N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 marzo 2017
Ordinanza dell'8 marzo 2017 del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata sul ricorso proposto da Alphabio Srl contro Regione Basilicata. Ambiente - Norme della Regione Basilicata - Sospensione, sino all'approvazione dell'aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2016, del rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione di impianti di smaltimento rifiuti. - Legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016), art. 47 [come sostituito dall'art. 1, comma 1, della legge regionale 5 agosto 2016, n. 19 (Legge regionale concernente disposizioni varie)].(GU n.23 del 7-6-2017 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA (Sezione Prima) ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso avente numero di registro generale 324 del 2016, proposto da: Alphabio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Mescia e Giuseppe Mescia, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Giuseppe Romano, in Potenza, alla via N. Sole n. 11; Contro Regione Basilicata, in persona del presidente della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Anna Carmen Possidente, con domicilio eletto presso l'Avvocatura dell'Ente, in Potenza, alla via V. Verrastro n. 4; ricorso ai sensi degli articoli 31 e 117 cod. proc. amm. avverso il silenzio inadempimento serbato dalla Regione intimata in ordine all'istanza della ricorrente di compatibilita' ambientale (v.i.a.) ed autorizzazione integrata ambientale (a.i.a.) per la realizzazione di un impianto per il pretrattamento di prodotti e scarti alimentari e della frazione organica di rifiuti da raccolta differenziata da ubicarsi nel Comune di Melfi; nonche' per l'emanazione dell'ordine a parte intimata di concludere il procedimento istruttorio mediante un provvedimento espresso e motivato. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore, alla Camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017, il referendario Benedetto Nappi; Uditi i difensori delle parti, come da verbale d'udienza; 1. Parte ricorrente e' insorta, con ricorso notificato in data 9 giugno 2016 e depositato il successivo 17 di giugno, avverso il silenzio serbato dalla Regione Basilicata avverso la propria istanza del 30 novembre 2015, inerente la valutazione di impatto ambientale e l'autorizzazione integrata ambientale relativa alla realizzazione di un impianto per il pretrattamento di sottoprodotti e scarti alimentari e della frazione organica di rifiuti da raccolta differenziata da realizzarsi presso la Zona industriale di San Nicola nel Comune di Melfi. 2. Nel costituirsi in giudizio, l'Ente intimato ha eccepito l'infondatezza del ricorso, in quanto lo stesso sarebbe stato proposto anteriormente allo spirare del relativo termine procedimentale, fissato in centocinquanta giorni dall'art. 26, n. 1, e dall'art. 29-quater, n. 10, del decreto legislativo n. 152 del 2006, nonche' dall'art. 6 della legge regionale n. 47 del 1998, stante la sospensione di detti termini disposta dall'art. 47 della legge regionale 4 marzo 2016, n. 5. Invero, tale disposizione, nella sua formulazione originaria, ha previsto quanto segue: «Sino all'approvazione dell'aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti gia' adottato dalla Giunta regionale, ed in ogni caso non oltre il 30 giugno 2016, fatta eccezione per le istanze gia' presentate alla data del 31 gennaio 2016 da parte di soggetti titolari di impianti gia' in esercizio e relativi ad ampliamento in sito o in adiacenza, purche' non in contrasto con le ipotesi previste nel piano adottato dalla giunta regionale e non prevedano l'incenerimento, sono sospesi tutti i provvedimenti di rilascio di nuove autorizzazioni sul territorio regionale per la realizzazione di impianti privati di smaltimento e/o recupero di rifiuti con capacita' superiore alle 10 tonnellate giorno». Tale norma e' stata quindi riformulata ad opera dell'art. 1, n. 1, della legge regionale 5 agosto 2016, n. 19, a decorrere dal 6 agosto 2016 (ai sensi di quanto previsto dall'art. 7, comma 1 della medesima legge), cosi' come segue: «Sino all'approvazione da parte del consiglio regionale dell'aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti gia' adottato dalla giunta regionale e, in ogni caso, non oltre il 31 dicembre 2016, sono sospesi tutti i provvedimenti di rilascio di nuove autorizzazioni sul territorio regionale per la realizzazione di impianti privati di smaltimento e/o recupero di rifiuti con capacita' superiore alle 10 tonnellate giorno, fatta eccezione per le istanze presentate da parte di soggetti titolari di impianti gia' in esercizio e relativi ad ampliamento in sito o in adiacenza, purche' non in contrasto con le ipotesi previste nel piano gia' adottato dalla giunta regionale e non prevedano l'incenerimento, il coincenerimento, la termovalorizzazione dei rifiuti e/o di combustibili prodotti dai rifiuti». 2.1. Per effetto di tali disposizioni, dunque, l'iter procedimentale concernente l'istanza in discorso risulta essere stato sospeso, ope legis, dapprima dal 5 marzo al 30 giugno 2016, e quindi dal 4 agosto 2016 al 31 dicembre 2016, non essendo quindi infruttuosamente spirato il termine di riferimento. 3. Nei propri scritti difensivi, parte ricorrente ha in primo luogo dedotto come l'art. 47 della cennata legge regionale «si ponga in aperto contrasto con la normativa comunitaria sulla gestione dei rifiuti contenuta nella direttiva 2008/98/CE, onde se ne impone la sua disapplicazione da parte dell'On. Giudice adito». 3.1. La deduzione e' priva di pregio. Ritiene il Collegio che la direttiva 98/2008/CE, recepita nell'ordinamento interno con decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 non abbia carattere «autoapplicativo», in quanto necessita per la sua attuazione dell'intermediazione del potere normativo dello Stato membro, mentre l'efficacia diretta di una direttiva va affermata soltanto se dalla stessa derivi un diritto riconosciuto al cittadino, azionabile nei confronti dello Stato inadempiente, con la conseguenza che le disposizioni interne, anche nell'eventualita' di ritenuto contrasto con le stesse, hanno efficacia vincolante per il giudice (ex plurimis, Corte costituzionale, decisione 28 gennaio 2010, n. 28). 4. La ricorrente, inoltre, ha lamentato, sotto diversi profili, l'illegittimita' costituzionale della norma regionale che rendere legittima l'inerzia di parte resistente. 4.1. Il Collegio ritiene che la disamina della conformita' a costituzione dell'art. 47 della legge regionale n. 5 del 2016 sia pregiudiziale ai fini della definizione del giudizio. 4.2. Sul versante della rilevanza, occorre osservare che l'accoglimento della domanda di parte ricorrente e' precluso unicamente dagli effetti della disposizione regionale di cui e' questione, non avendo l'Ente intimato rappresentato, ne' in sede di relazione amministrativa resa in adempimento di incombente istruttorio, ne' nei propri scritti difensivi, ulteriori e diversi profili impeditivi della regolare e tempestiva conclusione del relativo iter procedimentale. 4.2.1. In particolare, il ripetuto art. 47 della legge regionale n. 5 del 2016 dispone, tra l'altro, la sospensione dei procedimenti diretti al rilascio delle valutazioni di impatto ambientale e delle autorizzazioni integrate ambientali per la realizzazione e gestione di nuovi impianti di smaltimento o recupero rifiuti. Viene cosi' in rilevo l'assenza di spazi discrezionali di sorta in capo all'amministrazione competente, in relazione sia all'an che al quando, dovendo quest'ultima soltanto verificare la sussumibilita' di ciascuna fattispecie concreta in quella astratta delineata dalla norma in questione. 4.2.2. Non puo' revocarsi in dubbio, inoltre, che l'applicazione della normativa contestata condurrebbe al rigetto della domanda, di modo che la questione dedotta ha un'incidenza attuale e non meramente eventuale. Invero, le censure dedotte nel ricorso, incentrate sulla violazione dei termini di rito e sulla necessita' di concludere il relativo procedimento con un provvedimento espresso e motivato, non potrebbero che essere disattese in ragione della sospensione delle attivita' istruttorie disposta dalla disposizione in questione. 4.2.3. Consegue da quanto innanzi la portata pregiudiziale della delibazione della questione di legittimita' costituzionale della disposizione regionale, idonea ad incidere direttamente sulla decisione di questo Tribunale, derivando dall'eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale l'accoglimento del ricorso avverso il silenzio dell'Ente intimato, con piena soddisfazione della pretesa della parte ricorrente nel presente giudizio, essendo stato riconosciuto espressamente da parte resistente che in assenza della contestata disposizione regionale di sospensione delle attivita' istruttorie, i centocinquanta giorni previsti dal quadro disciplinare di riferimento sarebbero decorsi il 4 maggio 2016, ovverosia anteriormente alla proposizione della presente impugnazione, ne' essendo predicabile la sussistenza dell'obbligo dell'Ente intimato di concludere l'attivita' istruttoria con un provvedimento espresso. 4.3. In relazione alla non manifesta infondatezza, ritiene il Collegio che nella fattispecie emerga il contrasto della cennata disposizione regionale con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. 4.3.1. In tal senso, va infatti rilevato come la Corte costituzionale abbia gia' avuto modo di affermare che la disciplina dei rifiuti, ancorche' interferente con altri interessi e competenze, e' riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale (decisioni nn. 67 del 2014, 225 del 2009, 164 del 2009 e 437 del 2008). Sul punto, il Giudice delle leggi ha anche affermato che «la competenza in tema di tutela dell'ambiente, in cui rientra la disciplina dei rifiuti, appartiene in via esclusiva allo Stato, e non sono percio' ammesse iniziative delle Regioni di regolamentare nel proprio ambito territoriale la materia (ex plurimis, sentenze n. 127 del 2010 e n. 314 del 2009) pur in assenza della relativa disciplina statale» (Corte cost. decisione n. 67 del 2014). Spetta quindi allo Stato la fissazione di «standards di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale» (Corte cost., decisione n. 210 del 2016). 4.3.2. Tali standard di tutela uniforme, con riguardo alla durata massima dei procedimenti amministrativi di cui e' cenno, risultano gia' fissati dalla disciplina nazionale di riferimento, cui del resto si conforma anche la normativa regionale in materia, contemplando il medesimo termine di durata di centocinquanta giorni, cosi' garantendo, per l'intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito dell'iter autorizzativo. 4.3.3. Ora, l'art. 47 della legge regionale n. 5 del 2016, in quanto riferito, appunto, ai procedimenti sottesi all'autorizzazione di impianti di smaltimento e recupero di rifiuti, come risulta dalla sua stessa rubrica, appare riconducibile all'ambito materiale «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di competenza esclusiva statale, intervenendo direttamente sulla disciplina dei rifiuti. 4.3.4. Ebbene, tale disposizione importa una deroga a tali standard di tutela, imponendo uno stallo di ogni attivita' procedimentale, e quindi la dilazione per larga parte dell'anno 2016 del termine di adozione dei relativi provvedimenti, non giustificato da alcuna dichiarata esigenza di garantire livelli di tutela ambientale maggiore di quelli previsti dalla legislazione statale ambientale (Corte cost., decisione n. 58 del 2015), non potendosi ricondurre in tale alveo la mera attesa dell'approvazione definitiva del piano regionale dei rifiuti. 4.3.5. Ne deriva il concretarsi di una lesione della sfera di competenza esclusiva del legislatore statale, con l'emanazione di una disposizione regionale che incide direttamente sulla disciplina nazionale che costituisce, appunto, esercizio della competenza esclusiva statale, e segnatamente, per quanto qui rileva, dei subprocedimenti di valutazione d'imbatto ambientale e di autorizzazione integrata ambientale, di cui agli articoli 26, 29 e 29-quater del decreto legislativo n. 152 del 2006. 4.4. Dubita, altresi', il Collegio della conformita' a costituzione dell'art. 47 della legge n. 5 del 2016 anche sotto il distinto profilo della violazione dei principi in tema di liberta' di iniziativa economica sanciti dall'art. 41 della Carta fondamentale. 4.4.1. In tal senso, ferma la valutazione di rilevanza gia' innanzi svolta, in punto di non manifesta infondatezza della questione si osserva che l'art. 41 Cost. sancisce la liberta' di iniziativa economica privata, contemplando limiti alla stessa costituiti dal fatto che la stessa non puo' svolgersi in contrasto con la utilita' sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, liberta', dignita' umana, e dalla fissazione una riserva di legge per l'individuazione dei programmi ed i controlli opportuni perche' l'attivita' economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. 4.4.2. L'apertura e l'esercizio di un impianto di trattamento di rifiuti rientra nel novero delle attivita' oggetto di iniziativa economica privata; per essa dunque vigono i limiti puntualmente descritti dall'art. 41 Cost., non essendo consentito alla legge ordinaria di inibire l'iniziativa economica privata e neppure sospenderla, ancorche' a tempo determinato, se non per ragioni di utilita' sociale, ovvero di tutela della liberta', della sicurezza e della dignita' umana, ovverosia degli unici limiti opponibili alla liberta' di iniziativa economica nei settori interferenti con l'ambiente. Orbene, tali ragioni non emergono dalla lettura della disposizione regionale in esame, la quale, del resto, non da' conto alcuno neppure delle ragioni che, nelle more dell'approvazione degli aggiornamenti al piano regionale dei rifiuti, impongano la sospensione dei procedimenti autorizzativi pendenti. 4.4.3. Ritiene il Collegio, per tale aspetto, che, a fronte della mera esigenza di attendere l'approvazione da parte del Consiglio regionale dell'aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti, peraltro gia' adottato dalla giunta regionale, sarebbe risultato adeguato, oltre che aderente all'assetto normativo teste' delineato, un intervento di accelerazione, sul piano meramente amministrativo, dei tempi di definizione di tale provvedimento, mentre la sospensione ex lege dei procedimenti autorizzatori in corso frappone un immotivato ostacolo all'esercizio dell'attivita' economica privata. 5. Dalle considerazioni che precedono discende, ai sensi degli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 47 della legge regionale 4 marzo 2016, n. 5, per la prospettata violazione degli articoli 41 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. e, per l'effetto, la rimessione degli atti alla Corte costituzionale, nonche' la sospensione del giudizio fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita', ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87. 6. Le spese di giudizio saranno regolate all'esito della Camera di consiglio successiva alla risoluzione dell'incidente di costituzionalita'.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata dispone, nei sensi di cui in motivazione, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso. Spese al definitivo. Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle parti in causa, al presidente della giunta regionale della Basilicata, nonche' di comunicare la stessa al Presidente del consiglio regionale della Basilicata. Cosi' deciso in Potenza, nella Camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017, con l'intervento dei magistrati: Giuseppe Caruso, Presidente; Pasquale Mastrantuono, consigliere; Benedetto Nappi, referendario, estensore. Il Presidente: Caruso L'estensore: Nappi