N. 16 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 febbraio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Regione Veneto - Legge regionale recante "Applicazione della convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali" - Previsione che al popolo veneto spettano i diritti di cui alla Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali fatta a Strasburgo il 1° febbraio 1995, ratificata con legge 28 agosto 1997, n. 302. - Legge della Regione Veneto 13 dicembre 2016, n. 28 (Applicazione della convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali), intero testo, e art. 4.(GU n.13 del 29-3-2017 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso cui e'
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro Regione Veneto in persona del Presidente pro tempore;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
intera legge regionale 13 dicembre 2016, n. 28, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 13 dicembre 2016, n.
120.
Fatto
La legge regionale in epigrafe ha inteso disciplinare
l'«Applicazione della convenzione quadro per la protezione delle
minoranze nazionali».
Essa consiste di cinque articoli, di cui il quinto riguarda
l'entrata in vigore, mentre i primi quattro contengono le previsioni
normative di sostanza.
L'art. 1 dichiara che al «popolo veneto» spettano i diritti di
cui alla convenzione quadro del Consiglio d'Europa per la protezione
delle minoranze nazionali ratificata con legge statale n. 302/1997
(comma 1). Prosegue estendendo la qualifica di «minoranza nazionale»
anche alla comunita' che si trovano al di fuori del territorio
regionale veneto, legate storicamente e culturalmente al «popolo
veneto» (comma 2). Precisa che anche le comunita' cimbre e ladine,
oggetto della tutela quali minoranze etniche e linguistiche di cui
alla legge regionale n. 73/1994 (in realta', di cui alla legge
statale n. 482/1999) fanno parte del «popolo veneto» (comma 3).
L'art. 2 prevede (testualmente) che la legge «si attua a tutti
gli ambiti previsti dalla convenzione quadro per la protezione delle
minoranze nazionali» (comma 1); e che spetta alla Giunta stabilire le
modalita' di applicazione della convenzione, senza oneri a carico
della regione (comma 2).
L'art. 3, nel congiunto disposto dei suoi due commi, sembra
prefigurare la creazione «presso la giunta regionale», non si dice ad
iniziativa di chi ne' in quale forma, di un «soggetto», denominato
«aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti e associazioni di tutela della identita', cultura e lingua
venete» (in breve, «una aggregazione di associazioni di
associazioni»). Tale «soggetto» dovra' raccogliere e valutare le
«dichiarazioni spontanee» di essere «appartenente minoranza nazionale
veneta»; dichiarazioni, di cui non si precisano i soggetti, la forma,
gli effetti; ne' il rapporto con l'attribuzione ope legis fatta
dall'art. 1 della qualita' di «minoranza nazionale» all'intera
popolazione compresa nel territorio veneto, e anche alle comunita'
«venete» che si asseriscono esistenti fuori da quel territorio.
Infine, l'art. 4, ricollegandosi al fatto che l'applicazione
della legge non dovra' comportare «oneri a carico della regione»
(art. 2, comma 2), prevede che le spese di attuazione della legge
staranno a carico delle amministrazioni centrale e periferiche (che
dovranno non solo «sostenerle», ma prima anche «deliberarle»), si
dice in conformita' alla carta europea dell'autonomia locale
ratificata con legge n. 439/1989.
La legge regionale, che presenta contenuto omogeneo, e' nella sua
interezza costituzionalmente illegittima e, giusta delibera del
Consiglio dei ministri del 10 febbraio 2017, prodotta unitamente al
presente ricorso, viene impugnata per i seguenti
Motivi
Per chiarezza di esposizione e per evitare ripetizioni, nello
svolgimento del presente ricorso si premetteranno le censure di
ordine sostanziale (in particolare contenute nel primo e nel secondo
motivo) rispetto alle censure di incompetenza del legislatore
regionale. Resta ovviamente fermo che tali ultime censure rivestono
carattere preliminare e assorbente.
1. - Violazione degli articoli 5, 6, 114 Cost.
1.1. L'art. 1 della legge impugnata, come si e' visto, erige
l'intera popolazione compresa nel territorio regionale del Veneto, in
«minoranza nazionale», ai sensi della convenzione quadro omonima.
Cio' si desume dal rinvio agli artt. 1 e 2 dello statuto
regionale operato dall'art. 1 della legge al fine di determinare
l'estensione di tale presunta minoranza. L'art. 1 dello statuto, nei
commi 2 e 3, prevede infatti che «2. Il Veneto e' costituito dal
popolo veneto e dai territori delle province di Belluno, Padova,
Rovigo, Treviso, Venezia, Verona e Vicenza.
3. Venezia, citta' metropolitana, e' il capoluogo del Veneto.».
Sicche', in sostanza, il «popolo veneto», che si vorrebbe
identificare nella «minoranza nazionale» contemplata dalla legge
impugnata, coincide con la popolazione vivente nel territorio delle
suddette province e citta' metropolitana.
Cio' viola chiaramente le disposizioni costituzionali in
epigrafe.
Invero, l'art. 114, comma 1 Cost., nel prevedere che la
Repubblica e' costituita da comuni, province, regioni, citta'
metropolitane e Stato, va inteso nel senso che la popolazione
riferibile ad uno di tali enti territoriali esponenziali non puo',
per definizione, essere altresi' identificata per cio' solo con una
minoranza nazionale. Proprio perche' quegli enti esponenziali, nella
loro componente territoriale e nella loro componente personale,
concorrono a formare la Repubblica, i territori e le popolazioni
identificate con riferimento ad essi (qui, alla regione veneta) sono
tutti parte integrante e sostanziale del territorio e della
popolazione della Repubblica. Repubblica, precisa l'art. 5, parimenti
violato dalla legge impugnata, che proprio perche' fondata sul
riconoscimento delle autonomie locali e' una e indivisibile.
Insomma, gli enti esponenziali in cui si manifesta l'autonomia
locale, cioe' comuni, province, citta' metropolitane, regioni,
concorrono appunto, con la loro popolazione e con i loro territori, a
comporre l'unita' territoriale e personale della Repubblica; il che
esclude che il popolo di una regione, identificato sol perche' tale,
possa costituire una «minoranza nazionale», staccata e contrapposta
rispetto alla maggioranza della popolazione della Repubblica; e per
questo meritevole di protezione ai sensi della convenzione quadro
sulle minoranze nazionali.
Ritenere il contrario, comporterebbe infrangere il principio di
unita' e indivisibilita' della Repubblica, perche' finirebbe per
rappresentare quest'ultima non come una comunita' tutta dotata di una
propria identita' (lo «Stato comunita'») giuridicamente unificatasi
nell'ordinamento costituzionale, bensi' come una somma materiale di
minoranze autopostesi come tali, l'una estranea all'altra e
coesistenti tra loro su una base giuridicamente non definita ma
comunque precaria.
Ripetiamo che l'articolazione della Repubblica nelle autonomie
locali espresse esponenzialmente da regioni, province, comuni e
citta' metropolitane, e' appunto la condizione della sua esistenza
come comunita' generatrice di un ordinamento unitario. Non vi e',
insomma, contraddizione, ma implicazione reciproca tra articolazione
autonomistica e unita' della Repubblica.
Codesta Corte nella sentenza n. 118/2015 ha gia' spiegato alla
regione Veneto che «L'unita' della Repubblica e' uno di quegli
elementi cosi' essenziali dell'ordinamento costituzionale da essere
sottratti persino al potere di revisione costituzionale (sentenza n.
1146 del 1988). Indubbiamente, come riconosciuto anche da questa
Corte, l'ordinamento repubblicano e' fondato altresi' su principi che
includono il pluralismo sociale e istituzionale e l'autonomia
territoriale, oltre che l'apertura all'integrazione sovranazionale e
all'ordinamento internazionale; ma detti principi debbono svilupparsi
nella cornice dell'unica Repubblica: «La Repubblica, una e
indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» (art. 5
Cost.).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, pluralismo e
autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di
sovranita', ne' permettono che i loro organi di governo siano
assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale (sentenze n.
365 del 2007, n. 306 e n. 106 del 2002). A maggior ragione, gli
stessi principi non possono essere estremizzati fino alla
frammentazione dell'ordinamento».
Poiche', invece, il concetto di «minoranza nazionale», anche se,
prudentemente, non definito dalla convenzione quadro, si pone
indubbiamente in relazione di distinzione rispetto alla «nazione»,
cioe' all'ordinamento unitario «maggiore» in cui la «minoranza» si
inserisce distinguendosene, e' evidente che la comunita' costitutiva
di un ente di autonomia territoriale, come una regione, non puo' di
per se' rappresentare una «minoranza»; essa non puo' essere una
frazione proprio perche' e' una parte integrante della comunita'
«maggiore», vale a dire della Repubblica.
Che le minoranze siano realta' personali che la Repubblica
considera come ulteriori rispetto alle proprie componenti costitutive
di tipo personale, e proprio per questo meritevoli di una tutela
specifica alla luce dei principi fondamentali di tutela della persona
e di uguaglianza sostanziale (artt. 2 e 3 Cost.), e' comprovato
dall'art. 6 Cost. Qui si prevede che la Repubblica (non il solo
«Stato ordinamento») tutela con apposite norme le minoranze
linguistiche; e cio' implica che la Repubblica in tutte le sue
articolazioni, comprese le regioni, identifichi tali minoranze, che
dunque non possono coincidere con le suddette articolazioni; p. es.
con una regione (o meglio, con la sua componente personale).
In proposito, codesta Corte costituzionale ha gia' chiarito in
modo definitivo nella sentenza n. 170/2010:
«Il quadro concettuale di riferimento implica, da un lato,
evidentemente, la nozione di "Repubblica", nel senso di istituzione
complessiva, orientata, nella pluralita' e nella molteplicita' delle
sue componenti, ad esprimere e tutelare elementi identitari, oltre
che interessi, considerati storicamente comuni o, almeno,
prevalentemente condivisi all'interno della vasta e composita
comunita' "nazionale"; e, dall'altro lato, la nozione di "minoranze
linguistiche", considerate, invece, come comunita' necessariamente
ristrette e differenziate, nelle quali possono spontaneamente
raccogliersi persone che, in quanto parlanti tra loro una stessa
"lingua", diversa da quella comune, custodiscono ed esprimono
specifici e particolari modi di sentire e di vivere o di convivere.
Una traduzione, necessariamente semplificata, di questo schema
sul piano strettamente formale, da un lato, rinvia, quasi
tralatiziamente, alla figura soggettiva dello "Stato", nella
configurazione di "Stato nazionale", titolare, anche in quanto
considerato ente territoriale originario, della cura degli interessi
collettivi (o sociali) assunti come "generali" o, per l'appunto, come
"pubblici"; dall'altro lato, invece, essa resta priva del riferimento
a uno specifico soggetto, per la difficolta' di concentrare entro
schemi di imputazione tipici un insieme di relazioni, anche
giuridiche, che il nome collettivo "minoranza" consente di rendere
esprimibili, o percepibili, proprio attraverso la sua apparente
indeterminatezza, nella implicita e ineludibile relazione con la
nozione di "maggioranza".
In questo modo, potra' considerarsi acquisito che, mentre in un
caso, con i termini "Repubblica" e "Stato" - e indipendentemente
dalla questione, tutta storica, della riducibilita' dell'una
all'altro - ci si vorra' riferire in modo precipuo alla dimensione
dell'organizzazione politica o amministrativa di una comunita'
"generale" o al sistema delle sue articolazioni istituzionali,
nell'altro caso, con l'espressione "minoranza linguistica", ci si
manterra' sul piano di fenomeni sociali affidati all'andamento delle
dinamiche segnate dal comportamento dei protagonisti. Ne', su questo
specifico punto, risultera' significativo il mutamento del testo
della norma di cui all'art. 114 Cost., atteso che esso continua a
fare espresso riferimento - sia pure con rilevanti novita' rispetto
al testo originario - soltanto ai diversi enti territoriali che
costituiscono la "Repubblica" e non anche, direttamente, alle
relative comunita'.
A proposito di questo - del fatto, cioe', che il tema della
tutela delle minoranze linguistiche non e' direttamente riferibile a
quello delle relazioni organizzative Stato-Regioni - non sara'
superfluo tenere a mente che la attuale collocazione della norma di
cui all'art. 6 Cost. tra i "principi fondamentali" e' frutto della
modifica, nella discussione in Assemblea costituente, della
originaria scelta di prevedere, oltre che un piu' ampio testo (di un
articolo aggiuntivo, il 108-bis, tra l'altro dedicato alle "minoranze
etniche e linguistiche"), anche il suo inserimento nel quadro della
disciplina delle autonomie regionali: si ritenne che il tema
riguardasse piuttosto un "problema generale" e che averne omesso la
disciplina nella prima parte della Costituzione costituisse una
"lacuna" da colmare.
Cosicche', in definitiva, la norma di cui all'art. 6 Cost.
finisce per rappresentare - ben al di la' di quanto, peraltro, si
possa trarre, a proposito di "principi fondamentali", dal semplice
argomento della sedes materiae - una sorta di ulteriore tratto
fisionomico della dimensione costituzionale repubblicana e non gia'
soltanto un indice della relativa forma di governo. E la previsione
della tutela appare direttamente destinata, piu' che alla
salvaguardia delle lingue minoritarie in quanto oggetti della
memoria, alla consapevole custodia e valorizzazione di patrimoni di
sensibilita' collettiva vivi e vitali nell'esperienza dei parlanti,
per quanto riuniti solo in comunita' diffuse e numericamente
"minori".
E' noto che la giurisprudenza di questa Corte in tema di
titolarita' del potere normativo in materia di tutela delle minoranze
linguistiche, dopo una fase nella quale era stata affermata
"l'esclusiva potesta' del legislatore statale" (sentenza n. 62 del
1960), in ragione di inderogabili "esigenze di unita' e di
eguaglianza", ha poi progressivamente riconosciuto anche un potere
del legislatore regionale, sia pure entro limiti determinati (da
ultimo, sentenza n. 159 del 2009).
Ma e' indubbio che, se questo riconoscimento puo' consentire un
intervento del legislatore delle Regioni anche a statuto ordinario, e
specialmente in connessione alle ragioni di convergenti tutele
dell'identita' culturale e del patrimonio storico delle proprie
comunita', esso certamente non vale ad attribuire a quest'ultimo il
potere autonomo e indiscriminato di identificare e tutelare - ad ogni
effetto - una propria "lingua" regionale o altre proprie "lingue"
minoritarie, anche al di la' di quanto riconosciuto e stabilito dal
legislatore statale. Ne', tanto meno, puo' consentire al legislatore
regionale medesimo di configurare o rappresentare, sia pure
implicitamente, la "propria" comunita' in quanto tale - solo perche'
riferita, sotto il profilo personale, all'ambito territoriale della
propria competenza - come "minoranza linguistica", da tutelare ai
sensi dell'art. 6 Cost.: essendo del tutto evidente che, in linea
generale, all'articolazione politico-amministrativa dei diversi enti
territoriali all'interno di una medesima piu' vasta, e composita,
compagine istituzionale non possa reputarsi automaticamente
corrispondente - ne', in senso specifico, analogamente rilevante -
una ripartizione del "popolo", inteso nel senso di comunita'
"generale", in improbabili sue "frazioni".». (enfasi aggiunta).
Se questi concetti debbono valere a proposito di minoranze
identificate esclusivamente con riferimento alla loro espressione
linguistica, a maggior ragione debbono valere con riferimento alla
pretesa di identificare una «minoranza nazionale»; cioe' ad una
minoranza le cui espressioni si pretendono dalla legge impugnata
riferite non solo alla lingua, ma «a tutti gli ambiti previsti dalla
convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali» (art.
2).
1.2. D'altra parte, che la popolazione di una regione non possa
costituire una «minoranza nazionale» ai sensi e agli effetti della
convenzione quadro, emerge dal contenuto stesso della convenzione.
Tale contenuto si compendia, come si vedra' anche nel anche nel
paragrafo che segue, nell'assicurare alle minoranze i diritti
costituzionali fondamentali (liberta' di riunione, di associazione,
di manifestazione del pensiero, di religione, di uso della lingua;
diritto ad una istruzione conforme alla propria identita', ecc.).
La convenzione, quale che sia il concetto di minoranza nazionale
che essa accoglie (si e' gia' osservato che la convenzione non
definisce la minoranza nazionale), certamente presuppone una
situazione di pericolo di lesione di tali diritti fondamentali in cui
gli appartenenti alla minoranza si trovano, proprio a causa di tale
appartenenza. Percio', statuisce l'obbligazione internazionale dello
Stato di garantire tali diritti.
Questo indiscutibile presupposto rappresenta anche il limite
della portata precettiva della convenzione quadro.
Da cio' discende che la convenzione quadro non puo' mai, per
definizione, riferirsi alla popolazione di una intera regione,
particolarmente in un ordinamento costituzionale come quello italiano
che negli artt. 5 e 114 fa delle regioni uno degli elementi
costitutivi della Repubblica.
Opinare diversamente, significherebbe ammettere la possibilita'
che la popolazione di una regione in quanto tale sia esposta al
rischio di violazione dei diritti costituzionali fondamentali; il che
e' manifestamente contraddittorio, giacche' se una regione, cioe' la
sua popolazione, e' uno degli elementi costitutivi della Repubblica,
che a sua volta e' l'ordinamento che garantisce quei diritti, ne
consegue che la regione (la sua popolazione) concorre anch'essa quale
ordinamento a garantire quei diritti, e non puo', per definizione,
rappresentare l'oggetto di una loro possibile violazione.
1.3. Sotto gli aspetti evidenziati finora, le censure rivolte
all'art. 1 vanno dunque estese anche all'art. 2, che ne completa il
regime. Mentre, infatti, l'art. 1 identifica l'aspetto soggettivo
della presunta «minoranza nazionale», facendolo coincidere con la
popolazione del Veneto, l'art. 2 determina i contenuti oggettivi
della tutela che si vorrebbe apprestare. L'art. 2, nel rinviare alla
convenzione quadro, tenta di determinare le espressioni e gli
interessi della pretesa minoranza che sarebbero meritevoli di tutela.
La convenzione quadro nell'art. 5 prevede infatti che «Le Parti
s'impegnano a promuovere condizioni tali da consentire alle persone
che appartengono a minoranze nazionali, di conservare e di sviluppare
la loro cultura e di preservare gli elementi essenziali della loro
identita' quali la religione, la lingua, le tradizioni ed il
patrimonio culturale.».
Il che dimostra che la legge impugnata intenderebbe dare rilievo
a tutti i tratti identitari fondamentali di un «popolo», per
distinguere e contrapporre quelli veneti rispetto a quelli della
generalita' del popolo italiano. Il che, giusta gli ovvi principi
richiamati nel paragrafo che precede, non e' ovviamente consentito ad
alcun legislatore, ne' regionale ne' statale.
E che la convenzione quadro, il cui contenuto la legge impugnata
fa proprio, intenda il concetto di «minoranza» (nello stesso senso
gia' chiarito da codesta nel precedente sopra citato) come qualcosa
di inevitabilmente contrapposto alla maggioranza del popolo
organizzato nell'ordinamento generale, risulta anche da un sommario
esame dell'articolato della convenzione.
Si pensi all'art. 6, che prescrive il «dialogo interculturale»
tra maggioranza e minoranza. O agli articoli da 7 a 11, che
riconoscono alle minoranze nazionali i diritti fondamentali alla
liberta' di riunione, di associazione, di religione, di espressione
del pensiero, di uso della propria lingua. Tali garanzie non
avrebbero ovviamente senso se le minoranze in questione non fossero
configurate dalla convenzione come qualcosa di estraneo o, per lo
meno, esterno al corpo sociale identificato con la maggioranza, e
percio' potenzialmente esposto agli abusi di questa. Si pensi
all'art. 12, che sul presupposto implicito ma evidente che vengano a
contatto mondi sociali l'uno all'altro eterogeneo, raccomanda che gli
Stati contraenti adottino «misure nel settore dell'istruzione e della
ricerca per promuovere la conoscenza della cultura, della storia,
della lingua e della religione delle loro minoranze nazionali e della
maggioranza».
Non occorre dilungarsi ulteriormente per comprendere come il
rapporto che la Costituzione, nelle norme in rubrica, stabilisce tra
la Repubblica e una sua componente costitutiva territoriale e
personale, quale una regione, non puo' essere questo.
Non ci si puo' tuttavia esimere dal citare l'art. 20 della
convenzione quadro, in quanto anch'esso da ritenere compreso nella
portata dispositiva dell'art. 2 della legge impugnata allorche'
rinvia alla convenzione stessa.
L'art. 20 prevede che «Nell'esercizio dei diritti e delle
liberta' che scaturiscono dai principi enunciati nella presente
Convenzione quadro, le persone appartenenti ad una minoranza
nazionale rispettano la legislazione nazionale ed i diritti altrui,
in particolare quelli delle persone appartenenti alla maggioranza o
ad altre minorita' nazionali.».
Questa previsione, di per se' comprensibile se riferita ad una
vera «minoranza nazionale», diviene grave se riferita all'intera
popolazione di una regione. In questa ipotesi, se ne potrebbe infatti
ricavare che la vincolativita' della Costituzione e delle leggi della
Repubblica presso tale popolazione dovrebbe dipendere dalla
convenzione stessa, che si interpone come una sorta di fonte
intermedia operante un rinvio recettizio alla Costituzione e alle
leggi, cosi' spezzando il nesso di diretta vincolativita'
dell'ordinamento repubblicano verso una parte dei suoi soggetti.
La violazione degli artt. 5 e 114 Cost. non potrebbe essere piu'
chiara.
1.3. Gli articoli 1 e 2 della legge regionale fin qui esaminati,
come visto, sono quelli che contengono la disciplina essenziale,
soggettiva e oggettiva, che la regione tenta di introdurre.
L'art. 3, invece, prefigura la curiosa entita' denominata
«aggregazione delle associazioni maggiormente rappresentative degli
enti ed associazioni di tutela della identita', cultura e lingua
venete, da costituirsi presso la giunta regionale», per attribuirle
il compito di raccogliere le «dichiarazioni spontanee» di
appartenenza alla presunta minoranza (1) . In questo modo, la
disposizione mostra di collegarsi all'art. 3 della convenzione,
secondo cui «Ogni persona che appartiene ad una minoranza nazionale
ha diritto di scegliere liberamente se essere trattata o non trattata
in quanto tale e nessuno svantaggio dovra' risultare da questa scelta
o dall'esercizio dei diritti ad essa connessi.».
E' evidente la violazione delle norme costituzionali in rubrica
in cui incorre anche l'art. 3, conseguenzialmente alle violazioni
sopra denunciate. Esso comporta, infatti, che si consenta ai singoli
appartenenti alla popolazione di una regione e con cio', giusta
quanto sopra illustrato, appartenenti al popolo italiano, di decidere
individualmente, con una sorta di opzione, se tale loro appartenenza
sia piena o, invece, mediata dalla collocazione in una entita' (la
«minoranza nazionale») che inevitabilmente si distingue e contrappone
rispetto al popolo italiano; che pero', per dettato costituzionale,
e' composto, appunto, dalle popolazioni di tutti i suoi enti
territoriali esponenziali.
E' agevole rilevare che la determinazione dell'estensione
soggettiva di una «minoranza nazionale» all'interno del popolo
italiano (cioe' delle popolazioni di tutti gli enti territoriali)
deve essere effettuata, come si e' ricordato e come si vedra' nei
motivi seguenti, dal legislatore nazionale, e non puo' comunque
comportare che l'intera popolazione di una regione sia considerata
una «minoranza nazionale». Una volta determinata legislativamente,
con questo limite, l'estensione della minoranza nazionale, sara'
consentito ai singoli che vi siano compresi di dichiarare se
intendano avvalersi o meno della normativa in materia.
L'art. 3, invece, in definitiva comporta che l'estensione
soggettiva della presunta «minoranza nazionale» venga rimessa alla
scelta arbitraria dei singoli appartenenti alla popolazione
regionale.
Il che, una volta di piu', appare in contrasto con gli artt. 5 e
114 Cost., allorche' identificano con l'appartenenza dei singoli alla
popolazione di un ente territoriale l'appartenenza dei medesimi
singoli all'indivisibile popolazione della Repubblica, e rimettono
alla legislazione di questa lo stabilire le condizioni alle quali
tale vincolo di appartenenza possa essere in qualche modo attenuato.
1.4. Le violazioni denunciate nei paragrafi che precedono
comportano poi, in via consequenziale, l'illegittimita' anche
dell'art. 4 della legge, che tratta degli aspetti finanziari della
legge, ed ha per questo funzione secondaria e servente rispetto agli
articoli precedenti, cosi' riproducendone i vizi.
2. - Violazione degli articoli 2 e 3 Cost.
In tema di tutela delle minoranze, specificamente delle minoranze
linguistiche considerate dall'art. 6 Cost., ma con argomenti che a
fortiori possono estendersi al piu' ampio tema delle minoranze
nazionali, codesta Corte costituzionale ha da tempo chiarito (sent.
n. 159/2009) che «la tutela delle minoranze linguistiche costituisce
principio fondamentale dell'ordinamento costituzionale (sentenze n.
15 del 1996, n. 261 del 1995 e n. 768 del 1988). Piu' precisamente,
"tale principio, che rappresenta un superamento delle concezioni
dello Stato nazionale chiuso dell'ottocento e un rovesciamento di
grande portata politica e culturale, rispetto all'atteggiamento
nazionalistico manifestato dal fascismo, e' stato numerose volte
valorizzato dalla giurisprudenza di questa Corte, anche perche' esso
si situa al punto di incontro con altri principi, talora definiti
"supremi", che qualificano indefettibilmente e necessariamente
l'ordinamento vigente (sentenze n. 62 del 1992, n. 768 del 1988, n.
289 del 1987 e n. 312 del 1983): il principio pluralistico
riconosciuto dall'art. 2 - essendo la lingua un elemento di identita'
individuale e collettiva di importanza basilare - e il principio di
eguaglianza riconosciuto dall'art. 3 della Costituzione, il quale,
nel primo comma, stabilisce la pari dignita' sociale e l'eguaglianza
di fronte alla legge di tutti i cittadini, senza distinzione di
lingua e, nel secondo comma, prescrive l'adozione di norme che
valgano anche positivamente per rimuovere le situazioni di fatto da
cui possano derivare conseguenze discriminatorie" (sentenza n. 15 del
1996).».
Cio' comporta che una determinata porzione della popolazione
nazionale puo' essere considerata «minoranza», e per questo resa
titolare di diritti ad una particolare protezione che inevitabilmente
la distinguono dal resto della popolazione e le conferiscono uno
«status» particolare, solo se cio' sia imposto dai principi «supremi»
di cui agli artt. 2 e 3 Cost.
Occorre, in altri termini, dimostrare che negare i diritti
particolari di «minoranza» agli appartenenti a tale porzione della
popolazione si tradurrebbe nella negazione dell'identita' collettiva
di tale gruppo, in violazione dell'art. 2 Cost.; e nella indebita
parificazione giuridica alla condizione della generalita' del popolo
di una situazione collettiva connotata invece da marcate
particolarita' culturali, e come tale meritevole di un trattamento
differenziato, pena la violazione dell'art. 3 Cost.
Ma nel caso in esame e' pacifico che non emerge alcuna delle
condizioni ora richiamate. Non sussiste infatti alcuna evidenza
scientifica, di tipo storico o sociologico, che possa attribuire alla
popolazione del territorio veneto connotati identitari tali da
giustificarne un trattamento giuridico quale «minoranza nazionale» da
tutelare rispetto alla generalita' del popolo italiano.
Di tale necessario presupposto non vi e' traccia neppure nei
lavori preparatori della legge regionale. La relazione per l'aula
depositata dal relatore Barbisan, che si produce, non ne fa parola,
mentre fa erroneamente riferimento al principio dell'autogoverno
regionale sancito dall'art. 2 dello statuto regionale («Il presente
progetto di legge, d'iniziativa dei consigli comunali di Resana,
Grantorto, Segusino e Santa Lucia di Piave, prende le mosse dal fatto
che il "popolo veneto" e' piu' volte riconosciuto nello Statuto
attuale della regione Veneto e che il riconoscimento della sua
esistenza e' pacificamente accettato da tutte le forze politiche che
di questo Consiglio fanno parte. I proponenti non dimenticano che
l'art. 2 dell'attuale Statuto stabilisce anche il diritto di
autogoverno del "popolo veneto" e che tale principio, e' stato
vagliato e avallato dal parlamento italiano in doppia lettura. Dai
proponenti viene chiesto al Consiglio regionale di svolgere
l'importante ruolo di riconoscimento della applicabilita' al "popolo
veneto" della norma "Convenzione Quadro sulle minoranze nazionali"
ratificata e resa esecutiva dalla legge n. 302/1997.»).
Laddove l'autogoverno non e' certo parte dei diritti delle
minoranze nazionali riconosciuti dalla convenzione quadro.
L'incompatibilita' logica tra autogoverno e status di minoranza
protetta, del resto, emerge proprio dall'art. 2 statuto, allorche'
questo, stabilito (con proposizione piu' politica che giuridica,
stante l'evidente impossibilita' di applicarla alla lettera) che
«L'autogoverno del popolo veneto si attua in forme rispondenti alle
caratteristiche e alle tradizioni della sua storia», prosegue
disponendo, in termini finalmente giuridici, che «La Regione
salvaguarda e promuove l'identita' storica del popolo e della
civilta' veneta e concorre alla valorizzazione delle singole
comunita'. Riconosce e tutela le minoranze presenti nel proprio
territorio».
L'autogoverno opera, cioe', come contributo della regione alla
attuazione dei citati valori costituzionali fondamentali, anche nel
campo della tutela delle minoranze presenti nel territorio veneto. Il
che logicamente e testualmente esclude che l'autogoverno possa esso
costituire il titolo per erigere l'intera popolazione regionale in
minoranza da proteggere.
La legge impugnata viola quindi l'art. 2 Cost., perche' ravvisa,
fuori di ogni presupposto, nell'intera popolazione regionale una
formazione sociale da tutelare come minoranza. E viola l'art. 3
Cost., perche' ravvisa a vantaggio della popolazione regionale una
insussistente diversita' di situazioni rispetto alla generalita'
della popolazione italiana, sicche' e' da escludere che sia
giustificato il trattamento privilegiato che la legge nel suo
complesso e nelle sue disposizioni particolari (come illustrate nel
primo motivo) intende riservare alla popolazione regionale (2) .
3. - Violazione degli articoli 80, 117, comma 2, lettera a) Cost.
Venendo ora ai profili preliminari inerenti alla competenza
legislativa, va escluso che alla regione spetti la competenza ad
emanare una normativa come quella qui in esame.
3.1. A proposito della convenzione quadro sulle minoranze
nazionali, codesta Corte ha gia' chiarito nella citata sentenza n.
159/2009 che «Se nei testi piu' risalenti, come la Dichiarazione
universale dei diritti dell'uomo adottata dall'Assemblea generale
delle Nazioni unite il 10 dicembre 1948 (artt. 2, 7, 26) e la
Convenzione per la salvaguardia per i diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848
(artt. 6 e 14), si affermavano principi di eguaglianza e non
discriminazione per motivi attinenti alla lingua utilizzata dalle
persone, soprattutto negli atti internazionali adottati dagli anni
novanta emerge anche il problema del trattamento delle cosiddette
«minoranze nazionali»: un problema, questo, affrontato andando oltre
la mera non discriminazione, per cercare di garantire la effettiva
partecipazione degli appartenenti a tali minoranze alla vita
collettiva del loro Paese attraverso il diritto all'uso della lingua
nelle relazioni istituzionali, il diritto all'istruzione anche nella
lingua minoritaria, il sostegno alla cultura della minoranza.
Di questa fase innovativa sono significativi esempi la
risoluzione dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite del 18
dicembre 1992 (Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti
alle minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche) ed in
particolare la Carta europea delle lingue regionali o minoritarie
adottata dal Consiglio d'Europa il 5 novembre 1992.
Lo Stato italiano non ha, ad oggi, provveduto a ratificare la
Carta europea delle lingue regionali o minoritarie del 1992,
diversamente da quanto avvenuto con la Convenzione-quadro per la
protezione delle minoranze nazionali - alla quale fa riferimento la
legge 28 agosto 1997, n. 302 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali, fatta
a Strasburgo il 1° febbraio 1995) - e con la Convenzione sulla
protezione e la promozione delle diversita' delle espressioni
culturali - alla quale fa riferimento la legge 19 febbraio 2007, n.
19 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione sulla protezione e la
promozione delle diversita' delle espressioni culturali, fatta a
Parigi il 20 ottobre 2005).
Particolarmente significativa si rivela l'affermazione contenuta
nell'art. 1 della Sezione I della suddetta Convenzione-quadro, a
mente della quale «la protezione delle minoranze nazionali e dei
diritti e delle liberta' delle persone appartenenti a queste
minoranze e' parte integrante della protezione internazionale dei
diritti dell'uomo e in guanto tale rientra nella portata della
cooperazione internazionale». La stessa non solo impegna le Parti
contraenti a garantire pienamente l'esercizio delle liberta' civili
agli appartenenti alle minoranze nazionali, ma contiene - tra l'altro
- disposizioni sulla libera utilizzazione della lingua minoritaria in
privato ed in pubblico, sul suo uso in caso di procedure penali,
sulla sua utilizzazione per i nomi personali e le insegne private,
sul suo insegnamento nel sistema della pubblica istruzione.». (enfasi
aggiunta)
Come si vede, l'attuazione della convenzione quadro rientra a
pieno titolo nella materia della politica estera e relazioni
internazionali, che l'art. 117, comma 2, lettera a) Cost. riserva
alla competenza esclusiva del legislatore statale. Tale competenza
esclusiva statale, come costantemente ritenuto da codesta Corte
costituzionale, attiene ai provvedimenti normativi «relativi alle
esigenze di salvaguardia delle linee della politica estera nazionale
e di corretta esecuzione degli obblighi di cui lo Stato e'
responsabile nell'ordinamento internazionale» (sentenza n. 238/2004,
che richiama le sentenze n. 179 del 1987 e n. 737 del 1988). E'
quindi evidente, come si dira' di qui a poco, che non spetta alla
regione interporsi nell'attuazione degli obblighi internazionali
dello Stato derivanti dalla convenzione quadro, determinando
direttamente con proprio atto normativo l'esistenza di una
determinata «minoranza nazionale» (per di piu' coincidente con
l'intera popolazione regionale).
E cio', del resto, ben si intende. Il «distacco» di una porzione
della popolazione nazionale dalla generalita', e la qualificazione di
tale porzione come «minoranza nazionale», incide direttamente
sull'elemento personale dell'ordinamento dello Stato, perche' implica
la rilevazione in capo alla «minoranza» di valori identitari
specifici, non coincidenti con i valori identitari della generalita'.
Il che ha un immediato riflesso sulla personalita' di diritto
internazionale dello Stato, in primo luogo perche' questa e'
costituita unitariamente proprio dalle sue componenti territoriali e
personali.
E in secondo luogo perche', nell'attuale avanzato quadro di
tutela internazionale delle minoranze nazionali, il riconoscimento di
una di tali minoranze rende, come visto, operanti gli obblighi
internazionali dello Stato sopra illustrati, sicche' e' evidente che,
ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera a) Cost., solo la legge
dello Stato puo' operare quel riconoscimento, poiche' cio' comporta
effetti diretti sul piano degli obblighi di diritto internazionale
generale e pattizio.
Tale rilevazione deve essere, del resto, operata esclusivamente
dallo Stato, perche' questo e' l'unico ente territoriale che, in
forza della sua generalita', e' in grado di bilanciare i diversi
interessi potenzialmente confliggenti, e di assicurare che il
riconoscimento di una «minoranza nazionale» non si traduca, per
questa e per la restante popolazione (e per le eventuali altre
minoranze) in una ragione di privilegio o, inversamente, di
discriminazione.
3.2. Sotto altro profilo, la legge regionale impugnata viola
l'art. 80 Cost.
Questo riserva in esclusiva alle «Camere», cioe' al legislatore
statale, la competenza ad autorizzare con legge la ratifica dei
trattati internazionali di natura politica.
Cio', come si e' visto, e' appunto quanto e' accaduto con la
legge n. 302/1997 in relazione alla convenzione quadro sulle
minoranze nazionali.
La legge regionale in esame rende inapplicabile al Veneto la
legge statale di ratifica: infatti, da un lato ne modifica la
portata, prevedendo, contro il senso costituzionalmente attribuibile
alla convenzione e, quindi, contro lo spirito della legge di ratifica
(in cui si esprime l'effettiva volonta' manifestata dallo Stato
nell'aderire alla convenzione), che una intera popolazione regionale
possa costituire una minoranza nazionale (si e' gia' visto nel primo
motivo, a cui si rinvia, che il concetto di minoranza nazionale
assunto dalla convenzione, e prima, il concetto di minoranza assunto
in Costituzione, implicano invece di necessita' la contrapposizione
di un gruppo minore alla generalita' della popolazione, e quindi nel
nostro ordinamento costituzionale non sono concetti riferibili alla
popolazione di una regione in quanto tale, posto che questa e' per
Costituzione uno degli elementi personali costitutivi della
Repubblica nella sua unita'); dall'altro, erigendo l'intera
popolazione veneta in minoranza nazionale, impedisce in pratica al
legislatore statale di individuare nell'ambito di quella popolazione
le vere ed effettive minoranze nazionali eventualmente presenti al
suo interno.
In sostanza, prevedendo con l'art. 1 che la popolazione veneta e'
una minoranza nazionale protetta ai sensi della convenzione, e con
l'art. 2 che la legge intende in tal modo dare attuazione alla
convenzione, il legislatore regionale solo formalmente si e' basato
sulla legge statale di ratifica, ma in realta' ha a tutti gli effetti
emanato una propria particolare legge di ratifica della convenzione,
che si sovrappone del tutto alla legge statale e viene a costituire
il vero titolo che rende operante la convenzione nell'ordinamento
regionale. Palese e', dunque, la violazione dell'art. 80 Cost.
3.3. Le considerazioni che precedono dimostrano, infine,
l'erroneita' della tesi sostenuta nella relazione al disegno di
legge, quando questa afferma che «E' gia' stato chiarito dai
proponenti stessi in I Commissione consiliare che la materia del
"riconoscimento delle minoranze nazionali" e' assegnata dalla
Costituzione italiana in maniera esclusiva alle Regioni in virtu'
dell'art. 117, comma 4, che recita: "Spetta alle Regioni la potesta'
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente
riservata alla legislazione dello Stato".
Infatti, non essendo la materia "minoranze nazionali" elencata
tra quelle di competenza esclusiva dello Stato e nemmeno tra quelle
di competenza concorrente tra Stato e Regioni, essa e' da
considerarsi una competenza residuale ma esclusiva delle Regioni.
Che la materia di cui si tratta non sia quella delle "minoranze
linguistiche" e' dimostrato anche dal fatto che i diritti previsti
dalla Convenzione quadro sulle minoranze nazionali non spettano alle
minoranze linguistiche e non vengono loro riconosciuti. D'altra parte
le minoranze linguistiche e regionali sono oggetto di un'altra
Convenzione del Consiglio d'Europa, che l'Italia si sta apprestando
ad attuare.».
Al contrario, l'attinenza immediata della materia "minoranze
nazionali" agli obblighi internazionali e alla personalita' dello
Stato, ascrive tale materia senza alcun dubbio alla competenza
esclusiva dello Stato; e proprio per questo, e perche' non vengono in
considerazione profili di tutela di minoranze linguistiche, non opera
neppure la particolare competenza concorrente (con prevalente ruolo
della legge statale) in materia di minoranze linguistiche, enucleata
da codesta Corte costituzionale nella citata sentenza n. 159/2009.
Non vi e' quindi alcun titolo per ritenere operante la clausola
residuale di competenza legislativa regionale posta dall'art. 117,
comma 4 Cost.
4. - Violazione degli articoli 81, commi 3 e 4, 117, comma 2,
lettere g) ed e), 118, comma 1, Cost.
I motivi che precedono sono assorbenti e travolgono anche l'art.
4. Tuttavia, per completezza, si deduce anche il presente motivo, che
e' specificamente rivolto contro l'art. 4 della legge impugnata.
Come si e' visto, l'art. 4 prevede che le spese necessarie
all'attuazione della legge siano deliberate e sostenute dalle
amministrazioni centrali e periferiche, «eventualmente con
perequazione dell'amministrazione centrale»; tutto cio' perche'
l'attuazione della legge deve avvenire «senza oneri a carico della
regione» (art. 2, comma 2). L'art. 4 rimanda anche all'art. 9 della
convenzione europea contenente la carta europea dell'autonomia locale
ratificata con legge n. 439/1989.
4.1. Cio' premesso, appare evidente, innanzitutto, la violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera g) Cost., nella parte in cui
attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato l'ordinamento e
l'organizzazione amministrativa dello Stato stesso.
E' giurisprudenza pacifica di codesta Corte quella secondo cui la
regione non puo' con propria legge attribuire competenze ad organi
dello Stato (v. da ultimo sent. n. 9/2016 ove si legge «Questa Corte
ha, in effetti, ripetutamente affermato che "le Regioni non possono
porre a carico di organi e amministrazioni dello Stato compiti e
attribuzioni ulteriori rispetto a quelli individuati con legge
statale" (sentenza n. 322 del 2006). Tale preclusione opera - in
forza del parametro costituzionale evocato - anche con riguardo alla
previsione di "forme di collaborazione e di coordinamento", le quali,
ove coinvolgano compiti e attribuzioni di organi dello Stato, "non
possono essere disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle
Regioni, nemmeno nell'esercizio della loro potesta' legislativa",
dovendo "trovare il loro fondamento o il loro presupposto in leggi
statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti
interessati" (sentenza n. 429 del 2004).»). Ma cio' e' appunto quanto
fa l'art. 4 in commento allorche' prevede che le spese di attuazione
della legge siano «deliberate» dalle amministrazioni centrali
chiamate ad attuarle (amministrazioni centrali che, peraltro, la
disposizione neppure individua).
4.2. In secondo luogo, nella parte in cui pone a carico del
bilancio statale le spese necessarie all'attuazione della legge
regionale, prevedendo anche forme di perequazione finanziaria (non e'
chiaro a beneficio di chi) da parte di tale bilancio, la legge stessa
viola l'art. 117, comma 2, lettera e). Questo, infatti, riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la «perequazione delle
risorse finanziarie», cioe' il riequilibrio tra le disponibilita'
finanziarie dei diversi livelli di governo dotati di differente
capacita' fiscale. Non spetta, dunque, alla legge regionale porre
spese a carico del bilancio statale, ne' prevedere che tali spese
siano finalizzate alla perequazione finanziaria.
4.3. L'art. 4, allorche' pone a carico del bilancio statale spese
di attuazione della legge impugnata, anche con finalita' di
perequazione finanziaria, viola poi l'art. 81 Cost. nei commi 4 e 3.
Lo viola nel comma 4, secondo cui «Le Camere ogni anno approvano
con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal
Governo», perche' da questa disposizione si trae l'ovvio corollario
che solo la legge statale di approvazione del bilancio puo'
autorizzare spese a carico del bilancio statale; con la conseguenza
che e' palese l'incompetenza della legge regionale a prevedere spese
gravanti sul bilancio statale.
Lo viola, comunque (osserviamo per completezza) anche nel comma
3, secondo cui «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri
provvede ai mezzi per farvi fronte»: la legge regionale impugnata non
contiene infatti alcuna clausola finanziaria da cui, ammesso che si
possa, siano indicati i mezzi di copertura delle spese in questione.
E lo viola ancora per l'ulteriore ragione che tali spese sono solo
menzionate, ma non sono in alcun modo quantificate; il che impedisce
in radice ogni ipotetica previsione di copertura.
4.4. I rilievi di cui ai precedenti paragrafi del presente motivo
non potrebbero essere superati valorizzando il riferimento che l'art.
4 fa alla convenzione relativa alla carta europea dell'autonomia
locale, ratificata con legge n. 439/1989, e in particolare all'art. 9
di questa.
Anche ad ammettere che la carta in questione sia pertinente alla
materia delle minoranze nazionali (il che non e', posto che il tema
delle autonomie locali attiene all'articolazione autonomistica degli
ordinamenti unitari, in quanto appunto costituiti dall'insieme delle
comunita' autonome che in essi si riconoscono; laddove il tema delle
minoranze nazionali attiene alla tutela giuridica di gruppi sociali
che dal punto di vista identitario si distinguono rispetto alle
comunita' autonome e alla comunita' generale da queste formata:
sicche' non si tratta di riconoscere alle minoranze in questione
forme di autogoverno, anche per esse dovendo valere quelle gia'
previste in generale, quanto di garantirne i diritti fondamentali da
possibili abusi della maggioranza), comunque essa non potrebbe
costituire titolo per la regione ad imporre spese a carico dello
Stato.
E' un fatto che la carta europea dell'autonomia locale e' stata
ratificata con legge dello Stato, sicche' spetta allo Stato darvi
attuazione, se del caso prevedendo con propria legge le spese
perequative eventualmente necessarie, come la carta raccomanda
nell'art. 9, comma 5 («5. La tutela delle collettivita' locali
finanziariamente piu' deboli richiede la messa in opera di procedure
di perequazione finanziaria o di misure equivalenti, destinate a
correggere gli effetti di una ripartizione impari di fonti potenziali
di finanziamento, nonche' degli oneri loro incombenti. Dette
procedure o misure non devono diminuire la liberta' di opzione delle
collettivita' locali nel proprio settore di responsabilita'.»).
Va poi considerato che si tratta di eccezioni, poiche' la regola
rimane l'autofinanziamento delle autonomie, basato sui tributi
locali, come prevede l'art. 9 nel comma 1 («1. Le collettivita'
locali hanno diritto, nell'ambito della politica economica nazionale,
a risorse proprie sufficienti, di cui possano disporre liberamente
nell'esercizio delle loro competenze») e nel comma 3 («3. Una parte
almeno delle risorse finanziarie delle collettivita' locali deve
provenire da tasse e imposte locali di cui esse hanno facolta' di
stabilire il tasso nei limiti previsti dalla legge»).
Il riferimento all'art. 9 della carta non puo' quindi valere a
superare la palese incompetenza della legge regionale a dettare una
norma come l'art. 4.
(1) In realta', il testo sostanzialmente incomprensibile e
inapplicabile dell'art. 3 e' stato votato dal consiglio regionale
in sostituzione del ben piu' chiaro, ma gravemente
discriminatorio, testo della proposta iniziale, che nell'art. 3
pretendeva di stabilire: «1. Il riconoscimento dei diritti di cui
al precedente art. 1 e' subordinato al possesso del patentino di
bilinguismo regolato da apposita delibera dell'Istituto della
Lingua Veneta nel rispetto del suo statuto ed ai sensi e per gli
effetti dell'art. 2 legge n. 340/1971 e legge 25 ottobre 1977, n.
881 "Ratifica ed esecuzione del patto internazionale relativo ai
diritti economici, sociali e culturali, nonche' del patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici, con
protocollo facoltativo, adottati e aperti alla firma a New Jork
rispettivamente il 16 e il 19 dicembre 1966.". 2. L'Istituto
Lingua Veneta opera come rappresentanza istituzionale della
minoranza per quanto concerne l'attuazione delle disposizioni
della legge n. 302/1997.». Prudentemente, la relazione Barbisan,
di cui infra nel testo, osservava in proposito: «Quanto all'art.
3 del progetto di legge in esame, che introduce il tema del
patentino linguistico, si ritiene che esso potra' essere
tranquillamente stralciato dall'intero articolato del progetto di
legge. Cio' a testimonianza del fatto che non e' la tutela di una
minoranza linguistica cio' a cui questo progetto di legge tende,
ma al riconoscimento di una minoranza nazionale, di cui la lingua
e' solo uno dei tanti aspetti che la configura tale.».
(2) Non crediamo che la specificita' identitaria dell'intera
popolazione regionale possa trarsi dalle seguenti proposizioni
della relazione dei presentatori del progetto di legge alla
commissione consiliare (che pure si produce con il presente
ricorso): «esiste un diritto speciale che il popolo veneto ha di
essere riconosciuto da parte delle diverse regioni poiche' esso
e' gia' stato riconosciuto "popolo" dall'art. 2 della legge
costituzionale n. 340 del 1971 che istituiva la regione veneto, e
seppure tale riconoscimento c'e' anche nel nuovo statuto della
regione veneto del 2012, emanato dalla regione stessa, questo non
ha lo stesso valore costituzionale del riconoscimento del 1971
che venne invece emanato dal parlamento e in doppia lettura come
per le riforme costituzionali. Il popolo veneto e' dunque gia'
riconosciuto come soggetto di diritto esistente, per cui ad esso
semmai si devono pure il diritto all'autodeterminazione (legge.
n. 881/1977), fatto riconosciuto anche con le risoluzioni n.
42/1998 e ancora nel 2012 ma senza alcuna utilita' effettiva.
Riconoscere il popolo veneto come «minoranza nazionale» non e'
impegnativo sul piano della indipendenza, anzi, la stessa legge
n. 302/1997 afferma che i diritti li' sanciti non debbono poi
essere usati per raggiungere l'indipendenza, ed allo stesso tempo
e' proprio la negazione dei diritti di minoranza nazionale a
legittimare invece eventuali azioni di indipendenza a causa del
fatto che costituiscono violazione dei diritti umani fondamentali
sul piano internazionale e sono causa giustificativa di
secessione legittimata nel diritto dei popoli. La regione veneto
ha gia' riconosciuto il popolo veneto come soggetto di diritto
internazionale, chiedendo pure un referendum regionale (e non di
tutti i veneti) per l'autonomia o l'indipendenza, e dunque puo'
tranquillamente riconoscere la minoranza nazionale del popolo
veneto, e le due cose non sono in conflitto fin tanto che il
popolo veneto non decida di esercitare la propria sovranita'
internazionale notoriamente scippata nel 1866 con plebiscito
invalidato e poi annullato nel 2010 dallo stesso governo
italiano. Il riconoscere l'identita' e l'autonomia specifica del
popolo veneto quale minoranza nazionale significa riconoscere
allo stesso tempo il suo appartenere alla Repubblica italiana, ed
e' certamente competenza delle regioni (art. 117, comma 4 Cost.)
il farlo, anche se questo portera' ai veneti uno status del tutto
speciale sottoponendoli ad una amministrazione speciale similare
a quella del Sud Tirolo ma pur sempre unitaria. Il riconoscere ai
veneti i diritti di minoranza nazionale non trasformerebbe la
regione in una autonomia speciale, ma obbligherebbe invece
l'amministrazione dello stato a rispettare la sfera
dell'autonomia del popolo veneto, a trattarlo come tale, per di
piu' dovendo lo stato assumersi i costi della salvaguardia e
della realizzazione della minoranza nazionale, in realta'
semplicemente dovendo provvedere ad una decurtazione della
tassazione oggi avente un residuo di decine di miliardi a sfavore
dei veneti. Insomma lo stato dovrebbe ridurre gli introiti
regionali ad un ragionevole 10-20 per cento in linea con quanto
avviene nei territori europei contermini.».
P. Q. M.
Tutto cio' premesso, il Presidente del Consiglio come sopra
rappresentato e difeso ricorre a codesta Ecc.ma Corte costituzionale
affinche' voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale della
legge regionale del Veneto 13 dicembre 2016, n. 28, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 13 dicembre 2016, n.
120.
Si produce in estratto conforme la delibera del Consiglio dei
ministri del 10 febbraio 2017.
Si producono altresi' i seguenti documenti:
1) relazione dei proponenti per la commissione consiliare;
2) relazione per l'aula del relatore Barbisan.
Roma, 13 febbraio 2017
L'Avvocato dello Stato: Gentili