N. 273 SENTENZA 22 novembre - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Proventi derivanti dall'alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica - Modalita' di gestione e reimpiego da parte delle ATER e dei comuni con popolazione inferiore ai tremila abitanti. - Legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme per l'alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica), art. 5, commi 3 e 5. -(GU n.51 del 21-12-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, commi 3
e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme
per l'alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia
residenziale pubblica), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 30-31 luglio 2015, depositato in
cancelleria il 7 agosto 2015 ed iscritto al n. 81 del registro
ricorsi 2015.
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2016 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
udito l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 30-31 luglio 2015, depositato in
cancelleria il 7 agosto 2015 e iscritto al n. 81 del registro ricorsi
2015, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 5,
commi 3 e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10
(Norme per l'alienazione e la valorizzazione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica), in riferimento agli artt. 47 e 117,
secondo comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente espone che i commi 3 e 5 prevedono, da un lato,
l'obbligo per le Aziende territoriali per l'edilizia residenziale
(ATER) abruzzesi di programmare l'utilizzo di una parte dei proventi
derivanti dalla vendita degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica per il ripianamento dei loro deficit finanziari, e,
dall'altro lato, l'obbligo per i comuni con popolazione inferiore ai
tremila abitanti di utilizzare gli stessi proventi «prioritariamente»
per interventi di manutenzione straordinaria e recupero degli
alloggi, con facolta' di destinarne il venti per cento alla
realizzazione di opere di urbanizzazione nei quartieri dove sono
localizzati immobili di edilizia residenziale pubblica.
Queste disposizioni non sarebbero "in linea" con l'art. 3, comma
1, lettera a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti
per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per
Expo 2015), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha sostituito il comma 1
dell'art. 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133. La disposizione prevede,
tra l'altro, che le risorse derivanti dalle alienazioni degli
immobili di proprieta' dei comuni, degli enti pubblici anche
territoriali, nonche' degli Istituti autonomi per le case popolari,
comunque denominati, «[...] devono essere destinate esclusivamente a
un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente».
La norma statale inciderebbe sulla determinazione dell'offerta
minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti e, come avrebbe
chiarito questa Corte, costituirebbe pertanto espressione della
potesta' legislativa esclusiva dello Stato di determinare i livelli
essenziali delle prestazioni in materia di edilizia residenziale
pubblica, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
(e' citata la sentenza n. 121 del 2010, della cui motivazione vengono
riprodotti nel ricorso ampi stralci).
Ad avviso del ricorrente, le norme regionali impugnate
invaderebbero l'ambito riservato alla potesta' legislativa statale,
violando gli artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), Cost., in
quanto consentirebbero una destinazione dei proventi derivanti dalla
vendita degli alloggi di edilizia residenziale pubblica diversa da
quella prescritta dalla legge statale, nei sensi precedentemente
specificati.
Le stesse disposizioni regionali violerebbero, per i medesimi
motivi, anche l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma
statale invocata come parametro di riferimento esprimerebbe principi
fondamentali nelle materie «coordinamento della finanza pubblica» e
«governo del territorio».
2.- La Regione Abruzzo non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 5,
commi 3 e 5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10
(Norme per l'alienazione e la valorizzazione del patrimonio di
edilizia residenziale pubblica), in riferimento agli artt. 47 e 117,
secondo comma, lettera m), e terzo comma, della Costituzione.
L'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015 reca la rubrica
«Gestione e reimpiego dei proventi». I «proventi» ai quali si
riferisce la norma sono quelli che derivano dalle alienazioni degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica, che la legge regionale
intende disciplinare in modo organico.
Il comma 3 recita: «Le ATER [Aziende territoriali per l'edilizia
residenziale] programmano l'utilizzo dei proventi entro l'esercizio
finanziario successivo all'incasso:
a. nella misura minima dell'80 per cento per la manutenzione
degli alloggi nonche' per la realizzazione dei programmi finalizzati
alla valorizzazione, riqualificazione e all'incremento del patrimonio
abitativo pubblico anche attraverso la compartecipazione a Programmi
di Rigenerazione Urbana, che sono disciplinati dalla Giunta regionale
con apposito provvedimento da approvare entro centosessanta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge;
b. la parte residua puo' essere utilizzata per il ripiano dei
deficit finanziari delle ATER, desunti dai relativi bilanci».
Il comma 5, a sua volta, dispone che: «I Comuni con popolazione
inferiore ai tremila abitanti utilizzano i proventi prioritariamente
per interventi di manutenzione straordinaria e recupero degli
alloggi, il 20 per cento dei proventi puo' essere destinato alla
realizzazione di opere di urbanizzazione nei quartieri dove sono
localizzati immobili di Edilizia Residenziale Pubblica».
Queste disposizioni contrasterebbero con l'art. 3, comma 1,
lettera a), del decreto-legge 28 marzo 2014, n. 47 (Misure urgenti
per l'emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per
Expo 2015), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 23 maggio 2014, n. 80, che ha sostituito il comma 1
dell'art. 13 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133. La disposizione prevede,
tra l'altro, che le risorse derivanti dalle alienazioni degli
immobili di proprieta' dei comuni, degli enti pubblici anche
territoriali, nonche' degli Istituti autonomi per le case popolari,
comunque denominati, «[...] devono essere destinate esclusivamente a
un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente».
Ad avviso del ricorrente, la norma statale che prescrive la
destinazione esclusiva delle risorse derivanti dalle vendite degli
immobili nei sensi specificati inciderebbe sulla determinazione
dell'offerta minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti,
esprimendo la potesta' legislativa esclusiva dello Stato di
determinare i livelli essenziali delle prestazioni in materia di
edilizia residenziale pubblica. Le norme regionali impugnate,
consentendo una destinazione dei proventi delle vendite diversa da
quella prescritta dalla legge statale, invaderebbero pertanto
l'ambito riservato alla potesta' legislativa dello Stato, violando
gli artt. 47 e 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Le stesse disposizioni regionali violerebbero, per i medesimi
motivi, anche l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma
statale esprimerebbe principi fondamentali nelle materie
«coordinamento della finanza pubblica» e «governo del territorio».
2.- Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri sono in parte inammissibili e in parte fondate.
2.1.- E' innanzitutto inammissibile la prima censura, con la
quale il ricorrente afferma che l'art. 3, comma 1, lettera a), del
d.l. n. 47 del 2014, nella parte in cui prevede la destinazione in
via esclusiva dei proventi delle alienazioni, inciderebbe sulla
determinazione dell'offerta di alloggi destinati ai ceti meno
abbienti e sarebbe pertanto «espressione della competenza esclusiva
dello Stato di determinare i livelli essenziali delle prestazioni, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione
come ripetutamente chiarito dalla Corte Costituzionale (da ultimo,
con la sentenza n. 121 del 2010)», sicche' le disposizioni impugnate,
nel prevedere «da un lato l'obbligo, dall'altro, la facolta' di una
diversa destinazione dei proventi derivanti dalla vendita degli
alloggi medesimi [...] invadono la potesta' legislativa esclusiva
statale nella materia 'livelli essenziali delle prestazioni',
violando gli articoli 47 e 117, comma 2, lettera m), della
Costituzione».
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «il ricorso
in via principale non solo deve identificare esattamente la questione
nei suoi termini normativi, indicando le norme costituzionali e
ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilita' o
incompatibilita' costituisce l'oggetto della questione di
costituzionalita' (ex plurimis, sentenze n. 40 del 2007, n. 139 del
2006, n. 450 e n. 360 del 2005, n. 213 del 2003, n. 384 del 1999), ma
deve, altresi', contenere una argomentazione di merito a sostegno
della richiesta declaratoria di illegittimita' costituzionale della
legge (si vedano, oltre alle pronunce gia' citate, anche le sentenze
n. 261 del 1995 e n. 85 del 1990), tenendo conto che l'esigenza di
una adeguata motivazione a supporto della impugnativa si pone in
termini perfino piu' pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli
incidentali (sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005)» (sentenza
n. 259 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 233, n. 218, n. 153,
n. 142 e n. 82 del 2015, n. 36 del 2014 e n. 41 del 2013). La
genericita' e l'assertivita' delle censure implicano, di conseguenza,
l'inammissibilita' della questione (ex plurimis, sentenze n. 184 del
2012, n. 185, n. 129, n. 114 e n. 68 del 2011, n. 278 e n. 45 del
2010).
La recente sentenza n. 38 del 2016 ha confermato tale
orientamento in occasione della decisione di un ricorso del tutto
simile a quello in esame.
In essa questa Corte ha rilevato in primo luogo che la lamentata
violazione dell'art. 47 Cost. non era in alcun modo spiegata nel
ricorso. Lo Stato, infatti, non solo aveva evocato il parametro
costituzionale in maniera generica ma non aveva offerto argomenti di
sorta idonei a far comprendere le ragioni per le quali la previsione
costituzionale sarebbe stata violata, e cio' anche volendo ritenere
la censura riferita al secondo comma dell'art. 47 Cost., nella parte
in cui prevede che la Repubblica «[f]avorisce l'accesso del risparmio
popolare alla proprieta' dell'abitazione». Per le stesse ragioni di
totale mancanza di motivazione, la questione sollevata ora dallo
Stato in relazione alla legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015 e'
inammissibile.
Nella citata sentenza n. 38 del 2016 questa Corte ha ritenuto
inoltre che il ricorso dello Stato non fosse sorretto da una
motivazione idonea a fare comprendere il significato della censura
proposta neppure nella parte in cui lamentava la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., giacche' in esso «il
ricorrente si limita ad affermare che la norma statale interposta,
incidendo sull'offerta minima degli alloggi destinati ai ceti meno
abbienti, interviene sui livelli essenziali delle prestazioni nella
materia dell'edilizia residenziale pubblica, ma non offre alcun
argomento, ne' generale ne' specifico, a supporto della sua
affermazione e, di conseguenza, delle ragioni per le quali la norma
regionale, nel prevedere la possibilita' di una diversa destinazione
dei proventi derivanti dalla vendita degli alloggi, interferirebbe
con una competenza statale esclusiva».
Nel ricorso qui in esame, il ricorrente aggiunge ad affermazioni
di contenuto analogo e connotate dallo stesso grado di genericita' il
richiamo alla sentenza n. 121 del 2010, della cui motivazione riporta
ampi stralci.
Questo richiamo giurisprudenziale, tuttavia, non e' sufficiente a
colmare le lacune argomentative dell'impugnazione. Per quello che qui
interessa, il precedente invocato conferma l'orientamento secondo il
quale la materia dell'edilizia residenziale pubblica, non
espressamente contemplata dall'art. 117 Cost., si estende su tre
livelli normativi. Il primo riguarda la determinazione dell'offerta
minima di alloggi destinati ai ceti meno abbienti, espressione della
competenza statale esclusiva in materia di livelli essenziali delle
prestazioni; il secondo riguarda la programmazione degli insediamenti
di edilizia residenziale, che ricade nella materia «governo del
territorio»; il terzo livello normativo riguarda invece la gestione
del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica,
rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost.
La precisazione, tuttavia, non contribuisce a chiarire perche' la
norma statale assunta dal ricorrente a riferimento, nel prevedere che
i proventi della vendita degli alloggi siano destinati esclusivamente
a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto di nuovi
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di manutenzione
straordinaria del patrimonio esistente, inciderebbe sull'offerta
minima di alloggi ai ceti meno abbienti, ne', per altro verso,
perche' la norma regionale impugnata, nel prevedere che una quota dei
proventi possa avere una destinazione diversa, interferirebbe con la
competenza statale esclusiva.
2.2.- Con le altre censure, il Presidente del Consiglio dei
ministri lamenta l'invasione da parte della Regione della competenza
concorrente dello Stato nelle materie «governo del territorio» e
«coordinamento della finanza pubblica», con conseguente violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., dovendosi intendere la citata
disposizione statale in materia di destinazione dei proventi dalla
vendita degli alloggi di edilizia residenziale pubblica come
espressione di principio fondamentale delle materie stesse. La
dedotta lesione della competenza concorrente dello Stato nella
materia «governo del territorio» risulta anch'essa priva di adeguata
motivazione, in assenza di «indicazioni di sorta sulle ragioni per le
quali di questa materia effettivamente si tratterebbe e sul perche'
la legge impugnata eccederebbe i limiti della potesta' concorrente
regionale, unitamente all'impossibilita' di desumere tali ragioni
altrimenti, nel contesto dell'impugnazione» (sentenza n. 38 del
2016).
Il ricorrente, inoltre, omette di esporre le ragioni per cui la
norma interposta, la' dove stabilisce un vincolo di destinazione
esclusiva dei proventi, esprimerebbe un «principio fondamentale»
riservato alla potesta' legislativa dello Stato nell'evocata materia
di competenza concorrente.
Nemmeno in questo caso il richiamo alla sentenza n. 121 del 2010
e' idoneo a colmare le lacune della motivazione. Dai passaggi della
sentenza riportati in ricorso si desume che la previsione di un piano
nazionale di edilizia abitativa riguarda la programmazione degli
interventi di edilizia residenziale pubblica ed e' riconducibile,
pertanto, al secondo dei tre livelli normativi nei quali si articola
la disciplina dell'edilizia residenziale pubblica, e quindi alla
materia «governo del territorio». La precisazione non spiega perche'
la norma statale assunta a parametro interposto inciderebbe sulla
programmazione degli interventi di edilizia residenziale pubblica,
ne' perche' la norma regionale impugnata interferirebbe con la
competenza statale concorrente.
2.3.- Seguendo ancora una volta il percorso segnato con la
sentenza n. 38 del 2016, e di fronte a una impugnazione formulata
sostanzialmente negli stessi termini, questa Corte ritiene che la
censura di violazione delle competenze statali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica» superi invece il vaglio di
ammissibilita'.
La motivazione del ricorso in esame si presenta sostanzialmente
simile a quella del ricorso deciso con la sentenza citata, in quanto
lo Stato, oltre a riprodurre i testi della norma impugnata e di
quella assunta a parametro interposto, rileva che le disposizioni
della legge regionale "non sono in linea" con quelle statali, poiche'
prevedono la facolta' di una destinazione diversa dei proventi che
derivano dalla vendita degli alloggi.
Sono messe in evidenza anche in questo caso la natura esclusiva
del vincolo di destinazione delle risorse derivanti dalle alienazioni
degli alloggi impresso dal legislatore statale e la sua precipua
funzionalizzazione alla realizzazione di un programma straordinario
di edilizia residenziale pubblica e «[q]uesti riferimenti, benche'
succinti, all'oggetto e alla ratio della norma interposta,
considerata nella sua oggettiva sostanza, [...], risultano di per se
stessi evocativi della natura di scelta finanziaria di fondo della
previsione statale, senza che a tali fini siano necessarie altre
spiegazioni, e sono in grado, in questi stessi termini, di esprimere
con sufficiente chiarezza il significato della censura formulata dal
ricorrente» (sentenza n. 38 del 2016).
Limitatamente al profilo della lamentata violazione della
competenza statale concorrente in materia di «coordinamento della
finanza pubblica», di conseguenza, l'impugnazione e' ammissibile.
3.- Per la parte in cui e' ammissibile, la questione e' fondata.
Anche a questo proposito deve essere richiamata la sentenza n. 38
del 2016. In essa e' affermato che l'art. 3, comma 1, lettera a), del
d.l. n. 47 del 2014, nell'imporre la destinazione esclusiva dei
proventi delle alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica a un programma straordinario di realizzazione o di acquisto
di nuovi alloggi e di manutenzione straordinaria del patrimonio
esistente, esprime una scelta di politica nazionale di non
depauperamento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica,
diretta a fronteggiare l'emergenza abitativa e, al tempo stesso, la
crisi del mercato delle costruzioni. Si tratta di una scelta che,
nell'ambito di un piu' ampio disegno di politica economica nazionale
delineato dal legislatore, mira a finanziare il programma
straordinario di edilizia residenziale attraverso piani di
alienazioni che privilegiano, come dispone lo stesso art. 3, comma 1,
lettera a), la «possibilita' di favorire la dismissione degli alloggi
nei condomini misti nei quali la proprieta' pubblica e' inferiore al
50 per cento oltre che in quelli inseriti in situazioni abitative
estranee all'edilizia residenziale pubblica, al fine di conseguire
una razionalizzazione del patrimonio e una riduzione degli oneri a
carico della finanza locale», quindi al fine di conseguire un altro
obiettivo generale di finanza pubblica.
Il vincolo di destinazione esclusiva stabilito dalla norma
statale va pertanto considerato come l'espressione di un principio
fondamentale nella materia «coordinamento della finanza pubblica»,
con il quale il legislatore statale ha inteso fissare una regola
generale di uso uniforme delle risorse disponibili provenienti dalle
alienazioni immobiliari, sicche' una norma regionale «che consente
agli enti di gestione di destinare parte dei proventi delle
alienazioni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica a un
diverso fine contrasta con il principio dettato dalla norma di
riferimento e invade, in questo modo, la competenza concorrente dello
Stato nella materia "coordinamento della finanza pubblica", violando
l'art. 117, terzo comma, Cost.» (sentenza n. 38 del 2016).
Come si e' visto, l'art. 5 della legge reg. Abruzzo n. 10 del
2015 consente alle ATER abruzzesi di destinare il venti per cento dei
proventi derivanti dall'alienazione degli alloggi al ripianamento dei
loro deficit finanziari (comma 3) e ai comuni con popolazione
inferiore ai tremila abitanti di destinare la stessa quota
percentuale dei proventi alla realizzazione di opere di
urbanizzazione nei quartieri dove sono localizzati immobili di
edilizia residenziale pubblica (comma 5), ponendosi cosi' a sua volta
in contrasto con il principio di destinazione esclusiva dettato dalla
norma di riferimento, in violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
4.- Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 5, commi 3 e 5, della legge reg. Abruzzo n. 10 del 2015.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, commi 3 e
5, della legge della Regione Abruzzo 21 maggio 2015, n. 10 (Norme per
l'alienazione e la valorizzazione del patrimonio di edilizia
residenziale pubblica).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA