N. 174 SENTENZA 20 giugno - 13 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di ambiente (istituzione, in acque non oggetto di concessione, di eventuali oneri ulteriori per i non residenti nella Regione, mediante provvedimento della Giunta regionale) e di caccia (forme di attivita' venatoria; addestramento dei cani da caccia; comprensori alpini; recupero della selvaggina ferita; piani di abbattimento del cormorano). - Legge della Regione Veneto 27 giugno 2016, n. 18 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa in materia di politiche economiche, del turismo, della cultura, del lavoro, dell'agricoltura, della pesca, della caccia e dello sport), artt. 55, comma 1, 65, 66, commi 1 e 2, 68, comma 1, e 71; legge della Regione Veneto 9 dicembre 1993, n. 50 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio), art. 20, comma 3-bis, inserito dall'art. 69, comma 2, della legge regionale n. 18 del 2016. -(GU n.29 del 19-7-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 55, 65,
66, commi 1 e 2, 68, comma 1, 69, comma 2, e 71, della legge della
Regione Veneto 27 giugno 2016, n. 18 (Disposizioni di riordino e
semplificazione normativa in materia di politiche economiche, del
turismo, della cultura, del lavoro, dell'agricoltura, della pesca,
della caccia e dello sport), promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con ricorso notificato il 24-29 agosto 2016, depositato
in cancelleria il 30 agosto 2016 ed iscritto al n. 52 del registro
ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Ezio Zanon per la
Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24-29 agosto 2016 e depositato in
cancelleria il 30 agosto 2016 (registro ricorsi n. 52 del 2016), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 55, 65, 66, commi 1 e 2, 68,
comma 1, 69, comma 2, e 71 della legge della Regione Veneto 27 giugno
2016, n. 18 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa in
materia di politiche economiche, del turismo, della cultura, del
lavoro, dell'agricoltura, della pesca, della caccia e dello sport),
per violazione degli artt. 3, 23, 117, primo e secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
2.- Le norme impugnate modificano o aggiungono nuove disposizioni
alle leggi regionali 28 aprile 1998, n. 19 (Norme per la tutela delle
risorse idrobiologiche e della fauna ittica e per la disciplina
dell'esercizio della pesca nelle acque interne e marittime interne
della Regione Veneto), e 9 dicembre 1993, n. 50 (Norme per la
protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio).
3.- L'art. 55 aggiunge il comma 1-ter all'art. 9 della legge
regionale n. 19 del 1998 e dispone che la Regione puo' istituire,
nelle acque non oggetto di concessione, «eventuali oneri ulteriori
per i non residenti in Veneto mediante provvedimento della Giunta
regionale».
Secondo il ricorrente, poiche' la norma non specifica la natura
degli eventuali oneri, rimette la determinazione degli stessi
interamente ad un provvedimento amministrativo della Giunta
regionale, in carenza di principi direttivi sufficientemente
specifici e dettagliati, in violazione dell'art. 23 Cost.
Nell'ipotesi che detti oneri dovessero riguardare una tassa di
concessione avente natura tributaria, si determinerebbe anche una
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
poiche' la norma censurata attribuirebbe alla Giunta regionale il
potere di imporre con proprio provvedimento amministrativo un tributo
a carico dei soli cittadini «non residenti in Veneto», in contrasto
con il carattere di generalita' dell'imposizione fiscale.
4.- L'impugnato art. 65, che inserisce i commi 1-bis, 1-ter e
1-quinquies all'art. 14 della legge regionale n. 50 del 1993,
consente a chi abbia optato per la forma di caccia da appostamento
fisso di disporre di quindici giornate di caccia in forma vagante e
viceversa, senza ulteriori obblighi se non quello di segnalare sul
tesserino venatorio la giornata utilizzata.
Il ricorrente osserva che l'art. 12, comma 5, della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), dispone che l'esercizio
venatorio puo' essere praticato esclusivamente in una delle forme
indicate dalla disposizione stessa, esprimendo un requisito minimo di
salvaguardia ambientale, cui la legislazione regionale deve
attenersi.
4.1.- L'impugnato art. 65 introduce anche il comma 1-quater
all'art. 14 della legge regionale n. 50 del 1993, consentendo a chi
abbia optato per l'insieme delle forme di attivita' venatoria
definite dalla disposizione regionale la facolta' di esercitare la
caccia nei confronti della fauna migratoria, per trenta giorni, in
tutti gli ambiti territoriali.
Osserva il ricorrente che l'art. 14, commi 1 e 5, della legge n.
157 del 1992, invece, prevede che i cacciatori hanno diritto ad
accedere agli altri ambiti territoriali di caccia della Regione in
cui risiedono, previa domanda all'amministrazione competente.
La difformita' rispetto alla legge statale si riflette, secondo
il ricorrente, anche sulla disciplina delle sanzioni amministrative
per chi esercita la caccia in forma diversa da quella prescelta, ai
sensi dell'art. 31, comma 1, lettera a) e dell'art. 32, comma 4,
della legge n. 157 del 1992.
5.- L'impugnato art. 66, commi l e 2, modifica l'art. 18 della
legge regionale n. 50 del 1993 e dispone che le Province istituiscono
le zone destinate all'allenamento e all'addestramento dei cani da
caccia anche su fauna selvatica naturale o con l'abbattimento di
fauna d'allevamento, appartenente alle specie cacciabili (comma 1).
Dette attivita' possono svolgersi in tutto l'anno (1-bis).
Per il ricorrente, l'art. 10 della legge n. 157 del 1992, che
detta uno standard inderogabile attinente alla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, prevede l'obbligo delle Regioni di regolamentare il
prelievo venatorio con i piani faunistico-venatori e non con
legge-provvedimento, rispettando altresi' gli indirizzi dell'Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), riguardo
alla disciplina dei periodi di esercizio dell'attivita' venatoria.
L'impugnato art. 66 inciderebbe, inoltre, sulla normativa
sanzionatoria di cui agli artt. 30, comma 1, lettera a), e 31, comma
1, lettera a), della legge n. 157 del 1992, per chi esercita la
caccia in periodo di divieto generale.
Per il ricorrente la disposizione impugnata si pone in contrasto
anche con l'art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all'art. 18,
commi 1, 1-bis e 2, della legge n. 157 del 1992, che, in attuazione
dell'art. 7 della Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente la conservazione degli uccelli selvatici (versione
codificata), 30 novembre 2009, n. 2009/147/CE, definisce l'arco
temporale in cui e' consentito il prelievo venatorio.
6.- L'art. 68, comma 1, modifica il comma 5 dell'art. 24 della
legge regionale n. 50 del 1993, che disciplina i comprensori alpini,
quali associazioni senza fini di lucro aventi scopi di programmazione
dell'esercizio venatorio e di gestione della fauna selvatica,
estendendo ad essi i commi 5, 5-bis, 5-ter, 8, 9, 11 e 12 dell'art.
21, sugli organi degli ambiti territoriali di caccia. Il comitato
direttivo dei comprensori alpini, a seguito della modifica introdotta
dalla disposizione impugnata, e' composto anche da «tre
rappresentanti designati dalle strutture locali delle associazioni
venatorie riconosciute a livello nazionale o regionale».
Il ricorrente rileva che, in base all'art. 14, comma 10, della
legge n. 157 del 1992, negli organi direttivi degli ambiti
territoriali di caccia deve essere assicurata la presenza paritaria
delle associazioni venatorie con riferimento a quelle riconosciute a
livello nazionale. La disposizione interposta esprimerebbe un
requisito minimo di salvaguardia a tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.).
7.- L'art. 69, comma 2, introduce il comma 3-bis nell'art. 20
della legge regionale n. 50 del 1993, ammettendo, tra l'altro, l'uso
della barca a motore quale mezzo di trasporto per il recupero della
fauna selvatica ferita o abbattuta. «Il recupero e' consentito anche
con l'ausilio del cane e del fucile, entro un raggio non superiore ai
duecento metri dall'appostamento».
Secondo il ricorrente, tale norma si pone in contrasto con l'art.
12, commi 2 e 3, della legge n. 157 del 1992 che definisce esercizio
venatorio ogni atto diretto all'abbattimento o alla cattura di fauna
selvatica mediante l'impiego del fucile. Sarebbe violato altresi'
l'art. 21, comma 1, della medesima legge che vieta di cacciare
«sparando da veicoli a motore o da natanti o da aeromobili».
La modifica introdotta dal legislatore regionale violerebbe anche
l'art. 30, comma 1, lettera i), della legge n. 157 del 1992, che
sanziona chi esercita la caccia sparando da autoveicoli, da natanti o
da aeromobili.
8.- Infine, l'impugnato art. 71, che dispone misure per il
contenimento del cormorano (Phalacrocorax carbo), si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost. in riferimento all'art.
9 della richiamata direttiva 2009/147/CE, che definisce le condizioni
per accedere alle deroghe previste per l'abbattimento di specie non
cacciabili, secondo quanto stabilito anche dal parere motivato della
Commissione europea sulla procedura di infrazione n. 2006/2131 (punto
32).
L'aver previsto piani di abbattimento del cormorano con
legge-provvedimento, anziche' con atto amministrativo, integrerebbe
per il ricorrente altresi' una lesione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in base all'art. 19-bis, comma 2, della legge n.
157 del 1992.
L'art. 71, inoltre, prevedendo ulteriori soggetti autorizzati al
prelievo della fauna protetta, si porrebbe in contrasto anche con
l'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, che contiene un
elenco tassativo dei soggetti abilitati all'abbattimento.
9.- Si e' costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo che
il ricorso sia dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.
Con riferimento all'art. 55, la Regione afferma che il principio
della riserva di legge e' rispettato anche in assenza di una espressa
indicazione legislativa dei criteri, limiti e controlli sufficienti a
delimitare l'ambito di discrezionalita' dell'amministrazione. Essi
sarebbero ricavabili dalla lettera della legge e dal contesto
normativo.
L'intervento del legislatore regionale si colloca all'interno di
una complessiva regolamentazione dell'attivita' di pesca, offrendo il
titolo al regolatore di introdurre specifici oneri in considerazione
delle peculiarita' di alcune specie o territori o corsi d'acqua,
equiparando i residenti e i non residenti.
Riguardo alla violazione dell'art. 3 Cost., la censura sarebbe
inammissibile, in quanto ipotetica, rappresentando uno «scenario
presupposto indimostrato», ovvero che gli oneri di cui al comma l-ter
dell'art. 9 della legge regionale n. 19 del 1998 abbiano natura
tributaria.
Nel merito, tale motivo di ricorso sarebbe infondato, in quanto
il principio di eguaglianza non impone in ambito tributario che tutti
siano trattati in maniera indifferenziata. La ratio della norma, a
parere della difesa regionale, e' volta ad addossare a soggetti non
radicati nel territorio un onere, onde riequilibrare gli effetti
derivanti dall'attivita' posta in essere su di un territorio ad essi
«estraneo», mediante un'attivita' che va a detrimento dei residenti.
9.1.- Con riferimento all'art. 65, la previsione di cumulare le
forme di esercizio venatorio non introdurrebbe un regime di deroga
indiscriminato e irragionevole, ma rappresenterebbe un'integrazione
della disciplina statale, diluendo sul territorio le concentrazioni
di cacciatori.
Con riferimento alla violazione dell'art. 31, comma l, lettera
a), della legge n. 157 del 1992, che definisce le sanzioni
amministrative per le violazioni delle disposizioni della legge in
parola, non si ravviserebbe un'illegittima intrusione in un ambito
sanzionatorio di competenza statale, bensi' un'integrazione del
precetto ammessa dal legislatore statale.
La violazione da parte del comma l-quater dell'art. 14 del
principio della caccia programmata di cui all'art. 14, commi l e 5,
della legge n. 157 del 1992, e' per la resistente insussistente in
quanto la norma si limita a disciplinare una forma di mobilita'
venatoria prevista dall'art. 14, comma 5, della legge n. 157 del
1992.
9.2.- L'addestramento e l'allenamento dei cani da caccia di cui
all'art. 66, commi l e 2, non costituiscono attivita' venatoria e,
dunque, ad essi non si possono applicare i limiti temporali relativi
all'attivita' di caccia, ma occorre invece tenere conto delle sue
peculiari modalita' di svolgimento. Non si ravviserebbe, inoltre,
nessun contrasto rispetto alla programmazione faunistico-venatoria e
non sarebbe esautorata l'ISPRA nella sua attivita' di indirizzo.
Rispetto all'art. 18, commi l, l-bis e 2, della legge n. 157 del
1992, attuativo dell'art. 7 della direttiva n. 2009/147/CE, la
censura sarebbe inammissibile, dal momento che la normativa statale
fissa i limiti temporali unicamente per l'attivita' venatoria che non
puo' essere identificata con l'attivita' di addestramento dei cani da
caccia. Infondato appare, poi, il motivo di illegittimita' per
interferenza rispetto alla normativa sanzionatoria contenuta negli
artt. 30, comma l, lettera a), e 31, comma l, lettera a), della legge
n. 157 del 1992, poiche' le fattispecie sanzionatorie fanno espresso
riferimento all'esercizio della caccia che e' cosa diversa
dall'attivita' di addestramento alla caccia nell'ambito delle aree
consentite e con le modalita' prescritte dalla pianificazione
faunistico-venatoria.
9.3.- La censura di cui all'art. 68, comma l, sarebbe
manifestamente inammissibile per l'erronea individuazione della norma
interposta, rappresentata dal comma 10 dell'art. 14 della legge n.
157 del 1992, che fa riferimento alle modalita' di costituzione del
comitato direttivo dei soli ambiti territoriali di caccia e non a
quello dei comprensori alpini. Tuttavia, in assenza di una espressa
disciplina statale che regoli le modalita' di formazione degli organi
dei comprensori alpini, nell'esercizio della discrezionalita'
legislativa riconosciuta alle Regioni in materia di caccia, la
previsione che estende anche alle associazioni venatorie riconosciute
a livello regionale la possibilita' di essere rappresentate nei
comitati direttivi dei comprensori alpini appare in armonia con
l'art. 14, comma 10, della legge n. 157.
9.4.- La censura di cui all'art. 69, comma 2, appare alla
resistente manifestamente inammissibile, in quanto oscura. Non
sarebbe possibile equiparare la fattispecie dello sparare da veicoli
a motore, natanti o aeromobili, all'uso di tali mezzi per raggiungere
e ritornare dagli appostamenti di caccia.
9.5.- Infine, secondo la Regione, l'art. 71, non rappresenta una
norma di legge-provvedimento diretta a introdurre una deroga ai sensi
dell'art. 9 della direttiva 2009/147/CE, ma e' una disposizione che
organizza l'esercizio del potere di deroga in parola, nel rispetto
della disciplina statale e dell'Unione europea.
Con riguardo all'estensione dell'elenco dei soggetti abilitati
all'abbattimento dei cormorani, in violazione dell'art. 19, comma 2,
della legge n. 157 del 1992, il contrasto con la disciplina statale
sarebbe superabile in quanto la legge regionale consente il prelievo
ai soggetti indicati, solo ove autorizzati dalle Province e dalla
Citta' metropolitana di Venezia.
10.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il Governo ha
depositato una memoria per insistere nel chiedere l'accoglimento del
ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 55, 65, 66, commi 1 e 2, 68,
comma 1, 69, comma 2, e 71 della legge della Regione Veneto 27 giugno
2016, n. 18 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa in
materia di politiche economiche, del turismo, della cultura, del
lavoro, dell'agricoltura, della pesca, della caccia e dello sport),
per violazione degli artt. 3, 23, 117, primo e secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
2.- Le norme impugnate, ad eccezione dell'art. 71, modificano
alcune disposizioni delle leggi regionali 28 aprile 1998, n. 19
(Norme per la tutela delle risorse idrobiologiche e della fauna
ittica e per la disciplina dell'esercizio della pesca nelle acque
interne e marittime interne della Regione Veneto), e 9 dicembre 1993,
n. 50 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per il
prelievo venatorio).
L'impugnato art. 55 deve ritenersi censurato esclusivamente con
riferimento al comma 1, che aggiunge il comma 1-ter all'art. 9 della
legge regionale n. 19 del 1998 e dispone che la Regione puo'
stabilire, nelle acque non oggetto di concessione, «eventuali oneri
ulteriori per i non residenti in Veneto mediante provvedimento della
Giunta regionale».
Secondo il ricorrente, tale disposizione violerebbe: l'art. 23
Cost., poiche' non specifica la natura di tali oneri e rimette la
determinazione degli stessi ad un provvedimento amministrativo della
Giunta regionale; l'art. 3 Cost., poiche', qualora detti oneri
costituiscano una tassa di concessione, avente natura tributaria,
sarebbe attribuito alla Giunta regionale il potere di imporre con
provvedimento amministrativo un tributo a carico dei soli cittadini
«non residenti in Veneto», in contrasto con il carattere di
generalita' dell'imposizione fiscale.
3.- Per economia di giudizio deve essere esaminata anzitutto la
censura riferita all'art. 23 Cost., spettando a questa Corte di
stabilire l'ordine delle questioni, eventualmente dichiarando
assorbite le altre (ex multis, sentenza n. 107 del 2017).
3.1.- Con riferimento alla censura relativa all'art. 23 Cost., la
questione e' fondata.
3.2.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, il
carattere relativo della riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost.
permette di ritenere che spetta all'autorita' amministrativa un ampio
margine nella delimitazione della fattispecie impositiva e, tuttavia,
resta ferma la necessita' della fonte primaria, che non puo' essere
relegata «sullo sfondo», ne' essere formulata quale prescrizione
normativa «in bianco» (sentenza n. 83 del 2015; nello stesso senso,
sentenza n. 69 del 2017). La norma primaria deve dunque stabilire,
anche se non in dettaglio, i contenuti e i modi «dell'azione
amministrativa limitativa della sfera generale di liberta' dei
cittadini» (sentenze n. 83 del 2015 e n. 115 del 2011).
La riserva di legge dell'art. 23 Cost. esige che la norma rechi
la fissazione di «sufficienti criteri direttivi di base e linee
generali di disciplina della discrezionalita' amministrativa»
(sentenza n. 350 del 2007 e, nello stesso senso, sentenza n. 105 del
2003) e definisca chiaramente «la concreta entita' della prestazione
imposta» (ex plurimis, le richiamate sentenze n. 69 del 2017, n. 83
del 2015, n. 115 del 2011).
Tali principi non sono rispettati dalla disposizione regionale in
esame, che contiene la sola previsione del potere attribuito alla
Giunta regionale di stabilire, con proprio provvedimento, ulteriori
oneri per i non residenti in Veneto. E' dunque chiara
l'indeterminatezza del contenuto della prestazione, ancora piu' in
considerazione dell'impossibilita' di desumere, anche implicitamente,
i criteri direttivi che dovrebbero orientare la discrezionalita'
della Giunta regionale nell'attuazione della disposizione impugnata.
Tale indeterminatezza, anche alla luce dei lavori preparatori, porta
a ritenere che si tratti di una fattispecie impositiva. Da qui
discende il contrasto della norma in esame con la riserva di legge in
materia di prestazioni patrimoniali imposte di cui all'art. 23 Cost.
4.- Resta assorbita la censura riferita all'art. 3 Cost.
5.- Le altre disposizioni impugnate modificano o integrano la
legge regionale n. 50 del 1993, in materia di caccia.
6.- Il censurato art. 65 inserisce i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater
e 1-quinquies all'art. 14 della legge regionale n. 50 del 1993. Il
combinato disposto dei commi 1-bis, 1-ter e l-quinquies del
richiamato art. 14 consente, a determinate condizioni indicate dalla
disposizione stessa, che la caccia sia esercitata in altra forma
rispetto a quella per cui si e' previamente optato. Per questa
ragione, secondo il ricorrente, la disposizione impugnata si porrebbe
in contrasto con l'art. 12, comma 5, della legge 11 febbraio del
1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio), che non consente di cumulare le diverse
forme di esercizio venatorio, nonche' con la disciplina sanzionatoria
disposta dagli artt. 31, comma 1, lettera a), e 32, comma 4.
6.1.- La questione e' fondata.
La materia della caccia, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, rientra nella potesta' legislativa residuale delle
Regioni, tenute nondimeno a rispettare i criteri fissati dalla legge
n. 157 del 1992, a salvaguardia dell'ambiente e dell'ecosistema. Tale
legge stabilisce il punto di equilibrio tra «il primario obiettivo
dell'adeguata salvaguardia del patrimonio faunistico nazionale» e
«l'interesse [...] all'esercizio dell'attivita' venatoria» (sentenza
n. 4 del 2000); conseguentemente, i livelli di tutela da questa
fissati non sono derogabili in peius dalla legislazione regionale (da
ultimo, sentenze n. 139 e n. 74 del 2017).
L'art. 12 della legge n. 157 del 1992 dispone che la caccia puo'
essere praticata in via esclusiva in una delle forme dalla stessa
previste, al fine di preservare la sopravvivenza e la riproduzione
delle specie cacciabili. In considerazione di tale ratio della norma
statale, la legge regionale puo' intervenire su detto profilo della
disciplina esclusivamente innalzando il livello della tutela
(sentenze n. 139 del 2017 e n. 278 del 2012).
La disposizione impugnata, permettendo, sia pure limitatamente,
una forma di attivita' venatoria diversa da quella per cui si e'
optato in via generale, viola dunque la norma interposta ed e'
costituzionalmente illegittima.
6.2.- L'impugnato art. 65 introduce anche il comma 1-quater
nell'art. 14 della legge regionale n. 50 del 1993, che consente ai
cacciatori, in presenza di dati requisiti, la facolta' di esercitare
l'attivita' venatoria nei confronti della fauna migratoria, per
trenta giorni, in tutti gli ambiti territoriali di caccia.
Secondo il ricorrente, la disposizione violerebbe l'art. 14,
commi 1 e 5, della legge n. 157 del 1992, in virtu' del quale ogni
cacciatore, previa domanda all'amministrazione competente, puo'
accedere ad un ambito territoriale di caccia o ad un comprensorio
alpino della Regione in cui risiede; egli puo', inoltre, accedere ad
ambiti diversi soltanto previo consenso degli organi di gestione.
6.3.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che, con l'art. 14 della
legge n. 157 del 1992, il legislatore statale ha inteso circoscrivere
il territorio di caccia, determinando, allo stesso tempo, «uno
stretto vincolo tra il cacciatore ed il territorio» nel quale e'
autorizzato l'esercizio dell'attivita' venatoria. Tale norma statale
mira, inoltre, a valorizzare il ruolo della comunita' insediata in
quel territorio, chiamata, attraverso gli organi direttivi degli
ambiti, «a gestire le risorse faunistiche» (sentenze n. 142 del 2013
e n. 4 del 2000).
La ripartizione in ambiti territoriali di caccia di dimensione
ridotta, desumibile dal complessivo quadro normativo, e' necessaria
al fine di permettere un'attivita' di controllo da parte
dell'amministrazione competente che, ai sensi del richiamato art. 14,
comma 3, verifica periodicamente l'adeguatezza del rapporto tra i
cacciatori autorizzati e la porzione di territorio interessata. E' in
questo contesto che si colloca la norma statale, evocata a parametro
interposto, che contempla una richiesta per accedere agli ambiti
territoriali di caccia della Regione nei quali il cacciatore non e'
autorizzato ad esercitare l'attivita' venatoria.
Nella specie, la disposizione impugnata, stabilendo che
l'attivita' venatoria nei confronti della fauna migratoria puo'
essere svolta in ambiti di caccia diversi da quelli nei quali il
soggetto e' autorizzato ad accedere, senza prescrivere una richiesta
preventiva all'amministrazione competente, non consente agli organi
di gestione di avere contezza dei soggetti che effettivamente
esercitano l'attivita' venatoria in quella porzione di territorio e,
quindi, si pone in contrasto con la richiamata norma interposta,
violando l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
7.- Il censurato art. 66, commi l e 2, modifica l'art. 18 della
legge regionale n. 50 del 1993, sostituendo il comma l e introducendo
il comma 1-bis. I nuovi commi dispongono che le Province istituiscono
le zone destinate all'allenamento e all'addestramento dei cani da
caccia anche su fauna selvatica naturale o con l'abbattimento di
fauna d'allevamento appartenente alle specie cacciabili (comma 1) e
che dette attivita' possono svolgersi durante tutto l'anno (comma
1-bis).
Secondo il ricorrente la disposizione violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost., in riferimento all'art. 18, commi 1, 1-bis e 2,
della legge n. 157 del 1992, che definisce i periodi in cui e'
consentito il prelievo venatorio, in attuazione dell'art. 7 della
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la
conservazione degli uccelli selvatici (versione codificata) del 30
novembre 2009, n. 2009/147/CE.
La disposizione impugnata violerebbe, altresi', l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.: in riferimento all'art. 10, comma
1, della legge n. 157 del 1992, che prevede l'obbligo delle Regioni
di regolamentare il prelievo venatorio mediante i piani
faunistico-venatori e non con atto legislativo; in riferimento al
parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA), che indica il periodo utile all'addestramento dei
cani da caccia, sulla base dell'art. 7 della legge n. 157 del 1992,
nell'ambito della sua funzione di indirizzo in materia (parere del 22
agosto 2012); in riferimento, infine, all'art. 30, comma 1, lettera
a), e all'art. 31, comma 1, lettera a), della legge n. 157 del 1992,
incidendo anche sulla normativa sanzionatoria per chi esercita la
caccia nei periodi vietati.
7.1.- La questione avente ad oggetto la denunciata lesione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., da esaminare in
linea preliminare, e' fondata.
Questa Corte, nello scrutinare norme di leggi regionali che
prevedevano l'arco temporale durante il quale svolgere
l'addestramento e l'allenamento dei cani da caccia, ha costantemente
affermato che gli artt. 10 e 18 della legge n. 157 del 1992 rimettono
la definizione di tale arco temporale al piano faunistico-venatorio.
Tali norme statali assicurano, cosi', le «garanzie procedimentali per
un giusto equilibrio tra i vari interessi in gioco, da soddisfare
anche attraverso l'acquisizione di pareri tecnici», con conseguente
divieto per la Regione di ricorrere ad una legge-provvedimento
(sentenza n. 139 del 2017; nello stesso senso, sentenza n. 193 del
2013).
La disciplina statale fissa una regola di tutela ambientale,
violata dalla disposizione regionale impugnata che e', quindi,
costituzionalmente illegittima.
7.2.- Restano assorbite le ulteriori censure.
8.- L'impugnato art. 68, comma 1, stabilisce: «[a]l comma 5
dell'articolo 24 della legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 le
parole: "di cui ai commi 8, 9, 11 e 12 dell'articolo 21" sono
sostituite con le parole: "di cui ai commi 5, 5-bis, 5-ter, 8, 9, 11
e 12 dell'articolo 21"».
L'art. 21 della legge regionale n. 50 del 1993 regola gli ambiti
territoriali di caccia, quali strutture associative senza fini di
lucro, aventi scopi di programmazione dell'esercizio venatorio e di
gestione della fauna selvatica su un territorio delimitato dal piano
faunistico-venatorio regionale. Con la disposizione censurata sono
state estese all'art. 24 della legge regionale n. 50 del 1993 anche
le norme relative alla composizione dei comitati di gestione, di cui
ai commi 5, 5-bis e 5-ter, dell'art. 21.
8.1.- Ad avviso del ricorrente, la norma censurata, stabilendo
che l'art. 21, comma 5, della legge regionale n. 50 del 1993 si
applica anche ai comprensori alpini, comporta che il comitato
direttivo degli stessi e' nominato dalla Provincia, scegliendo i
componenti «tra le tre associazioni riconosciute le piu'
rappresentative a livello nazionale o regionale»; esso e' composto da
tre rappresentanti designati dalle strutture locali delle
associazioni venatorie «riconosciute a livello nazionale o
regionale», che vanno ad affiancarsi a tre rappresentanti delle
organizzazioni professionali agricole rappresentative a livello
nazionale, e da due rappresentanti delle associazioni di protezione
ambientale riconosciute a livello nazionale.
Secondo il ricorrente, detta disposizione violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento all'art. 14, comma
10, della legge n. 157 del 1992, il quale stabilisce che negli organi
direttivi degli ambiti territoriali di caccia deve essere assicurata
la presenza delle associazioni venatorie riconosciute a livello
nazionale, recando un principio rappresentativo che si imporrebbe
alla Regione.
8.2.- La preliminare eccezione di inammissibilita' proposta dalla
Regione Veneto, per erronea individuazione della norma interposta,
non e' fondata.
La disposizione regionale impugnata estende, infatti, la
disciplina sulla rappresentanza nei comitati direttivi degli ambiti
territoriali di caccia ai comprensori alpini. E' dunque palese che la
norma statale interposta e' proprio l'art. 14, comma 10, della legge
n. 157 del 1992, che disciplina la rappresentanza dei comitati
direttivi degli ambiti territoriali di caccia.
8.3.- Nel merito, la questione non e' fondata.
La competenza legislativa residuale spettante alle Regioni in
materia di caccia deve essere esercitata rispettando i livelli di
tutela garantiti dalla legislazione statale fissati dalla legge n.
157 del 1992 (ex plurimis, sentenze n. 2 del 2015, n. 142 del 2013).
Inoltre, questa Corte ha anche affermato che l'art. 14, comma 10,
della legge n. 157 del 1992 stabilisce uno standard inderogabile di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, con riferimento alla
composizione degli organi direttivi (sentenze n. 124 del 2016, n. 268
del 2010 e n. 165 del 2009). Secondo tale disposizione, «negli organi
direttivi degli ambiti territoriali di caccia deve essere assicurata
la presenza paritaria, in misura pari complessivamente al 60 per
cento dei componenti, dei rappresentanti di strutture locali delle
organizzazioni professionali agricole maggiormente rappresentative a
livello nazionale e delle associazioni venatorie nazionali
riconosciute, ove presenti in forma organizzata sul territorio. Il 20
per cento dei componenti e' costituito da rappresentanti di
associazioni di protezione ambientale presenti nel Consiglio
nazionale per l'ambiente e il 20 per cento da rappresentanti degli
enti locali».
La disposizione statale mira a preservare la rappresentanza
democratica delle categorie, espressione dei diversi interessi
sottesi all'attivita' venatoria.
Il confronto della norma impugnata con quella interposta non
evidenzia, tuttavia, il contrasto denunciato dal ricorrente. La prima
di esse, nello stabilire i criteri di composizione del comitato
direttivo dei comprensori alpini, ha infatti preservato la
rappresentanza delle associazioni agricole, ambientaliste e
venatorie, introducendo, quale unico elemento innovativo, la presenza
negli stessi anche dei rappresentanti di associazioni venatorie
riconosciute a livello regionale, mantenendo i medesimi requisiti
richiesti dalla norma interposta quanto a profili organizzativi e
istituzionali (art. 21, comma 5-bis, della legge n. 50 del 1993).
Detta previsione riposa, non irragionevolmente, sulla
valorizzazione della particolarita' dei comprensori alpini, a cui la
stessa legge statale riserva peculiari forme di autonomia. L'art. 11
della legge n. 157 del 1992, nel disciplinare il regime venatorio
nella zona delle Alpi, stabilisce infatti che le Regioni interessate,
nel rispetto di tale legge, emanano «norme particolari al fine di
proteggere la caratteristica fauna e disciplinare l'attivita'
venatoria, tenute presenti le consuetudini e le tradizioni locali».
Il legislatore statale ha dunque stabilito, in riferimento alla zona
delle Alpi, una disciplina che permette di tenere conto delle
peculiari caratteristiche del territorio e della specificita' delle
realta' locali e di valorizzare la prossimita' dei cacciatori e delle
associazioni rappresentative con il territorio.
Pertanto, la previsione della partecipazione ai comitati
direttivi dei comprensori alpini di rappresentanti delle associazioni
regionali, da un canto, costituisce attuazione del principio generale
fissato dalla legge statale, il quale consente appunto che gli stessi
siano oggetto di una regolamentazione specifica. Dall'altro,
valorizza la necessita' di una conoscenza specifica di tali territori
e delle tradizioni e consuetudini locali, in quanto strumentali
rispetto allo scopo di proteggere la fauna e di disciplinare
l'attivita' venatoria, ferma ovviamente la verifica, nella fase
applicativa, dell'idoneita' delle associazioni regionali ad esprimere
democraticamente l'indirizzo dei cacciatori iscritti alle medesime.
9.- Il censurato art. 69, comma 2, inserisce il comma 3-bis
nell'art. 20 della legge regionale n. 50 del 1993, e dispone che e'
ammesso «l'uso della barca a motore quale mezzo di trasporto per
raggiungere e ritornare dagli appostamenti di caccia. E' altresi'
ammesso l'uso della barca per il recupero della fauna selvatica
ferita o abbattuta. Il recupero e' consentito anche con l'ausilio del
cane e del fucile, entro un raggio non superiore ai duecento metri
dall'appostamento».
Secondo il ricorrente, la disposizione viola l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 12, commi 2 e 3,
della legge n. 157 del 1992, in virtu' del quale costituisce
esercizio venatorio ogni atto diretto all'abbattimento o alla cattura
di fauna selvatica mediante l'impiego dei mezzi di cui al successivo
art. 13. La disciplina statale prevede dunque che il recupero dei
capi feriti con l'uso delle armi e' considerato esercizio venatorio e
ad esso sono applicabili i divieti e le garanzie proprie di tale
attivita'; sarebbero quindi applicabili l'art. 21, comma 1, lettera
i), della legge n. 157 del 1992, che vieta a chiunque di cacciare
sparando da natanti, e l'art. 30, comma 1, lettera i), della legge
richiamata, che prevede le relative misure sanzionatorie.
9.1.- La questione e' fondata.
9.2.- Preliminarmente, va sottolineato che non e' corretta la
tesi della resistente, secondo cui non sarebbe possibile equiparare
le fattispecie costituite, l'una, dallo sparare da veicoli a motore,
natanti o aeromobili; l'altra, dall'uso di tali mezzi per raggiungere
e ritornare dagli appostamenti di caccia.
Le sentenze di questa Corte n. 139 del 2017 e n. 2 del 2015
hanno, infatti, affermato che l'attivita' di recupero della fauna
selvatica con l'utilizzo delle armi costituisce esercizio venatorio
ed e' percio' soggetta ai limiti e alle garanzie previste dalla legge
statale n. 157 del 1992, la quale stabilisce un livello uniforme di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema
9.3.- La norma regionale in esame, permettendo il recupero della
fauna abbattuta o ferita, utilizzando una barca e con l'ausilio del
fucile, legittima l'esercizio venatorio mediante l'utilizzo di un
natante. Pertanto, anche alla luce delle sentenze da ultimo
richiamate, detta norma, limitatamente alla parte in cui stabilisce
che «il recupero e' consentito anche con l'ausilio [...] del fucile»,
si pone in contrasto con lo standard di tutela fissato dall'art. 21,
comma 1, lettera i), della legge n. 157 del 1992, il quale prescrive
il divieto di cacciare servendosi di natanti, ed e' dunque
costituzionalmente illegittima.
10.- L'impugnato art. 71, infine, introduce misure per il
contenimento del cormorano (Phalacrocorax carbo) indicando, altresi',
i soggetti abilitati ad attuare i piani di abbattimento.
Secondo il ricorrente, detta disposizione violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost., in riferimento all'art. 9 della direttiva
2009/147/CE, il quale prevede che le deroghe alla medesima direttiva
devono menzionare «le condizioni di rischio e le circostanze di tempo
e di luogo in cui esse possono essere applicate».
Infine, la norma si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 19-bis, comma 2,
della legge n. 157 del 1992, secondo cui le deroghe possono essere
disposte con atto amministrativo e non con atto legislativo delle
Regioni e soltanto in assenza di altre soluzioni soddisfacenti, in
via eccezionale e per periodi limitati.
10.1.- La questione, in riferimento alla denunciata violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., da esaminare in
linea preliminare, e' fondata.
Questa Corte, nello scrutinare disposizioni di leggi regionali
che prevedevano deroghe al divieto di cacciare specie protette, con
legge-provvedimento anziche' con atto amministrativo, le ha ritenute
in contrasto con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992 (sentenza
n. 250 del 2008). In particolare, e' stato sottolineato che
l'autorizzazione ad abbattere specie protette in deroga, con legge
regionale anziche' con atto amministrativo, impedisce al Presidente
del Consiglio dei ministri di esercitare il potere di annullamento di
tali provvedimenti, adottati dalle Regioni, attribuitogli dalla norma
statale. Detto potere, per costante giurisprudenza di questa Corte,
e' finalizzato a «garantire una uniforme e adeguata protezione della
fauna selvatica su tutto il territorio nazionale» (sentenza n. 250
del 2008).
Di qui la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
11.- Il citato art. 71, comma 4, e' stato impugnato altresi'
nella parte in cui amplia l'elenco dei soggetti che possono attuare i
piani di abbattimento.
Il vulnus all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ad
avviso del ricorrente, si riscontra in riferimento all'art. 19, comma
2, della legge n. 157 del 1992, che contiene l'elenco dei soggetti
che devono attuare il contenimento delle specie protette.
11.1.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha costantemente ritenuto che l'elenco contenuto
nella disposizione statale, che identifica i soggetti abilitati
all'attivita' di contenimento delle specie protette, ha carattere
tassativo: una sua integrazione, da parte del legislatore regionale,
riduce «il livello minimo e uniforme di tutela dell'ambiente»
(sentenza n. 139 del 2017; nello stesso senso, ex multis, sentenza n.
107 del 2014).
Da cio' discende l'illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata.
12.- Restano assorbite le ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 55, comma
1, della legge della Regione Veneto 27 giugno 2016, n. 18
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa in materia di
politiche economiche, del turismo, della cultura, del lavoro,
dell'agricoltura, della pesca, della caccia e dello sport);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 65 della
legge regionale n. 18 del 2016;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 66, commi 1
e 2, della legge regionale n. 18 del 2016;
4) dichiara l'illegittimita' costituzionale del comma 3-bis
dell'art. 20 della legge della Regione Veneto 9 dicembre 1993, n. 50
(Norme per la protezione della fauna selvatica e per il prelievo
venatorio), inserito dall'art. 69, comma 2, della legge regionale n.
18 del 2016, limitatamente alle parole «e del fucile»;
5) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 71 della
legge regionale n. 18 del 2016;
6) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 68, comma 1, della legge regionale n. 18 del
2016, promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA