N. 134 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2017
Ordinanza del 6 aprile 2017 del Tribunale amministrativo regionale per le Marche sul ricorso proposto da Pubblica Assistenza AVIS contro Azienda Sanitaria Unica Regionale (A.S.U.R.) Marche . Patrocinio a spese dello Stato - Condizioni per l'ammissione al beneficio di enti o associazioni - Assenza di scopo di lucro e dell'esercizio di attivita' economica. - Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 ("Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia (Testo A"), art. 119, ultima parte.(GU n.40 del 4-10-2017 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LE MARCHE (Sezione Prima) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 191 del 2016, proposto da: Pubblica Assistenza Avis, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Discepolo, con domicilio eletto presso lo studio Avv. Maurizio Discepolo in Ancona, via Matteotti, 99; Contro Azienda Sanitaria Unica Regionale ASUR Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marisa Barattini, con domicilio eletto presso lo studio Sede Legale Azienda Sanitaria in Ancona, via G. Oberdan, 2; Per la revoca, ex art. 99 e 126, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115: del diniego di ammissione al patrocinio a spese dello Stato disposto dalla competente commissione con decreto n. 40 del 2016. Nel ricorso per l'annullamento: della determina n. 15 del 15 gennaio 2016 con la quale il direttore generale dell'ASUR Marche ha stabilito, per l'anno 2016 i tetti massimi rimborsabili per i mezzi dedicati alla emergenza sanitaria nonche' gli acconti da corrispondere mensilmente alle associazioni di volontariato ed ha altresi' indicato i limiti massimi ed invalicabili di spesa per l'anno 2016 con riguardo ai trasporti sanitari e prevalentemente sanitari e ai trasporti non prevalentemente sanitari. Visti il ricorso e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Unica Regionale Asur Marche; Relatore nella Camera di consiglio del giorno 16 settembre 2016 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Con provvedimento n. 40 del 14 aprile 2016, la Commissione per il patrocinio a spese dello Stato presso questo Tribunale, ha deliberato di rigettare, la richiesta di ammissione a tale patrocinio presentata dall'Associazione ricorrente. La motivazione e' stata la seguente: con ordinanza n. 486/2015 il Tribunale amministrativo regionale Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (di seguito Tar Reggio Calabria) ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 119 del Testo unico in materia di spese di giustizia, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, nella parte in cui esclude dal beneficio in parola, fra gli altri, le associazioni onlus che perseguono il c.d. lucro oggettivo (per inciso, la questione - ordinanza n. 194/2015 della Corte - e' stata trattata alla udienza del 6 aprile 2016, per cui si e' in attesa del deposito della decisione); anche il Tar Marche, nella recente sentenza n. 157/2016, ha avuto modo di rimarcare la natura commerciale dell'attivita' svolta da enti ed associazioni di volontariato, cooperative sociali, etc., quando questa mira al tendenziale pareggio fra ricavi e costi; l'istanza in epigrafe va pertanto respinta, rientrando la richiedente nel novero dei soggetti che perseguono il c.d. lucro oggettivo. Avverso tale atto, l'interessata ha proposto reclamo dinanzi a questo Collegio, ai sensi dell'art. 99, comma 3, decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, lamentando l'erroneita' dell'esclusione in quanto l'associazione non eserciterebbe attivita' economica. Osserva la ricorrente che la situazione reddituale patrimoniale dell'associazione sarebbe quella prevista dall'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, poiche' l'attivita' istituzionale e quelle connesse svolte dalla Onlus non costituiscono esercizio di attivita' commerciale e i proventi derivanti dal loro esercizio non concorrono alla formazione del reddito imponibile ai fini fiscali. Del resto, con riguardo al trasporto sanitario, tra le principali attivita' esercitate dalla ricorrente ed oggetto del ricorso per cui ha chiesto il gratuito patrocinio, la Corte di giustizia dell'Unione europea avrebbe escluso la necessita' della sua assegnazione mediante procedure concorrenziali. Di conseguenza, la ricorrente rientrerebbe nella previsione dell'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, essendo un'associazione che non persegue scopi di lucro e non esercita attivita' economica. Inoltre, l'associazione rientrerebbe nei parametri reddituali dell'art. 76 del medesimo decreto del Presidente della Repubblica, per cui la disciplina del patrocinio dello Stato sarebbe perfettamente applicabile. La decisione e' stata poi rinviata per attendere la decisione della Corte costituzionale sulla citata ordinanza di remissione del Tar Reggio Calabria. Con ordinanza n. 128 del 1° giugno 2016 la Corte costituzionale ha dichiarato manifestamente inammissibile la questione di legittimita' costituzionale proposta con la citata ordinanza n. 486 del 2015, per difetto di motivazione sulla sua rilevanza. Difatti, la Corte osserva che il Tribunale amministrativo regionale rimettente non avrebbe considerato tutti i profili inerenti la concreta applicabilita' nel giudizio oggetto di rimessione della norma denunciata, per la mancata verifica del rispetto dei limiti reddituali e della non manifesta infondatezza della questione, ai sensi degli articoli 76 e 122 del richiamato decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2017. L'istanza di opposizione e' stata quindi trattenuta in decisione nella Camera di consiglio del 16 settembre 2016. 1. Va premesso che la presente istanza va, piu' correttamente, intesa come reclamo ex art. 126, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, applicabile al processo amministrativo (Tar Sardegna, 10 dicembre 2015 n. 1182). Su detta istanza Collegio ritiene, come in precedenza il Tar Reggio Calabria, di sollevare la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, nella parte in cui esclude dal beneficio dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato, gli enti e le associazioni che esercitano attivita' economica. Non e' necessario soffermarsi sulla possibilita' di sollevare questione incidentale di costituzionalita' in questa sede, dato che tale profilo e' gia' stato risolto positivamente dalla Corte costituzionale con la citata ordinanza n. 128 del 2016. 2. Ancora, sulla base di quanto osservato dalla Corte nell'ordinanza appena richiamata, il Collegio, in tema di rilevanza della questione, ritiene di verificare preliminarmente la sussistenza dei requisiti per l'ammissione al patrocinio non attinenti al profilo del mancato esercizio di attivita' economica. 2.1.1 Per quanto riguarda i requisiti reddituali, la ricorrente ha presentato, tra l'altro il bilancio relativo all'esercizio 2015, il quale vede una modesta perdita d'esercizio del conto economico, e dichiara che la propria situazione reddituale e patrimoniale rientra nei parametri previsti dall'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002. Di conseguenza, salve eventuali successive verifiche (che il Collegio si riserva di effettuare, in aggiunta ai controlli dell'Agenzia delle entrate, ai sensi dell'art. 127, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002), risultano rispettati i requisiti previsti dal citato art. 76 il quale prevede la necessita' di un reddito imponibile inferiore a € 11.528.541 (compresi i redditi esenti dall'imposta sul reddito delle persone fisiche, nonche' quelli soggetti a ritenuta alla fonte a titolo d'imposta o a imposta sostitutiva). 2.2 Inoltre, e' soddisfatto il requisito della non manifesta infondatezza della pretesa che si intende far valere (art. 74, comma 2, e 122 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002), alla luce di quanto riportato nei motivi del ricorso, allegato all'istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato. La causa di merito e' ancora pendente presso questo Tribunale. 2.3 La ricorrente e' la Pubblica Assistenza AVIS Onlus di Montemarciano. Essa, come da statuto depositato in atti, svolge la sua attivita' istituzionale ed associativa senza fine di lucro, e prevede tra l'altro, il divieto di distribuzione ai soci di qualsiasi utile, avanzo di gestione, fondo o riserva di capitale (art. 3). Tra le attivita' da esercitare prevede, tra l'altro, la promozione della raccolta di sangue, l'organizzazione del soccorso mediante ambulanze, servizi di guardia medica e ambulatoriale, la promozione di iniziative di informazione e formazione sanitaria e di prevenzione. 2.4 Deve chiarirsi - come ritenuto nella piu' volte citata ordinanza di rimessione del Tar Calabria n. 486 del 2015 (e confermato dalla richiamata ordinanza della Corte costituzionale n. 128 del 2016 ove si afferma la necessita' di rispetto dei requisiti reddituali ex art. 119) - che, vertendo la questione sull'interpretazione ed applicazione dell'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, e' inconferente qualsivoglia richiamo alla disciplina tributaria e, segnatamente, alla definizione di ente non commerciale di cui al T.U.I.R. e all'esenzione dei proventi dell'associazione all'imposta sui redditi (si veda tra le tante, Tar Sicilia Palermo 13 luglio 2016, n. 1757), trattandosi di disposizioni che non incidono sulla disciplina civilistica degli enti operanti nel terzo settore. 2.5 La disciplina contenuta nella Parte III del Testo unico in materia di spese di giustizia (decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002) regola il «Patrocinio a spese dello Stato» che e' diretta attuazione del diritto di azione e difesa in giudizio, costituzionalmente garantito dall'art. 24, terzo comma, Cost.. 2.6 Trattasi di un diritto fondamentale che non puo' affatto assimilarsi ai meccanismi di agevolazione fiscale e di promozione in senso lato riconosciuti alla variegata pluralita' di enti operanti nel terzo settore e, comunque, agli enti c.d. non commerciali di cui al T.U.I.R., da altre branche dell'ordinamento. Ne deriva che al fine della delimitazione dell'ambito soggettivo di applicazione del patrocinio a spese dello Stato deve farsi riferimento alla sola disciplina civilistica (Tar Calabria, Reggio Calabria, ordinanza n. 486/2015, cit.), visto che l'art. 76 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 richiama il T.U.I.R. al solo fine di calcolare i limiti reddituali. 3. Cio' premesso, il Collegio, avendo gia' espresso i medesimi principi nella sentenza n. 157 del 2016 (riguardante la natura commerciale dell'attivita' svolta da enti ed associazioni di volontariato quando questa mira al tendenziale pareggio fra ricavi e costi) ritiene di fare proprie le condivisibili argomentazioni sostenute dal Tar di Reggio Calabria nella piu' volte citata ordinanza di rimessione n. 486 del 2015, riguardo all'illegittimita' costituzionale, in parte qua, dell'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002. 3.1 L'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, rubricato «Equiparazione dello straniero e dell'apolide», dispone testualmente che «Il trattamento previsto per il cittadino italiano e' assicurato, altresi', allo straniero regolarmente soggiornante sul territorio nazionale al momento del sorgere del rapporto o del fatto oggetto del processo da instaurare e all'apolide, nonche' ad enti o associazioni che non perseguono scopi di lucro e non esercitano attivita' economica». 3.2 Affinche' un ente possa essere ammesso al c.d. gratuito patrocinio (sempre che sussistano anche le ulteriori condizioni previste dalla legge quali il rispetto dei limiti reddituali e la non manifesta infondatezza della pretesa) non e' sufficiente l'assenza dello scopo di lucro, ma e' altresi' necessario che l'ente non profit non eserciti attivita' economica. 3.3 La distinzione tra i due concetti e' ormai pacifica: lo scopo di lucro o metodo lucrativo di esercizio dell'attivita' ricorre quando le modalita' di gestione tendono alla realizzazione di ricavi eccedenti i costi; il metodo economico ricorre quando le ridette modalita' di gestione tendono alla copertura dei costi con i ricavi. 3.4 Questo significato dell'espressione «attivita' economica» e' chiaramente presente agli aziendalisti, che su di esso fondano la distinzione tra aziende di produzione e aziende di erogazione. 3.5 Non puo' qualificarsi come economica l'attivita' che si svolge strutturalmente e necessariamente in perdita. Al contrario svolge attivita' con metodo economico il soggetto che eroga servizi di utilita' sociale, anche se ispirato da un fine ideale ed anche se le condizioni di mercato non gli consentono poi di remunerare, in fatto, i fattori produttivi. Questi ultimi possono ben essere rappresentati dalle prestazioni spontanee e gratuite degli aderenti all'associazione di volontariato (Tar Reggio Calabria, ordinanza n. 486/2015, cit.). 3.6 Nel caso di specie e' indubbio, come previsto esplicitamente dall'art. 3 dello statuto, che l'AVIS Montemarciano non persegua scopi di lucro, specificamente esclusi dall'articolo appena citato, il quale prevede l'assenza di fine di lucro e il divieto di distribuzione degli utili ai soci in qualsiasi forma. 3.7 L'Associazione, al contrario, non ha dimostrato di non svolgere attivita' economica, da cui il rigetto dell'istanza di ammissione qui reclamato. 3.8 Ritiene il Collegio che non si tratti tanto di analizzare le entrate dell'Associazione, bensi' di prendere atto della circostanza che non e' affatto provato che l'Associazione non intenda prestare i servizi erogati (in particolare, come gia' accennato, lo statuto prevede, tra le attivita', l'organizzazione del soccorso mediante ambulanze, servizi di guardia medica e ambulatoriale, la promozione di iniziative di informazione e formazione sanitaria in tema di prevenzione) tendendo al pareggio fra costi e ricavi; ricavi che ben possono essere conseguiti non necessariamente a titolo di corrispettivo delle prestazioni rese (come non esplicitamente escluso), bensi' in ragione di tutte le entrate dell'associazione (Tar Reggio Calabria, ordinanza n. 328 del 2015, cit.). 3.9 Peraltro, il conto economico dell'esercizio 2015, depositato in atti, fa desumere l'idoneita', almeno tendenziale, dell'attivita' esercitata a perseguire il pareggio di bilancio pur essendosi registrata una modesta perdita d'esercizio, anche grazie ai rimborsi ottenuti dall'ASUR Marche e dalle Aziende Ospedaliere per i servizi resi. 3.10 Non rileva, ad avviso del Collegio, la natura dei servizi resi, tra l'altro, dall'Associazione e che, peraltro, costituiscono l'oggetto del ricorso: i servizi di trasporto sanitario. Come e' noto, a questo proposito la Corte di giustizia dell'Unione europea (V Sezione) si e' espressa con la sentenza 11.12.2014, C-113/13, deliberando che «Gli articoli 49 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e 56 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che, come quella in discussione nel procedimento principale, prevede che la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza debba essere attribuita in via prioritaria e con affidamento diretto, in mancanza di qualsiasi pubblicita', alle associazioni di volontariato convenzionate, purche' l'ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l'attivita' delle associazioni in parola contribuisca effettivamente alla finalita' sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarieta' ed efficienza di bilancio su cui detta disciplina e' basata». Ritiene il Collegio che la legittimita' dell'assegnazione diretta del servizio alle associazioni di volontariato non impedisca la tendenziale ricerca del pareggio dei costi, tenendo conto, peraltro che, in alternativa, tali servizi possono anche essere affidati con gara, a seconda delle loro caratteristiche concrete. 4. Di conseguenza, il Collegio ritiene che la ricorrente non rientri tra i soggetti legittimati all'ammissione. Allo stesso modo, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 nella parte in cui non consente l'accesso al gratuito patrocinio ad un ente di volontariato - che svolga un'attivita' di sicuro rilievo sociale - solo in quanto soggetto esercente un'attivita' economica. 5. Una volta stabilita' l'omogeneita' della questione all'esame con quella oggetto della piu' volte citata ordinanza di rimessione n. 486 del 2015, il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni contenute in tale ordinanza relative al contrasto delle norma citata con gli articoli 2, 3 e 24 della Costituzione. 5.1 E' indubbio che le associazioni di volontariato, e gli enti non profit in generale, siano formazioni sociali ove si svolge la personalita' dell'uomo ed alle quali l'art. 2 della Costituzione, in ragione del principio pluralista, riconosce la titolarita' di diritti inviolabili, cosi' tutelando l'homme situe', ossia l'uomo nelle formazioni sociali, garantendo alle stesse i medesimi diritti degli individui. Vi e' dunque una grave ed ingiustificata disparita' di trattamento, con conseguente violazione del principio di uguaglianza formale e sostanziale di cui all'art. 3 della Costituzione, nel consentire l'accesso al gratuito patrocinio ad una persona fisica che eserciti attivita' economica e non a un ente che eserciti la stessa attivita', con ulteriore violazione del diritto inviolabile di azione e di difesa di cui all'art. 24 Cost. 5.2 Mentre e' ragionevole escludere gli enti che, perseguendo uno scopo di lucro, assumono istituzionalmente il rischio delle perdite, non lo e' escludere enti che non perseguono un siffatto scopo pur esercitando attivita' economiche e che, proprio in ragione della meritevolezza degli scopi sociali perseguiti, dall'inizio degli anni Novanta sono stati destinatari di interventi normativi di promozione e sostegno mediante la previsione di benefici fiscali, di contributi pubblici, della possibilita' di stipulare convenzioni con la pubblica amministrazione per la gestione di servizi di pubblico interesse ecc. Si pensi, ad esempio, alla legge quadro sul volontariato n. 266 del 1991; alla legge n. 381 del 1991 sulle cooperative sociali; al decreto legislativo n. 460 del 1997 sulle ONLUS; alla legge. n. 383 del 2000 che disciplina le c.d. associazioni di promozione sociale; al decreto legislativo n. 155 del 2006 sulle imprese sociali. D'altro canto ogni organizzazione stabile mira al pareggio tra entrate ed uscite, il cui mancato raggiungimento metterebbe a repentaglio la stessa perdurante esistenza dell'organismo. 5.3 A ben vedere, l'assenza di gestione dell'attivita' con metodo economico puo' riscontrarsi solo con riferimento a soggetti collettivi caratterizzati da episodicita' o, al limite, a soggetti che si finanzino esclusivamente con contributi dei soci e liberalita', senza svolgere alcuna attivita' economica che tenda al pareggio tra costi e ricavi, come prescritto dalla norma piu' volte citata, con conseguente esclusione della gran parte degli organismi operanti nel terzo settore. 5.4 Alla luce di cio' la violazione del principio di uguaglianza, infine, si apprezza anche in ragione della ingiustificata disparita' di trattamento tra gli organismi di volontariato che esercitano attivita' economica e quelli che non la esercitano, dato che e' il legislatore stesso a ritenere che, ove si tratti di attivita' commerciali e produttive marginali (cfr. art. 5, comma 1, lettera g, della legge quadro n. 266 del 1991), esse non incidono in alcun modo sulla disciplina giuridica degli stessi (Tar Reggio Calabria, ordinanza n. 486 del 2015, cit.). 5.5 Il Collegio ritiene che la citata violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. si presenti anche nella veste dell'irragionevolezza, nella parte in cui l'art. 119 del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 non consente, apparentemente, alcun sindacato sulla rilevanza o sulla marginalita' dell'attivita' economica prestata, escludendo senz'altro dall'ammissione al gratuito patrocinio tutti gli enti che esercitino attivita' economica. 6. Conclusivamente il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di costituzionalita' dell'art. 119, ultima parte, del decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002 per violazione degli articoli 2, 3 e 24 della Costituzione. 6.1 Deve essere sospesa ogni decisione sulla presente controversia, dovendo la questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione Prima), visti gli articoli 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalita' dell'art. 119, ultima parte, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, in relazione agli articoli 2, 3 e 24 della Costituzione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso. Cosi' deciso in Ancona nelle camere di consiglio dei giorni 16 settembre 2016, 16 dicembre 2016 e 24 marzo 2017, con l'intervento dei magistrati: Maddalena Filippi, Presidente; Tommaso Capitanio, consigliere; Giovanni Ruiu, consigliere, estensore. Il Presidente: Filippi L'estensore: Ruiu