186, Supplemento ordinario. 
 
                               Motivi 
 
    1) Illegittimita' costituzionale  dell'art.  7,  della  legge  28
luglio 2016, n. 154, per violazione degli articoli 81,  97,  117,  IV
comma, 118, 119 della Costituzione, nonche' del  principio  di  leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. 
    L'art.  7,  della  legge  28  luglio  2016,  n.  154,   rubricato
«Disposizioni per il sostegno  dell'agricoltura  e  dell'acquacoltura
biologiche» ha previsto  l'istituzione,  presso  il  Ministero  delle
politiche agricole alimentari  e  forestali,  previa  intesa  con  la
Conferenza unificata di cui all'art. 8  del  decreto  legislativo  28
agosto 1997, n. 281, del Sistema informativo per il biologico  (SIB),
che  utilizza  l'infrastruttura  del  Sistema  informativo   agricolo
nazionale (SIAN), al fine di gestire  i  procedimenti  amministrativi
degli  operatori  e  degli  organismi  di  controllo  previsti  dalla
normativa europea relativi allo svolgimento di attivita'  agricole  e
di acquacoltura con metodo biologico. 
    Il successivo comma 5 ha, poi, statuito che «Le regioni dotate di
propri sistemi informatici per la gestione dei procedimenti  relativi
all'agricoltura e all'acquacoltura biologiche, entro  novanta  giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge,  previa  intesa
in sede di Conferenza permanente per i  rapporti  tra  lo  Stato,  le
regioni e le Province autonome di Trento e  di  Bolzano,  attivano  i
sistemi di cooperazione applicativa  della  pubblica  amministrazione
necessari a garantire il flusso delle informazioni tra  il  SIB  e  i
sistemi  regionali.  In  mancanza  dell'attivazione  dei  sistemi  di
cooperazione applicativa entro il  predetto  termine,  gli  operatori
utilizzano il SIB.» 
    Tale  ultima  disposizione  solo  all'apparenza  afferisce   alla
funzione del coordinamento informativo statistico e  informatico  dei
dati dell'amministrazione  statale,  regionale  e  locale,  assegnata
dall'art.117, II comma, lett.  r)  Cost.  alla  competenza  esclusiva
statale. Invero, essa trascende tale  ambito  materiale  determinando
una lesione delle competenze regionali  costituzionalmente  garantite
in materia di agricoltura e organizzazione amministrativa regionale. 
    Il coordinamento informativo, statistico e informatico  dei  dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale, di cui alla lettera
r) del secondo comma dell'art. 117 Cost. e' infatti «un  mero  potere
legislativo  di  coordinamento»  (decisione  n.   271/2015)   rivolto
unicamente a un  coordinamento  di'  tipo  tecnico,  ove  questo  sia
ritenuto opportuno dal legislatore statale (si vedano le sentenze  di
codesta Ecc.ma Corte n. 31 del 2005 e  n.  17  del  2004)  e  il  cui
esercizio, comunque, non  puo'  escludere  una  competenza  regionale
nella disciplina e gestione di una  propria  rete  informativa  (cfr.
decisione. n. 50 del 2005). 
    La legge statale, pero', nel caso di  specie,  non  si  limita  a
istituire e regolamentare  un  sistema  di  cooperazione  applicativa
informatica tra pubbliche amministrazioni necessario a  garantire  il
flusso delle informazioni tra il SIB e i sistemi regionali, ma invece
prevede, in caso di mancata intesa tra le parti, la surrogazione  del
sistema informativo statale a quelli regionali. 
    In tale modo si  incide  in  modo  sostanziale  sulla  competenza
amministrativa attiva e organizzatoria attribuita alle esclusive cure
regionali  e  al  di  fuori  del  perseguimento  della  finalita'  di
assicurare una comunanza di linguaggi, di  procedure  e  di  standard
omogenei, che permetta la comunicabilita' tra i  sistemi  informatici
della pubblica amministrazione. Per effetto di tale  forma  impropria
di «sanzione», infatti, la Regione si vedra' costretta  a  esercitare
le proprie competenze amministrative in materia di agricoltura  e  di
acquacoltura   biologiche   secondo   le   modalita'   procedimentali
predisposte dallo Stato, il che peraltro oltre a violare, come detto,
l'art. 117, IV comma e l'art. 118 Cost., ridonda pure in una  lesione
del canone di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., modificando le
modalita'  di  esercizio  della  pubblica  potesta',  senza   ragioni
sostanziali che giustifichino tale  scelta  e  potendo  in  tal  modo
ingenerare effetti negativi in termini di  efficienza,  efficacia  ed
economicita' dell'azione amministrativa regionale. 
    Inoltre  tale  surrogazione  forzosa  di  sistemi  procedimentali
informatici produce anche effetti  economico-finanziari  negativi  in
danno delle Regioni surrogate, in termini di maggiori spese derivanti
dal passaggio da un sistema informativo ad un altro. Il che determina
una violazione degli artt. 81 e 119 della Costituzione. 
    Si  aggiunga  che  appare  irragionevole  collegare  al   mancato
raggiungimento di un'intesa tra Stato  e  Regioni,  il  che  potrebbe
essere l'esito pur anche di un dissenso unilaterale espresso da parte
del Governo,  un  effetto  surrogatorio  automatico  in  danno  delle
Regioni,  imponendo  a  queste  ultime  l'esercizio   delle   proprie
competenze  amministrative  con  un  diverso  sistema  procedimentale
informatico, cosi per giunta  «sanzionandole»  anche  in  assenza  di
qualunque «responsabilita'» istituzionale. 
    Peraltro la forma di raccordo prevista dalla legge  dello  Stato,
pur essendo qualificata  in  termini  di  intesa,  si  presenta  come
altamente insufficiente e lesiva del principio di  bilateralita',  in
quanto il mero mancato raggiungimento dell'accordo  (il  cui  termine
peraltro  e'  decisamente  troppo  breve  alla  luce  della  notevole
difficolta' tecnica del raccordo informativo de  qua)  determina,  di
per se', l'imposizione alle Regioni di un sistema informativo ad esse
estraneo, indipendentemente  dalla  valutazione  delle  ragioni,  pur
anche  tecniche,   che   possano   avere   determinato   il   mancato
raggiungimento dell'intesa  e  senza  prevedere  forme  ulteriori  di
concertazione atte a superare le ragioni del mancato accordo. Cio', a
maggior ragione in un ambito eminentemente tecnico,  ove  il  mancato
raggiungimento  dell'intesa  potrebbe  essere  determinato  da   mere
difficolta',  superabili  in  un  maggior  lasso  di   tempo,   senza
necessita' della comminazione di una deleteria  «sanzione»  a  carico
delle Regioni. Dal che deriva  la  lesione  del  principio  di  leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. 
    2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15 comma 1 e comma  2,
lett d) e comma 5 della legge 28 luglio 2016, n. 154, per  violazione
degli articoli 97, 117, IV comma e 118 Cost. nonche' del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. 
    L'art. 15 della legge 28 luglio 2016, n. 154,  rubricato  «Delega
al Governo per il riordino degli enti, societa'  e  agenzie  vigilati
dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, per il
riassetto del  settore  ippico  e  per  il  riordino  dell'assistenza
tecnica  agli  allevatori  e  la  revisione  della  disciplina  della
riproduzione animale», al primo  comma  statuisce  che  «Al  fine  di
razionalizzare e  contenere  la  spesa  pubblica,  nel  rispetto  dei
principi e criteri direttivi del capo I e degli articoli 8, 16  e  18
della legge 7 agosto 2015,  n.  124,  e  tenuto  conto  dei  relativi
decreti attuativi, il Governo e' delegato ad adottare,  entro  dodici
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o piu'
decreti legislativi finalizzati al riordino degli enti,  societa'  ed
agenzie vigilati dal Ministero delle politiche agricole alimentari  e
forestali, al riassetto delle modalita' di finanziamento  e  gestione
delle  attivita'  di  sviluppo  e  promozione  del   settore   ippico
nazionale,  nonche'  al   riordino   dell'assistenza   tecnica   agli
allevatori, anche attraverso la  revisione  della  legge  15  gennaio
1991, n. 30, in materia di  disciplina  della  riproduzione  animale,
allo scopo di  rendere  maggiormente  efficienti  i  servizi  offerti
nell'ambito del settore agroalimentare». 
    Il comma  successivo  dispone  che:  «Nella  predisposizione  dei
decreti legislativi di cui al  comma  1,  relativamente  al  riordino
degli  enti,  societa'  ed  agenzie  vigilati  dal  Ministero   delle
politiche agricole alimentari e forestali, il Governo  e'  tenuto  ad
osservare i seguenti principi e criteri direttivi: 
      (omissis) 
      d)  riorganizzazione  dell'Agenzia   per   le   erogazioni   in
agricoltura (AGEA)  anche  attraverso  la  revisione  delle  funzioni
attualmente  affidate  all'Agenzia  medesima   e,   in   particolare,
dell'attuale  sistema  di  gestione  e  di   sviluppo   del   Sistema
informativo agricolo nazionale (SIAN) di cui  all'articolo  15  della
legge 4 giugno 1984, n. 194, nonche'  del  modello  di  coordinamento
degli organismi pagatori a  livello  regionale,  secondo  i  seguenti
indirizzi: sussidiarieta' operativa tra livello centrale e regionale;
modello organizzativo omogeneo; uniformita' dei costi di gestione del
sistema tra i diversi livelli regionali; uniformita' delle  procedure
e dei sistemi informativi tra i diversi livelli. La  riorganizzazione
deve altresi' favorire l'efficienza dell'erogazione dei servizi e del
sistema dei pagamenti nonche' ottimizzare l'accesso alle informazioni
da parte degli utenti e delle pubbliche  amministrazioni,  garantendo
la realizzazione di una piattaforma informatica che permetta la piena
comunicazione  tra  articolazioni  regionali  e  struttura   centrale
nonche' tra utenti e pubblica amministrazione,  attraverso  la  piena
attivazione della Carta  dell'agricoltore  e  del  pescatore  di  cui
all'articolo 7 del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 1° dicembre 1999, n. 503.» 
    Tale disposizione nel prevedere la rinnovazione  del  modello  di
coordinamento degli organismi pagatori a livello regionale  introduce
quali criteri direttivi: «l'introduzione di un modello  organizzativo
omogeneo, l'uniformita' dei costi  di  gestione  del  sistema  tra  i
diversi livelli regionali  e  l'uniformita'  delle  procedure  e  dei
sistemi informativi tra i diversi livelli.» 
    In tale modo la delega legislativa pare andare ben oltre i limiti
afferenti  alle  esplicitata   finalita'   di   razionalizzazione   e
contenimento della spesa pubblica, finalita' che peraltro pare essere
anche contraddetta dalla disposizione stessa. 
    La  norma,  infatti,   tende   a   realizzare   un   livellamento
organizzativo,  procedurale  e  di  spesa  tra  i   diversi   livelli
regionali, senza tener conto delle loro specificita' e  peculiarita',
determinando  l'effetto  distorsivo  per  cui,  ove  essi  presentino
caratteristiche  di  eccellenza  sotto  il   profilo   organizzativo,
gestorio e finanziario, come  nel  caso  della  Regione  del  Veneto,
saranno costretti ad adeguarsi comunque ai nuovi  parametri  previsti
dalla legislazione statale, pur ove «qualitativamente» inferiori,  il
che  comporta  un  lesione  in  termini  non   solo   di   efficienza
amministrativa,  ma  anche  sotto  il  profilo  economico-finanziario
accrescendo la correlata  voce  di  spesa  pubblica,  con  violazione
dunque sia del principio di buon andamento di cui all'art.  97  Cost.
che degli art. 81 e 119 Cost. 
    D'altronde,   l'imposizione   di    modelli    organizzativi    e
procedimentali prevista nella delega legislativa in parola  determina
parimenti un'invasione delle  competenze  affidate  alle  Regioni  in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa regionale e in
materia di agricoltura, con violazione degli artt. 117,  IV  comma  e
118  Cost.  E  cio'  avviene  prevedendo  quale  unico  strumento  di
concertazione  intergovernativa  un  mero  parere  della   Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato,  le  regioni  e  le  Province
autonome  di  Trento  e  di  Bolzano,  da  rendere  nel  termine   di
quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di  ciascuno  schema
di decreto legislativo, decorso il quale il Governo  potra'  comunque
procedere.  Il  che  determina,  sia  per   il   carattere   «debole»
dell'intervento della conferenza intergovernativa sia per l'esiguita'
del  termine  previsto,  la  violazione  del   principio   di   leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost. 
    Va, inoltre, rilevato che il fine della razionalizzazione  e  del
contenimento  della  spesa  pubblica  -  di  cui  alla  materia   del
«coordinamento della finanza pubblica»  ex  art.  117,  terzo  comma,
Cost., per costante giurisprudenza di codesta Ecc.ma  Corte  consente
di recare una disciplina di principio, che  pero'  lasci  margine  di
manovra all'autonomia regionale. Nel caso di  specie,  invece,  viene
calato dall'alto un modello non  solo  organizzativo,  ma  pur  anche
procedimentale,  senza  che  sia  stata  prevista  alcuna  forma   di
concertazione interistituzionale, e  senza  lasciare  nella  sostanza
alcun margine di liberta' organizzatoria, gestoria e decisionale alle
Regioni, le quali dovranno adeguarsi pur anche ove  tale  adeguamento
non determini un risparmio di spesa e pur anche ove le novelle  forme
di esercizio procedimentale del potere amministrativo determinino  in
concreto  una  retrocessione  in  termini  di  efficienza  dell'agire
pubblico. 
    3) Illegittimita' costituzionale  dell'art.  16  della  legge  28
luglio 2016, n. 154, per violazione degli articoli 3, 97, 117,  e  IV
comma, e 118 della Costituzione 
    L'art.  16  della  legge  28  luglio  2016,  n.  154,   rubricato
«Istituzione della Banca delle terre  agricole»  statuisce  che:  «E'
istituita presso l'ISMEA, entro tre mesi dalla  data  di  entrata  in
vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori  oneri  a  carico
della finanza pubblica e, comunque, con l'utilizzo delle sole risorse
umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione  vigente,
la Banca delle terre agricole, di seguito denominata «Banca». 
    La Banca ha l'obiettivo  di  costituire  un  inventario  completo
della domanda e dell'offerta dei terreni e  delle  aziende  agricoli,
che  si  rendono   disponibili   anche   a   seguito   di   abbandono
dell'attivita'  produttiva  e  di   prepensionamenti,   raccogliendo,
organizzando e dando pubblicita' alle informazioni  necessarie  sulle
caratteristiche  naturali,  strutturali   ed   infrastrutturali   dei
medesimi, sulle modalita' e condizioni  di  cessione  e  di  acquisto
degli stessi nonche' sulle procedure di accesso alle agevolazioni  di
cui al capo III del titolo I del decreto legislativo 21 aprile  2000,
n. 185, e successive modificazioni. 
    La Banca e' accessibile  a  titolo  gratuito  nel  sito  internet
dell'ISMEA per tutti  gli  utenti  registrati  secondo  le  modalita'
stabilite  dalla  Direzione  generale  dell'ISMEA  ed  indicate   nel
medesimo sito internet. 
    In relazione ai terreni di cui  al  presente  articolo,  ai  dati
disponibili  e  ai  relativi  aggiornamenti,   l'ISMEA   puo'   anche
presentare  uno  o  piu'  programmi  o  progetti  di   ricomposizione
fondiaria, con l'obiettivo di  individuare  comprensori  territoriali
nei quali promuovere aziende dimostrative o aziende pilota. 
    Per le finalita'  di  cui  al  presente  articolo,  l'ISMEA  puo'
stipulare  apposite  convenzioni  con  gli  assessorati  regionali  e
provinciali competenti e promuovere  forme  di  collaborazione  e  di
partecipazione   con   le   organizzazioni   professionali   agricole
maggiormente rappresentative e con  le  universita'  e  gli  istituti
superiori. Nelle regioni e nelle province con minoranze  linguistiche
riconosciute, la  maggiore  rappresentativita'  delle  organizzazioni
locali e'  riconosciuta  a  quelle  maggiormente  rappresentative  in
ambito locale. 
    Sono fatte salve le disposizioni contenute nelle leggi  regionali
relativamente ai terreni incolti e abbandonati alla data  di  entrata
in vigore della presente legge.» 
    Tale disposizione, pur  facendo  salva  la  eventuale  disciplina
regionale relativa alla gestione dei terreni incolti  e  abbandonati,
viene sostanzialmente a sovrapporsi  a  quest'ultima  senza  che  sia
prevista alcuna forma di coordinamento. 
    Con riguardo alla Regione del Veneto, la legge regionale 8 agosto
2014, n. 26, al fine di valorizzare il proprio patrimonio agricolo  e
le altre superfici agricole del territorio regionale, ha istituito la
«banca della terra veneta». 
    La «banca  della  terra  veneta»  contiene,  in  particolare,  un
inventario   completo   e   aggiornato   dell'offerta   dei   terreni
suscettibili di coltivazione e delle aziende agricole  di  proprieta'
pubblica  e  privata  disponibili  per  operazioni  di  assegnazione,
comprensivo dei terreni abbandonati o incolti, nonche' dei beni i cui
proprietari  o  aventi  causa  abbiano  segnalato  alla  Regione   la
disponibilita' a cederne la conduzione a terzi. 
    La Giunta regionale, ai sensi dell'articolo 5 della legge n.  440
del 1978, provvede alle assegnazioni per l'utilizzo dei beni inseriti
nella banca dati in parola,  mediante  espletamento  di  procedure  a
evidenza pubblica. 
    La Banca delle terre agricole, istituita dall'art. 16 della legge
28 luglio 2016, n.  154,  facendo  espresso  riferimento  ai  terreni
abbandonati, determina, dunque, una  sovrapposizione  disciplinatoria
che solo apparentemente viene risolta dalla riserva di cui  al  comma
6.  Difatti,  e'  ipotizzabile  che  un  medesimo  terreno   agricolo
abbandonato e sito  nel  territorio  della  Regione  del  Veneto  sia
inserito nella Banca delle terre agricole e al contempo  nella  Banca
delle terre venete, con la conseguenza  che  potrebbe  insorgere  lui
conflitto tra potenziali «acquirenti». E cio' non rappresenta un mero
problema di  coordinamento  tra  banche  dati,  ma  invece  pone  una
questione di diritto, non risolvibile mediante una mera operazione di
ermeneusi. Distinti soggetti, infatti, potrebbero ritenersi  titolari
di confliggenti situazioni giuridiche soggettive, l'una sorto in base
alla legge statale, l'altra per effetto di  quella  regionale,  senza
che dal dettato della legge sia dato  capire  chi  prevalga.  Il  che
esigerebbe, invece, una soluzione univoca e certa, nel  rispetto  del
canone di certezza del diritto, soluzione che pero' si ribadisce  non
e' dato rinvenire nella disposizione in questa sede impugnata neppure
in. via interpretativa. 
    Tale sovrapposizione regolatoria e la mancanza di un  sistema  di
soluzione di  eventuali  conflitti,  chiaro  e  univoco,  fa  percio'
ritenere che l'art. 16 della legge 28 luglio 2016,  n.  154  presenti
gravi profili di irragionevolezza oltre che di lesivita'  del  canone
di buon andamento con conseguente  violazione  degli  artt.  3  e  97
Cost.,  violazione  che  ridonda  in  una  lesione  della  competenza
legislativa regionale residuale e  dunque  esclusiva  in  materia  di
agricoltura, ex art. 117, comma 4, Cost.  nonche'  in  una  invasione
della competenza amministrativa regionale di cui all'art. 118  Cost.,
essendo l'assegnazione  dei  terreni  agricoli  abbandonati  affidata
dalla stessa legge statale alla competenza delle Regioni.

 
                               P.Q.M. 
 
    La Regione del Veneto chiede che  l'Ecc.ma  Corte  costituzionale
dichiari l'illegittimita' costituzionale degli artt. 7, comma  5;  15
comma 1 e comma 2, lett. d) e comma 5; 16 della legge 28 luglio 2016,
n. 154, recante «Deleghe  al  Governo  e  ulteriori  disposizioni  in
materia di semplificazione, razionalizzazione  e  competitivita'  dei
settori agricolo e agroalimentare, nonche'  sanzioni  in  materia  di
pesca illegale» pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 10  agosto  2016,
n. 186, Supplemento ordinario. 
    Si depositano: 
      1) decreto del Presidente della Giunta regionale del Veneto  n.
115 del 6 ottobre  2016,  di  autorizzazione  a  proporre  ricorso  e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale. 
        Venezia-Roma, 7 ottobre 2016 
 
                       Avv. Zanon - Avv. Manzi