N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 febbraio 2017 (della Regione Lombardia). Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Attuazione della delega di cui all'art. 10 della legge n. 124 del 2015 per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Richiesta alla Corte costituzionale di sollevare davanti a se stessa, mediante autorimessione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124, nella parte in cui prevede il parere anziche' l'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni - Previsione che il Ministro dello sviluppo economico provvede con proprio decreto alla rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, all'istituzione delle nuove Camere di commercio, alla soppressione delle Camere interessate dal processo di accorpamento e alle altre determinazioni conseguenti ai piani - Previsione che, entro il termine di 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo impugnato, l'Unioncamere trasmette al Ministero dello sviluppo economico una proposta di rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, per ricondurre il numero complessivo delle Camere di commercio entro il limite di 60 - Disciplina transitoria - Criteri. - Decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), intero testo, o artt. 1, comma 1, lett. b), n. 2, punto g), e lett. r), punto i); 3, commi 1, lett. f), 4 e 10; e 4.(GU n.9 del 1-3-2017 )
Ricorso della Regione Lombardia (c.f. 80050050154), con sede in
Piazza Citta' di Lombardia, 1, Milano (20124), in persona del
presidente della giunta regionale pro tempore, on. Roberto Maroni,
rappresentato e difeso, in forza di procura a margine del presente
atto ed in virtu' della deliberazione della giunta regionale n.
X/6140 del 23 gennaio 2017, dal prof. avv. Francesco Saverio Marini
(c.f. MRNFNC73D28H501U; PEC:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, Via di Villa Sacchetti, 9, ha eletto
domicilio; ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore (c.f. 80188230587), con sede in
Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna, 370, resistente;
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 1, 2, 3 e 4 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n.
219, recante «Attuazione della delega di cui all'art. 10 della legge
7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del
funzionamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 276 del 25 novembre 2016, per violazione degli articoli
117, commi 3 e 4, 76 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione in relazione agli articoli 5, 120 della Costituzione.
Fatto
1. Con l'art. 10 della legge n. 124 del 2015 («Deleghe al Governo
in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche») le
Camere hanno delegato il Governo «ad adottare, entro dodici mesi
dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993,
n. 580, come modificata dal decreto legislativo 15 febbraio 2010, n.
23, e il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia» (art. 10, comma 1).
Fra i principi e criteri direttivi cui il Governo doveva
attenersi nell'esercizio della delega, l'art. 10, comma l - con
previsione che finisce, in realta', per perimetrare al contempo anche
l'oggetto della stessa - menziona:
a) la determinazione del diritto annuale a carico delle imprese
tenuto conto delle disposizioni di cui al decreto-legge n. 90 del
2014, conv. con mod. dalla legge n. 114 del 2014;
b) la ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con
riduzione, mediante accorpamento, del numero dalle attuali 105 a non
piu' di 60;
c) la ridefinizione dei compiti e delle funzioni, con particolare
riguardo a quelle di pubblicita' legale generale e di settore, di
semplificazione amministrativa, di tutela del mercato, limitando e
individuando gli ambiti di attivita' nei quali svolgere la funzione
di promozione del territorio e dell'economia locale, nonche'
attribuendo al sistema camerale specifiche competenze, anche delegate
dallo Stato e dalle regioni, eliminando le duplicazioni con altre
amministrazioni pubbliche, limitando le partecipazioni societarie a
quelle necessarie per lo svolgimento delle funzioni istituzionali
nonche' per lo svolgimento di attivita' in regime di concorrenza, a
tal fine esplicitando criteri specifici e vincolanti, eliminando
progressivamente le partecipazioni societarie non essenziali e
gestibili secondo criteri di efficienza da soggetti privati;
d) il riordino delle competenze relative alla tenuta e
valorizzazione del registro delle imprese presso le camere di
commercio, con particolare riguardo alle funzioni di promozione della
trasparenza del mercato e di pubblicita' legale delle imprese,
garantendo la continuita' operativa del sistema informativo nazionale
e l'unitarieta' di indirizzo applicativo e interpretativo attraverso
il ruolo di coordinamento del Ministero dello sviluppo economico;
e) la definizione di standard nazionali di qualita' delle
prestazioni delle camere di commercio, in relazione a ciascuna
funzione fondamentale, ai relativi servizi ed all'utilita' prodotta
per le imprese, con connessi sistemi di monitoraggio;
f) la riduzione del numero dei componenti dei consigli e delle
giunte e riordino della relativa disciplina, compresa quella sui
criteri di elezione, sul limite ai mandati e sul trattamento
economico.
Circa il procedimento di formazione, per quanto qui di piu'
prossimo interesse, l'art. 10, comma 2, dispone: «il decreto
legislativo di cui al comma 1 e' adottato su proposta del Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro delegato per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della
Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281, e del parere del Consiglio di Stato, che sono
resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione
dello schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo puo'
comunque procedere».
2. In data 29 settembre 2016, la Conferenza Stato-regioni,
all'esito del confronto con il Governo, assumeva le seguenti
determinazioni: «nel prendere atto della nota del Ministero dello
sviluppo economico del 28 settembre scorso, che ha comunicato l
'accoglimento degli emendamenti proposti dalle regioni nn. 1, 2, 6 e
7 e il parziale accoglimento degli emendamenti nn. 3, 5 e 14, esprime
parere favorevole condizionato all'accoglimento delle proposte di
emendamento nn. 4, 12 e 15» (cfr. parere 16/107/CU12/C11, sub doc. 1,
ult. pag.).
3. Con il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
Governo dava attuazione alla delega di cui all'art. 10 della legge n.
124 del 2015. Nel testo finale dell'atto normativo, tuttavia, non
risultano recepiti gli emendamenti indicati dalla Conferenza
Stato-regioni ed espressamente configurati quali condizioni
necessarie per l'esito positivo del parere.
4. Con la sentenza n. 251 del 2016, codesta ecc.ma Corte
dichiarava l'illegittimita' costituzionale delle deleghe contenute
negli articoli 11, 17, 18 e 19 della legge n. 124 del 2015 (per la
riforma della dirigenza pubblica, della disciplina del lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione, delle societa' partecipate
e dei servizi pubblici locali di interesse economico generale) nella
parte in cui prevedono il coinvolgimento regionale nel procedimento
di adozione del decreto delegato, attraverso la Conferenza
Stato-regioni, nella forma del mero parere e non dell'intesa:
prescrizione identica a quella contenuta nell'art. 10, recante la
delega per la riforma delle camere di commercio.
Nella stessa sentenza, si precisava altresi' che «le pronunce di
illegittimita' costituzionale, contenute in questa decisione, sono
circoscritte alle disposizioni di delegazione della legge n. 124 del
2015, oggetto del ricorso, e non si estendono alle relative
disposizioni attuative. Nel caso di impugnazione di tali
disposizioni, si dovra' accertare l'effettiva lesione delle
competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che
il Governo riterra' di apprestare al fine di assicurare il rispetto
del principio di leale collaborazione».
5. Tutto cio' premesso, la Regione Lombardia, come sopra
rappresentata e difesa, ritenuta la lesione delle proprie competenze
costituzionali per effetto della richiamata disciplina statale,
impugna gli articoli 1, 2, 3 e 4 del decreto legislativo 25 novembre
2016, n. 219 alla luce dei seguenti motivi di
Diritto
In limine: sulla legittimazione.
In via preliminare, circa la sussistenza della legittimazione
regionale ad impugnare, e' superfluo ricordare come piu' volte, nella
propria giurisprudenza, codesta ecc.ma Corte abbia ritenuto
ammissibili questioni di legittimita' proposte in via principale
dalle regioni, aventi ad oggetto leggi statali variamente incidenti
sul sistema delle camere di commercio.
In proposito e' opportuno richiamare, fra le piu' recenti, la
sentenza n. 29 del 2016, nella quale la Corte ha ribadito: «la
possibilita' per la regione di denunciare la legge statale per
dedotta violazione di competenze degli enti locali. Questa Corte ha
in piu' occasioni affermato (anche specificatamente in tema di
finanza regionale e locale: sentenza n. 311 del 2012) che "le Regioni
sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la lesione
delle attribuzioni degli enti locali, [pure] indipendentemente dalla
prospettazione della violazione della competenza legislativa
regionale", perche' "la stretta connessione, in particolare [..] in
tema di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e
quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione
delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali" (ex plurimis, sentenze n.
220 del 2013, n. 298 del 2009, n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del
2005 e n. 196 del 2004). Tale prospettazione dunque sufficiente a
rendere ammissibile la questione, restando ovviamente riservata
all'esame del merito la valutazione della sua fondatezza».
Ora, pur a non voler considerare le camere di commercio come enti
locali, le quali piu' propriamente hanno natura di enti pubblici
dotati di autonomia funzionale (come stabilito dall'art. 1, comma 1,
della legge 29 dicembre 1993, n. 580, e come confermato dalla stessa
sentenza n. 29 del 2016), e' indubbio che esse, per contenuto e
ambito spaziale delle funzioni esercitate, operino in stretta e
necessaria sinergia con le regioni. Piu' in particolare, risulta
evidente come le camere di commercio fungano per alcuni aspetti da
«strumento» per la regione, nella cura degli interessi della
popolazione, nello sviluppo del tessuto economico-sociale, nello
svolgimento di tutta una serie di funzioni rientranti nella potesta'
legislativa e amministrativa regionale (commercio, industria,
artigianato, agricoltura, istruzione e formazione professionale,
professioni, sostegno all'innovazione per i settori produttivi).
Dunque, in piena analogia con quanto avviene per gli enti locali,
l'illegittimita' delle norme statali in materia di camere di
commercio ben puo' ridondare in una lesione della sfera di
attribuzione delle regioni, con conseguente legittimazione di queste
ultime a proporre il ricorso in via principale. Nell'odierno
giudizio, peraltro, la qui dimostrata potenziale ridondanza puo'
venire in rilievo solo ai fini dell'ammissibilita' relativa all'art.
76 Cost., giacche' le ulteriori censure sono tutte svolte anche in
relazione ai parametri costituzionali del Titolo V (articoli 117,
commi 3 e 4, e principio di leale collaborazione). La premessa appena
illustrata, dunque, si doveva per semplici ragioni di completezza.
I. Violazione degli articoli 117, commi 3 e 4, e del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5, 120 della Costituzione.
1. L'illegittimita' delle disposizioni gravate si coglie
anzitutto in relazione agli articoli 117, commi 3 e 4, e al principio
di leale collaborazione.
Il decreto legislativo oggetto dell'odierno gravame, infatti, e'
stato adottato all'esito di un procedimento nel quale
l'interlocuzione fra Stato e regioni, in sede di Conferenza
Stato-regioni, si e' realizzata nella forma (inadeguata) del mero
parere, e non gia' attraverso l'intesa: proprio questo secondo, piu'
penetrante strumento collaborativo sarebbe stato pero' necessario,
considerato il numero e l'intensita' delle competenze regionali che,
inestricabilmente intrecciate con i titoli competenziali dello Stato,
vengono in rilievo in materia di camere di commercio.
In questo senso, appare dirimente la sentenza n. 374 del 2007,
resa da codesta ecc.ma Corte, nella quale pur rilevando che: «alle
camere di commercio sono attribuiti dallo Stato compiti che
richiedono di essere disciplinati in maniera omogenea in ambito
nazionale», ha ricordato che «l'art. 38, comma 2, lettera c), del
decreto legislativo n. 112 del 1998 ha stabilito che la disciplina di
tale materia continua ad essere di competenza dello Stato, previa
intesa in sede di Conferenza Stato-regioni».
La Corte ha «piu' volte affermato, allorche' sia ravvisabile
un'esigenza di esercizio unitario a livello statale di determinate
funzioni amministrative, che lo Stato e' abilitato ad esercitare
anche la potesta' legislativa, e cio' pure se tali funzioni
amministrative siano riconducibili a materie di competenza
legislativa regionale concorrente o residuale (v., tra le altre, le
sentenze n. 88 del 2007, n. 383, n. 285, n. 270 e n. 242 del 2005, n.
6 del 2004, n. 303 del 2003).
La Corte ha anche precisato, pero', che in simili casi
l'intervento statale deve essere, tra l'altro, proporzionato
all'esigenza di esercizio unitario a livello statale delle funzioni
di cui volta per volta si tratta. Sotto questo profilo, puo' essere
considerato congruo il mantenimento della competenza statale ad
emanare - previa intesa con le regioni - norme relative alle
modalita' di costituzione dei consigli camerali. E' invece eccessivo
- in un contesto in cui comunque e' la regione ad esercitare sia la
funzione amministrativa relativa alla determinazione del numero dei
rappresentanti la cui designazione spetta a ciascuna organizzazione
imprenditoriale, sia quella di controllo e di scioglimento dei
consigli medesimi in caso di gravi e persistenti violazioni di legge
o di impossibilita' di normale funzionamento (art. 37, comma 3, del
decreto legislativo n. 112 del 1998) - conservare in capo callo Stato
un rimedio amministrativo avverso le determinazioni dell'autorita'
regionale attuative della disciplina posta a livello nazionale».
Questo ampio passaggio induce a ritenere, da un lato, che lo
Stato possa dettare una disciplina uniforme, almeno per taluni
profili, delle camere di commercio; dall'altro, che nel far cio'
incontri rilevanti competenze regionali concorrenti o addirittura
residuali (artigianato, commercio, industria, agricoltura, istruzione
e formazione professionale, professioni, sostegno all'innovazione per
i settori produttivi). Proprio il numero e l'«intensita'» delle
competenze regionali interferenti con la materia delle camere di
commercio imponeva lo strumento dell'intesa - come sancito nella
sentenza n. 374 del 2007 - anziche' quello del mero parere: cio'
giusto l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte secondo cui «il livello
e gli strumenti [della leale] collaborazione possono naturalmente
essere diversi in relazione al tipo di interessi coinvolti e alla
natura e all'intensita' delle esigenze unitarie che devono essere
soddisfatte» (Corte cost., sentenza n. 62 del 2005).
2. Nella vicenda oggi all'esame della Corte, poi, il vizio in
discorso non e' rimasto «quiescente», ma ha dispiegato appieno la sua
portata lesiva: infatti, proprio a causa della previsione del mero
parere, anziche' dell'intesa, le regioni hanno visto del tutto
disattese talune decisive posizioni espresse in sede di Conferenza
sul merito del decreto, unilateralmente superate dal Governo all'atto
della predisposizione dei contenuti finali.
Per dimostrare cio', e' sufficiente evidenziare il contrasto fra
le posizioni espresse dalle regioni nel parere 16/107/CU12/C11 del 29
settembre 2016 reso in sede di Conferenza unificata (doc. 1) e il
testo finale del decreto legislativo impugnato: se infatti - come
gia' anticipato - fosse stata ab origine prescritta l'intesa e non il
parere, lo Stato non avrebbe potuto disattendere in modo unilaterale,
immotivato e senza intraprendere reiterate trattative (guarentigie
procedimentali tipiche dell'intesa: cfr. da ultimo proprio Corte
costituzionale, sentenza n. 251 del 2016), come invece e' avvenuto,
punto di vista regionale.
In questa prospettiva, il 29 settembre 2016, al momento di
rilasciare il parere, la Conferenza delle regioni cosi' deliberava:
«nel prendere atto della nota del Ministero dello sviluppo economico
del 28 settembre scorso, che ha comunicato l'accoglimento degli
emendamenti proposti dalle regioni nn. 1, 2, 6 e 7 e il parziale
accoglimento degli emendamenti nn. 3, 5 e 14, esprime parere
favorevole condizionato all'accoglimento delle proposte di
emendamento nn. 4, 12 e 15» (doc. 1, ult. pag.).
Sennonche', le proposte di emendamento suindicate non hanno
trovato affatto accoglimento nel testo finale del decreto.
2.1. Piu' in dettaglio, la proposta di emendamento n. 4 era cosi'
formulata: «All'art. 1, comma 1, lettera b), n. 2 dopo la lettera g)
inserire la seguente: h) attivita' oggetto di accordi o convenzioni
con le regioni in materia di promozione dello sviluppo economico
locale e di organizzazione in ambito regionale dei servizi alle
imprese. Dette attivita' possono essere finanziate con le risorse di
cui all'art. 18, comma 1, lettera a), ed ai sensi del comma 10 del
medesimo articolo, esclusivamente in cofinanziamento.
Motivazione
Occorre inserire la previsione espressa dell'esercizio di
funzioni e compiti relative alla promozione dello sviluppo economico
locale, sulla base di appositi accordi o convenzioni con le regioni.
Oltre che di basilare importanza per lo svolgimento delle
relazioni tra le regioni e gli enti camerali, e' altresi' coerente
con il principio di delega che enuclea «competenze, anche delegate
dallo Stato e dalle regioni» e dai riferimenti contenuti sia nel
comma 2 dell'art. 5-bis che nella lettera a) del comma 4 dell'art. 18
della legge n. 580/1993, che conferiscono loro dignita' autonoma»
(cfr. doc. 1, p. 4). La proposta emendativa e' evidentemente connessa
a sfere di competenze e attribuzioni regionali (di natura sia
legislativa che amministrativa), essendo volta ad un miglior
coordinamento fra enti camerali e singole regioni, sia nella
promozione dello sviluppo economico locale, sia nell'esercizio delle
funzioni che le seconde delegano alle prime.
Tuttavia, il Governo non ne ha tenuto conto: rispetto alla
richiesta regionale di esplicitare, in una norma apposita, la
possibilita' di stipulare accordi e convenzioni espressamente
dedicate alla promozione dello sviluppo economico locale e
all'organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese, il
Governo ha solo modificato, rispetto allo schema originario, l'art.
l, comma 1, lettera b), n. 2, punto g, rendendo - a tutto concedere -
esemplificativo e non piu' tassativo (con la nuova formula «dette
attivita' riguardano, tra l'altro», in luogo della vecchia «attivita'
[...] in particolare negli ambiti della») il catalogo delle attivita'
suscettibili di essere poste a base di una convenzione. Piu' in
dettaglio, nello schema di decreto sottoposto al parere della
Conferenza Stato-regioni era previsto: «ferme restando quelle gia' in
corso o da completare, attivita' oggetto di convenzione con le
regioni ed altri soggetti pubblici e privati, in particolare negli
ambiti della digitalizzazione, della qualificazione aziendale e dei
prodotti, del supporto al placement e all'orientamento, della
risoluzione alternativa delle controversie. Dette attivita' possono
essere finanziate con le risorse di cui all'art. 18, comma 1, lettera
a) esclusivamente in cofinanziamento». Nella versione finale e'
invece previsto: «ferme restando quelle gia' in corso o da
completare, attivita' oggetto di convenzione con le regioni ed altri
soggetti pubblici e privati stipulate compatibilmente con la
normativa europea. Dette attivita' riguardano, tra l'altro, gli
ambiti della digitalizzazione, della qualificazione aziendale e dei
prodotti, del supporto al placement e all'orientamento, della
risoluzione alternativa delle controversie. Le stesse possono essere
finanziate con le risorse di cui all'art. 18, comma 1, lettera a),
esclusivamente in cofinanziamento con oneri a carico delle
controparti non inferiori al 50%».
Tutto cio' e' senz'altro troppo poco per ritenere soddisfatta la
proposta emendativa regionale.
2.2. La proposta di emendamento 12 era cosi' formulata: «all'art.
1, comma 1, lettera r), il n. 8 e' sostituito dal seguente: 8). Il
comma 10 e' sostituito dal seguente: "Per il cofinanziamento di
programmi e progetti di interesse strategico condivisi con le regioni
ed aventi per scopo la promozione dello sviluppo economico locale e
l'organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese, le
camere di commercio, sentite le associazioni di categoria
maggiormente rappresentative della circoscrizione territoriale di
competenza, possono aumentare per gli esercizi di riferimento la
misura del diritto annuale fino ad un massimo del venti per cento».
Motivazione
Per le regioni e' importante poter continuare a sviluppare
progetti in collaborazione con il sistema delle camere di commercio.
Pertanto, in luogo dell'abrogazione del comma 10 dell'art. 18 della
legge n. 580/1993, se ne propone la sostituzione prevedendo che
l'aumento del diritto annuale possa essere disposto soltanto per
cofinanziare progetti condivisi con le regioni e di particolare
interesse strategico» (cfr. doc. 1, p. 7).
L'emendamento in parola - esplicitamente riconducibile a sfere di
competenza legislativa e amministrativa delle regioni e finalizzato
alla migliore soddisfazione di interessi alla cui cura il livello di
Governo regionale e' istituzionalmente preposto - ha trovato nel
testo finale del decreto solo un parziale ingresso, subendo peraltro
una torsione di stampo marcatamente centralistico. Infatti, nell'art.
l, comma 1, lettera r), punto i) del decreto legislativo n. 219 del
2016, Governo ha in definitiva previsto che «per il finanziamento di
programmi e progetti presentati dalla camere di commercio, condivisi
con le regioni ed aventi per scopo la promozione dello sviluppo
economico e l'organizzazione di servizi alle imprese, il Ministro
dello sviluppo economico, su richiesta di Unioncamere, valutata la
rilevanza dell'interesse del programma o del progetto nel quadro
delle politiche strategiche nazionali, puo' autorizzare l'aumento,
per gli esercizi di riferimento, della misura del diritto annuale
fino ad un massimo del venti per cento. Il rapporto sui risultati dei
progetti e' inviato al Comitato di cui all'art. 4-bis». Come emerge
gia' a prima lettura, rispetto alla proposta emendativa contenuta nel
parere, il decreto legislativo alloca i processi decisionali a
livello statale, tanto che non e' peregrino affermare come la
determinazione finale risulti poi «calata dall'alto»: i) l'aumento
del diritto annuale viene autorizzato dal Ministro dello sviluppo
economico, e non direttamente dalle camere di commercio, peraltro a
titolo di finanziamento e non di cofinanziamento; ii) l'aumento e'
vincolato ad una valutazione, da parte del Ministro, della rilevanza
dell'interesse del programma o del progetto nel quadro delle
politiche strategiche nazionali; iii) il confronto sul merito della
proposta avviene a livello centrale fra Ministro dello sviluppo
economico e Unioncamere, e non a livello locale fra camere di
commercio e associazioni di categoria maggiormente rappresentative
della circoscrizione territoriale di competenza.
2.3. La proposta emendativa n. 15 era cosi' formulata: «dopo il
comma 6 dell'art. 4 e' aggiunto il seguente: "6-bis. Gli enti del
sistema camerale che hanno concluso la procedura di accorpamento con
le modalita' previste dall'art. 1, comma 5 della legge n. 580/93 o
che si accorperanno ai sensi dell'art. 3 del presente decreto,
modificando le precedenti circoscrizioni territoriali mediante
accorpamento di quattro o piu' camere di commercio, non sono tenuti
al versamento dei risparmi conseguiti ai sensi delle disposizioni
relative al contenimento della spesa previste dalla legislazione
vigente a carico dei soggetti inclusi nell'elenco dell'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT) delle amministrazioni pubbliche di
cui all'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 e successive
modificazioni, purche' i risparmi dovuti siano destinati
all'esercizio delle funzioni di cui all'art. 2 della legge 29
dicembre 1993, n. 580 come modificata dal presente decreto».
Motivazione
Al fine di incentivare l'accorpamento delle Camere di commercio
in misura maggiore di quanto previsto dall'art. 10, comma 1, lettera
b) della legge n. 124/2015, si propone di mantenere nei bilanci delle
Camere i risparmi conseguiti in conseguenza dell'applicazione delle
disposizioni sul contenimento della spesa.
Come e' noto il decreto-legge n. 90/2014 ha operato una forte
riduzione delle entrate delle Camere di commercio, con un taglio del
diritto annuale rispetto al 2014 del 35% per il 2015, del 40% nel
2016 e del 50% per il 2017.
Contestualmente, le camere di commercio, le unioni regionali e
l'Unioncamere - inserite nel c.d. elenco Istat - sono tenute, come
altre pubbliche amministrazioni in base alla normativa vigente, ad
operare una serie di risparmi su diverse tipologie di spesa e a
versare l'ammontare risparmiato al bilancio dello Stato. Si tratta in
particolare della normativa, stratificatasi negli ultimi anni, che
impone di conseguire risparmi su incarichi di studio e consulenza,
spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicita' e spese
di rappresentanza, spese per missioni, spese su autovetture, consumi
intermedi, etc. Sulla base di questa normativa, il sistema camerale
versa annualmente al bilancio dello Stato oltre 38 milioni di euro
che con il taglio del 50% del diritto annuale costituirebbero
annualmente quasi il 10% del diritto riscosso. Tale importo non
sarebbe piu' sostenibile considerato il taglio delle entrate, oltre
al fatto che tali somme non genererebbero piu' servizi o iniziative a
vantaggio delle imprese ma verrebbero versate direttamente allo
Stato. Si propone dunque l'esenzione dal versamento per quegli Enti
del sistema camerale che hanno concluso la procedura di accorpamento
con le modalita' previste dall'art. 1, comma 5 della legge n. 580/93
o che si accorperanno ai sensi dell'art. 3 del presente decreto,
modificando le precedenti circoscrizioni territoriali mediante
accorpamento di quattro o piu' camere di commercio. In questo modo
non verrebbero meno i risparmi per le diverse tipologie di spesa
stabiliti dalle leggi, che sarebbero comunque garantiti dalle Camere,
ma solo il versamento delle risorse al bilancio dello Stato.
L'importo non versato, rimanendo nella disponibilita' delle Camere di
commercio, verrebbe inoltre finalizzato alla realizzazione degli
interventi di promozione del territorio e dell'economia previste
dalla legge, sulla base delle specifiche esigenze dei territori».
Nel testo finale del decreto, pero', lo Stato non ha accolto la
proposta emendativa regionale, sebbene questa fosse intimamente
connessa alla realizzazione dell'interesse delle regioni ad
incentivare la piu' razionale organizzazione delle camere di
commercio e il piu' efficiente svolgimento delle funzioni loro
spettanti.
Infatti, l'unica flebile eco della proposta emendativa nel
decreto puo' scorgersi - non senza uno sforzo di immaginazione -
nell'art. 3, comma 10, la' dove il legislatore nazionale ha concesso
che «nei riguardi delle unita' di personale soprannumerario delle
camere di commercio, delle unioni regionali e delle aziende speciali
che maturino i requisiti per il pensionamento entro i successivi 3
anni dall'adozione del decreto di cui al comma 4 si puo' procedere,
d'intesa con gli interessati e nei limiti delle risorse finanziarie
indicate nel secondo periodo del presente comma, alla risoluzione del
rapporto di lavoro con l'erogazione di un assegno straordinario, una
tantum in misura corrispondente al 60% del trattamento economico
individuale, fondamentale ed accessorio, escluso il variabile, in
godimento cui si aggiungono i contributi ancora da versare per la
prosecuzione in forma volontaria fino alla maturazione dei requisiti
suddetti. Le misure previste dal precedente periodo sono concesse,
nel limite complessivo di 20 milioni di euro nel triennio, a valere
sulle risorse di un apposito fondo istituito presso l'Unioncamere
alimentato con i versamenti delle disponibilita' di bilancio degli
enti del sistema camerale nell'ambito dei risparmi conseguiti per
effetto dell'attuazione del presente decreto, Con uno o piu' decreti
del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita l'Unioncamere, e' quantificato
l'ammontare delle risorse che gli enti del sistema camerale devono
versare annualmente al fondo in relazione agli oneri annuali da
sostenere ed e' determinato il riparto del fondo stesso tra i
predetti enti per le finalita' del presente comma».
Ma e' evidente che non vi e' alcuna sovrapponibilita', e neppure
consonanza, fra l'esigenza espressa dalle regioni e la formulazione
poi accolta dallo Stato: la norma perde ogni finalita' incentivante,
perche' le somme risparmiate grazie agli accorpamenti non vengono
lasciate nella disponibilita' delle camere di commercio piu' solerti
per l'esercizio delle attivita' istituzionali, ma destinate dallo
Stato alla risoluzione del rapporto di lavoro delle unita' di
personale soprannumerario, con conseguente diminuzione dei benefici
per il tessuto economico e le attivita' regionali.
3. Da tutto quanto sopra esposto appare evidente la fondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale qui prospettate. E'
ora necessario, pero', perimetrare l'ambito di incidenza del vizio in
discorso.
Sotto questo profilo, il vizio inficia senza dubbio il decreto
impugnato nella sua interezza, e non solo nelle singole parti in cui
si e' registrata la difformita' fra posizione regionale e
deliberazione statale. Infatti, la Conferenza unificata ha rilasciato
un «parere favorevole condizionato all'accoglimento delle proposte di
emendamento nn. 4, 12 e 15»; ora, posto che - come dimostrato - lo
Stato non ha accolto le proposte emendative, non si e' verificata la
condizione alla quale la Conferenza ha imprescindibilmente collegato
il «segno positivo» del parere. Dunque, la mancata realizzazione
della condizione dedotta vale a configurare il parere reso
sull'intero decreto come parere negativo: per conseguenza, il decreto
legislativo n. 219 del 2016 e' integralmente illegittimo alla luce
del principio di leale collaborazione, in combinato disposto con gli
articoli 117, comma 3 e 4 Cost., e se ne chiede dunque a codesta
ecc.ma Corte il completo annullamento.
Nella denegata ipotesi in cui non si accogliesse tale lettura, e'
comunque certo che il vizio affetti almeno i punti non emendati dal
Governo in conformita' al parere regionale: e cioe', l'art. 1, comma
1, lettera b) n. 2, punto g); l'art. 1, comma 1, lettera r), punto
i); l'art. 3, comma 10. Di tali disposizioni non potra' che essere
pronunciata l'illegittimita' costituzionale.
II. Violazione dell'art. 76 Cost., in combinato disposto con gli
articoli 117, commi 3 e 4, 5 e 120 della Costituzione, in relazione
all'art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015, nella formulazione
risultante all'esito del richiesto intervento sostitutivo della Corte
- Eccesso di delega.
1. Il decreto legislativo n. 219 del 2016 viola, altresi', l'art.
76, in combinato disposto con gli articoli 5, 117, commi 3 e 4, e 120
della Costituzione, in quanto viola la norma interposta,
rappresentata dall'art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015,
come risultante a seguito dell'accoglimento della questione di
incostituzionalita' che in questa sede si chiede alla Corte di voler
sollevare, in via incidentale, di fronte a se stessa.
Per accertare e dichiarare l'illegittimita' costituzionale della
legge di delega, nella parte in cui prescrive il parere anziche'
l'intesa, si chiede, infatti, a codesta ecc.ma Corte di voler
sollevare innanzi a se stessa, in via di autoremissione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 2, della legge n. 124
del 2015, in relazione all'art. 117, commi 3 e 4, e al principio di
leale collaborazione, di cui agli articoli 5 e 120 Cost. Facolta' di
cui, come noto, codesta Corte dispone, per giurisprudenza pacifica
(cfr., fra molte, Corte costituzionale, ordd. nn. 22 del 1960, 57 del
1961, 73 del 1965, 2 del 1977; sentenze nn. 259 del 1974 e 68 del
1978).
La questione cosi' articolata soddisfa anzitutto il requisito
della rilevanza: nel giudicare sulla legittimita' costituzionale del
decreto attuativo alla luce dei parametri evocati nel presente
ricorso, codesta ecc.ma Corte dovra' inevitabilmente «applicare» la
legge di delega, nel senso di valutarne la legittimita'
costituzionale; tale operazione, in ragione del rapporto che unisce
la legge di delega e il decreto delegato, si pone in termini di
necessaria pregiudizialita' rispetto allo scrutinio delle censure che
investono il decreto governativo. Ove la questione non fosse
sollevata in via di autoremissione, o quantomeno risolta incidenter
tantum, l'effetto paradossale sarebbe quello di rendere
inaggredibili, benche' viziati, tanto la legge di delega quanto il
decreto delegato.
Pacifica e' altresi' la non manifesta infondatezza, in quanto la
previsione, nell'art. 10, di un parere, anziche' di un'intesa,
rappresenta un contrappeso insufficiente, dal punto di vista della
leale collaborazione, a compensare il sacrificio delle competenze
legislative regionali stabilite dagli articoli 117, comma 3 e 4,
determinato dal penetrante intervento realizzato dallo Stato con il
decreto legislativo n. 219 del 2016. Vizio che dalla legge di delega
si propaga, a titolo di illegittimita' derivata, al decreto
attuativo.
Ora, la violazione del principio di leale collaborazione di cui
qui si discute e' integralmente sovrapponibile a quella gia'
accertata da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 251 del 2016 in
relazione alle deleghe di cui agli articoli 11, 17, 18 e 19 della
legge n. 124 del 2015: anche le disposizioni gia' dichiarate
incostituzionali, infatti, richiedevano il coinvolgimento regionale
nella mera forma del parere, laddove - visto il numero e l'entita'
delle competenze regionali coinvolte, il grado di compressione che
esse subiscono e il loro inestricabile intreccio con i titoli
competenziali dello Stato - la leale collaborazione avrebbe potuto
trovare idoneo veicolo solo nel piu' penetrante strumento
dell'intesa.
Nella stessa sentenza, peraltro, la Corte ha riconosciuto, quale
condizione affinche' l'illegittimita' della delega si ripercuota in
via derivata sul decreto attuativo, che la mancata prescrizione in
astratto di adeguati strumenti di leale collaborazione si accompagni
in concreto ad una lesione dell'interesse regionale, sotto forma di
mancato rispetto delle posizioni espresse dalle regioni in sede di
Conferenza. Circostanza verificatasi nella fattispecie, come
ampiamente illustrato.
All'esito del richiesto intervento di codesta ecc.ma Corte
sull'art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015, che, manipolando
la norma, sostituirebbe la prescrizione del parere con quella «a rime
obbligate» dell'intesa, il decreto legislativo oggi gravato verrebbe
a trovarsi, ex post, in contrasto con la delega e dunque anche con
l'art. 76 Cost.
Nell'odierno giudizio sono, infatti, integrati appieno tutti i
presupposti delineati dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
251 del 2016 per far luogo alla declaratoria d'incostituzionalita'
dell'art. 10 della legge di delega, nonche' dei decreti attuativi
della legge n. 124 del 2015: i) l'illegittimita' della norma
delegante, per la previsione del parere anziche' dell'intesa; ii)
l'attualizzazione delle potenzialita' lesive del vizio, con
conseguente effettiva lesione delle competenze regionali, attraverso
la mancata conformazione dello Stato alla posizione delle regioni,
resa possibile proprio dalla previsione del mero parere, e che invece
non si sarebbe potuta verificare ove, come impone la Costituzione,
fosse stata prevista l'intesa.
III. Con riferimento esclusivo all'art. 3, comma 4, del decreto
legislativo n. 219 del 2016: ancora sulla violazione degli articoli
117, commi 3 e 4, e del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5, 120 della Costituzione.
Un'autonoma violazione del principio di leale collaborazione e
dell'art. 117, commi 3 e 4, che inficia in via originaria il decreto
legislativo n. 219 del 2016 qui impugnato si riscontra nell'art. 3,
comma, 4.
La disposizione in esame prevede che «il Ministro dello sviluppo
economico, entro i sessanta giorni successivi al termine di cui al
comma 1, con proprio decreto, sentita la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, provvede, tenendo conto della proposta di cui al comma 1
[formulata da Unioncamere], alla rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali, all'istituzione delle nuove camere di
commercio, alla soppressione delle camere interessate dal processo di
accorpamento e razionalizzazione ed alle altre determinazioni
conseguenti ai piani di cui ai commi 2 e 3. Il provvedimento di cui
al presente comma e' adottato anche in assenza della proposta di cui
al comma 1, ove sia trascorso inutilmente il termine ivi previsto,
applicando a tal fine i medesimi criteri previsti nei commi 1, 2, 3».
La violazione del principio di leale collaborazione ancora una
volta - non diversamente da quanto si riscontra a monte nella legge
di delega - consiste nella prescrizione di una forma di
coinvolgimento regionale inidonea ad assicurare la leale
collaborazione: il mero parere e non l'intesa. Solo questo secondo
strumento, infatti, per tutte le ragioni gia' esposte nel I Motivo e
come rilevato anche da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 374 del
2007, puo' compensare le regioni della compressione che l'intervento
dello Stato determina sulle competenze ad esse spettanti nei settori
considerati, anche in relazione all'articolazione organizzativa delle
camere di commercio sul territorio, che qui viene in rilievo.
Peraltro, della necessita' dell'intesa sembra persuaso lo stesso
legislatore statale, la' dove, all'art. 1, comma l , lettera a),
punto 3, prevede espressamente che: «i consigli di due o piu' camere
di commercio possono proporre, con delibera adottata a maggioranza
dei due terzi dei componenti, l'accorpamento delle rispettive
circoscrizioni stesse. Con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province di Trento e Bolzano, e'
istituita la camera di commercio dall'accorpamento delle
circoscrizioni territoriali».
Ora, e' del tutto irragionevole che per la rideterminazione delle
circoscrizioni territoriali basti il mero parere della Conferenza
Stato-regioni, mentre per istituire le singole camere di commercio
risultanti dall'accorpamento delle circoscrizioni territoriali serva
l'intesa: cio' in quanto la prima operazione involge ampi margini di
discrezionalita' e incide in profondita' sull'assetto organizzativo
di enti che, per diversi profili, si pongono in rapporto di
strumentalita' rispetto all'assolvimento di funzioni e alla cura di
interessi facenti capo alle regioni; la seconda operazione, invece,
ha natura meramente attuativa-esecutiva di determinazioni gia'
assunte.
Quindi - a meno di non voler ritenere che vi sia una
contraddizione interna alla legge rilevante ex art. 3 Cost. - deve
concludersi che nell'art. 3, comma 4, il legislatore sia incorso in
un lapsus calami, comunque incostituzionale alla luce dell'art. 117,
commi 3 e 4, e del principio di leale collaborazione, di cui si
chiede a codesta ecc.ma Corte la rimozione.
IV. Con riferimento esclusivo agli articoli 3, comma 1, lettera f), e
4, del decreto legislativo n. 219 del 2016: violazione dell'art. 76
Cost. (Eccesso di delega).
Il decreto impugnato e' affetto infine, agli articoli 3, comma 1,
lettera f), e 4, da illegittimita' costituzionale anche per eccesso
di delega.
La disposizione qui richiamata prescrive, fra i criteri cui la
proposta di rideterminazione delle circoscrizioni territoriali
presentata da Unioncamere deve attenersi, la «necessita' di tener
conto degli accorpamenti deliberati alla data di entrata in vigore
della legge 7 agosto 2015, n. 124, nonche' di quelli approvati con i
decreti di cui all'art. 1, comma 5, della legge 29 dicembre 1993, n.
580, e successive modificazioni; questi ultimi possono essere
assoggettati ad ulteriori o diversi accorpamenti solo ai fini del
rispetto del limite di 60 camere di commercio». Sennonche', tale
previsione risulta in contrasto, letterale e inequivocabile, con
l'art. 10, comma 1, lettera g), della legge delega n. 124 del 2015,
che impone al legislatore delegato la «introduzione di una disciplina
transitoria che tenga conto degli accorpamenti gia' deliberati alla
data di entrata in vigore della presente legge». Dal raffronto delle
due previsioni si evince chiaramente come il legislatore delegato
fosse vincolato a prevedere una disciplina transitoria per tutti e
soli gli accorpamenti gia' deliberati alla data di entrata in vigore
della legge n. 124 del 2015 (28 agosto 2015). Di tale disciplina
transitoria, pero', non vi e' traccia nel decreto, che prefigura una
rideterminazione gia' a regime della geografia camerale, senza
accompagnarla con misure che opportunamente ne graduino l'attuazione,
come invece prescritto dal Parlamento.
Si chiede pertanto a codesta ecc.ma Corte di voler dichiarare
illegittimi gli articoli 3, comma 1, lettera f), e 4, nella parte in
cui non prevedono un'apposita disciplina transitoria che consenta -
come imposto dalla legge di delega - di modulare nel tempo gli
effetti connessi alla rideterminazione della geografia camerale, di
indubbio rilievo sotto il profilo della continuita' delle funzioni
esercitate e del buon andamento.
P.Q.M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto:
i) in via principale: a) sollevare innanzi a se stessa, in
via di autoremissione, la questione di legittimita' costituzionale
relativa all'art. 10, comma 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124,
nella parte in cui prescrive l'acquisizione del parere e non
dell'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, in relazione
all'art. 117, commi 3 e 4 Cost., e al principio di leale
collaborazione, e dichiararne l'illegittimita' costituzionale per i
profili esposti in narrativa; b) in ogni caso, dichiarare
l'illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 2, 3 e 4 del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, per violazione degli
articoli 117, commi 3 e 4, e 76 della Costituzione, nonche' del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione;
ii) in via subordinata: a) sollevare innanzi a se stessa, in
via di autoremissione, la questione di legittimita' costituzionale
relativa all'art. 10, comma 2, della legge 7 agosto 2015, n. 124,
nella parte in cui prescrive l'acquisizione del parere e non
dell'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, in relazione
all'art. 117, commi 3 e 4 Cost., e al principio di leale
collaborazione, e dichiararne l'illegittimita' costituzionale per i
profili esposti in narrativa; b) in ogni caso, dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera b), n.
2, punto g); dell'art. 1, comma 1, lettera r), punto i); dell'art. 3,
commi 4 e 10 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, per
violazione degli articoli 117, commi 3 e 4, 76 della Costituzione e
del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5, 120
della Costituzione; dell'art. 4; nonche' dell'art. 3, comma 1,
lettera f) e dell'art. 4, del decreto legislativo n. 219 del 2016,
nella parte in cui non prevedono la «introduzione di una disciplina
transitoria che tenga conto degli accorpamenti gia' deliberati alla
data di entrata in vigore della presente legge» per violazione
dell'art. 76, in combinato disposto con l'art. 117, in relazione
all'art. 10, comma 1, lettera g), della legge delega n. 124 del 2015.
Si depositeranno, unitamente al presente ricorso notificato:
copia conforme della delibera di giunta regionale n. X/6140
del 23 gennaio 2017;
doc. 1: parere 16/107/CU12/C11 del 29 settembre 2016 reso in
sede di Conferenza unificata.
Roma, 24 gennaio 2017
Prof. avv. Marini