N. 47 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 luglio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 luglio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Regione Abruzzo - Demanio marittimo - Previsione che i Comuni garantiscono che il rilascio di nuove concessioni avvenga senza pregiudizio del legittimo affidamento degli imprenditori balneari titolari di concessioni rilasciate anteriormente al 31 dicembre 2009. - Legge della Regione Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30 (Tutela del legittimo affidamento dei concessionari balneari), art. 3, comma 3.(GU n.31 del 2-8-2017 )
Ricorso ai sensi dell'art. 127 Cost. del Presidente del consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, nei cui uffici domicilia in Roma dei Portoghesi, 12
Contro la Regione Abruzzo, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale dell'Abruzzo 27 aprile 2017,
n. 30, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n.
54 del 10 maggio 2017, rubricata «Tutela del legittimo affidamento
dei concessionari balneari», in relazione al suo art. 3, comma 3.
La legge regionale dell'Abruzzo n. 30 del 2017 ha la finalita',
illustrata nel suo art. 1, di garantire in tutto il territorio
regionale:
l'esercizio omogeneo delle funzioni amministrative in materia
di uso del demanio marittimo ricreativo da parte dei comuni costieri
(comma 1);
il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime su aree
disponibili con finalita' turistico-ricreative in base a procedure di
selezione tra i candidati potenziali ispirate a criteri di
imparzialita', trasparenza, valorizzazione delle attivita'
imprenditoriali e tutela degli investimenti, «cosi' come previsto
dall'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194
(Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative) convertito
in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 26 febbraio
2010, n. 25» (1) . Cio', «nelle more della revisione del riordino
della materia delle concessioni demaniali marittime con finalita'
turistico-ricreative in conformita' ai principi di derivazione
europea» (comma 2);
adeguate e omogenee condizioni di sviluppo per le micro,
piccole e medie imprese turistico-ricreative operanti in ambito
demaniale marittimo (comma 3);
la tutela dell'affidamento di concessioni demaniali marittime
con finalita' turistico-ricreative «nei limiti precisati dal diritto
eurounitario» (comma 4).
A fronte dell'enunciazione di tali obiettivi, disposizioni
immediatamente precettive - fatta eccezione per le disposizioni
finanziarie dell'art. 4 e quelle sull'entrata in vigore dell'art. 5 -
sono contenute esclusivamente nell'art. 3, rubricato «Funzioni della
Regione e dei Comuni».
I primi due commi di questo articolo delineano le funzioni
rispettivamente assegnate alla Regione e ai comuni.
Il successivo comma 3 prevede quanto segue:
«Nell'esercizio delle proprie funzioni i Comuni garantiscono
che il rilascio di nuove concessioni avvenga senza pregiudizio del
legittimo affidamento degli imprenditori balneari rilasciate
anteriormente al 31 dicembre 2009».
La norma e' illegittima per il seguente
M o t i v o
In relazione all'art. 117, secondo comma, lettere e) e l), Cost.
violazione della potesta' legislativa esclusiva dello Stato nelle
materie della «tutela della concorrenza» e dell'«ordinamento civile».
La portata e gli obiettivi dell'intervento regionale
risulterebbero scarsamente intellegibili senza un inquadramento
dell'intervento medesimo nel contesto che attualmente caratterizza il
settore delle concessioni del demanio marittimo a uso
turistico-ricreativo.
Prima di entrare nel merito delle censure che si andranno a
proporre, sembra quindi opportuno, da un lato, ripercorrere le
vicende normative che hanno caratterizzato l'adeguamento
dell'ordinamento nazionale alle contestazioni che la Commissione
europea ha formulato nell'ambito della procedura d'infrazione n.
2008/4908 e, dall'altro lato, dare conto delle circostanze che
caratterizzano il procedimento pregiudiziale di cui alle cause
riunite C-458/14, Promoimpresa, e C-67/15, Melis e a., originate da
rinvio disposto da due tribunali amministrativi regionali italiani,
che e' stato recentemente definito dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea.
Quanto alla procedura di infrazione, essa fu avviata nel febbraio
del 2009 dalla Commissione europea, la quale censurava il fatto che
in Italia l'attribuzione delle concessioni demaniali marittime per
finalita' ricreative si basasse su un sistema di preferenza per il
concessionario uscente, se non addirittura di puro e semplice rinnovo
automatico della concessione gia' assentata.
La Commissione ha quindi chiesto di modificare le disposizioni
normative nazionali che producevano tale effetto, ossia l'art. 37 del
codice della navigazione e l'art. 01, comma 2, del decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 400 - le quali prevedevano, rispettivamente, il c.d.
diritto d'insistenza del concessionario uscente e il rinnovo
automatico delle concessioni sessennali - cosi' da passare a un
sistema basato su concessioni di durata massima di 20/25 anni da
attribuire mediante procedure di evidenza pubblica.
Nella prima fase della procedura, le contestazioni della
Commissione si sono appuntate sulla contrarieta' del regime nazionale
alle norme del diritto primario dell'Unione e, in particolare,
all'art. 43 dell'allora Trattato CE (ora art. 49 del TFUE), in
materia di liberta' di stabilimento, in ragione della barriera
all'ingresso che tale regime introduceva nei confronti delle imprese
dell'Unione europea, alle quali non era concessa la possibilita',
alla scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio
gestore.
L'interpretazione, come noto, e' stata condivisa da codesta Corte
costituzionale, nella sentenza n. 180 del 2010, che - occupandosi di
una legge delle Regione Emilia-Romagna che attribuiva ai titolari di
concessioni demaniali marittime il diritto a una proroga della durata
della concessione fino ad un massimo di 20 anni - ha dichiarato che
simili previsioni determinano una «ingiustificata compressione
dell'assetto concorrenziale del mercato della gestione del demanio
marittimo, (...), violando il principio di parita' di trattamento
(detto anche "di non discriminazione"), che si ricava dagli artt. 49
e seguenti del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in
tema di liberta' di stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a
scapito degli aspiranti nuovi». Tale indirizzo e' stato, poi,
ribadito nelle sentenze n. 340 del 2010 e n. 213 del 2011, relative
ad altre leggi regionali.
Per superare le contestazioni della Commissione, e' stata
inserita, nell'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009,
n. 194 (c.d. «mille proroghe»), una disposizione che ha abrogato
l'art. 37, comma 2, del codice della navigazione (ossia la norma che
prevedeva il diritto d'insistenza), nel contempo prorogando le
concessioni in essere al 31 dicembre 2015, onde consentire, nelle
more di tale scadenza, l'adozione di una normativa che disciplinasse
l'affidamento delle concessioni attraverso procedure di evidenza
pubblica (la disposizione e' stata riportata nella nota a pie' di
pag. 1, sia pure nelle versione successivamente modificata).
In fase di conversione del decreto-legge, in questa stessa
disposizione fu, tuttavia, inserito dal Parlamento un inciso che
faceva salva l'applicabilita' del disposto dell'art. 1, comma 2, del
decreto-legge n. 400 del 1993, il quale prevedeva un meccanismo di
rinnovo automatico delle concessioni sessennali.
La circostanza ha impedito la chiusura della procedura
d'infrazione.
La Commissione europea ha infatti comunicato, il 5 maggio 2010,
una lettera di c.d. «messa in mora complementare» con cui, oltre ad
agganciare l'incompatibilita' della normativa dell'Unione anche
all'art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (c.d. «Direttiva Servizi» o
«Bolkestein»), entrata nel frattempo in vigore (28 dicembre 2009), ha
chiesto di correggere l'art. 1, comma 18, del decreto «mille
proroghe», espungendo il rinvio al meccanismo di rinnovo automatico
previsto dal citato decreto-legge n. 400/1993.
Nella lettera di messa in mora complementare, la Commissione -
oltre a ribadire la contrarieta' al Trattato dei meccanismi di
proroga automatica o di preferenza del concessionario uscente - ha
messo in evidenza che l'art. 12 della direttiva Bolkestein prescrive
che, qualora il numero di «autorizzazioni» disponibili per
l'esercizio di un'attivita' economica sia limitato per via della
scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche
utilizzabili, queste siano assentite attraverso procedure di
selezione che assicurino imparzialita' e trasparenza e prevedano
un'adeguata pubblicita' dell'avvio della sua procedura e del suo
svolgimento. Questo articolo vieta inoltre, al secondo paragrafo, il
rinnovo automatico di tali autorizzazioni o l'attribuzione di
qualsiasi «vantaggio» al titolare uscente o a persone che si trovino
in particolari rapporti con esso (2) .
Per «autorizzazione», secondo le definizioni contenute nella
direttiva, deve intendersi «qualsiasi procedura che obbliga un
prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un'autorita' competente
allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione
implicita relativa all'accesso ad un'attivita' di servizio o al suo
esercizio». La definizione, pertanto, si attaglia a qualsiasi
attivita' economica il cui svolgimento postuli l'emissione di una
decisione di un'attivita' pubblica. In tale nozione, a giudizio della
Commissione, doveva ricomprendersi anche l'attivita'
turistico-balneare, considerato che il suo esercizio e' condizionato
dal previo rilascio di una concessione sui beni del demanio
marittimo.
Per superare definitivamente le contestazioni della Commissione,
e' stato quindi approvato, in seno alla legge 15 dicembre 2011, n.
217 (legge comunitaria 2010), un art. 11 («Modifiche al decreto-legge
5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4
dicembre 1993, n. 494. Procedura d'infrazione n. 2008/4908. Delega al
Governo in materia di concessioni demaniali marittime»), che ha
eliminato ogni rinvio al regime del rinnovo automatico delle
concessioni (3) .
Cio' ha consentito l'archiviazione della procedura di infrazione,
avvenuta con decisione della Commissione del 27 febbraio 2012.
L'art. 11 della legge comunitaria 2010 conferiva anche una delega
legislativa per la revisione e il riordino della normativa relativa
alle concessioni demaniali marittime, ma il relativo termine di
quindici mesi e' spirato senza che la delega fosse esercitata.
Cio' si deve essenzialmente al fatto che, con l'art. 34-duodecies
del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (inserito dalla legge di
conversione del 17 dicembre 2012, n. 221), il termine di durata delle
concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo in essere
e' stato prorogato al 31 dicembre 2020.
La proroga ope legis ha costituito oggetto dei rinvii
pregiudiziali disposti da due tribunali amministrativi regionali (il
T.A.R. della Lombardia e il T.A.R. della Sardegna) che, in sintesi,
si sono interrogati sulla compatibilita' della detta proroga con i
principi stabiliti nel Trattato e nel diritto derivato dell'Unione
europea (segnatamente, nell'art. 12 della direttiva Bolkestein).
In data 14 luglio 2016 e' stata depositata la sentenza della
Corte di giustizia dell'Unione europea (in prosieguo, la «sentenza
Promoimpresa e a.»).
Ai fini che qui rilevano, la sentenza si segnala per avere
confermato che, in linea di principio, le concessioni demaniali in
questione rientrano nel campo di applicazione della direttiva
2006/123/CE e, in particolare, del suo art. 12 (pur residuando, nei
casi di specie, un apprezzamento di fatto - rimesso al giudice
nazionale - circa la natura «scarsa», o meno, della risorsa
attribuita in concessione (4) ).
In particolare, essa ha ritenuto che le concessioni possono
«essere qualificate come "autorizzazioni", ai sensi delle
disposizioni della direttiva 2006/123, in quanto costituiscono atti
formali, qualunque sia la loro qualificazione nel diritto nazionale,
che i prestatori devono ottenere dalle autorita' nazionali al fine di
poter esercitare la loro attivita' economica» (cfr. punto 41 della
sentenza).
La Corte di giustizia ha, peraltro, anche affermato che
l'eventuale inapplicabilita' delle disposizioni della direttiva non
esimerebbe le autorita' concedenti dall'affidare le concessioni che
abbiano un interesse transfrontaliero certo - che siano, cioe', tali
da poter ragionevolmente suscitare l'interesse economico di un
operatore economico situato in un altro Stato membro dell'Unione -
nel rispetto delle regole fondamentali del TFUE e, in particolare,
del principio di non discriminazione (5) .
Da ultimo, la sentenza chiarisce che una disparita' di
trattamento tra i concessionari esistenti e gli operatori economici
che aspirano alla concessione puo', a determinate, condizioni «essere
giustificata da motivi imperativi di interesse generale, in
particolare dalla necessita' di rispettare il principio della
certezza del diritto», tuttavia poi escludendo che, nei due casi di
specie, potesse farsi questione di tutela del legittimo affidamento,
giacche' le concessioni controverse erano state affidate in un'epoca
in cui gli interessati non potevano legittimamente confidare sulla
stabilita' dei rapporti concessori in misura maggiore di quanto
consentito dai principi del diritto dell'Unione.
All'indomani del deposito della sentenza della Corte di giustizia
- la quale, nella sostanza, chiariva che era passibile di
disapplicazione la proroga al 2020 delle concessioni esistenti,
disposta dall'art. 34-duodecies del decreto-legge n. 179 del 2012 -
il Parlamento, senza abrogare tale disposizione, e' intervenuto
inserendo, in sede di conversione del decreto-legge 24 giugno 2016,
n. 113, un comma 3-septies all'art. 25, del seguente tenore: «Nelle
more della revisione e del riordino della materia in conformita' ai
principi di derivazione europea, per garantire certezza alle
situazioni giuridiche in atto e assicurare l'interesse pubblico
all'ordinata gestione del demanio senza .soluzione di continuita',
conservano validita' i rapporti gia' instaurati e pendenti in base
all'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25»
(6) .
Successivamente, in data 15 febbraio 2017, il Governo ha
presentato al Parlamento un disegno di legge recante «Delega al
Governo per la revisione e il riordino della normativa relativa alle
concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad uso
turistico-ricreativo» (Atto Camera 4302).
Da ultimo, merita richiamare una nuova pronuncia di codesta
Corte, la sentenza n. 40 del 2017, nella quale - in linea di
continuita' con tutta la precedente giurisprudenza in materia (cfr.
le citate sentenze numeri 180, 233 e 340 del 2010, n. 213 del 2011 e
n. 171 del 2013) - si e' confermato che la disciplina dei criteri e
delle modalita' di affidamento delle concessioni, nel cui contesto
«particolare rilevanza (...) assumono i principi della libera
concorrenza e della liberta' di stabilimento, previsti dalla
normativa comunitaria e nazionale», investe un ambito di competenze
riservate alla legislazione statale e interviene in un settore nel
quale insistono principi di derivazione europea, che la legislazione
nazionale deve rispettare.
Nel descritto quadro, l'intervento normativo regionale si
propone, come si e' visto, di tutelare l'affidamento degli operatori
che siano, ad attualita', titolari di una concessione balneare.
Ora, la citata sentenza Promoimpresa e a. ha chiarito che la
circostanza che nell'ordinamento interno, fino al 31 dicembre 2009,
fosse previsto il diritto di insistenza e/o il rinnovo automatico
della concessione ogni sei anni, non e' sufficiente a costituire un
legittimo affidamento in capo a tutti i concessionari esistenti.
Secondo la Corte di giustizia dell'Unione europea l'unico
affidamento tutelabile e' quello che si e' costituito sulla base di
una situazione conforme al diritto dell'Unione: altro e' avere
ottenuto una concessione priva di interesse transfrontaliero certo in
un periodo antecedente alla scadenza della direttiva Bolkestein
(situazione che, come si e' visto, non ha rilievo per l'ordinamento
dell'Unione), altro e' avere ottenuto una concessione che, invece,
aveva tale portata o averla ottenuta dopo l'armonizzazione realizzata
dalla direttiva.
Ne consegue che il titolare di una concessione di interesse
transfrontaliero certo, sia pure assentita prima dell'entrata in
vigore della direttiva servizi, non poteva legittimamente confidare
sui vantaggi conferiti, in violazione dei Trattati europei, dalla
norma nazionale; d'altra parte, il titolare di una concessione
assentita dopo la scadenza della direttiva Bolkestein (28 dicembre
2009) non potrebbe invocare il legittimo affidamento neanche in
assenza di tale interesse transfrontaliero certo, perche'
l'armonizzazione realizzata dalla direttiva rende irrilevante la
verifica in concreto di tale interesse.
Si vede, quindi, come la questione dell'esistenza di una
situazione di legittimo affidamento andrebbe verificata caso per
caso.
La norma regionale, per converso, parametra la sussistenza di un
legittimo affidamento a un dato formale, di diritto nazionale: il
riferimento alle «concessioni rilasciate anteriormente al 31 dicembre
2009» allude, evidentemente, alla data di entrata in vigore del
decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, richiamato nell'art. 1 della
legge regionale. Ed essa non opera, relativamente alle concessioni
rilasciate prima di tale data, alcuna distinzione tra situazioni che
manifestino, o meno, interesse transfrontaliero certo.
Il problema puo' tuttavia essere superato attraverso
l'interpretazione sistematica, considerato che l'art. 1, comma 4,
della medesima legge regionale - sia pure nel quadro
dell'enunciazione degli obiettivi dell'intervento regionale - indica
che la volonta' della legge e' di tutelare l'affidamento «nei limiti
precisati dal diritto eurounitario».
Questo riferimento consente, verosimilmente, di escludere la
diretta contrarieta' della legge regionale con il diritto dell'Unione
europea (vizio che, in effetti, non viene denunciato con il presente
ricorso).
Residua, nondimeno, l'evidente invasione della sfera di
competenza esclusiva riservata alla legge statale nelle materie della
tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile.
Infatti, anche volendo escludere che la legge regionale assegni
alla competenza della Regione medesima, ovvero dei comuni
(nell'esercizio delle funzioni di rilascio delle concessioni che la
legge ad essi attribuisce), la selezione dei casi rilevanti - ma
rinvii implicitamente alle norme statali, espressione della
competenza in materia di ordinamento civile, e ai limiti imposti dal
diritto dell'Unione europea - e' chiaro che anche la sola scelta
delle modalita' attraverso le quali tutelare l'affidamento implica
necessariamente l'esercizio di competenze esclusive statali nelle
materie della tutela della concorrenza e dell'ordinamento civile.
La norma regionale, in altri termini, prefigura una tutela
dell'affidamento secondo forme specifiche e proprie della Regione
Abruzzo, in base a scelte rimesse ai comuni, cosi' trascurando che
tali situazioni devono essere regolate in maniera uniforme sul piano
nazionale, per le esigenze di disciplina della concorrenza e di
parita' di trattamento, al cui presidio sono posti gli invocati
titoli di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Che un simile risultato si annidi inevitabilmente nelle
disposizioni della legge regionale lo si evince, a tutta evidenza,
dalle disposizioni finanziarie contenute nell'art. 4, secondo cui
dall'attuazione della legge regionale non discendono nuovi o maggiori
oneri della finanza pubblica e agli adempimenti da essa previsti si
deve provvedere ad invarianza di spesa per la Regione e le altre
amministrazioni interessate.
In presenza di simili limiti, e' chiaro che le uniche forme di
tutela che i comuni potranno garantire ai concessionari esistenti
consisteranno o in una proroga dei loro titoli (attraverso la non
inclusione delle aree da essi occupati tra quelle «disponibili», per
le finalita' di cui all'art. 1 lettera b della legge medesima) ovvero
nell'imposizione ai concessionari subentranti - sulla scia di quanto
gia' disposto da altre leggi regionali impugnate dinnanzi a codesta
Corte - dell'obbligo di indennizzare i concessionari uscenti.
Si tratta, in entrambi i casi, di soluzioni che -
indipendentemente dalla loro liceita' - esorbitano manifestamente
dalla sfera di competenza della Regione.
Di qui l'evidente illegittimita' della legge regionale, nei sensi
denunciati in rubrica.
(1) Questo comma, come modificato dall'art, 34-duodecies, comma 1,
del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, dall'art. 1,
comma 547, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 e, infine,
dall'art. 1, comma 291, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
stabilisce quanto segue: «Ferma restando la disciplina relativa
all'attribuzione di beni a regioni ed enti locali in base alla
legge 5 maggio 2009, n. 42, nonche' alle rispettive norme di
attuazione, nelle more del procedimento di revisione del quadro
normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni
demaniali marittimi lacuali e fluviali con finalita'
turistico-ricreative, ad uso pesca, acquacoltura ed attivita'
produttive ad essa connesse, e sportive, nonche' quelli destinati
a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla
nautica da diporto, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle
modalita' di affidamento di tali concessioni, sulla base di
intesa in sede di Conferenza Stato-regioni ai sensi dell'art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che e' conclusa nel
rispetto dei principi di concorrenza, di liberta' di
stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo, della
valorizzazione delle attivita' imprenditoriali e di tutela degli
investimenti, nonche' in funzione del superamento del diritto di
insistenza di cui all'art. 37, secondo comma, secondo periodo,
del codice della navigazione, il termine di durata delle
concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente
decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2015 e' prorogato fino
al 31 dicembre 2020, fatte salve le disposizioni di cui all'art.
03, comma 4-bis, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494. All'art. 37, secondo comma, del codice della navigazione, il
secondo periodo e' soppresso».
(2) Si riporta, per maggior comodita' di lettura dei Giudicanti,
anche il testo dell'art. 12 della direttiva servizi, rubricato
«Selezione tra diversi candidati»: «1. Qualora il numero di
autorizzazioni disponibili per una determinata attivita' sia
limitato per via della scarsita' delle risorse naturali o delle
capacita' tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una
procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti
garanzie di imparzialita' e di trasparenza e preveda, in
particolare, un'adeguata pubblicita' dell'avvio della procedura e
del suo svolgimento e completamento. 2. Nei casi di cui al
paragrafo 1 l'autorizzazione e' rilasciata per una durata
limitata adeguata e non puo' prevedere la procedura di rinnovo
automatico ne' accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a
persone che con tale prestatore abbiano particolari legami. 3.
Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati
membri possono tener conto, nello stabilire le regole della
procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di
obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei
lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione
dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di
altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto
comunitario». La disposizione e' stata recepita nell'ordinamento
nazionale dall'art. 16 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n.
59, il qual dispone quanto segue: «1. Nelle ipotesi in cui il
numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata
attivita' di servizi sia limitato per ragioni correlate alla
scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche
disponibili, le autorita' competenti applicano una procedura di
selezione tra i candidati potenziali ed assicurano la
predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai
propri ordinamenti, dei criteri e delle modalita' atti ad
assicurarne l'imparzialita', cui le stesse devono attenersi. 2.
Nel fissare le regole della procedura di selezione le autorita'
competenti possono tenere conto di considerazioni di salute
pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della
sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione
dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di
altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto
comunitario. 3. L'effettiva osservanza dei criteri e delle
modalita' di cui al comma 1 deve risultare dai singoli
provvedimenti relativi al rilascio del titolo autorizzatorio. 4.
Nei casi di cui al comma 1 il titolo e rilasciato per una durata
limitata e non puo' essere rinnovato automaticamente, ne' possono
essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre
persone, ancorche' giustificati da particolari legami con il
primo».
(3) Si riporta, di seguito, il testo originario dell'art. 11 della
legge comunitaria 2010: «1. Al fine di chiudere la procedura di
infrazione n. 2008/4908 avviata ai sensi dell'art. 258 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, nonche' al fine
di rispondere all'esigenza degli operatori del mercato di
usufruire di un quadro normativo stabile che, conformemente ai
principi comunitari, consenta lo sviluppo e l'innovazione
dell'impresa turistico-balneare-ricreativa: a) il comma 2
dell'art. 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494, e successive modificazioni, e' abrogato; b) al comma 2-bis
dell'art. 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494, e successive modificazioni, le parole: «di cui al comma 2»
sono sostituite dalle seguenti: «di cui al comma 1 »; c) all'art.
03, comma 4-bis, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400,
convertito, con modificazioni dalla legge 4 dicembre 1993, n.
494, le parole: «Ferme restando le disposizioni di cui all'art.
01, comma 2,» sono soppresse ed e' aggiunto, in fine, il seguente
periodo: «Le disposizioni del presente comma non si applicano
alle concessioni rilasciate nell'ambito delle rispettive
circoscrizioni territoriali dalle autorita' portuali di cui alla
legge 28 gennaio 1994, n. 84». 2. Il Governo e' delegato ad
adottare, entro quindici mesi dalla data di entrata in vigore
della presente legge, su proposta del Ministro per i rapporti con
le regioni e per la coesione territoriale, di concerto con i
Ministri delle infrastrutture e dei trasporti, dell'economia e
delle finanze, dello sviluppo economico, per la semplificazione
normativa, per le politiche europee e per il turismo, previa
intesa da sancire in sede di Conferenza unificata di cui all'art.
8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, un decreto legislativo avente ad oggetto la
revisione e il riordino della legislazione relativa alle
concessioni demaniali marittime secondo i seguenti principi e
criteri direttivi: (...). 3. - 6. (...)».
(4) Cfr., in particolare, il punto 43 della decisione: «Per quanto
riguarda, piu' specificamente, la questione se dette concessioni
debbano essere oggetto di un numero limitato di autorizzazioni
per via della scarsita' delle risorse naturali, spetta al giudice
nazionale verificare se tale requisito sia soddisfatto. A tale
riguardo, il fatto che le concessioni di cui ai procedimenti
principali siano rilasciate a livello non nazionale bensi'
comunale deve, in particolare, essere preso in considerazione al
fine di determinare se tali aree che possono essere oggetto di
uno sfruttamento economico siano in numero limitato».
(5) Cfr. il punto 65 della sentenza: «(...) qualora siffatta
concessione presenti un interesse transfrontaliero certo, la sua
assegnazione in totale assenza di trasparenza ad un'impresa con
sede nello Stato membro dell'amministrazione aggiudicatrice
costituisce una disparita' di trattamento a danno di imprese con
sede in un altro Stato membro che potrebbero essere interessate
alla suddetta concessione. Una siffatta disparita' di trattamento
e', in linea di principio, vietata dall'art. 49 TFUE».
(6) Si deve qui segnalare che alcune prime decisioni di merito hanno
ritenuto passibile di disapplicazione anche tale disposizione, in
quanto, in buona sostanza, essa riprodurrebbe l'effetto censurato
dalla Corte di giustizia nella sentenza Promoimpresa e a., ossia
quello della proroga automatica dei titoli, in assenza di
qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati: in
questo senso si sono pronunciati il T.A.R. del Lazio, nella
sentenza n. 5573 del 2017, e il T.A.R. della Lombardia, nelle
sentenze numeri 153 e 959 del 2017. Di contrario avviso il T.A.R.
della Campania (sent. n. 911 del 2017).
P. Q. M.
Alla stregua di quanto precede si confida che codesta ecc.ma
Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' dell'art. 3, comma 3, della
legge regionale dell'Abruzzo 27 aprile 2017, n. 30.
Si produrra' copia autentica della deliberazione del Consiglio
dei ministri del 28 giugno 2017, con l'allegata relazione.
Roma, 4 luglio 2017
L'Avvocato dello Stato: Fiorentino