N. 63 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 settembre 2017 (della Regione autonoma Valle d'Aosta). Ambiente - Disposizioni concernenti la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati - Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA - Forme e modalita' di adozione del provvedimento di VIA in sede regionale - Provvedimento autorizzatorio unico regionale - Modifiche agli Allegati alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Disposizioni transitorie e finali. In via subordinata: richiesta alla Corte costituzionale di sollevare innanzi a se' questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114. - Decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), artt. 5; 16, comma 2; 22, commi 1, 2, 3 e 4; 23, comma 4; e 24.(GU n.41 del 11-10-2017 )
Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, con sede in Aosta,
P.zza Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074, in persona del presidente pro
tempore, Pierluigi Marquis, rappresentato e difeso, in forza di
procura a margine del presente atto ed in virtu' della deliberazione
della giunta regionale n. 1171 del 28 agosto 2017, dal prof. avv.
Francesco Saverio Marini (c.f. MRNFNC 73D28H501U; PEC
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax 06.36001570),
presso il cui studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9, ha eletto
domicilio; ricorrente;
Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi,
Piazza Colonna, 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12,
resistente;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante «Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2017,
limitatamente agli articoli 5, 16, comma 2, 22, commi da 1 a 4, 23,
comma 4, e 24.
Fatto
Con la direttiva 2014/52/UE del 16 aprile 2014 il legislatore
europeo ha novellato la precedente direttiva 2011/92/UE, che
disciplina la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati.
Per provvedere alla necessaria attuazione, le Camere, con gli
articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015, hanno conferito
un'apposita delega legislativa al Governo, stabilendo i seguenti
principi e criteri direttivi:
a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale;
b) rafforzamento della qualita' della procedura di valutazione di
impatto ambientale, allineando tale procedura ai principi della
regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e
delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni;
d) destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni
amministrative per finalita' connesse al potenziamento delle
attivita' di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla
verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di
valutazione ambientale, nonche' alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamita' naturali, senza nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Nell'esercizio di tale delega, il Governo ha adottato il decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante «Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2017.
L'atto normativo in parola - in modo particolare agli articoli 5,
16, comma 2, 22, commi 1-4, 23, comma 4, e 24 - realizza un profondo
e pervasivo riassetto del riparto delle competenze fra Stato e
regioni in materia di VIA, che la Valle d'Aosta ritiene illegittimo e
lesivo delle proprie competenze costituzionali alla luce dei seguenti
motivi di
Diritto
I. Sull'art. 5. Violazione degli articoli 2, comma 1, lettera a), d),
f) ed m), 3 e 4 dello Statuto valdostano. Violazione degli articoli
3, 5, 76, 117, commi 1 e 3, 120 Cost. anche in relazione all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001. Violazione degli articoli 1 e 14
della legge n. 114 del 2015.
1. L'art. 5 del decreto legislativo n. 104 del 2017 aggiunge al
decreto legislativo n. 152 del 2006 un nuovo art. 7-bis, rubricato
«Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a
VIA».
Per quanto qui interessa, il nuovo articolo contiene una serie di
previsioni che indubbiamente interferiscono in modo assai penetrante
con ambiti di competenza regionale.
a) Ridisegna (ai commi 2 e 3) la distribuzione delle competenze
fra Stato e regioni in relazione ai progetti da sottoporsi a VIA e a
verifica di assoggettabilita' a VIA, assegnando allo Stato i progetti
di cui agli Allegati II e II-bis alla parte seconda del decreto; alle
regioni i progetti di cui agli Allegati III e IV alla parte seconda
del decreto.
b) Stabilisce (al comma 4) che in sede statale l'autorita'
competente e' il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, che esercita le proprie competenze in
collaborazione con il Ministero dei beni e delle attivita' culturali
e del turismo per le attivita' istruttorie relative al procedimento
di VIA. Si dispone inoltre che il provvedimento di verifica di
assoggettabilita' a VIA e' adottato dal Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare; mentre il provvedimento di
VIA e' adottato nelle forme e con le modalita' di cui al nuovo art.
25, comma 2, e all'art. 27, comma 8, che non contemplano piu', al
contrario del passato, il parere delle regioni interessate;
c) Per l'ipotesi in cui un progetto sia sottoposto a verifica di
assoggettabilita' a VIA o a VIA di competenza regionale, si obbligano
(comma 7) le regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ad
assicurare che le procedure siano svolte in conformita' agli articoli
da 19 a 26 e da 27-bis a 29 del decreto. Il procedimento di VIA di
competenza regionale si svolge con le modalita' di cui all'art.
27-bis.
d) Si disciplina integralmente dal centro (ai sensi del comma 7)
la procedura di VIA regionale, il quale dovra' svolgersi secondo le
modalita' delineate piu' avanti dall'art. 27-bis.
e) Si circoscrive (al comma 8) la potesta' normativa (legislativa
e regolamentare) delle regioni e delle Province autonome di Trento e
di Bolzano alla disciplina dell'organizzazione e delle modalita' di
esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia
di VIA, consentendo in aggiunta l'eventuale conferimento di tali
funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali
sub-regionali.
Tale potesta' normativa viene assoggettata al rispetto della
legislazione europea e di quanto previsto nel decreto, fatto salvo il
solo potere di stabilire regole particolari ed ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione alle finalita' di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.
In ogni caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di
cui agli articoli 19 e 27-bis.
f) Si impongono (al comma 9) penetranti controlli e obblighi di
reportistica sulle regioni. Infatti, si prevede che a decorrere dal
31 dicembre 2017, e con cadenza biennale, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano informino il Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare circa i provvedimenti
adottati e i procedimenti di verifica di assoggettabilita' a VIA e di
VIA, fornendo: i) il numero di progetti di cui agli allegati III e IV
sottoposti ad una valutazione dell'impatto ambientale; ii) la
ripartizione delle valutazioni dell'impatto ambientale secondo le
categorie dei progetti di cui agli allegati III e IV; iii) il numero
di progetti di cui all'allegato IV sottoposti a verifica di
assoggettabilita' a VIA; iv) la durata media delle procedure di
valutazione dell'impatto ambientale; v) stime generali dei costi medi
diretti delle valutazioni dell'impatto ambientale, incluse le stime
degli effetti sulle piccole e medie imprese.
Ebbene: tale pervasivi interferenza con le competenze regionali
si mostra costituzionalmente illegittima, tanto nello strumento
attraverso cui e' stata realizzata (norme delegate ultra vires,
invalide ex art. 76 Cost.), quanto nei contenuti (per contrasto con
plurime disposizioni di grado costituzionale: gli articoli 2, comma
1, lettera a), d), f) ed m), 3 e 4 dello Statuto valdostano; gli
articoli 3, 5, 117, commi 1 e 3, 120 Cost., anche in relazione
all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001).
2.1. In via preliminare e assorbente, l'art. 5 e' illegittimo per
violazione dell'art. 76 Cost., essendo il Governo incorso in un
evidente eccesso di delega, la' dove ha operato, in difetto assoluto
di un puntuale conferimento da parte delle Camere, un cosi' profondo
riassetto del riparto di competenze fra Stato e regioni in materia di
VIA. Se, infatti, si volge lo sguardo ai principi e criteri
direttivi, emerge all'evidenza come tale intervento esorbiti
dall'alveo del potere normativo delegato.
Anzitutto, le norme delegate sono prive - in parte qua - di
qualunque fondamento esplicito nelle norme deleganti.
Le guidelines al cui rispetto il Governo era vincolato - e dalle
quali possono ricostruirsi contenuto ed estensione del potere
normativo delegato - si traggono dagli articoli 1 e 14 della legge
delega n. 114 del 2015. Cominciando dall'art. 1, nell'attuare le
direttive elencate negli allegati A e B, il legislatore delegato
avrebbe dovuto attenersi in primo luogo ai principi e criteri
direttivi sanciti dagli articoli 31 e 32 della legge n. 234 del 2012.
Nessuno di questi, pero', autorizza la modifica del riparto di
competenze fra Stato e regioni: anzi, all'opposto, spicca la massima
attenzione a salvaguardare le attribuzioni dei singoli livelli di
governo, la' dove l'art. 32, comma 1, lettera g) prescrive che
«quando si verifichino sovrapposizioni di competenze tra
amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competente di
piu' amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano,
attraverso le piu' opportune forme di coordinamento, rispettando i
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti
territoriali, le procedure per salvaguardare l'unitarieta' dei
processi decisionali, la trasparenza, la celerita', l'efficacia e
l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara individuazione
dei soggetti responsabili».
Ancor piu' «fragoroso», e significativo, e' il silenzio dei
principi e criteri direttivi contenuti nell'art. 14, che esclude
qualunque intenzione delle Camere di consentire l'intervento
governativo sull'assetto delle competenze Stato-regioni.
Per avvedersi di cio', dopo averli illustrati nel Fatto, e'
sufficiente scorrerli di nuovo rapidamente:
«a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale;
b) rafforzamento della qualita' della procedura di valutazione di
impatto ambientale, allineando tale procedura ai principi della
regolamentazione intelligente (smart regulation) e della coerenza e
delle sinergie con altre normative e politiche europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni;
d) destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni
amministrative per finalita' connesse al potenziamento delle
attivita' di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla
verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di
valutazione ambientale, nonche' alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamita' naturali, senza nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Il combinato disposto degli articoli 1 e 14 della legge n. 114
del 2015 lascia chiaramente intendere che le Camere abbiano conferito
al Governo - come spesso avviene - una mera delega di revisione,
riordino, armonizzazione e semplificazione delle norme preesistenti,
senza autorizzare, pero', «l'introduzione di soluzioni
sostanzialmente innovative rispetto al sistema legislativo
previgente». Un tale, piu' profondo intervento da parte del
legislatore delegato - per consolidata giurisprudenza costituzionale
- e' «ammissibile soltanto nel caso in cui siano stabiliti principi e
criteri direttivi idonei a circoscrivere la discrezionalita' del
legislatore delegato, giacche' quest'ultimo non puo' innovare al di
fuori di ogni vincolo alla propria discrezionalita' esplicitamente
individuato dalla legge-delega» (le citazioni sono tratte dalla
sentenza n. 293 del 2010).
Posto che, nella fattispecie, mancano del tutto principi e
criteri direttivi volti ad autorizzare e circoscrivere l'intervento
del legislatore delegato sull'assetto Stato-regioni in materia di
VIA, non puo' che trovare applicazione il costante insegnamento di
codesta ecc.ma Corte, secondo cui «in mancanza di principi e criteri
direttivi che giustifichino la riforma della normativa preesistente,
la delega deve essere intesa in senso minimale, tale da non
consentire, di per se', l'adozione di norme delegate sostanzialmente
innovative rispetto al sistema legislativo» (cfr., fra molte, Corte
costituzionale, sentenza n. 303 del 2005, e piu' di recente sentenza
n. 80 del 2012).
Giova a questo punto richiamare un precedente del tutto
sovrapponibile al caso oggi in esame, riguardante il decreto
legislativo n. 79 del 2011 («Codice della normativa statale in tema
di ordinamento e mercato del turismo»), che era stato impugnato da
alcune regioni. Fra le altre doglianze, le ricorrenti lamentavano un
eccesso di delega, nella parte in cui il Governo, anziche' limitarsi
ad individuare le disposizioni legislative statali, pubblicate
anteriormente al 1° gennaio 1970, delle quali si riteneva
indispensabile la permanenza in vigore, e a provvedere alla
organizzazione delle disposizioni da mantenere per settori omogenei o
per materie, ha ridisegnato ex novo l'assetto generale dei rapporti
tra Stato e regioni in materia di turismo.
La Corte, analizzato il quadro normativo di riferimento e
ricostruita la portata e l'estensione della delega, ha concluso in
quella vicenda - analoga all'odierna - che l'oggetto di essa deve
ritenersi circoscritto al coordinamento formale e alla ricomposizione
logico-sistematica di settori omogenei di legislazione statale, con
facolta' di introdurre le sole integrazioni e correzioni necessarie
ad un'operazione di coerente riassetto normativo. Stando alla
pronuncia, «il fine dichiarato» di questa attivita' consiste,
esaurendovisi, nella semplificazione della normativa vigente, cosi'
da agevolarne la conoscenza da parte dei cittadini. Per contro,
«nella legge delega non si rinviene alcun cenno alla disciplina dei
rapporti tra Stato e regioni, ambito per il quale non puo' valere,
consideratane a fortiori la particolare delicatezza, una generica
delegazione al Governo ad operare un riassetto di norme statali,
essendo necessari principi e criteri direttivi appositi. In ipotesi,
la remissione al legislatore delegato di tali valutazioni di merito,
deve essere preceduta da una precisa delimitazione dell'oggetto della
disciplina, che peraltro non puo' estendersi genericamente ad intere
materie, e dalla fissazione di principi e criteri direttivi, mirati a
indirizzare la normazione particolare affidata al Governo; del resto
l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al
sistema legislativo previgente e' [...] ammissibile soltanto nel caso
in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a
circoscrivere la discrezionalita del legislatore delegato, giacche'
quest'ultimo non puo' innovare al di fuori di ogni vincolo alla
propria discrezionalita' esplicitamente individuato dalla
legge-delega».
2.2. D'altro canto, e' impossibile rinvenire un ancoraggio nella
delega per l'intervento governativo, anche facendo applicazione
dell'insegnamento di codesta ecc.ma Corte (cfr., fra molte, Corte
costituzionale, sentt. nn. 98 del 2008, 341 del 2007, 426 del 2006,
285 del 2006), secondo cui «il contenuto della delega deve essere
identificato tenendo conto del complessivo contesto normativo nel
quale si inseriscono la legge-delega ed i relativi principi e criteri
direttivi, nonche' delle finalita' che la ispirano, verificando, nel
silenzio del legislatore delegante sullo specifico tema, che le
scelte del legislatore delegato non siano in contrasto con gli
indirizzi generali della medesima».
Ebbene, in questo caso il silenzio del legislatore delegante,
interpretato alla luce delle finalita' di mera armonizzazione,
semplificazione e riordino, della disciplina previgente che
caratterizzano inequivocabilmente la delega, puo' assumere uno e un
solo significato: le Camere non hanno stabilito principi e criteri
direttivi specifici per guidare il legislatore delegato
nell'attivita'. di riassetto dei rapporti Stato-regioni in materia,
per la semplice ragione che non volevano affatto autorizzare un
simile intervento riformatore, cui invece il Governo ha poi
erroneamente e unilateralmente dato seguito.
A conferma del fatto che le Camere abbiano conferito - per cosi'
dire - «una delega minimale», volta solo a coordinare, armonizzare e
semplificare la disciplina previgente, senza stravolgerla, depone la
circostanza che la legge delega - nel procedimento di formazione del
decreto - prescriva il coinvolgimento delle regioni nella forma del
mero parere, e non dell'intesa.
Ora, le alternative sono due. Se - con un'operazione
d'interpretazione costituzionalmente orientata - si ricostruisce il
contenuto della delega alla luce della scelta di coinvolgere le
regioni nella forma del mero parere, deve concludersi - secondo
quanto qui sosteniamo - che le Camere abbiano abilitato il Governo
solo ad una «blanda» operazione di riordino e semplificazione della
materia, che intacca in misura minima o addirittura nulla le
competenze regionali, e che dunque non richiede l'attivazione di piu'
penetranti strumenti di leale collaborazione. In questa prospettiva,
quindi, l'art. 5 del decreto legislativo n. 104 del 2017 e'
palesemente viziato per eccesso di delega, in ragione dell'invasivo
intervento sull'assetto dei rapporti Stato-regioni.
All'opposto, se si ritiene, erroneamente, che l'intervento
governativo sia intra vires, e che le Camere abbiano voluto
implicitamente consentire al delegato di riformare le competenze
statali e regionali in materia di VIA, e' chiaro che lo strumento del
mero parere prescritto dalla legge di delega sia del tutto inidoneo a
consentire una seria interlocuzione fra i livelli di governo
coinvolti, attesa la quantita' e l'intensita' delle competenze
regionali sacrificate (quanto meno, quelle in materia di tutela della
salute, governo del territorio, oltre a quelle di cui la Valle
d'Aosta gode in forza degli articoli 2, comma 1, lettere a), d), f)
ed m), 3 e 4 del suo Statuto). La conseguenza cui tale tesi conduce
e' ben grave, ed e' quella delineata dalla recente sentenza n. 251
del 2016 di codesta ecc.ma Corte. Gli articoli 1 e 14 della legge
delega n. 114 del 2015 - in questa prospettiva - sarebbero
illegittimi per violazione del principio di leale collaborazione
(articoli 5 e 120 Cost.) nella parte in cui prevedono il mero parere
e non l'intesa, il ricorso alla quale e' invece necessario la' dove -
come nella specie - «il legislatore delegato si accinge a riformare
istituti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse», imponendosi «quale cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale e' rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.».
Di tale vizio, la Corte dovra' conoscere, sollevando innanzi a se
stessa, in via di autoremissione, la questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015.
Il vizio che inficia la legge di delega si riverbera in via
derivata sulle norme delegate, e assume rilievo - sempre stando
all'insegnamento della sentenza n. 251 del 2016 di codesta ecc.ma
Corte - dal momento in cui ha dispiegato appieno le sue potenzialita'
lesive dell'autonomia regionale. Piu' in particolare, a causa della
prescrizione di un mero parere anziche' del piu' pervasivo strumento
dell'intesa, il Governo ha potuto del tutto disattendere sette delle
nove condizioni che le regioni avevano formulato come irrinunciabili
in sede di Conferenza Stato-regioni (parere 17/52/SR8/C5) e che qui
di seguito vale riportare:
(Condizione n. 1) art. 23 decreto legislativo n. 104/2017 - nella
parte in cui non prevede l'introduzione di un regime transitorio,
della durata di tre anni, per consentire alle regioni di adeguare i
propri ordinamenti alla nuova disciplina;
(Condizione n. 2) art. 22 decreto legislativo n. 104/2017 - nella
parte in cui modifica il riparto delle competenze tra. Stato e
regioni e non mantiene l'integrale quadro normativo vigente sul
riparto delle competenze amministrative tra livello statale e livello
regionale in materia di valutazione di impatto ambientale;
(Condizione n. 4) art. 23 decreto legislativo n. 104/2017 - nella
parte in cui non prevede una clausola di salvaguardia per le
prerogative di specialita' delle regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano. Con particolare riferimento
a queste ultime, e' stato richiesto di fare specifico riferimento
agli articoli 7 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 19
novembre 1987, n. 526, nonche' all'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001;
(Condizione n. 5) art. 25, comma 2, decreto legislativo n.
104/2017 - nella parte in cui non prevede il mantenimento del parere
regionale in sede di VIA statale da parte delle regioni interessate;
(Condizione n. 6) art. 18, decreto legislativo n. 104/2017 -
nella parte in cui prevede l'istituto della cd VIA postuma non
previsto dalla direttiva comunitaria recepita;
(Condizione n. 7) art. 2, comma 1, lettera c) decreto legislativo
n. 104/2017 - nella parte in cui non prevede il mantenimento di un
livello progettuale definitivo per le procedure di VIA regionali,
nonche' di elementi progettuali certi e sufficientemente approfonditi
per la procedura di verifica;
(Condizione n. 8) articoli 8, 14 e 16 decreto legislativo n.
104/2017 - nella parte in cui prevedono la perentorieta' dei termini
dei procedimenti di VIA.
2.3. Riepilogando, l'art. 5 del decreto legislativo n. 104 del
2017 e' illegittimo per violazione dell'art. 76 Cost., poiche' dal
silenzio assoluto sul punto del legislatore delegante e dalle forme
di interlocuzione «minimali» prescritte con le regioni, si desume
come il Governo non avesse titolo per operare interventi di profondo
riassetto del riparto di competenze fra Stato e regioni in materia.
Ma anche nell'ipotesi in cui si ritenga che l'art. 5 si sia mosso
in un ambito autorizzato dal legislatore delegante, esso e' nondimeno
incostituzionale in via derivata, perche' sono incostituzionali, a
monte, gli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015, la quale, se
davvero ha voluto delegare al Governo un cosi' penetrante riassetto
delle competenze statali e regionali, avrebbe dovuto prescrivere,
nell'iter di formazione del decreto, lo strumento dell'intesa, non
gia' quello del mero parere. Ove la Corte ritenga di aderire a questa
seconda tesi, si chiede all'ecc.mo Giudice di sollevare innanzi a se
stesso questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 14
della legge n. 114 del 2015, disponendone l'annullamento, e
disponendo altresi' l'annullamento, in via consequenziale, dell'art.
5 del decreto legislativo n. 104 del 2017.
3. Fermo il rilievo assorbente del vizio ex art. 76 Cost., la
disposizione impugnata contrasta anche - dal punto di vista
contenutistico - con l'art. 2, comma 1, lettere a), d), f), m),
nonche' con gli articoli 3 e 4 dello Statuto speciale valdostano, in
combinato disposto con l'art. 117, commi 1 e 3 Cost., anche in
relazione alla «clausola di maggior favore» di cui all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001.
Piu' in dettaglio, l'art. 2 attribuisce alla Regione, fra le
altre, la competenza legislativa piena in materia di: ordinamento
degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e stato giuridico
ed economico del personale; agricoltura e foreste, zootecnia, flora e
fauna; strade e lavori pubblici di interesse regionale; acque
pubbliche destinate ad irrigazione ed a uso domestico. Tale
competenza, come noto, incontra il solo limite degli obblighi
internazionali, degli interessi nazionali, nonche' delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica.
L'art. 3, poi, attribuisce alla Regione la potesta' di emanare
norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica - sempre entro i limiti degli obblighi internazionali,
degli interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica - per adattarle alle
condizioni regionali, in tutta una serie di materie, che si
intrecciano in varia misura con quelle implicate nella valutazione
d'impatto ambientale: industria e commercio, disciplina
dell'utilizzazione delle acque pubbliche ad uso idroelettrico,
disciplina della utilizzazione delle miniere, igiene e sanita',
antichita' e belle arti.
Infine, l'art. 4 intesta alla Regione «le funzioni amministrative
sulle materie nelle quali ha potesta' legislativa a norma degli
articoli 2 e 3, salve quelle attribuite ai comuni e agli altri enti
locali dalle leggi della Repubblica. La Regione esercita altresi' le
funzioni amministrative che le siano delegate dallo Stato con legge».
Ora, a fronte di questo ampio ed intenso elenco di competenze
regionali, sia legislative che amministrative, appare evidentemente
illegittima e sproporzionata l'operazione effettuata dallo Stato con
l'art. 5 del decreto legislativo n. 104 del 2017. Il legislatore
nazionale, infatti, ha enormemente compresso e degradato le funzioni
di cui la Valle d'Aosta gode in forza del proprio Statuto speciale,
che ora:
1) si trova confinata nel ruolo di mero «custode» delle norme e
procedure prescritte dallo Stato: l'art. 5, comma 7, dispone infatti
che nei casi di progetto sottoposto a verifica di assoggettabilita' a
VIA o a VIA di competenza regionale, il ruolo delle regioni e delle
Province autonome di Trento e Bolzano e' quello di assicurare che le
procedure siano svolte in conformita' agli articoli da 19 a 26 e da
27-bis a 29 del decreto. Tale ruolo di mero custode e' ulteriormente
gravato - ex art. 5, comma 9 - da un obbligo di reportistica
periodica;
2) vede limitata - ex art. 5, comma 8 - la propria potesta'
normativa, sia legislativa che regolamentare, alla disciplina
dell'organizzazione e delle modalita' di esercizio delle funzioni
amministrative ad esse attribuite in materia di VIA (facendosi salva
la sola facolta' di dettare norme particolari ed ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni
amministrative);
3) subisce l'integrale regolazione dal centro della procedura di
VIA regionale (cristallizzata nella disciplina dell'art. 27-bis) e
perde ogni ruolo d'interlocuzione nel procedimento di VIA statale,
dal momento in cui e' stato eliminato il parere regionale prescritto
dalla normativa previgente all'art. 25, comma 2.
Nel nuovo quadro normativo, non si cadrebbe lontano dal vero
nell'affermare che la Regione speciale viene irragionevolmente
«declassata» a ufficio territoriale dello Stato. Il che peraltro -
come si e' gia' detto - e' avvenuto in palese violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.,
essendo state disattese tutte le proposte di emendamento formulate
dalla Conferenza Stato-regioni. Il declassamento in discorso non
trova alcuna giustificazione nel diritto europeo. La direttiva
2014/52/UE appare, anzi, per piu' versi attenta alle specificita'
territoriali, ed incline a valorizzare, non certo ad annichilire, le
competenze degli enti sub-statali. Sotto tale profilo basti pensare,
fra l'altro: i) al punto 3 delle Raccomandazioni politiche del
Comitato delle regioni, consultato nel procedimento di formazione
della direttiva, il quale ha ricordato come «la modifica della
direttiva VIA attualmente all'esame avra' un notevole impatto sugli
enti locali e regionali, che svolgono un ruolo di primo piano
nell'attuazione delle azioni proposte»; ii) al considerando n. 9,
dove si evidenzia «l'importanza economica e sociale di una corretta
pianificazione territoriale, inclusi l'uso del suolo e la necessita'
di un'azione urgente intesa a invertirne il degrado [...] opportuni
piani di utilizzo del suolo e politiche a livello nazionale,
regionale e locale sono altresi' rilevanti a tal riguardo»; iii) al
novellato art. 6, par. 1, della direttiva 2011/92/UE, ai sensi del
quale «gli Stati membri adottano le misure necessarie affinche' le
autorita' che possono essere interessate al progetto, per la loro
specifica responsabilita' in materia di ambiente o in virtu' delle
loro competenze locali o regionali, abbiano la possibilita' di
esprimere il loro parere sulle informazioni fornite dal committente e
sulla domanda di autorizzazione».
Tale declassamento, poi, si mostra incompatibile con il sistema
costituzionale di riparto delle competenze, delineato dall'art. 117
Cost. Benche', infatti, la valutazione d'impatto ambientale sia in
larga parte riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente (ex art. 117, comma 2, Cost.), cio'
«non e' incompatibile con interventi specifici del legislatore
regionale che si alienano alle proprie competenze» (Corte cost.,
sentenza n. 259 del 2004), specie in materia di governo del
territorio e tutela della salute (Corte cost., sentt. nn. 234 del
2009, 398 del 2006, 407 del 2002). La stessa natura «trasversale» del
titolo competenziale «tutela dell'ambiente», seppure consente ampi
margini d'intervento allo Stato, e' comunque astretta al limite della
ragionevolezza e proporzionalita', non valendo di per se' ad
escludere ogni margine di competenza delle regioni. In questa
prospettiva, la Corte ha ad esempio ammesso che «e' consentito alla
legge regionale incrementare gli standard di tutela dell'ambiente,
quando essa costituisce esercizio di una competenza legislativa della
Regione e non compromette un punto di equilibrio tra esigenze
contrapposte espressamente individuato dalla norma dello Stato (ex
plurimis, sentenze n. 66 del 2012, n. 225 del 2009, n. 398 del 2006,
n. 407 del 2002)».
Ebbene: se cio' vale per le regioni ordinarie, non puo' non
valere, a fortiori, per l'odierna ricorrente, in forza delle
ulteriori competenze ad essa attribuite in materia dal suo Statuto
speciale o, se non altro, in virtu' della clausola di maggior favore
di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Non e' inutile
ricordare come piu' volte codesta ecc.ma Corte abbia escluso che -
pur ove si tratti di adempiere a obblighi europei - il grado di
dettaglio della normativa statale in materia di VIA possa essere tale
da precludere ogni spazio d'intervento al legislatore regionale. Si
vedano, in proposito, la sentenza n. 273 del 1998, dove si e'
riconosciuta la legittimita' di una norma statale che faceva salvo
«un margine compatibile con l'autonomia della Provincia di Trento
[ricorrente nella fattispecie], e uno spazio sufficientemente ampio
all'esercizio del potere normativo delle regioni a statuto speciale e
delle Province autonome».
Infine, la consapevolezza circa l'esistenza di incomprimibili
competenze delle regioni speciali e' emersa anche nel parere della
Commissione ambiente del Senato (ai punti 12 e 13, in cui si
raccomanda di adottare in parte qua gli emendamenti suggeriti dalla
Conferenza Stato-regioni) e nel parere della I Commissione Affari
costituzionali della Presidenza del Consiglio (pp. 49-50, ove si
auspicano modifiche per salvaguardare le condizioni di specialita'
delle regioni e delle Province autonome).
II. Sugli articoli 16, comma 2, e 24. Violazione degli articoli 2,
comma 1, lettera a), d), f) ed m), 3 e 4 dello Statuto valdostano.
Violazione degli articoli 3, 5, 76, 97, 117, commi 1 e 3, 118 E 120
Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001. Violazione degli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015.
1. L'art. 16, comma 2, del decreto legislativo n. 104 del 2017
introduce nel decreto legislativo n. 152 del 2006 un nuovo articolo,
il 27-bis, che disciplina il «provvedimento autorizzatorio unico
regionale». Si tratta di un atto che riassume in se' e sostituisce
tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri,
concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla
realizzazione e all'esercizio del progetto sottoposto a VIA
regionale. Le posizioni di tutte, le amministrazioni coinvolte - ai
sensi dell'art. 24 del decreto oggi gravato, che novella l'art. 14,
comma 4, della legge n. 241 del 1990 - devono essere assunte
nell'ambito di un'apposita conferenza di servizi, convocata in
modalita' sincrona ai sensi dell'art. 14-ter della medesima legge n.
241 del 1990.
Con la nuova normativa, il legislatore statale disciplina del
centro e in ogni minuto dettaglio il procedimento da seguirsi per il
rilascio della VIA regionale; al legislatore regionale, per contro,
non residua spazio alcuno, se non quello di vigilare sul
procedimento, e di dettare norme particolari ed ulteriori per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni
amministrative.
Sennonche', anche gli articoli 16, comma 2, e 24 - nell'operare
un'abnorme compressione dell'autonomia regionale - si mostrano
illegittimi in relazione ai medesimi parametri gia' evocati per
l'art. 5, oltreche' rispetto agli articoli 97 e 118 Cost.
2. Anzitutto, le norme impugnate esorbitano ampiamente dalla
delega conferita con gli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015.
Il vizio si coglie con particolare evidenza, ove si consideri
che, a fronte di una delega conferita con meri obiettivi di
«semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure
di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale» (art. 14,
comma 1, lettera a), il Governo da un lato ha fatto tabula rasa di
tutte le previgenti discipline regionali; dall'altro lato, ha operato
la reductio ad unitatem di tutte le procedure, dettando dal centro,
in maniera pervasiva e vincolante, il nuovo procedimento.
Fermi tutti gli argomenti gia' svolti supra con riferimento
all'art. 5 (ivi compresi quelli relativi all'eventuale
incostituzionalita' a monte della legge delega), da intendersi
richiamati, preme ribadire una volta di piu' che un intervento cosi'
radicale e penetrante sulle competenze regionali non si sarebbe
potuto operare - come invece e' avvenuto - in assenza di una
esplicita e circostanziata delega delle Camere, o di strumenti idonei
a consentire l'effettiva interlocuzione delle regioni nel
procedimento di formazione del decreto delegato.
Il carattere «minimale» della delega conferita con la legge n.
114 del 2015; la predisposizione, da parte di essa, di blandi
congegni di raccordo fra Stato e regioni, nella forma del mero
parere; il principio di cui all'art. 32, comma 1, lettera g) della
legge n. 234 del 2012, in base al quale «quando si verifichino
sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque
siano coinvolte le competenze di piu' amministrazioni statali, i
decreti legislativi individuano, attraverso le piu' opportune forme
di coordinamento, rispettando i principi di sussidiarieta',
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione e le competenze
delle regioni e degli altri enti territoriali, le procedure per
salvaguardare l'unitarieta' dei processi decisionali, la trasparenza,
la celerita', l'efficacia e l'economicita' nell'azione amministrativa
e la chiara individuazione dei soggetti responsabili». Tutti questi
elementi confermano una volta di piu' come il Governo sia andato ben
oltre la lettera e lo spirito della delega conferita dalle Camere.
Peraltro, la draconiana operazione realizzata dal legislatore
delegato non trova copertura o giustificazione neppure nel diritto
europeo: infatti, la direttiva 2014/52/UE si limita ad evocare in
piu' punti la mera opportunita' di istituire procedure coordinate o
comuni; ma cio' - ovviamente - e' ben diverso dall'imporre a tutte le
regioni una procedura unica e inderogabile. In buona sostanza, ne' la
legge di delega, ne' la direttiva 2014/52/UE consentivano, e tanto
meno imponevano, al Governo di azzerare il precedente sistema di
(moderato) «pluralismo» procedimentale, sostituendolo con un nuovo
assetto di granitico «monismo».
3. Gli articoli 16, comma 2, e 24, sono altresi' illegittimi
rispetto all'art. 2, comma 1, lettere a), d), f), m), nonche' agli
articoli 3 e 4 dello Statuto speciale valdostano, in combinato
disposto con l'art. 117, commi 1 e 3 Cost., anche in relazione alla
«clausola di maggior favore» di cui all'art. 10 della legge cost. n.
3 del 2001.
La titolarita' in capo alla Regione ricorrente di una pluralita'
di potesta' legislative piene e integrative/attuative in materie
strettamente connesse alla VIA (gia' richiamate sopra ed elencate al
punto successivo), nonche' delle corrispondenti funzioni
amministrative, impedisce allo Stato di dettare in modo unilaterale e
vincolante per la Valle d'Aosta l'intero procedimento per la
valutazione d'Impatto ambientale: cosi' facendo, infatti, i titoli
competenziali valdostani sono stati sostanzialmente disattivati dal
legislatore statale.
La compressione delle competenze regionali, peraltro, si mostra
tanto piu' grave, anzitutto perche' e' avvenuta al di fuori di
qualunque forma di seria e paritaria interlocuzione fra Stato e
regioni, come invece avrebbe imposto il principio di leale
collaborazione.
In secondo luogo, perche' la pretesa del legislatore statale di
disciplinare dal centro e in modo uguale per tutto il suolo nazionale
la VIA regionale, senza tenere in alcuna considerazione le
specificita' locali, si mostra manifestamente irragionevole e
contraria ai principi di buon andamento (art. 97 Cost.),
sussidiarieta' e differenziazione (art. 118 Cost.). Peraltro, anche a
voler ritenere che lo Stato abbia avocato a se' - tramite «chiamata
in sussidiarieta'» - la disciplina del procedimento in questione,
cio' non toglie che l'integrale regolazione apprestata dal
legislatore nazionale esorbiti dai limiti della ragionevolezza e
proporzionalita', stabiliti da codesta ecc.ma Corte fin dalla
sentenza n. 303 del 2003.
III. Sull'art. 22, commi 1-4. Violazione degli articoli 2, comma 1,
lettera a), d), f) ed m), 3 e 4 dello Statuto valdostano. Violazione
degli articoli 3, 5, 76, 117, commi 1 e 3, 118 e 120 Cost., anche in
relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Violazione
degli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015.
1. Con l'art. 22, commi 1-4, del decreto oggi impugnato e' stato
ampiamente novellato il corpus degli Allegati alla parte seconda del
decreto legislativo n. 152 del 2006, i quali contengono gli elenchi
dei procedimenti sottoposti a VIA statale (Allegato II), a verifica
di assoggettabilita' a VIA statale (Allegato II-bis), a VIA regionale
(Allegato III), a verifica di assoggettabilita' a VIA regionale
(Allegato IV).
Le disposizioni in questione, rispetto al testo previgente,
drenano in misura drastica gli elenchi dei procedimenti di competenza
regionale, trasferendoli allo Stato: anch'esse, dunque, si mostrano
lesive - al pari di quelle gia' censurate nei precedenti motivi - in
relazione agli articoli 3, 5, 76, 97, 117, commi 1 e 3, 118 e 120
Cost., nonche' in relazione agli articoli 2, comma 1, lettere a), d),
f), m), 3 e 4 dello Statuto valdostano.
2. Anzitutto, occorre evidenziare nuovamente come il profondo
riassetto del riparto di competenze Stato-regioni esuli di gran lunga
dal circoscritto perimetro della delega di mera armonizzazione e
semplificazione conferita dalle Camere con gli articoli 1 e 14 della
legge n. 114 del 2015 (salvo a voler considerare quest'ultima
incostituzionale per prescrizione di insufficienti strumenti di leale
collaborazione). L'assenza di principi e criteri direttivi non voleva
ne' poteva essere una delega in bianco al Governo, per consentire al
legislatore delegato - come invece e' avvenuto - di riscrivere
integralmente in modo arbitrario gli elenchi dei procedimenti
affidati ai diversi livelli territoriali. Tale silenzio, molto
semplicemente, e' stato serbato solo perche' il Parlamento non ha
autorizzato alcun intervento in questo senso: ubi noluit, tacuit.
3. Ancora, l'impoverimento degli elenchi regionali lede
illegittimamente le competenze di cui la Regione Valle d'Aosta gode
in virtu' del proprio Statuto: cioe', le piu' volte evocate
competenze legislative piene di cui all'art. 2, comma 1, lettere a),
d), f) e m) (ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
Regione e stato giuridico ed economico del personale; agricoltura e
foreste, zootecnia, flora e fauna; strade e lavori pubblici di
interesse regionale; acque pubbliche destinate ad irrigazione ed a
uso domestico); le competenze integrative-attuative di cui all'art. 3
(in primis, industria e commercio, disciplina dell'utilizzazione
delle acque pubbliche ad uso idroelettrico, disciplina della
utilizzazione delle miniere, igiene e sanita', antichita' e belle
arti); le competenze amministrative, accordate dall'art. 4 «in
parallelo» a quelle legislative di cui ai precedenti articoli 2 e 3.
Risultano altresi' lese le competenze di cui la Regione gode ex
articoli 117 in virtu' dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
prime fra tutte quelle di tutela della salute e governo del
territorio, fortemente intrecciate - come visto - alla valutazione
d'impatto ambientale.
4. Devono censurarsi, infine, due ulteriori aspetti.
Il primo, e' la circostanza che la riscrittura degli Allegati
alla parte seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006 e' stata
operata dal legislatore delegato - in violazione degli articoli 5 e
120 Cost. - al di fuori di idonei congegni di leale collaborazione, i
quali sarebbero stati costituzionalmente necessari dato
l'inestricabile intreccio fra competenze statali e regionali. L'ampia
ridefinizione dei procedimenti spettanti ai diversi livelli di
governo e' stata operata dal legislatore delegato in maniera
unilaterale: rispetto a questo, l'acquisizione del mero parere della
Conferenza Stato-regioni, peraltro in larga parte disatteso,
costituisce un temperamento del tutto insufficiente a compensare il
sacrificio delle attribuzioni regionali.
Il secondo aspetto e' che la nuova sistematica degli elenchi
sfugge a qualunque canone di razionalita': se, infatti, si passano in
rassegna i procedimenti e i progetti assegnati alla competenza delle
regioni e, soprattutto, dello Stato, emerge come il Governo non abbia
fatto alcun riferimento alla dimensione territoriale dell'impatto
dell'intervento, lasciandosi piuttosto guidare da un'ispirazione
«tutoria» e centralistica fine a se stessa.
Le criticita' in discorso si colgono in particolare: i)
nell'adozione di criteri dimensionali del tutto scollegati dal dato
territoriale - ad esempio, la potenza termica o la dimensione dello
specchio acqueo - privi di valore sintomatico rispetto alla
dimensione regionale o sovra-regionale dell'intervento; ii) nella
scelta di assoggettare alla VIA statale o alla verifica di
assoggettabilita' a VIA statale anche progetti (indicati dagli
Allegati II e II-bis) che pacificamente interessano una sola regione,
la quale peraltro - in virtu' della nuova disciplina che ha eliminato
il parere dal testo dell'art. 25, comma 2, del decreto legislativo n.
152 del 2006 - non ha alcuna possibilita' d'interlocuzione nel
procedimento statale.
Le scelte irragionevoli del Governo finiscono cosi' per assumere
rilievo non solo rispetto all'art. 3, ma anche in relazione agli
articoli 97 e 118 Cost., dal momento in cui risultano del tutto
disattesi i principi di buon andamento e sussidiarieta'.
IV. Sull'art. 23, comma 4. Violazione degli articoli 2, comma 1,
lettera a), d), f) ed m), 3 e 4 dello Statuto valdostano. Violazione
degli articoli 3, 5, 117, commi 1, 3 e 5, 118 e 120 Cost., anche in
relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
L'art. 23, comma 4, del decreto legislativo n. 104 del 2017
dispone: «le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano i propri ordinamenti esercitando le potesta' normative di
cui all'art. 7-bis, comma 8, del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152, come introdotto dall'art. 5 del presente decreto, entro il
termine perentorio di centoventi giorni dall'entrata in vigore del
presente decreto. Decorso inutilmente il suddetto termine, in assenza
di disposizioni regionali o provinciali vigenti idonee allo scopo, si
applicano i poteri sostitutivi di cui all'art. 117, quinto comma,
della Costituzione, secondo quanto previsto dagli articoli 41 e 43
della legge 24 dicembre 2012, n. 234».
La disposizione, nel porre a presidio degli obblighi di
adeguamento che incombono sulle regioni il potere sostitutivo dello
Stato, si mostra illegittima alla luce degli articoli 2, comma 1,
lettere a), d), f) ed m), 3 e 4 dello Statuto valdostano; nonche'
degli articoli 3, 5, 117, commi 1, 3 e 5, 118 e 120 Cost., anche in
relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
In particolare, ad essere censurabile e' l'assoluta genericita' e
vaghezza dei presupposti, cui l'attivazione del potere statale e'
connessa: vale a dire, la «mera idoneita' allo scopo» delle norme
regionali e provinciali adottate in forza delle potesta' normative
assegnate dal nuovo art. 7-bis, comma 8, del decreto legislativo n.
152 del 2006.
Ora, il vizio si coglie agevolmente alla luce di due
considerazioni. Anzitutto, la valutazione di idoneita' vagheggiata
dalla norma statale non e' accompagnata da alcun criterio o parametro
atto a delimitare ex ante, o sindacare ex post, l'uso della
discrezionalita' da parte dello Stato. La conseguenza e' subito
evidente: il potere sostitutivo non «puo' essere brandito dal
legislatore statale come un'arma per aprirsi qualsiasi varco» (Corte
cost., sentenza n. 177 del 1988), sulla base di valutazioni
squisitamente politiche, che trovano un unico contrappeso (tenue e
anch'esso tutto politico) nella sottoposizione dell'atto sostitutivo
alla Conferenza Stato-regioni, ai sensi dell'art. 41 della legge n.
234 del 2012. Il legislatore statale, cosi', e' posto nella
condizione di rimodulare a piacere i confini costituzionali delle
competenze.
Da altra prospettiva, e' assai sfuggente e indefinito lo stesso
«scopo» cui le norme regionali devono tendere. Questo, infatti, e'
individuato tramite un mero richiamo alle potesta' normative
attribuite dal nuovo art. 7-bis, comma 8, del decreto legislativo n.
152 del 2006, introdotto dall'art. 5 del decreto oggi impugnato.
Quest'ultimo - come gia' visto - dispone che: «le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie
leggi o regolamenti l'organizzazione e le modalita' di esercizio
delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA,
nonche' l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti
specifici agli altri enti territoriali sub-regionali. La potesta'
normativa di cui al presente comma e' esercitata in conformita' alla
legislazione europea e nel rispetto di quanto previsto nel presente
decreto, fatto salvo il potere di stabilire regole particolari ed
ulteriori per la semplificazione dei procedimenti, per le modalita'
della consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione alle finalita' di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative
pecuniarie».
Le funzioni sopra delineate, a guardar bene, sono tutte ad
esercizio eventuale e facoltativo, e dunque rispetto ad esse non e'
configurabile alcun potere sostitutivo dello Stato: per pacifica
giurisprudenza, infatti, esso puo' ammettersi solo in relazione ad
atti e attivita' vincolate nell'an (cfr., fra molte, Corte
costituzionale, sentt. nn. 177 del 1988 e 227 del 2004). Solo quella
relativa all'organizzazione e alle modalita' di esercizio delle
funzioni amministrative puo' dirsi una competenza normativa ad
esercizio obbligatorio: sennonche', da un lato, non si vede quale sia
l'ubi consistam dello scopo, dato che la nuova disciplina statale
gia' determina in modo esaustivo ogni aspetto delle funzioni in
questione, soprattutto con il nuovo art. 27-bis introdotto dal
decreto oggi gravato; dall'altro lato, e consequenzialmente, diviene
ancora piu' difficile valutare l'idoneita' allo scopo di norme
regionali di cosi' scarso rilievo, dato che il successo o
l'insuccesso della riforma dipendera' tutto quanto dall'efficacia
della pervasiva disciplina dello Stato.
Tutte queste criticita' si acuiscono ulteriormente, peraltro, se
si considera che l'autonomia speciale di cui gode la ricorrente
dovrebbe garantirle un presidio ancora maggiore rispetto ad
interventi unilaterali dello Stato: non per caso, in sede di
Conferenza Stato-regioni, si erano proposti correttivi funzionali a
garantire una maggiore compatibilita' fra potere sostitutivo e
competenze delle regioni speciali (cfr. il punto 53 del parere).
P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria
istanza eccezione e deduzione disattesa, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto:
a) in via principale, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale degli articoli 5, 16, comma 2, 22, commi da 1 a 4, 23,
comma 4, e 24, del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, in
relazione agli articoli 2, comma 1, lettere a), d), f) ed m), 3 e 4
dello Statuto valdostano; agli articoli 3, 5, 76, 97, 117, commi 1, 3
e 5, 118 e 120 Cost., anche alla luce dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001; agli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015;
b) in via subordinata e nella sola ipotesi in cui non si
ritenga violato l'art. 76 Cost.: i) sollevare innanzi a se stessa, in
via di autoremissione, la questione di legittimita' costituzionale
relativa agli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015, nella
parte in cui non prescrive l'acquisizione dell'intesa in sede di
Conferenza Stato-regioni, in relazione al principio di leale
collaborazione, per i profili esposti in narrativa; ii)
consequenzialmente, dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli
articoli 5, 16, comma 2, 22, commi da 1 a 4, 23, comma 4, e 24, del
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, in relazione agli
articoli 2, comma 1, lettere a), d), f) ed m), 3 e 4 dello Statuto
valdostano; agli articoli 3, 5, 76, 97, 117, commi 1, 3 e 5, 118 e
120 Cost., anche alla luce dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001; agli articoli 1 e 14 della legge n. 114 del 2015.
Si depositeranno, unitamente al presente ricorso notificato:
copia conforme della delibera di giunta regionale n. 1171 del
28 agosto 2017.
Roma, 1° settembre 2017
Prof. avv. Marini