N. 141 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 maggio 2017
Ordinanza del 24 maggio 2017 del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata sul ricorso proposto da Consorzio di Miglioramento Fondiario «Valle d'Agri» e Zaccaria Luca Cosimo, nella qualita' di consorziato contro Regione Basilicata, Consorzio di Bonifica della Basilicata e Consorzio di Bonifica di Bradano e Metaponto.. Consorzi - Norme della Regione Basilicata - Istituzione di un unico consorzio di bonifica denominato "Consorzio di bonifica della Basilicata" - Scioglimento dei Consorzi esistenti - Gestione transitoria delle attivita' consortili - Subentro del nuovo consorzio - Disciplina. - Legge della Regione Basilicata 11 gennaio 2017, n. 1 (Nuova disciplina in materia di bonifica integrale, irrigazione e tutela del territorio), artt. 2, 31, 32 e 33.(GU n.42 del 18-10-2017 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA (Sezione Prima) ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso avente numero di registro generale 90 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da: - Consorzio di miglioramento fondiario «Valle d'Agri», in persona del Presidente pro tempore, autorizzato alla proposizione del presente atto dal Consiglio Direttivo in virtu' di delibera del 24.01.2017 n. 42, e Zaccaria Luca Cosimo, nella qualita' di consorziato, rappresentati e difesi dall'avv. Erminio Marzovilli, presso il cui studio elettivamente domiciliano, in Potenza alla via Mare Egeo n. 43; contro Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio Roberto Brancati, con domicilio eletto presso l'Avvocatura dell'Ente, in Potenza, alla via V. Verrastro n. 4; nei confronti di Consorzio di Bonifica della Basilicata, Consorzio di Bonifica di Bradano e Metaponto, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, quanto al ricorso introduttivo della deliberazione del Consiglio Regionale della Regione Basilicata 11.01.2017, n. 1 rubricata «Nuova Disciplina in Matera di Bonifica Integrale, Irrigazione e Tutela del Territorio» pubblicata sul Bollettino Ufficiale n.1 del 16.01.17, e segnatamente degli artt. 31- 32 e 33 con cui e' stata deliberata la soppressione del ricorrente e l'acquisizione delle sue attivita' e funzioni nonche' del suo patrimonio al nuovo costituito unico Consorzio di Bonifica denominato «Consorzio di Bonifica della Basilicata» (Cfr. doc. n. 1 L.R. Basilicata n. 1 estratta dal Bollettino Ufficiale della Regione); - della nota 24/01/2017 prot. N. 11577/10AE a firma del Capo Gabinetto del Presidente della Regione - di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale; quanto ai motivi aggiunti - della nota del 23 marzo 2017, prot. N. 50199/10AE, di comunicazione della nomina del Commissario unico liquidatore dei Consorzi Bonifica Bradano e Metaponto, Vulture Alto Bradano, Alta Vald'agri e di Miglioramento Fondiario Valle D'Agri, di cui all'art. 31 della L.R. n. 1/17, nonche' della Consulta del nuovo Consorzio di Bonifica di cui all'art. 29 e 34 della predetta legge regionale n. 1/17; - della deliberazione di Giunta regionale n. 142 del 24 febbraio 2017, di nomina del Commissario unico liquidatore dei Consorzi di Bonifica Bradano e Metaponto, Vulture Alto Bradano, Alta Val d'Agri e di Miglioramento Fondiario Valle D'Agri di cui all'art. 31 della L.R. n. 1/17, nonche' della Consulta del nuovo Consorzio di Bonifica di cui all'art. 29 e 34 della predetta legge regionale n. 1/17; - di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e consequenziale; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Basilicata; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore, alla camera di consiglio del giorno 24 maggio 2017, il referendario Benedetto Nappi; Uditi i difensori delle parti, come da verbale d'udienza; 1. Parte ricorrente e' insorta, con ricorso ritualmente notificato, e con successivi motivi aggiunti, avverso gli atti e provvedimenti amministrativi emanati in esecuzione della legge della Regione Basilicata 11 gennaio 2017, n. 1, intitolata «Nuova disciplina in materia di bonifica integrale, irrigazione e tutela del territorio», lamentandone, sotto diversi profili, l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, 31, 32 e 33. 1.1. In particolare, l'art. 2 della cennata legge dispone che l'intero territorio regionale e' classificato di bonifica e costituisce un unico comprensorio di bonifica, sul quale e' istituito un unico consorzio di bonifica denominato Consorzio di Bonifica della Basilicata. L'art. 31 prevede che l'entrata in vigore della legge determini lo scioglimento e la messa in liquidazione, tra gli altri, del Consorzio di Miglioramento Fondiario Valle Agri, costituito con d.P.R. 26 novembre 1969, nonche' che la Giunta regionale provveda giorni alla nomina di un commissario unico liquidatore il quale, oltre ai poteri specifici connessi alla liquidazione, curi fino al 31 dicembre 2017 l'amministrazione dei quattro enti con i poteri di amministrazione attiva dei disciolti organi dei Consorzi. L'art. 32 dispone che il disciolto Consorzio di Miglioramento Fondiario Valle Agri di cui al comma 1 dell'art. 31 continui a svolgere tutte le attivita' e funzioni di cui al proprio statuto ed alla legge regionale 6 settembre 2001, n. 33 fino al 31 dicembre 2017. L'art. 33, infine, recita che a decorrere dal 1° gennaio 2018 il Consorzio di bonifica istituito ai sensi dell'art. 2, comma 1 subentra: a) in tutte le attivita' e funzioni di cui alla presente legge ed in precedenza svolte dai disciolti consorzi; b) nella gestione ed utilizzazione di tutte le opere di cui all'art. 4 presenti sul territorio regionale anche se in precedenza non in gestione o utilizzazione dei disciolti consorzi; c) nel diritto di proprieta' e nel diritto d'uso di tutti i beni immobili gia' utilizzati o da utilizzarsi per fini istituzionali; d) nella proprieta' e disponibilita' di tutti i beni mobili strumentali anche registrati gia' in disponibilita' dei disciolti consorzi. 2. Nel costituirsi in giudizio, l'Ente intimato ha eccepito, in rito, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nonche', nel merito, l'infondatezza del ricorso, 3. Il Collegio ritiene che la disamina della conformita' a Costituzione dei richiamati articoli della legge regionale n. 1 del 2017 sia pregiudiziale ai fini della definizione del giudizio, anche in punto di giurisdizione, in quanto la dichiarazione di illegittimita' costituzionale determinerebbe la caducazione del potere di soppressione previsto dalla legge regionale, con conseguente attribuzione della controversia al giudice ordinario, in applicazione del criterio che contrappone la carenza assoluta di potere allo scorretto esercizio di esso, riservando al giudice amministrativo la valutazione di quest'ultimo. Ad opposta soluzione si dovrebbe invece pervenire nel caso in cui la questione fosse dichiarata non fondata (Cass. civ. SS.UU. ord n. 12257 del 2002; id. sent. 8 febbraio 2006, n. 2635) 4. Sul versante della rilevanza, la sollevata questione di legittimita' costituzionale assume pregnanza gia' nella fase cautelare del presente giudizio, in quanto, da un lato, in base alla delibazione sommaria tipica della trattazione dell'incidente di sospensione, le censure prospettate nel ricorso, al di la' della questione di costituzionalita', appaiono prive di pregio giuridico in quanto gli atti impugnati costituiscono mera applicazione della richiama disposizione legislativa e, dall'altro, l'esecuzione degli atti amministrativi gravati sarebbe suscettibile di provocare lßirreversibile e gravissimo pregiudizio delle posizioni giuridiche soggettive del ricorrenti, in quanto l'insediamento del commissario unico liquidatore di per se' sottrae agli organi consortili le funzioni di amministrazione e direzione dell'ente, mentre il decorso del termine finale del 31 dicembre 2017 determinera' la definitiva soppressione dell'ente ricorrente e la perdita del suo patrimonio. 4.1. Non puo' revocarsi in dubbio, inoltre, che l'applicazione della normativa contestata condurrebbe al rigetto dell'azione impugnatoria, di modo che la questione dedotta ha un'incidenza attuale e non meramente eventuale. 5. In relazione alla non manifesta infondatezza, occorre in primo luogo considerare la natura e le funzioni dei consorzi di miglioramento fondiario nell'ambito della disciplina della bonifica integrale dettata dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215. Invero, L'art. 1 del citato r.d. dispone che alla bonifica integrale si provvede per scopi di pubblico interesse mediante opere di bonifica e di miglioramento fondiario. Le opere di bonifica sono quelle che si compiono in base ad un piano generale di lavori a vantaggio di un intero territorio. Le opere di miglioramento fondiario, sono quelle che si compiono a vantaggio di uno o piu' fondi, indipendentemente da un piano generale di bonifica. Le opere di miglioramento fondiario indipendenti da un piano generale di bonifica sono individuate dall'art. 43. Ai sensi dell'art. 71, per la esecuzione, manutenzione ed esercizio di opere di miglioramento fondiario, riconosciute sussidiabili a termini dell'art. 43, possono costituirsi consorzi, con le forme indicate per i consorzi di bonifica. A tali consorzi sono applicabili varie norme relative ai consorzi di bonifica, ed in particolare l'art. 62, in tema di modificazioni e soppressione. Da altro versante, l'art. 863 cod. civ, dopo aver previsto, al primo comma, la possibilita' di costituire consorzi per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio di opere di miglioramento fondiario comuni a piu' fondi e indipendenti da un piano generale di bonifica, dispone, al secondo comma, che tali consorzi «sono persone giuridiche private», precisando tuttavia che gli stessi possano assumere il carattere di persone giuridiche pubbliche quando, per la loro vasta estensione territoriale o per la particolare importanza delle loro funzioni ai fini dell'incremento della produzione, siano riconosciuti di interesse nazionale con provvedimento dell'autorita' amministrativa. 5.1. Le richiamate disposizioni qualificano dunque i consorzi di miglioramento fondiario, nella loro configurazione ordinaria, ovverosia quella che viene in rilievo nel presente giudizio, quali enti associativi privati preposti all'esecuzione ed alla gestione di opere di miglioramento fondiario nell'interesse dei fondi dei soggetti associati, a spese di questi ultimi, ma con il concorso di sussidi pubblici ed agevolazioni creditizie, e sulla conseguente natura privata delle funzioni svolte, in quanto essenzialmente rivolte alla soddisfazione di interessi privati, ancorche' realizzino, di riflesso, uno scopo di pubblico interesse. 5.2. La legge regionale n. 1 del 2017, nel prevedere lo scioglimento del consorzio ricorrente e nel disporre l'istituzione di un unico consorzio di bonifica e di irrigazione per l'intero territorio regionale, per un verso preclude la costituzione di nuovi consorzi di tal genere da parte dei privati e, per altro verso, determina il completo venir meno dei compiti istituzionali dei consorzi di miglioramento fondiario e l'integrale svuotamento delle funzioni loro proprie. 5.3. Ritiene il Collegio che nella fattispecie emerga il contrasto dei richiamati artt. 2, 31, 32 e 33 della legge regionale con l'art. 117, terzo comma, recante le materie di legislazione concorrente, con riguardo al «governo del territorio». Invero, attenendo le attivita' di bonifica, oltre che allo sviluppo economico della produzione agricola, alla difesa del suolo e dell'ambiente, alla tutela, alla valorizzazione ed al corretto uso delle risorse idriche (Corte cost. n. 66/92; n. 326/98), e quindi alla gestione del territorio, la potesta' legislativa in punto di bonifica integrale va ascritta, appunto, alla materia «governo nel territorio». In tal senso, nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potesta' legislativa «salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato». Ebbene, gli articoli 2 e 31 della ripetuta legge regionale, nel contemplare la costituzione di un unico consorzio e lo scioglimento di quelli esistenti, appare superare il limite dei principi fondamentali che emergono dalla legislazione statale nella materia della bonifica. Deve infatti considerarsi principio fondamentale desumibile dal r.d. n. 215 del 1933, che reca l'unica organica disciplina della materia «bonifica integrale», quello della concorrenza dell'intervento pubblico e privato in materia di bonifica, che si manifesta nella coesistenza di tali caratteri nell'ambito dei consorzi di bonifica (Corte cost. n. 316/1998), ma che sussiste anche sotto il profilo della compresenza di enti pubblici, come i consorzi di bonifica, e di enti associativi privati, come i consorzi di miglioramento fondiario. Consegue che la soppressione dell'unico consorzio di miglioramento fondiario della Basilicata, ente privato a carattere associativo, e la preclusione alla costituzione di nuovi soggetti di tal fatta, per effetto della costituzione dell'unico consorzio di bonifica regionale, non sembra consentita al legislatore regionale, in quanto suscettiva di alterare il descritto sistema normativo di compresenza. 5.4. In secondo luogo, gli artt. 2, 31, 32 e 33 paiono contrastare con la competenza legislativa esclusiva dello Stato riconosciuta dall'art. 117, comma 2, lettera l), nella materia «ordinamento civile», con riguardo alla disciplina dei rapporti di diritto privato, rispetto ai quali, anche in relazione al principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., va assicurata una regolamentazione uniforme su tutto il territorio nazionale, con conseguente invalicabile limite alla potesta' legislativa regionale di disegnare discipline divergenti. Infatti, la legge regionale n. 1 del 2017 pare escludere la facolta' dei privati proprietari di fondi interessati all'esecuzione di opere di miglioramento fondiario di associarsi in consorzio, ai sensi dell'art. 71 del r.d. n. 215 del 1933 e dell'art. 863 c.c., ed in attuazione del principio di liberta' di associazione sancito dall'art. 18 Cost., determinando una palese difformita' di regime. 5.5. Le scelte operate dalla ripetuta legge, nei citati articoli 2 e 31, paiono, poi, contrastare con l'art. 118, quarto comma, della Costituzione, secondo il quale le Regioni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivita' di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarieta'. 5.6. L'art. 33 della contestata legge regionale stabilisce, ancora, che il consorzio unico succeda al disciolto consorzio ricorrente nei rapporti giuridici e amministrativi, ivi compresa la titolarita' dei beni eventualmente posseduti, al di fuori di ogni procedura di eventuale ablazione per ragioni di interesse pubblico, con conseguente corresponsione di indennizzi, traducendosi in una violazione dei principi costituzionali di salvaguardia della proprieta' privata, di cui agli artt. 41, 42 e 43 della Costituzione (Corte cost. n. 282 del 2004). 5.7. Alcun rilievo, a giudizio del Collegio, assume nella presente vicenda quanto disposto dall'art. 27 del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito in legge 28 febbraio 1998, n. 31, richiamato dall'Ente intimato nei propri scritti difensivi, in quanto il potere ivi previsto di procedere al riordino, mediante accorpamento o eventuale soppressione di singoli consorzi, dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario ha riguardo ai soli soggetti di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215 e non ai consorzi di miglioramento fondiario, disciplinati dal capo II. Inoltre, tale riordino avrebbe comunque dovuto aver luogo al piu' tardi entro il 31 dicembre 2008, come espressamente stabilito dal medesimo articolo. 5. Dalle considerazioni che precedono discende, ai sensi degli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale degli articoli 2, 31, 32 e 33 della legge regionale 1 del 2017, per le violazioni innanzi prospettate e, per l'effetto, la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale, nonche' la sospensione del giudizio fino alla definizione dell'incidente di costituzionalita', ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87. 6. Le spese di giudizio saranno regolate all'esito della camera di consiglio successiva alla risoluzione dell'incidente di costituzionalita'.
P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata dispone, nei sensi di cui in motivazione, l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso. Accoglie l'istanza cautelare e, per l'effetto, sospende provvisoriamente l'efficacia degli atti impugnati, nel limite dell'interesse di parte ricorrente, fino alla camera di consiglio di ripresa del giudizio cautelare successiva alla definizione della questione di legittimita' costituzionale. Spese al definitivo. Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle parti in causa, al Presidente della Giunta regionale della Basilicata, nonche' di comunicare la stessa al Presidente del Consiglio regionale della Basilicata. Cosi' deciso in Potenza, nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2017, con l'intervento dei magistrati: Giuseppe Caruso, Presidente Pasquale Mastrantuono, Consigliere Benedetto Nappi, Referendario, Estensore Il Presidente: Caruso L'estensore: Nappi