N. 195 SENTENZA 20 giugno - 14 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Valutazioni di incidenza di determinati interventi minori - Attribuzione ai Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti nel cui territorio ricadono interamente i siti di importanza comunitaria. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, comma 363, primo periodo. -(GU n.29 del 19-7-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
363, primo periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)», promosso dalla Regione
Veneto, con ricorso notificato il 29 febbraio 2016, depositato in
cancelleria l'8 marzo 2016 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi
2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Veneto, con ricorso notificato il 29 febbraio 2016
e depositato in cancelleria il successivo 8 marzo 2016, giusta
deliberazione della Giunta regionale n. 160 del 23 febbraio 2016, ha
impugnato diverse disposizioni della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», tra le quali
l'art. 1, comma 363, per la violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo
e quarto comma, e 118 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
2.- La disposizione impugnata prevede, al primo periodo oggetto
di censura, che «Al fine di rilanciare le spese per investimenti
degli enti locali, i comuni con popolazione superiore a 20.000
abitanti, nel cui territorio ricadono interamente i siti di
importanza comunitaria, come definiti dall'articolo 2, comma 1,
lettera m), del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni,
effettuano le valutazioni di incidenza dei seguenti interventi
minori: manutenzione straordinaria, restauro e risanamento
conservativo, ristrutturazione edilizia, anche con incrementi
volumetrici o di superfici coperte inferiori al 20 per cento delle
volumetrie o delle superfici coperte esistenti, opere di sistemazione
esterne, realizzazione di pertinenze e volumi tecnici».
3.- Assume la Regione Veneto che la norma statale interverrebbe
in un ambito attinente non solo alla tutela dell'ambiente, ma anche a
diverse materie di competenza concorrente e residuale regionali,
quali il governo del territorio, la tutela della salute, la
valorizzazione dei beni ambientali ed il turismo. E che, in relazione
ad ambiti intrinsecamente trasversali, la giurisprudenza
costituzionale ha precisato che alle Regioni e' riconosciuta,
nell'esercizio delle proprie competenze che interferiscano con la
tutela dell'ambiente, la potesta' di determinare un piu' elevato
grado di tutela (sono richiamate le sentenze n. 93 del 2013 e n. 398
del 2006).
4.- Il sospetto di illegittimita' costituzionale e' ravvisato nel
mancato richiamo, e dunque nella deroga, a quanto previsto dall'art.
5, comma 5, del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche), che prevede: «Ai fini della valutazione di
incidenza dei piani e degli interventi di cui ai commi da 1 a 4, le
regioni e le province autonome, per quanto di propria competenza,
definiscono le modalita' di presentazione dei relativi studi,
individuano le autorita' competenti alla verifica degli stessi, da
effettuarsi secondo gli indirizzi di cui all'allegato G, i tempi per
l'effettuazione della medesima verifica, nonche' le modalita' di
partecipazione alle procedure nel caso di piani interregionali».
5.- Proprio in attuazione di tale disposizione, la Regione Veneto
ha disciplinato compiutamente le verifiche di incidenza di interventi
relativi - tra gli altri - a siti di importanza comunitaria,
definendo gli aspetti procedurali e le linee di indirizzo.
Con la deliberazione della Giunta regionale 9 dicembre 2014, n.
2299, la Regione Veneto ha rimesso il compito di effettuare la
prescritta valutazione di incidenza all'«autorita' pubblica
competente all'approvazione del piano, progetto o intervento», ossia
all'autorita' che di volta in volta e' competente ad approvare
l'intervento il cui impatto sull'habitat deve essere sottoposto a
valutazione ai sensi del d.P.R. n. 357 del 1997.
6.- La Regione ha posto in evidenza che una disposizione analoga
a quella censurata e' contenuta nell'art. 57, comma 1, della legge 28
dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per
promuovere misure di green economy e per il contenimento dell'uso
eccessivo di risorse naturali), che tuttavia farebbe «espressamente
salva la facolta' delle sole Regioni a statuto speciale [recte: delle
regioni], e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, di
riservarsi, con apposita norma, la competenza esclusiva in materia».
Le Regioni a statuto ordinario, per cui la norma impugnata non fa
salva tale facolta', sarebbero completamente private della competenza
precedentemente loro attribuita dall'art. 5, comma 5, del d.P.R. n.
357 del 1997, di disciplinare la materia individuando «le modalita'
di presentazione dei relativi studi», «le autorita' competenti alla
verifica degli stessi», «i tempi per l'effettuazione della medesima
verifica», «nonche' le modalita' di partecipazione alle procedure nel
caso di piani interregionali».
7.- Nel disporre l'assegnazione ai soli Comuni di detti compiti,
lo Stato avrebbe agito senza nessun coinvolgimento delle Regioni,
nonostante si versi in ambito che intreccia le competenze di queste
ultime.
8.- La Regione ricorda che la Corte costituzionale con la
sentenza n. 38 del 2015 ha statuito che «la disciplina della
valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle aree protette ai
sensi di "Natura 2000", contenuta nell'art. 5 del regolamento di cui
al d.P.R. n. 357 del 1997, deve ritenersi ricompresa nella "tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema", rientrante nella competenza
esclusiva statale»; ma rileva che, a proprio avviso, tale
affermazione era funzionale, nel caso deciso, ad «escludersi che il
legislatore regionale possa legittimamente adottare una disposizione
come quella in esame, che esenta alcune tipologie di interventi dalla
valutazione di incidenza ambientale, con conseguente affievolimento
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
Nella specie, invece, la norma statale e' finalizzata a
«rilanciare le spese per investimenti degli enti locali», e dunque
non vi e' considerazione degli interessi ambientali, ne' di quelli
del governo del territorio o della valorizzazione dei beni
ambientali, rimessi alla competenza regionale.
La norma impugnata, quindi, disporrebbe una irragionevole
interferenza, lesiva anche del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, con le competenze e la disciplina
regionale, non essendo dimostrato che i Comuni possano garantire,
rispetto a quanto previsto dalla disciplina regionale, una maggiore
tutela degli interessi complessivamente coinvolti nella valutazione
di incidenza ambientale.
9.- Di conseguenza l'art. 1, comma 363, della legge n. 208 del
2015, violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost., con una ridondanza sulle
competenze regionali relative al governo del territorio, alla
valorizzazione dei beni ambientali, alla tutela della salute e al
turismo, di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., e si
porrebbe in contrasto con il principio di leale collaborazione, di
cui agli artt. 5 e 120 Cost.
10.- Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o non
fondato.
11.- Con riguardo all'impugnazione del comma 363 dell'art. 1
della legge n. 208 del 2015, la difesa dello Stato ricorda che, nel
rispetto delle competenze regionali invocate dalla ricorrente, da
esercitarsi nell'ambito di un piu' ampio ed esclusivo potere statale
di tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.),
l'art. 4 del d.P.R. n. 357 del 1997, al comma 1, prevede che «Le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano assicurano per
i proposti siti di importanza comunitaria opportune misure per
evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie»,
e al comma 2, che le stesse adottano per le zone speciali di
conservazione, entro sei mesi dalla loro designazione, «le misure di
conservazione necessarie che implicano all'occorrenza appropriati
piani di gestione specifici od integrati ad altri piani di sviluppo e
le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali».
Rileva, altresi', come la giurisprudenza costituzionale abbia
affermato che il bene ambiente, pur delineando una materia
trasversale, e' meritevole di una disciplina uniforme su tutto il
territorio nazionale (e' richiamata la sentenza n. 507 del 2000).
12.- In data 31 maggio 2017 la Regione Veneto ha depositato
memoria fuori termine.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2016, la
Regione Veneto ha impugnato diverse norme della legge 28 dicembre
2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», tra le
quali l'art. 1, comma 363, per violazione degli artt. 3, 97, 117,
terzo e quarto comma, e 118 della Costituzione, nonche' del principio
di leale collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
2.- Devono essere riservate a separate pronunce le decisioni
sulle ulteriori questioni di legittimita' costituzionale proposte con
il medesimo ricorso.
3.- L'impugnato art. 1, comma 363, prevede, al primo periodo
oggetto di censura, che «Al fine di rilanciare le spese per
investimenti degli enti locali, i comuni con popolazione superiore a
20.000 abitanti, nel cui territorio ricadono interamente i siti di
importanza comunitaria, come definiti dall'articolo 2, comma 1,
lettera m), del regolamento di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni,
effettuano le valutazioni di incidenza dei seguenti interventi
minori: manutenzione straordinaria, restauro e risanamento
conservativo, ristrutturazione edilizia, anche con incrementi
volumetrici o di superfici coperte inferiori al 20 per cento delle
volumetrie o delle superfici coperte esistenti, opere di sistemazione
esterne, realizzazione di pertinenze e volumi tecnici».
3.1.- Secondo la Regione Veneto la norma statale interverrebbe in
un ambito attinente non solo alla tutela dell'ambiente, ma anche a
diverse materie di competenza concorrente e residuale della Regione,
quali il governo del territorio, la tutela della salute, la
valorizzazione dei beni ambientali ed il turismo, cosi' ledendo la
relativa potesta' regionale.
Essa, quindi, comporterebbe una irragionevole interferenza,
lesiva anche del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, con le competenze e la disciplina regionale, non
essendo dimostrato che i Comuni possano garantire, rispetto a quanto
previsto dalla disciplina regionale, una maggiore tutela degli
interessi complessivamente coinvolti nella valutazione di incidenza
ambientale.
Vi sarebbe, pertanto, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
ridondante sulle competenze regionali relative al governo del
territorio, alla valorizzazione dei beni ambientali, alla tutela
della salute e al turismo, di cui agli artt. 117, terzo e quarto
comma, Cost., in contrasto anche con il principio di leale
collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
4.- Preliminarmente, va verificata la sussistenza dell'interesse
della Regione Veneto all'impugnazione.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, il giudizio promosso
in via principale e' condizionato alla mera pubblicazione di una
legge che si ritenga lesiva della ripartizione di competenze, a
prescindere dagli effetti che essa abbia prodotto (ex multis,
sentenze n. 262 del 2016 e n. 118 del 2015).
Questo non esclude, comunque, che debba sussistere un interesse
attuale e concreto a proporre l'impugnazione, per conseguire,
attraverso la pronuncia richiesta, un'utilita' diretta e immediata;
interesse che, peraltro, nei giudizi in esame consiste nella tutela
delle competenze legislative nel rispetto del riparto delineato dalla
Costituzione.
Se, dunque, da una parte, le Regioni hanno titolo a denunciare
soltanto le violazioni che siano in grado di ripercuotere i loro
effetti sulle prerogative costituzionalmente loro riconosciute (ex
plurimis, sentenze n. 68 del 2016 e n. 216 del 2008), dall'altra,
cio' e' anche sufficiente ai fini dell'ammissibilita' delle questioni
a tal fine proposte.
4.1.- In considerazione del contenuto precettivo della norma in
esame e delle censure prospettate, l'interesse all'impugnazione nella
specie sussiste con riguardo a tutti i parametri costituzionali
invocati.
5.- La valutazione delle doglianze dedotte dalla Regione Veneto
presuppone la ricognizione della normativa statale e regionale in cui
si inserisce la disposizione impugnata.
5.1.- Il d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche) disciplina le procedure per l'adozione delle misure
previste dalla direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE (Direttiva del
Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), ai fini della
salvaguardia della biodiversita', (c.d. direttiva Habitat).
Secondo la classificazione di cui all'art. 2, comma 1, lettera
m), del suddetto d.P.R., e' di importanza comunitaria: «un sito che
e' stato inserito nella lista dei siti selezionati dalla Commissione
europea e che, nella o nelle regioni biogeografiche cui appartiene,
contribuisce in modo significativo a mantenere o a ripristinare un
tipo di habitat naturale di cui all'allegato A o di una specie di cui
all'allegato B in uno stato di conservazione soddisfacente e che
puo', inoltre, contribuire in modo significativo alla coerenza della
rete ecologica "Natura 2000" [...], al fine di mantenere la
diversita' biologica nella regione biogeografica o nelle regioni
biogeografiche in questione».
I siti di interesse comunitario (SIC), identificati dagli Stati
membri secondo quanto stabilito dalla direttiva habitat, che vengono
successivamente designati quali zone speciali di conservazione,
concorrono a costituire la rete ecologica dell'Unione europea «Natura
2000», promossa ai sensi della citata direttiva 92/43/CEE per
garantire il mantenimento a lungo termine degli habitat naturali e
delle specie di flora e fauna minacciate o rare a livello
comunitario.
5.2.- L'art. 5, comma 1, del d.P.R. n. 357 del 1997 stabilisce
che «[n]ella pianificazione e programmazione territoriale si deve
tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti siti
di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle
zone speciali di conservazione».
La disposizione prevede la valutazione di incidenza ambientale
(VINCA), quando vengano in rilievo, tra gli altri, «siti di
importanza comunitaria», nei seguenti casi, di cui, rispettivamente,
ai commi 2 e 3:
a) «piani territoriali, urbanistici e di settore, ivi compresi i
piani agricoli e faunistico-venatori e le loro varianti»;
b) «interventi non direttamente connessi e necessari al
mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie
e degli habitat presenti sul sito, ma che possono avere incidenze
significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad
altri interventi».
Il successivo comma 5 stabilisce, poi, che «Ai fini della
valutazione di incidenza dei piani e degli interventi di cui ai commi
da 1 a 4, le regioni e le province autonome, per quanto di propria
competenza, definiscono le modalita' di presentazione dei relativi
studi, individuano le autorita' competenti alla verifica degli
stessi, da effettuarsi secondo gli indirizzi di cui all'allegato G, i
tempi per l'effettuazione della medesima verifica, nonche' le
modalita' di partecipazione alle procedure nel caso di piani
interregionali».
5.3.- La Regione Veneto, con delibera della Giunta regionale del
9 dicembre 2014, n. 2299, adottata ai sensi dell'art. 2, comma 2,
della legge regionale 31 dicembre 2012, n. 54 (Legge regionale per
l'ordinamento e le attribuzioni delle strutture della Giunta
regionale in attuazione della legge regionale statutaria 17 aprile
2012, n. 1 "Statuto del Veneto"), ha stabilito che (punto 3.1.): «la
valutazione di incidenza, da effettuarsi nei modi e nei termini di
cui al presente allegato A e' svolta dall'autorita' pubblica
competente all'approvazione del piano, progetto o intervento»,
definendo anche l'organo competente all'approvazione nell'ambito
dell'organizzazione regionale (evidentemente, quando l'autorita'
competente sia la Regione).
6.- La questione di legittimita' costituzionale prospettata in
riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost. -
richiamati unitariamente e in modo indifferenziato -, e al principio
di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., non e'
fondata.
6.1.- Il contenuto precettivo della disposizione impugnata ed il
contesto normativo in cui si colloca pongono in evidenza che l'ambito
materiale interessato e' quello della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Deve essere, infatti, ribadito quanto gia' affermato con la
sentenza n. 38 del 2015: «la disciplina della valutazione di
incidenza ambientale (VINCA) sulle aree protette ai sensi di "Natura
2000", contenuta nell'art. 5 del regolamento di cui al d.P.R. n. 357
del 1997, deve ritenersi ricompresa nella "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", rientrante nella competenza esclusiva statale, e si
impone a pieno titolo, anche nei suoi decreti attuativi, nei
confronti delle Regioni ordinarie. In base al principio per cui le
Regioni "non possono reclamare un loro coinvolgimento nell'esercizio
della potesta' legislativa dello Stato in materia di tutela
ambientale, trattandosi di una competenza statale esclusiva"
(sentenza n. 104 del 2008), questa Corte ha affermato che nemmeno
l'obiettivo di preservare rigorosamente aree di eccezionale valore
ambientale sia sufficiente a legittimare l'intervento del legislatore
regionale in materia di VINCA, "neppure con l'argomento
dell'assicurazione per il suo tramite, in via transitoria o
definitiva, di una piu' elevata tutela dell'ambiente" (sentenza n. 67
del 2011)».
La sentenza n. 234 del 2009 precisa, poi, che «seppure possono
essere presenti ambiti materiali di spettanza regionale [...] deve
ritenersi prevalente, in ragione della precipua funzione cui assolve
il procedimento in esame, il citato titolo di legittimazione
statale».
7.- La riconducibilita' della norma alla materia della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, rimessa alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato - prevalente, nell'intreccio di competenze,
sulle altre materie invocate dalla ricorrente oggetto di potesta'
legislativa concorrente e residuale - esclude la lesione degli artt.
117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
8.- Non e' fondata neanche la questione di legittimita'
costituzionale promossa in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con
riguardo al principio di buon andamento dell'amministrazione e alla
irragionevole interferenza con le competenze regionali.
9.- Va osservato al riguardo che la delibera della Giunta
regionale, adottata sulla base della disciplina statale, non
individua uno specifico soggetto competente alla valutazione di
incidenza ambientale, ma la rimette, senza ulteriori specificazioni,
all'autorita' che provvede all'approvazione del piano, progetto o
intervento.
Ne consegue che mentre nei casi in cui i piani, progetti o
interventi sono assoggettati anche a VIA l'autorita' competente alla
valutazione di incidenza e' l'autorita' competente per la VIA,
normalmente la Regione (art. 5, comma 4, del d.P.R. n. 357 del 1997);
negli altri casi occorre individuare il soggetto competente,
distinguendo, ad esempio, tra piani urbanistici, che sono soggetti
all'approvazione regionale (e dunque per la VINCA sara' competente la
Regione), e singoli progetti o interventi per i quali non e' prevista
l'approvazione regionale, come nel caso di progetti volti ad ottenere
il permesso di costruire (ad esempio: nuove costruzioni,
ristrutturazioni edilizie), per i quali competente all'approvazione
e' il Comune.
9.1.- Ebbene, la norma impugnata, nell'attribuire la competenza
in questione ai Comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti,
nel cui territorio ricadono interamente i siti di importanza
comunitaria, non e' irragionevole, perche' trattandosi di interventi
gia' rimessi ad approvazione comunale dal d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), rispetta pienamente le competenze della Regione e
dell'ente locale.
La disposizione, inoltre, essendo in linea con l'indicazione
contenuta nella delibera della Giunta regionale, non puo'
considerarsi lesiva del principio del buon andamento, nella stessa
prospettiva fatta propria dalla Regione in sede di attuazione delle
competenze attribuitele dall'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997.
9.2.- Resta fermo che gli interventi in questione si intendono
limitati a quelli comunque non assoggettati a valutazione di impatto
ambientale e ricadenti nei soli «siti di importanza comunitaria»,
restando invece esclusi quelli che possono avere effetti su «proposti
siti di importanza comunitaria» e «zone speciali di conservazione».
10.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 363, primo periodo, della legge n. 208 del 2015, promossa dalla
Regione Veneto, pertanto, deve essere dichiarata non fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 363, primo periodo, della legge 28 dicembre 2015,
n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», promossa, in
riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 della
Costituzione, nonche' al principio di leale collaborazione, di cui
agli artt. 5 e 120 Cost., dalla Regione Veneto con il ricorso in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA