N. 161 SENTENZA 6 giugno - 11 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Piani di lottizzazione e di zona convenzionati - Condizioni per la conversione delle volumetrie destinate a servizi connessi alla residenza in volumetrie residenziali. - Legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori di intervento), art. 18, comma 32. -(GU n.29 del 19-7-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma
32, della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12
(Disposizioni nei vari settori di intervento), promosso dal Consiglio
di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra la Cento
Societa' Cooperativa e il Comune di Villasimius e altro, con
ordinanza del 25 maggio 2015, iscritta al n. 288 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 50, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione della Cento Societa' Cooperativa;
udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2017 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
udito l'avvocato Carla Valentino per la Cento Societa'
Cooperativa.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 25 maggio 2015, il Consiglio di Stato,
sezione quarta, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 18, comma 32, della legge della Regione Sardegna 30 giugno
2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori di intervento). La
disposizione censurata prevede quanto segue: «[i]n deroga alla
normativa regionale e comunale, nei piani di lottizzazione e nei
piani di zona gia' convenzionati e' consentito in tutto o in parte
convertire le volumetrie destinate a servizi connessi alla residenza
realizzate o da realizzare, di cui all'articolo 4 del decreto
assessoriale n. 2266/U del 20 dicembre 1983, in volumetrie
residenziali, a condizione che le unita' abitative cosi' realizzate
siano cedute a soggetti in possesso dei requisiti previsti dalla
legge regionale 30 dicembre 1985, n. 32 (Fondo per l'edilizia
abitativa), o dalla legge regionale n. 3 del 2008 in materia di
edilizia agevolata. Tale disposizione si applica a condizione che
siano state effettuate le cessioni di legge ovvero che esse avvengano
entro sessanta giorni all'entrata in vigore della presente legge. Lo
strumento attuativo si considera automaticamente variato all'atto del
rilascio del relativo permesso di costruire o di denuncia di inizio
di attivita' da parte degli aventi diritto».
Il rimettente riferisce che il 10 aprile 1992 la Cento Societa'
Cooperativa stipulava con il Comune di Villasimius una convenzione di
lottizzazione, in attuazione della quale realizzava le residenze
previste e le opere di urbanizzazione primaria e secondaria indicate
in convenzione, ma non completava i servizi connessi alla residenza
(comunque realizzati in misura superiore al 50%). Il 5 novembre 2011,
la medesima societa' presentava al Comune di Villasimius istanza al
fine di ottenere, ai sensi del citato art. 18, comma 32, della legge
reg. Sardegna n. 12 del 2011, «l'autorizzazione unica per la
realizzazione, nelle aree destinate a "servizi connessi", e non
ancora utilizzate, di un complesso residenziale».
Il 18 maggio 2012 lo sportello unico per le attivita' produttive
(SUAP) del Comune di Villasimius rilasciava l'autorizzazione
richiesta, consentendo quindi il cambio di destinazione d'uso da
volumi destinati a «servizi connessi alla residenza» a volumi
destinati a residenza. In seguito, pero', con provvedimento 26
novembre 2012, n. 18100, il SUAP del Comune di Villasimius annullava
d'ufficio l'autorizzazione del 18 maggio 2012.
La societa' impugnava tale provvedimento davanti al TAR Sardegna,
che respingeva il ricorso, osservando - stando a quanto riferisce il
giudice a quo - che ogni modifica delle convenzioni di lottizzazione
«deve necessariamente "passare" [...] attraverso una valutazione
della sua coerenza con l'interesse pubblico sotteso dallo strumento
attuativo», e che l'art. 18, comma 32, della legge reg. Sardegna n.
12 del 2011 non esclude che la conversione delle volumetrie destinate
a servizi connessi alla residenza in volumetrie residenziali sia
preceduta da una valutazione della sua corrispondenza all'interesse
pubblico da parte del comune.
La societa' cooperativa Cento proponeva appello contro questa
sentenza. Nel giudizio d'appello si costituiva il Comune di
Villasimius che, fra l'altro, eccepiva l'incostituzionalita'
dell'art. 18, comma 32, della legge reg. Sardegna n. 12 del 2011, nel
caso in cui si volesse ritenere la conversione delle volumetrie un
atto dovuto in base a tale norma.
Il Consiglio di Stato ritiene esistenti i presupposti per
sollevare questione di costituzionalita' con riferimento all'art. 18,
comma 32, della legge reg. Sardegna n. 12 del 2011, «nella versione
ratione temporis applicabile» (cioe', nel testo modificato dall'art.
21 della legge regionale 21 novembre 2011, n. 21, recante «Modifiche
e integrazioni alla legge regionale n. 4 del 2009, alla legge
regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale n. 28 del 1998 e alla
legge regionale n. 22 del 1984, ed altre norme di carattere
urbanistico»).
Quanto alla rilevanza, il giudice rimettente osserva che la norma
regionale in questione «ha costituito la base per la pregressa
autorizzazione alla "conversione" dei volumi da "servizi connessi
alla residenza" in volumetrie residenziali,[...] nonche' la base per
il successivo annullamento d'ufficio, operato dal SUAP [...] il
quale, in forza di un'interpretazione diversa da quella
precedentemente adottata, e' giunto alla conclusione che la norma non
e' tale da privare il Comune di un apprezzamento discrezionale in
relazione agli effetti, in concreto, della pretesa conversione». Il
TAR ha recepito questa seconda interpretazione ma il Consiglio di
Stato ritiene che «il tenore letterale della norma sia univoco nel
consentire una deroga allo standard insediativo previsto dal decreto
Floris», cioe', dal decreto assessorile 20 dicembre 1983, n. 2266/U
(Disciplina dei limiti e dei rapporti relativi alla formazione di
nuovi strumenti urbanistici ed alla revisione di quelli esistenti nei
comuni della Sardegna), che, come riferisce il rimettente, ha fissato
i volumi connessi alla residenza in applicazione dell'art. 4 della
legge regionale 19 maggio 1981, n. 17 (Norme in materia urbanistica -
Abrogazione delle leggi regionali 28 agosto 1968, n. 40, e 9 marzo
1976, n. 10; integrazioni alla legge regionale 28 aprile 1978, n.
30).
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Consiglio di Stato
ritiene manifestamente infondate due questioni di costituzionalita'
sollevate dal Comune di Villasimius e, invece, non manifestamente
infondata la censura basata sull'irragionevolezza della norma
regionale. Il giudice a quo osserva che «il legislatore regionale e'
intervenuto su piani attuativi in regime di convenzionamento»; in
particolare, la norma de qua avrebbe inciso sull'«obbligazione di
realizzare "servizi connessi alla residenza" (punti di ristoro, studi
professionali, ecc.) incombente sui lottizzanti, sostituendola con
una obbligazione "facoltativa" di tutt'altro impatto urbanistico ed
insediativo, senza al contempo imporre ai lottizzanti l'integrazione
dei servizi pubblici che il maggior carico antropico sottende». In
questo modo, la previsione regionale avrebbe «stravolto il sinallagma
convenzionale, modificando il delicato equilibrio individuato in via
astratta dalla legge urbanistica e concretamente fissato attraverso
l'accordo, cosi' ponendo i comuni, che hanno interesse a mantenere
gli originari standard urbanistici e la qualita' della
pianificazione, nella condizione di doversi far carico della
realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria "sostituite"
dal legislatore e del potenziamento dei servizi pubblici primari».
La norma regionale avrebbe inoltre «eliso l'affidamento riposto
dagli aventi causa dal lottizzante, circa l'efficacia delle
obbligazioni dal medesimo assunte, in primis quelle relative al
carico insediativo ed alla presenza di strutture commerciali di
servizio».
Il giudice a quo ammette «la possibilita' dell'amministrazione,
ed anche del legislatore ove le esigenze siano di carattere piu'
generale, di ripianificare motivatamente il territorio, anche in
contrasto con eventuali piani attuativi ancora efficaci», ma
stigmatizza la scelta del legislatore regionale di «lasciare in piedi
il rapporto convenzionale modificandone d'imperio le reciproche
obbligazioni e con esse l'equilibrio urbanistico e finanziario
tracciato nell'originaria convenzione». Nel caso di specie, la
«quota» delle opere di urbanizzazione secondaria, la cui
realizzazione spetta al proprietario, sarebbe stata «paradossalmente
[...] diminuita al crescere dell'entita' degli insediamenti».
Secondo il rimettente, sarebbe irragionevole che il privato possa
«optare per un incremento volumetrico a fini residenziali, abdicando
alla realizzazione di quelle opere di urbanizzazione secondaria
inizialmente posto a suo carico, senza che lo stesso debba neanche
gravarsi, a compensazione, della monetizzazione degli oneri ribaltati
sull'amministrazione».
Il giudice a quo prospetta poi, sulla scia di quanto sostenuto
dalla societa' appellante, un'altra interpretazione dell'art. 18,
comma 32, della legge reg. Sardegna n. 12 del 2011. Secondo tale
ipotesi ermeneutica, il legislatore regionale avrebbe semplicemente
modificato «i parametri urbanistici relativi al carico insediativo
stabilendo una nuova regola che di fatto incide anche sul fabbisogno
procapite di servizi pubblici, portandolo ad una soglia piu' bassa:
in tale chiave, diminuendo lo standard, la maggiore volumetria
residenziale non genererebbe piu' la necessita', in capo alla parte
pubblica, di integrare i servizi pubblici, con conseguenza
insussistenza di oneri o aggravi (neanche per la parte pubblica)
rispetto all'originario equilibrio convenzionale».
Il rimettente osserva che, «se fosse questa la corretta esegesi
della norma, essa comunque si porrebbe in conflitto con il principio
di ragionevolezza sotteso all'art. 3 Cost.», per quattro diverse
ragioni. In primo luogo, «lo standard derogatorio non interesserebbe
l'intera zona C, ma solo le aree gia' oggetto di lottizzazione, con
inversione dell'ordinaria logica urbanistica che invece impone la
previa definizione regolamentare degli standard ed il loro successivo
recepimento della pianificazione consensuale». In secondo luogo, la
norma regionale «avrebbe l'effetto di aumentare il carico insediativo
e diminuire gli standards, lontano dalle citta', proprio laddove
invece lo spazio a disposizione e' maggiore, lasciandoli invece
inalterati nelle zone B (ove anche devono essere previsti i servizi
connessi alla residenza) ove i fenomeni di inurbazione e le
concentrazioni insediative divorano spazio». In terzo luogo, «il
nuovo standard rimarrebbe comunque nella disponibilita' dei
lottizzanti, a seconda che essi chiedano o non chiedano la
"conversione", con conseguenti ripercussioni sull'ordinata e corretta
pianificazione locale, nonche' sull'affidamento dei residenti circa
l'originario dimensionamento degli standard». Infine (e secondo il
rimettente «e' probabilmente questo il punto maggiormente dolente»),
«la modifica dello standard risulterebbe operante anche per le
convenzioni gia' in corso di esecuzione e finanche gia' eseguite».
2.- Con atto depositato il 22 dicembre 2015, si e' costituita nel
presente giudizio la Cento Societa' Cooperativa, chiedendo che la
questione di costituzionalita' sia dichiarata inammissibile o
infondata.
La parte privata osserva che il Consiglio di Stato non avrebbe
tenuto nella giusta considerazione il carattere primario della
potesta' legislativa della Regione autonoma Sardegna in materia
urbanistica, e precisa che l'art. 18, comma 32, della legge reg.
Sardegna n. 12 del 2011 non sarebbe irragionevole perche' le norme
legislative possono derogare a piani urbanistici e a strumenti
attuativi preesistenti (si richiama, a tale proposito, la sentenza n.
46 del 2014 della Corte costituzionale). La norma censurata non
inciderebbe inoltre sull'esecuzione delle opere di urbanizzazione
secondaria, poiche' «nella disciplina vigente le urbanizzazioni
richieste per l'edilizia abitativa e quelle richieste per i servizi
connessi sono esattamente le medesime» (lo stesso dovrebbe dirsi per
i servizi pubblici). L'erronea interpretazione deriverebbe in
particolare dall'aver fatto coincidere i «servizi connessi alla
residenza» con le opere di urbanizzazione secondaria e con i servizi
pubblici.
Secondo la parte privata, non e' neppure vero che la conversione
delle volumetrie da «servizi connessi alla residenza» a residenza
aumenterebbe il carico urbanistico. Infatti, il citato decreto
assessorile n. 2266/U del 1983 «prevede che le cessioni per i servizi
pubblici e gli standard siano calcolati nel medesimo modo sia per le
residenze che per i servizi connessi».
Quanto alle singole censure mosse alla norma in questione, la
societa' costituita si sofferma su quelle avanzate dal giudice a quo
nella seconda prospettiva interpretativa da esso delineata, secondo
la quale la norma regionale realizzerebbe una riduzione degli
standard urbanistici.
La prima censura (lo standard derogatorio non interesserebbe
l'intera zona C ma solo le aree gia' lottizzate) sarebbe infondata
perche' la riserva del 20% dei volumi ai servizi connessi alla
residenza sarebbe una peculiarita' del citato decreto assessorile,
«in parziale contrasto con la disciplina nazionale». Tale
peculiarita' si sarebbe fondata, nel 1983, sulla volonta' di evitare
"quartieri-dormitorio", privi dei servizi connessi alla residenza, ma
in seguito i volumi destinati a servizi si sarebbero rivelati
«eccedenti il fabbisogno reale». Sarebbe emersa, dunque, la
necessita' di una disciplina meno rigida, avente come riferimento il
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di
densita' edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e
rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e
produttivi e spazi pubblici o riservati alle attivita' collettive, al
verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione
dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli
esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765),
«che prevede i servizi connessi come meramente eventuali».
La norma regionale censurata, inoltre, avrebbe anticipato la
riforma urbanistica generale operata con la legge della Regione
autonoma Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione
e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e
per il miglioramento del patrimonio edilizio). Dall'art. 7 di tale
legge risulterebbe infatti che la residenza e i servizi connessi alla
residenza «fanno parte della medesima categoria funzionale» e che «i
mutamenti di destinazione d'uso all'interno della medesima categoria
funzionale sono sempre consentiti». L'art. 18, comma 32, si
riferirebbe dunque «ai casi nei quali non c'e' variazione dei
rapporti».
La seconda censura (la norma abbasserebbe lo standard lontano
dalle citta', dove c'e' piu' spazio, e non nelle zone B) sarebbe
infondata perche' le zone centrali sono afflitte dal problema della
«sparizione dei negozi, dei bar, degli uffici».
Quanto alla terza e alla quarta censura (il nuovo standard
rimarrebbe nella disponibilita' dei lottizzanti e opererebbe anche
per le convenzioni gia' in corso di esecuzione e per quelle gia'
eseguite), la societa' ne afferma l'infondatezza richiamando la
competenza primaria della Regione in materia di urbanistica e
ribadendo che nella disciplina nazionale e nell'attuale disciplina
regionale i servizi connessi alla residenza e le residenze fanno
parte della stessa categoria funzionale.
In definitiva, la norma regionale non sarebbe irragionevole
perche' il legislatore avrebbe voluto solo consentire il mutamento di
destinazione d'uso nell'ambito di una categoria omogenea, in attesa
della nuova legge urbanistica.
3.- Il 4 gennaio 2017 la Cento Societa' Cooperativa ha depositato
un'ulteriore memoria difensiva, nella quale eccepisce
l'inammissibilita' o la manifesta infondatezza della questione per
non aver il Consiglio di Stato considerato l'art. 3, lett. f), dello
Statuto speciale della Regione autonoma Sardegna, e per non aver
individuato un tertium comparationis.
Sotto il primo profilo, la norma regionale censurata non
violerebbe il limite costituzionale della potesta' legislativa
primaria della Regione perche' essa sarebbe conforme al d.m. n. 1444
del 1968; non si potrebbe affermare l'irragionevolezza di una norma
legislativa regionale, frutto di competenza primaria, per il
contrasto con un precedente decreto assessorile e, anzi, sarebbe
quest'ultimo a collidere con il d.m. n. 1444 del 1968, che non
prescrive di destinare il 20% dei volumi ai servizi connessi alla
residenza. La norma regionale, favorendo la conversione dei volumi,
limiterebbe il consumo del territorio e la ragionevolezza di questa
scelta sarebbe confermata dalla mancata impugnazione da parte del
Governo.
Sotto il secondo profilo, la parte privata osserva che la censura
di irragionevolezza richiederebbe necessariamente l'individuazione di
un tertium comparationis. L'unico tertium implicitamente individuato
nell'ordinanza sarebbe il decreto assessorile n. 2266/U del 1983, ma
un atto amministrativo non sarebbe idoneo a fungere da parametro di
valutazione della costituzionalita' di una legge. Ne' sarebbe
possibile fare ricorso alla cosiddetta irragionevolezza estrinseca
perche' si introdurrebbe un «eccessivo soggettivismo interpretativo»
e, inoltre, non potrebbe essere considerata irragionevole una norma
coerente con la disciplina statale e ribadita dalla normativa
regionale "a regime" (art. 7 della l. reg. Sardegna n. 8 del 2015).
La societa' ripropone poi le considerazioni gia' svolte nella
memoria di costituzione in merito all'esatto significato della
disposizione censurata e alla sua ragionevolezza.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 25 maggio 2015, il Consiglio di Stato,
sezione quarta, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 18, comma 32, della legge della Regione autonoma Sardegna
30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori di intervento),
come modificato dall'art. 21 della legge regionale 21 novembre 2011,
n. 21 (Modifiche e integrazioni alla legge regionale n. 4 del 2009,
alla legge regionale n. 19 del 2011, alla legge regionale n. 28 del
1998 e alla legge regionale n. 22 del 1984, ed altre norme di
carattere urbanistico). La disposizione censurata prevede quanto
segue: «[i]n deroga alla normativa regionale e comunale, nei piani di
lottizzazione e nei piani di zona gia' convenzionati e' consentito in
tutto o in parte convertire le volumetrie destinate a servizi
connessi alla residenza realizzate o da realizzare, di cui
all'articolo 4 del decreto assessoriale n. 2266/U del 20 dicembre
1983, in volumetrie residenziali, a condizione che le unita'
abitative cosi' realizzate siano cedute a soggetti in possesso dei
requisiti previsti dalla legge regionale 30 dicembre 1985, n. 32
(Fondo per l'edilizia abitativa), o dalla legge regionale n. 3 del
2008 in materia di edilizia agevolata. Tale disposizione si applica a
condizione che siano state effettuate le cessioni di legge ovvero che
esse avvengano entro sessanta giorni all'entrata in vigore della
presente legge. Lo strumento attuativo si considera automaticamente
variato all'atto del rilascio del relativo permesso di costruire o di
denuncia di inizia di attivita' da parte degli aventi diritto».
Il rimettente dubita della conformita' di questa disposizione al
principio di ragionevolezza sotto due profili in larga misura
coincidenti.
In un primo senso, la norma interverrebbe su una fonte
convenzionale incidendo sull'«obbligazione di realizzare "servizi
connessi alla residenza" (punti di ristoro, studi professionali,
ecc.) incombente sui lottizzanti, sostituendola con una obbligazione
"facoltativa" di tutt'altro impatto urbanistico ed insediativo, senza
al contempo imporre ai lottizzanti l'integrazione dei servizi
pubblici che il maggior carico antropico sottende». La norma
regionale avrebbe cosi' «stravolto il sinallagma convenzionale [...]
ponendo i comuni, che hanno interesse a mantenere gli originari
standard urbanistici e la qualita' della pianificazione, nella
condizione di doversi far carico della realizzazione delle opere di
urbanizzazione secondaria "sostituite" dal legislatore e del
potenziamento dei servizi pubblici primari».
In un secondo senso, sarebbe comunque in se' irragionevole
l'assetto obbligatorio che ne deriva. Il privato potrebbe infatti
optare per un incremento della volumetria residenziale «abdicando
alla realizzazione di quelle opere di urbanizzazione secondaria
inizialmente posto a suo carico, senza che lo stesso debba gravarsi,
a compensazione, della monetizzazione degli oneri ribaltati
sull'amministrazione».
In via sostanzialmente subordinata, il giudice a quo prospetta
poi l'irragionevolezza della previsione anche per il caso in cui la
si volesse interpretare nel senso che il legislatore regionale
avrebbe semplicemente inteso modificare «i parametri urbanistici
relativi al carico insediativo stabilendo una nuova regola che di
fatto incide anche sul fabbisogno procapite di servizi pubblici,
portandolo ad una soglia piu' bassa: in tale chiave, diminuendo lo
standard, la maggiore volumetria residenziale non genererebbe piu' la
necessita', in capo alla parte pubblica, di integrare i servizi
pubblici, con conseguenza insussistenza di oneri o aggravi [...]
rispetto all'originario equilibrio convenzionale». Anche cosi'
interpretata, la disposizione si porrebbe comunque in conflitto con
il principio di ragionevolezza, per quattro diverse ragioni: a) «lo
standard derogatorio non interesserebbe l'intera zona C, ma solo le
aree gia' oggetto di lottizzazione, con inversione dell'ordinaria
logica urbanistica che invece impone la previa definizione
regolamentare degli standard ed il loro successivo recepimento della
pianificazione consensuale»; b) la norma regionale «avrebbe l'effetto
di aumentare il carico insediativo e diminuire gli standards, lontano
dalle citta', proprio laddove invece lo spazio a disposizione e'
maggiore, lasciandoli invece inalterati nelle zone B [...] ove i
fenomeni di inurbazione e le concentrazioni insediative divorano
spazio»; c) «il nuovo standard rimarrebbe comunque nella
disponibilita' dei lottizzanti, a seconda che essi chiedano o non
chiedano la "conversione"»; d) «la modifica dello standard
risulterebbe operante anche per le convenzioni gia' in corso di
esecuzione e finanche gia' eseguite».
2.- Prima di esaminare le questioni sollevate dal rimettente, e'
opportuno illustrare brevemente il contesto normativo in cui la norma
censurata si inserisce.
Nella Regione Sardegna, che e' dotata di potesta' legislativa
primaria in materia urbanistica (art. 3, lettera f, dello Statuto
speciale), gli standard urbanistici per gli insediamenti residenziali
sono stati fissati, sulla base dell'art. 4 della legge regionale 19
maggio 1981, n. 17 (Norme in materia urbanistica - Abrogazione delle
leggi regionali 28 agosto 1968, n. 40, e 9 marzo 1976, n. 10;
integrazioni alla legge regionale 28 aprile 1978, n. 30), dall'art. 6
del decreto dell'Assessore regionale degli enti locali, finanze ed
urbanistica 20 dicembre 1983, n. 2266/U (Disciplina dei limiti e dei
rapporti relativi alla formazione di nuovi strumenti urbanistici ed
alla revisione di quelli esistenti nei comuni della Sardegna), sul
modello di quanto previsto nel decreto ministeriale 2 aprile 1968, n.
1444 (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attivita' collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della L. 6
agosto 1967, n. 765). In particolare, il citato art. 6 richiede, per
i comuni con piu' di 10.000 abitanti, 18 mq. di spazi pubblici per
abitante.
L'art. 4, comma 2, dello stesso decreto assessorile dispone che
«[i]l numero degli abitanti presumibilmente insediabili e' dedotto
assumendo, salvo diversa dimostrazione in sede di strumento
urbanistico comunale: il parametro di 100 mc ad abitante per zone A,
B e C, dei quali: - 70 mc per la residenza; - 20 mc per servizi
strettamente connessi con la residenza o per opere di urbanizzazione
secondaria di iniziativa privata, quali: negozi di prima necessita',
studi professionali, bar e tavole calde; - 10 mc per servizi
pubblici».
Il decreto assessorile richiede, dunque, la necessaria presenza,
accanto alla volumetria per la residenza e a quella per servizi
pubblici, di una volumetria per servizi strettamente connessi con la
residenza (sentenza Consiglio di Stato, sezione quarta, n. 3764 del
2013), e cio' differentemente da quanto e' richiesto invece dalla
disciplina statale, che prevede solo la possibilita' di una
maggiorazione, per destinazioni "connesse", della volumetria
residenziale per abitante. In base all'art. 3, comma 3, del citato
d.m. n. 1444 del 1968, infatti, «si assume che, salvo diversa
dimostrazione, ad ogni abitante insediato o da insediare
corrispondano mediamente 25 mq. di superficie lorda abitabile (pari a
circa 80 mc. vuoto per pieno), eventualmente maggiorati di una quota
non superiore a 5 mq. (pari a circa 20 mc. vuoto per pieno) per le
destinazioni non specificamente residenziali ma strettamente connesse
con le residenze (negozi di prima necessita', servizi collettivi per
le abitazioni, studi professionali, ecc.)».
Dall'esemplificazione offerta dalle norme citate, regionale e
statale, si desume che i servizi strettamente connessi con la
residenza consistono in opere o strutture private accessorie alla
residenza e che tali strutture si distinguono da quelle destinate a
servizio pubblico o comunque ad uso pubblico, ivi comprese le opere
di urbanizzazione primaria e secondaria. Sebbene, infatti, con una
formula che presenta qualche margine di ambiguita', il decreto
assessorile sardo del 1983 accosti i servizi strettamente connessi
alla residenza alla incerta categoria delle opere di urbanizzazione
secondaria di iniziativa privata (art. 4, comma 2, sopra citato), e'
da escludere che i primi possano essere ricondotti alle seconde, sia
perche' lo stesso decreto fa poi distinta menzione della volumetria
prescritta per i vari servizi pubblici («- 10 mc per servizi
pubblici»), sia perche' nella normativa generale statale e' pacifica
la diversa natura delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria
(art. 16, commi 7 e 8, del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia») rispetto alle «
destinazioni non specificamente residenziali ma strettamente connesse
con le residenze (negozi di prima necessita', servizi collettivi per
abitazioni, studi professionali, ecc.)» (art. 3, comma 3, d.m. n.
1444 del 1968).
In questo contesto e' intervenuta la norma regionale sarda
censurata, prevedendo la possibilita', totale o parziale, nei piani
di lottizzazione e nei piani di zona gia' convenzionati, di
«convertire le volumetrie destinate a servizi connessi alla residenza
realizzate o da realizzare [...] in volumetrie residenziali», alla
duplice condizione che le unita' abitative cosi' realizzate siano
cedute a soggetti in possesso dei requisiti previsti dalle leggi
sull'edilizia agevolata e che siano state effettuate le «cessioni di
legge» relative alle aree destinate alle opere di urbanizzazione.
3.- La prima questione sollevata dal rimettente e' inammissibile
poiche' la motivazione della supposta irragionevolezza della norma
censurata risulta oscura e contraddittoria.
Come visto, secondo il giudice a quo, la disposizione sarebbe
irragionevole perche' interverrebbe su rapporti convenzionali in
essere, modificando le reciproche obbligazioni delle parti, e perche'
determinerebbe un nuovo assetto obbligatorio intrinsecamente
irragionevole.
Il giudice a quo esordisce riconoscendo in astratto la pacifica
ammissibilita' di interventi (anche) legislativi su rapporti
convenzionali in atto, ma continua poi negando che cio' sia
legittimamente avvenuto nel caso concreto, e offrendo, a sostegno
della sua valutazione, argomenti oscuri e contraddittori.
Dall'ordinanza non e' possibile comprendere, infatti, se il
rimettente imputi alla norma censurata l'effetto di costringere i
comuni a sostituirsi al privato nella realizzazione dei servizi
connessi o quello di imporre maggiori opere di urbanizzazione, o
entrambi.
L'oscurita' della motivazione e' confermata dalla confusione,
ripetuta, fra servizi connessi alla residenza e opere di
urbanizzazione secondaria (i comuni interessati sarebbero posti
«nella condizione di doversi far carico della realizzazione delle
opere di urbanizzazione secondaria "sostituite" dal legislatore»; la
quota delle opere di urbanizzazione secondaria sarebbe «diminuita al
crescere dell'entita' degli insediamenti»; il nuovo rapporto
obbligatorio sarebbe irragionevole perche' «il privato puo' optare
per un incremento volumetrico a fini residenziali, abdicando alla
realizzazione di quelle opere di urbanizzazione secondaria
originariamente poste a suo carico»), in evidente contrasto con la
distinzione, sia concettuale che di disciplina positiva, degli uni
dalle altre, desumibile dal descritto contesto normativo statale e
regionale.
Al carattere oscuro e contraddittorio della motivazione della
questione, gia' di per se' sufficiente a determinarne
l'inammissibilita' (ex multis, sentenze n. 102 del 2016, n. 247 del
2015, n. 244 del 2011, ordinanza n. 369 del 2006), si aggiunge la
considerazione che l'ordinanza non da' conto ne' delle ragioni per le
quali sussisterebbe il paventato obbligo dei comuni (o comunque la
necessita' per essi) di sostituirsi ai privati nella realizzazione
dei servizi connessi, ne' dei motivi per cui toccherebbe ai comuni di
provvedere a ulteriori opere di urbanizzazione.
Quanto alle ragioni del primo supposto obbligo, esse non sono
desumibili ne' dal sistema generale, ne' dalla norma censurata, la
quale, consentendo la deroga al decreto n. 2266/U del 1983, si limita
a far venir meno la necessaria presenza dei servizi connessi. Intesa
in questo modo, dunque, la prima questione sollevata e' inammissibile
anche per erroneo presupposto interpretativo (sentenze n. 241 e n.
153 del 2015, n. 218 del 2014, n. 249 del 2011, n. 125 del 2009,
ordinanza n. 187 del 2015).
Quanto all'asserita necessita' per i comuni di realizzare a
proprie spese le ulteriori opere di urbanizzazione secondaria, rese
necessarie dal «maggior carico antropico», il rimettente non fornisce
alcun elemento idoneo a dimostrare che la conversione delle
volumetrie consentita dalla norma censurata produrrebbe un aumento di
carico urbanistico e renderebbe di conseguenza necessaria
un'integrazione degli standard. Mentre un'argomentazione sul punto
sarebbe stata necessaria visto che, come ricordato, l'art. 3 del d.m.
n. 1444 del 1968 comprende negli «insediamenti residenziali» anche i
servizi connessi e, similmente, in base all'art. 6 del decreto
assessorile n. 2266/U del 1983, gli spazi pubblici vengono
parametrati sulla volumetria prevista, non sulla volumetria
specificamente residenziale. E considerato altresi' che, in base
all'art. 11, comma 1, lettera a), della legge regionale 11 ottobre
1985, n. 23 (Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, di risanamento urbanistico e di sanatoria di
insediamenti ed opere abusive, di snellimento ed accelerazione delle
procedure espropriative), come modificato dall'art. 7 della legge
regionale 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il
riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il
miglioramento del patrimonio edilizio), i «servizi strettamente
connessi alla residenza» sono compresi nella categoria funzionale
«residenziale» ai fini del mutamento di destinazione d'uso.
Poiche' l'aumento di carico urbanistico e' il presupposto delle
censure sollevate, la questione risulta dunque inammissibile anche
per carenza di motivazione sulla non manifesta infondatezza (ex
multis, sentenze n. 133 del 2016, n. 120 del 2015 e ordinanze n. 247,
n. 172, n. 93 e n. 33 del 2016 e n. 52 del 2015).
4.- Per le ragioni appena esposte e' da ritenere inammissibile
anche la questione sollevata dal Consiglio di Stato in via
subordinata, in relazione a una possibile diversa interpretazione
della disposizione censurata (prospettata nel punto 8
dell'ordinanza), anch'essa basata sulla tesi che la conversione delle
volumetrie comporti un aumento del carico urbanistico.
Con riferimento alla stessa questione, infine, l'ordinanza
risulta lacunosa per un altro profilo, attinente all'interesse
pubblico perseguito dal legislatore con la disposizione censurata
(cioe' l'interesse delle persone economicamente deboli all'accesso
all'abitazione), interesse che non viene considerato in alcun modo,
benche' la sua rilevanza sia gia' stata riconosciuta da questa Corte
(ad esempio, sentenze n. 404 del 1988 e n. 49 del 1987). In un
giudizio avente come parametro il principio di ragionevolezza, la
mancata considerazione dell'interesse pubblico perseguito dalla norma
oggetto di censura contribuisce a rendere insufficiente la
motivazione sulla non manifesta infondatezza della questione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art.18, comma 32, della legge della Regione
autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari
settori di intervento), sollevate, in riferimento al principio di
ragionevolezza, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 luglio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA