N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 settembre 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 settembre 2017 (della Regione Puglia). Ambiente - Disposizioni concernenti la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati - Competenze in materia di VAS e di AIA - Competenze in materia di VIA e di verifica di assoggettabilita' a VIA - Modifiche agli Allegati alla Parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Valutazione degli impatti ambientali e provvedimento di VIA - Esclusione dall'applicazione della disciplina della VIA di specifici progetti - Prosecuzione di progetti realizzati non in conformita' con la disciplina della VIA. - Decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114), intero testo e, in subordine, artt. 3, in particolare, comma 1, lett. g); 4; 5; 14; 18, comma 3; e 22.(GU n.42 del 18-10-2017 )
Ricorso ex art. 127 Cost. e art. 32 l. n. 87 del 1953
nell'interesse della Regione Puglia, C.F. 80017210727, in persona del
Presidente in carica, Dott. Michele Emiliano con sede in 70121 -
Bari, Lungomare N. Sauro, 33, autorizzato con deliberazione della
Giunta regionale n. 1391 del 30.08.2017 (All. A), rappresentato e
difeso, per mandato in calce al seguente atto, dal Prof. Avv. Stelio
Mangiameli del Foro di Roma (C.F.: MNGSTL54D16C351N, P.E.C.:
steliomangiameli@ordineavvocatiroma.org, Fax: 06-5810197), in virtu'
di procura in calce al presente atto, ed elettivamente domiciliata in
Roma, Via A. Poerio n. 56, presso lo Studio professionale del
medesimo Avvocato
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente in carica, nella propria nota sede in 00187- Roma, Palazzo
Chigi, Piazza Colonna n. 370 - la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente in carica, presso l'Avvocatura
generale dello Stato. in 00186 - Roma, Via dei Portoghesi n. 12,
Per la declaratoria di illegitimita' costituzionale del decreto
legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante "Attuazione della
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici
e privati, ai sensi degli articoli I e 14 della legge 9 luglio 2015,
n. 114", pubblicato sulla G.U. Serie Generale n. 156 del 6 luglio
2017, costituzionalmente illegittimo
1) nella sua interezza, per violazione del parametro
costituzionale di cui all'art. 76 Cost., come integrato dalle
seguenti norme interposte: artt. l e 14 della legge n. 114 del 2015;
art. 31, comma 1, della legge 234 del 2012; art. 2 della Direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014;
2) nella sua interezza, per violazione del principio di leale
collaborazione;
3) in riferimento agli artt. 3, 4, 5 e 22 per agli allegati
ivi disciplinati, che rispettivamente modificano gli artt. 6 e 7,
introducono l'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e modificano gli
allegati richiamati, per violazione del parametro costituzionale di
cui all'art. 76 Cost., come intearato dall'art. 14 della legge n. 114
del 2015;
4) in riferimento all'art. 14, nella parte in cui, nel
riformulare l'art. 25 del D.Lgs. n. 152 del 2006, non contempla piu'
il parere della Regione interessata nell'ambito delle valutazioni
ambientali di competenza statale, per violazione del parametro
costituzionale di cui all'art. 76 Cost., come integrato dall'art. 14
della legge n. 114 del 2015, nonche' del principio di leale
collaborazione;
5) in riferimento all'art. 3, comma 1, lett. g), per
violazione degli artt. 3, 9, 76 e 97 Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione, e all'art. 18, comma 3, per violazione degli
artt. 3, 9, 76 e 97 Cost., nonche' dell'art. 24 Cost.
A) Sull'illegittimita' costituzionale del Decreto legislativo n. 104
del 2017 nella sua interezza.
A.I. Esercizio della delega oltre il termine. Illegittimita' del
Decreto legislativo n. 104 del 2017, per violazione dell'art. 76
Costituzione. - L'articolo I della legge n. 144 del 2015 (Delega al
Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di
altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2014)
dispone che "1. Il Governo e' delegato ad adottare secondo le
procedure, i principi e i criteri direttivi di cui agli articoli 31 e
32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, i decreti legislativi per
l'attuazione delle direttive elencate negli allegati A e B alla
presente legge." e "2. I termini per l'esercizio delle deleghe di cui
al comma I sono individuati ai sensi dell'articolo 31, comma I, della
legge 24 dicembre 2012, n. 234."
L'articolo 31, comma I, della legge n. 234 del 2012 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea)
dispone che "1. In relazione alle deleghe legislative conferite con
la legge di delegazione europea per il recepimento delle direttive,
il Governo adotta i decreti legislativi entro il termine di quattro
mesi antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle
direttive; per le direttive il cui termine cosi' determinato sia gia'
scaduto alla data di entrata in vigore della legge di delegazione
europea, ovvero scada nei tre mesi successivi, il Governo adotta i'
decreti legislativi di recepimento entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della medesima legge; per le direttive che non
prevedono un termine di recepimento, il Governo adotta i relativi
decreti legislativi entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore
della legge di delegazione europea."
L'articolo 2 della Direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio del 16 aprile 2014, che modifica la Direttiva
2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, prevede che "1. Fatto salvo
l'articolo 3 (relativo alle procedure anteriori e in corso), gli
Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative,
regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla
presente direttiva entro il 16 maggio 2017".
Percio', il termine della data di esercizio della delega
legislativa, per la resezione della direttiva, avrebbe dovuto essere
il 16 gennaio 2017.
Il decreto legislativo n. 104, invece, e' stato emanato, dal
Presidente della Repubblica, il 16 giugno 2017 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 156, del 6 luglio 2017.
Risulta evidente che il termine della delega non e' stato
rispettato dal Governo e, conseguentemente, ne deriva
l'illegittimita' dell'intero Decreto legislativo n. 104 del 2017, per
violazione dell'art. 76 della Costituzione, che prevede tra i vincoli
della delegazione legislativa il "tempo limitato".
Ne' in contrario avviso puo' addursi l'eventuale data di
deliberazione del Consiglio dei Ministri, giacche' anche questa e'
intervenuta fuori termine, essendo l'atto stato deliberato dal
Consiglio dei Ministri in data 9 giugno 2017, come si rileva
agevolmente dal preambolo del medesimo Decreto (penultimo alinea),
Ne' cambierebbe alcunche' laddove si volesse (graziosamente) fare
riferimento alla data della preliminare deliberazione del Consiglio
dei ministri, invero totalmente irrilevante ai fini del tempestivo
esercizio della delega, se si considera che essa e' stata adottata
nella riunione del 10 marzo 2017 (v. quintultimo alinea del preambolo
del Decreto impugnato), cui ha fatto seguito l'acquisizione del
parere della Conferenza Stato-Regioni del 4 maggio 2017.
In ogni caso, per tuziorismo, si specifica che la data dell'atto
delegato, che ne identifica l'esistenza stessa, e' quella
dell'emanazione del Presidente della Repubblica, a norma dell'art. 87
della Costituzione ("Promulga le leggi ed emana i decreti aventi
valore di legge e i regolamenti"), giacche' a partire dall'atto di
emanazione il Decreto e' immesso nell'ordinamento giuridico della
Repubblica e svolge la sua efficacia.
La data di emanazione, pertanto, e' quella che rileva ai fini del
rispetto del termine della delegazione, previsto dalla legge di
delega, dacche' deriva l'illegittimita' costituzionale del D. Lgs. n.
104 del 2017 nella sua interezza per vizio in procedendo.
A.II. Il quadro delle competenze cui ricondurre l'ambito
materiale de quo. Illegittimita' costituzionale del d.lgs. n. 104 del
2017 per violazione del principio di leale collaborazione. - La
direttiva europea colloca la normativa VIA nell'ambito della garanzia
di un livello elevato di protezione dell'ambiente e della salute
umana, facoltizzando gli Stati membri di stabilire misure di
protezione piu' rigorose conformemente al Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (TFUE) [l].
Essa, inoltre, persegue l'intento di "migliorare i principi della
valutazione dell'impatto ambientale dei progetti e di adeguare la
direttiva 85/337/CEE al contesto politico, giuridico e tecnico, che
ha subito una notevole evoluzione" [2] e apporta modifiche alla
direttiva 2011/92/UE, "per rafforzare la qualita' della procedura di
valutazione d'impatto ambientale, allineare tale procedura ai
principi della regolamentazione intelligente (smart regulation) e
rafforzare la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche
dell'Unione, come anche con le strategie e le politiche definite
dagli Stati membri in settori di competenza nazionale" [3]. Richiede
che, nelle modifiche apportate, le procedure previste dovrebbero
essere semplificate e armonizzate, al fine di "garantire il
miglioramento della protezione ambientale, una maggiore efficienza
delle risorse e il sostegno alla crescita sostenibile nell'Unione"
[6].
La direttiva, richiamando il documento delle NU sullo sviluppo
sostenibile del 2012, considera [9] "l'importanza economica e sociale
di una corretta pianificazione territoriale, inclusi l'uso del suolo
e la necessita' di un'azione urgente intesa a invertirne il degrado",
nonche' la necessita' che "i progetti pubblici e privati dovrebbero
(...) prendere in considerazione il territorio e limitare il loro
impatto, per quanto riguarda in particolare la sottrazione di
territorio e di suolo, facendo riferimento inoltre alla componente
organica, all'erosione, alla compattazione e
all'impermeabilizzazione"; e ritiene "altresi' rilevanti a tal
riguardo" "opportuni piani di utilizzo del suolo e politiche a
livello nazionale, regionale e locale".
Questa disciplina dovrebbe servire alla tutela della
biodiversita', degli habitat protetti e a "garantire un elevato
livello di protezione dell'ambiente marino", in connessione con la
"Direttiva 2013/30/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12
giugno 2013, sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore
degli idrocarburi", anche in relazione al rischio delle calamita'
naturali e alla vulnerabilita' a gravi incidenti e/o a calamita'
naturale di determinati progetti per i quali occorre prevedere
particolari misure precauzionali.
Quanto, poi, alla tutela e alla promozione del "patrimonio
culturale, comprendente i siti storici urbani e il paesaggio, che
sono parte integrante della diversita' culturale che l'Unione", "e'
importante tener conto, nelle valutazioni d'impatto ambientale,
dell'impatto visivo dei progetti, ossia del cambiamento di aspetto o
di visuale del paesaggio edificato o naturale e delle zone urbane"
[16]. Per ragioni di sicurezza, dall'applicazione della direttiva,
sono escluse le opere militari; mentre le opere di protezione civile
lo sono, per evitare effetti negativi sull'ambiente; dovrebbe
sussistere una procedura di screening, per "garantire che una
valutazione dell'impatto ambientale sia richiesta solo per i progetti
suscettibili di avere effetti significativi sull'ambiente".
Questo, in breve, il quadro delle competenze toccate e richiamate
dalla direttiva, la quale non pone nel contesto della disciplina
alcuna esigenza di modifica del riparto interno, ma prevede sempre
che le prescrizioni indicate sono rivolte all'autorita' competente,
facendo cosi' un rinvio all'ordinamento costituzionale interno degli
Stati membri, come nel considerando n. 30 dove si riprendono le
finalita' della direttiva e si prevede che, "per migliorare la
qualita' di una valutazione dell'impatto ambientale, semplificare le
procedure e razionalizzare il processo decisionale, l'autorita'
competente dovrebbe esprimere un parere, ove richiesto dal
committente, sulla portata e il livello di dettaglio delle
informazioni ambientali da fornire nell'ambito di rapporto di
valutazione dell'impatto ambientale (definizione dell'ambito di
applicazione)".
Le materie cui pone rilievo la direttiva sono, certamente
l'ambiente, comprensivo di quello marino, delle biodiversita' e degli
habitat protetti, ma anche la tutela della salute, la pianificazione
territoriale e, piu' in generale, l'uso del territorio, la tutela e
la promozione del patrimonio culturale, la difesa e la protezione
civile.
Queste materie, in base alla Costituzione, sono distribuite tra
lo Stato e le Regioni: al primo compete certamente "tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali" e la "difesa"
(art. 117, comma 2, lettere s e d, Cost.), alle Regioni la tutela
della salute, il governo del territorio, la promozione dei patrimonio
culturale e la protezione civile (art. 117, comma 3, Cost.); altre
materie, come l'agricoltura, la pesca e le attivita' produttive,
riconducibili all'art. 117, comma 4, Cost., potrebbero essere
implicitamente riguardate dalla disciplina VIA.
Insomma, quando non e' possibile distinguere adeguatamente i vari
campi materiali interessati dalle procedure VIA relative a progetti
pubblici e privati, che possono essere, percio', di ambito statale o
regionale, cosi' definibili anche facendo uso del "criterio di
prevalenza", nel settore considerato dalla direttiva si determina un
intreccio di campi materiali dello Stato e delle Regioni, il quale -
secondo la giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte costituzionale - se
abilita lo Stato ad assumere la competenza legislativa, obbliga lo
stesso Stato a inverare procedure collaborative nell'esercizio della
medesima.
Ora, questo intreccio di oggetti delle materie della
legislazione, per massima parte regionali e rientranti nell'art. 117,
comma 3 e 4, Cost., che hanno una rilevanza ai fini della competenza
legislativa statale di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost.,
"tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", e che
da sempre caratterizza questa parte dell'ordinamento giuridico
nazionale ed europeo, non poteva non generare un sistema di
competenze ripartite tra Stato e Regioni, con riferimento ai piani e
ai programmi da valutare e autorizzare, che la legge statale,
rectius: il Codice delle Norme in materia ambientale, ha definito
puntualmente, per il tramite degli allegati.
Il D. Lgs. n. 104 del 2017 ha inciso sul riparto delle competenze
cosi' definito: in primo luogo, ha modificato l'art. 7, scorporando
le previsioni della VIA dal corpo dell'articolo e disciplinando poi
separatamente la Valutazione di impatto ambientale nell'art. 7-bis.
Inoltre, ha predisposto nell'art. 6, commi 6, 7 e 9, la
risistemazione dei progetti negli allegati. Infine, all'art. 22, e'
intervenuto concretamente nella determinazione puntuale dei progetti
negli allegati, spostando la valutazione e l'autorizzazione di varie
tipologie di progetti, secondo criteri anche di tipo quantitativo,
dalla competenza regionale a quella statale.
Prima di entrare nel merito delle singole modifiche apportate,
del loro peso e dell'afferenza ai poteri regionali di valutazione e
autorizzazione dei progetti, e' bene considerare che il decreto
legislativo n. 104 del 2017, proprio per la riscrittura del riparto
delle competenze in tema di VIA e di autorizzazione dei progetti, si
pone in contrasto con il principio di leale collaborazione.
I parametri di costituzionalita' indicati vanno rapportati alla
legge n. 114 del 2015, che costituisce la legge di delega su cui si
fonda il decreto legislativo impugnato.
Questa Ecc.ma Corte costituzionale, con la sentenza n. 251 del
2016, ha esteso il campo della leale collaborazione anche al sistema
delle fonti normative e, in particolare, ai decreti legislativi, per
il caso in cui la delega legislativa affidi al governo una
delegazione legislativa per "oggetti definiti" appartenenti alla
competenza dello Stato e delle Regioni senza che sia possibile
distinguerne i margini della competenza dell'uno o delle altre.
Secondo questo insegnamento, qualora "palese il concorso di
competenze, inericabilmente connesse, nessuna delle quali si rivela
prevalente, ma ciascuna delle quali concorre alla realizzazione
dell'ampio disegno di riforma" "non e' costituzionalmente illegittimo
l'intervento del legislatore statale, se necessario a garantire
l'esigenza di unitarieta' sottesa alla riforma. Tuttavia, esso deve
muoversi nel rispetto del principio di leale collaborazione,
indispensabile anche in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato
e il sistema delle autonomie. Poiche' le disposizioni impugnate
toccano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali, il
luogo idoneo di espressione della leale collaborazione deve essere
individuato nella Conferenza Stato-Regioni."
E in conclusione, le esigenze di carattere unitario, che possono
spingere il legislatore statale a derogare al riparto delle
competenze costituzionale, incidendo profondamente sulle competenze
regionali, anche in quelle conformate gia' dalla precedente
legislazione, richiedono l'estensione del vincolo concertativo "con
l'avvio di procedure collaborative nella fase di attuazione della
delega".
Dal preambolo risulta che il D. Lgs. n. 104 e' stato deliberato
dopo avere "acquisito il parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano, che si e' espressa nella seduta del 4 maggio 2017".
Appare evidente, percio', che la nuova disciplina di recepimento
della direttiva europea, incidendo profondamente sul riparto delle
competenze tra lo Stato e le Regioni, spostando la valutazione e
l'autorizzazione di piani e programmi dalla competenza delle Regioni
a quella dello Stato, non sarebbe stato sufficiente, per la
legittimita' del decreto legislativo, l'acquisizione del parere della
Conferenza permanente, bensi' avrebbe dovuto avere luogo l'estensione
del vincolo concertativo "con l'avvio di procedure collaborative
nella fase di attuazione della delega" al fine di conseguire
l'intesa.
Valuti l'Ecc.ma Corte costituzionale se sollevare davanti a se'
stessa la questione di legittimita' costituzionale della legge di
delega, che non ha previsto appositamente l'intesa, per la
deliberazione del decreto legislativo, oppure se censurare
direttamente vizio in capo al decreto legislativo per la procedura
concretamente seguita.
Questa seconda sembrerebbe invero agevolmente percorribile, se si
considera che l'approdo giurisprudenziale, cui si e' giunti con la
sentenza n. 251 del 2016, avrebbe una diretta derivazione
costituzionale, non legata alla legge di delega, bensi' al sistema
costituzionale incentrato sulla flessibilita' del riparto delle
competenze, grazie all'applicazione del principio di leale
collaborazione.
Infatti, se e' vero che la subordinazione dell'esercizio della
delega legislativa che tocca anche le competenze regionali richiede
l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, richiede una procedura
collaborativa incentrata sull'intesa, l'esperimento di questa non e'
piu' nelle mani del legislatore delegante (come prima della sentenza
n, 251 del 2016). Percio', a prescindere da qualunque impugnazione
della legge n. 114 del 2015, il decreto legislativo oggi censurato e'
stato adottato in violazione del sistema costituzionale di riparto
delle competenze, come recentemente interpretato da codesta Ecc.ma
Corte.
Qui non resta che aggiungere una considerazione di merito, e
cioe' che il parere della Conferenza e' stato negativo e le Regioni
"tuttavia sottolineavano che tale giudizio avrebbe potuto essere
superato qualora fossero stati accolti gli emendamenti inderogabili
illustrati nel loro documento".
In particolare, le Regioni formulavano nove condizioni
irrinunciabili nel parere reso in sede di Conferenza sul merito del
decreto, che sono state totalmente disattese dal legislatore
delegato.
B) Sull'illegittimita' costituzionale delle singole disposizioni del
Decreto legislativo n. 104 del 2017.
B.1. Il riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni in
materia di VIA - Violazione dell'art. 76 Cost. - Eccesso di delega
con riferimento all'oggetto e ai principi e criteri direttivi della
legge n. 144 del 2015. - Il Codice delle norme ambientali, D.Lgs. n.
152 del 2006, ss.mm.ii., prevedeva originariamente all'art. 7
l'ambito di applicazione della VAS e una distribuzione delle
competenze in materia di' VIA all'art. 25 (1. La valutazione di
impatto ambientale compete: a) per i progetti di opere ed interventi
sottoposti ad autorizzazione statale e per quelli aventi impatto
ambientale interregionale o internazionale, al Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio, di concerto con il Ministro per i beni
e le attivita' culturali, secondo le disposizioni di cui al presente
capo I ed al capo II; b) negli altri casi, all'autorita' individuata
dalla regione o dalla provincia autonoma con propria legge, tenuto
conto delle attribuzioni della competenza al rilascio
dell'autorizzazione alla realizzazione delle varie opere ed
interventi e secondo le procedure dalla stessa stabilite sulla base
dei criteri direttivi di cui al capo III del presente titolo, ferme
restando le disposizioni comuni di cui al presente capo I.)
Successivamente, con la novella del D. Lgs. n. 4 del 2008,
nell'art. 7 del Codice venivano definite le competenze in materia di
VAS e VIA e si prevedeva, per la VAS, che "1. Sono sottoposti a VAS
in sede statale i' piani e programmi di cui all'articolo 6, commi da
I a 4, la cui approvazione compete ad organi dello Stato" e, subito
dopo, che "2. Sono sottoposti a VAS secondo le disposizioni delle
leggi regionali, i piani e programmi di cui all'articolo 6, commi da
I a 4, la cui approvazione compete alle regioni e province autonome o
agli enti locali".
Per la VIA il riparto di competenze e' legato alla tecnica degli
allegati che definiscono i progetti di competenza statale (Allegato
11) e quelli di competenza regionale (Allegati III e IV). Infatti, i
commi 3 e 4 dell'art. 7, disponevano: "3. Sono sottoposti a VIA in
sede statale i progetti di cui all'allegato II al presente decreto" e
"4. Sono sottoposti a VIA secondo le disposizioni delle leggi
regionali, i progetti di cui agli allegati III e IV al presente
decreto".
Con il D. Lgs. n. 128 del 2010 viene introdotta nel Codice
l'Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) e nell'art. 7 si
prevedono le rispettive competenze statali e regionali secondo il
medesimo criterio degli allegati: "4-bis. Sono sottoposti ad AIA in
sede statale i progetti relativi alle attivita' di cui all'allegato
XII al presente decreto e loro modifiche sostanziali" e "4-ter. Sono
sottoposti ad AIA secondo le disposizioni delle leggi regionali e
provinciali i progetti di cui all'allegato VIII che non risultano
ricompresi anche nell'allegato XII al presente decreto e loro
modifiche sostanziali",
Il sistema delle competenze, percio', individuava lo stesso
"oggetto" per la VAS che viene ripartito tra Stato e Regioni in
ragione della competenza VIA, che connessa ai progetti che Stato e
Regioni possono rispettivamente approvare e autorizzare secondo gli
allegati di riferimento e medesime modalita' sono indicate anche la
competenza AIA.
E' bene precisare che l'oggetto cui si riferisce l'art. 6, comma
2, del Codice altro non e' che un coacervo di materie, in quanto fa
riferimento a "piani e programmi" «a) che sono elaborati per la
valutazione e gestione della qualita' dell'aria ambiente, per i
settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale,
dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle
telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o
della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di
riferimento per l'approvazione, l'autorizzazione, l'area di
localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati
negli allegati Il, III e IV del presente decreto;» e «b) per i quali,
in considerazione dei possibili impatti sulle finalita' di
conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per
la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come
siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat
naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria
una valutazione d'incidenza ai sensi dell'articolo 5 del decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive
modificazioni».
Orbene, come sopra ricordato, il D. Lgs. n. 104 del 2017 ha
ampiamente inciso su questo assetto del riparto delle competenze
amministrative fra Stato e Regioni in materia di valutazioni
ambientali, attribuendo alla competenza dello Stato una serie di
procedimenti di spettanza regionale.
Ci si riferisce anzitutto a quelle ipotesi che l'art. 22 del
d.lgs, n. 104 del 2017 ha aggiunto all'allegato 11 della Parte II del
Codice dell'ambiente [v. art. 22, comma 1, lett. a), e), i) ed l)],
ma anche quelle abrogazioni - recate dalla stessa norma - che,
nell'elidere parole che circoscrivevano l'ambito di applicazione,
hanno esteso la portata della fattispecie [v. art. 22, comma l, lett.
b)].
Inoltre, anche laddove la medesima norma (art. 22, comma 1,
d.lgs. n. 104 del 2017) ha operato sostituzioni nello stesso
allegato, si e' determinata un'estensione della competenza statale,
come nel caso della lett. d), che, nel sostituire il punto 7-quater,
ha contemplato anche l'attivita' di ricerca e coltivazione di risorse
geotermiche in mare.
Infine, e' possibile richiamare l'allegato 11-bis, che, nel
delineare ex novo - come recita il titolo - i "Progetti sottoposti
alla verifica di assoggettabilita' di competenza statale", estende
per cio' solo la competenza statale (v., in particolare, ad esempio,
Allegato 11-bis, comma 1, lettere a) e d)) sulla precedente
competenza regionale.
Per non parlare poi dei casi in cui il Decreto ricorre alla
tecnica della "sostituzione" delle ipotesi; e, di conseguenza, il
riscontro per una estensione della competenza diventa poco agevole
(e' questo ad esempio il caso della lett. f del comma primo dell'art.
22, relativo allo "stoccaggio", per il quale le soglie sono tutte
dimezzate [con ampliamento della competenza], tranne l'ultima, che
rimane immutata).
Deve pero' osservarsi come ne' la legge di delega, ne' la
direttiva europea hanno richiesto una revisione delle competenze
interne o fornito una base adeguata per la modifica del riparto delle
competenze tra Stato e Regioni.
Tale "espropriazione" di competenza sembra pertanto essere
avvenuta sine titulo, se si considera che nessuna norma interposta
(ne' la direttiva, ne' la legge delega) lo richiedeva.
La direttiva europea, che avrebbe dovuto essere recepita,
perseguiva - come gia' rilevato - l'intento di "migliorare i principi
della valutazione dell'impatto ambientale dei progetti e di adeguare
la direttiva 85/337/CEE al contesto politico, giuridico e tecnico,
che ha subito una notevole evoluzione" [2] e apportava modifiche alla
direttiva 2011/92/UE, "per rafforzare la qualita' della procedura. di
valutazione d'impatto ambientale, allineare tale procedura ai
principi della regolamentazione intelligente (smart regulation) e
rafforzare la coerenza e le sinergie con altre normative e politiche
dell'Unione, come anche con le strategie e le politiche definite
dagli Stati membri in settori di competenza nazionale" [3]; infine,
richiedeva che, nelle modifiche apportate, le procedure previste
avrebbero dovuto essere semplificate e armonizzate, al fine di
"garantire il miglioramento della protezione ambientale, una maggiore
efficienza delle risorse e il sostegno alla crescita sostenibile
nell'Unione" [6].
La direttiva, in nessuna disposizione o dichiarazione del
preambolo, richiede che una determinata funzione sia attribuita allo
Stato o alle Regioni, ma si esprime sempre in termini di "autorita'
competente".
La legge di delega n. 144 del 2015, all'art. 14, afferma che
"nell'esercizio della delega per l'attuazione della direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati,
il Governo e' tenuto a seguire, oltre ai principi e criteri direttivi
di cui all'articolo 1, comma 1, anche i seguenti principi e criteri
direttivi specifici:
a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale;
b) rafforzamento della qualita' della procedura di
valutazione di impatto ambientale, allineando tale procedura ai
principi della regolamentazione intelligente (smart regulation) e
della coerenza e delle sinergie con altre normative e politiche
europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni;
d) destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni
amministrative per finalita' connesse al potenziamento delle
attivita' di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla
verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di
valutazione ambientale, nonche' alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamita' naturali, senza nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica".
Come si nota, nessun criterio o principio direttivo abilita il
governo alla modifica delle competenze delle Regioni, soprattutto nel
senso di una maggiore centralizzazione in capo allo Stato delle
valutazioni e delle autorizzazione dei piani e dei progetti con
rilevanza ambientale.
Questo profilo, infatti, e' particolarmente rilevante se si tiene
conto che l'art. l4 della legge di delega rinvia ai principi e
criteri direttivi dell'art. 1, comma 1 ("Il Governo e' delegato ad
adottare secondo le procedure, i principi e i criteri direttivi di
cui agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234"), il
quale richiama l'art. 32 della legge n. 234 del 2012, che concerne i
"Principi e criteri direttivi generali di delega per l'attuazione del
diritto dell'Unione europea" e tra questi, proprio in tema di
competenze, vige il principio che "g) quando si verifichino
sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque
siano coinvolte le competenze di piu' amministrazioni statali, i
decreti legislativi individuano, attraverso le piu' opportune forme
di coordinamento, rispettando i principi di sussidiarieta',
differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione (sic!) e le
competenze delle regioni e degli altri enti territoriali, le
procedure per salvaguardare l'unitarieta' dei processi decisionali,
la trasparenza, la celerita', l'efficacia e l'economicita'
nell'azione amministrativa e la chiara individuazione dei soggetti
responsabili".
Anche secondo il comune buon senso, pare che non si possano
confondere le esigenze di semplificazione, armonizzazione e
razionalizzazione delle procedure con la centralizzazione delle
competenze; a meno di non volere affermare che solo centralizzando
sia possibile semplificare armonizzare e razionalizzare. Di qui,
percio', la necessita' di censurare il vizio di eccesso di delega, in
relazione all'art. 76 della Costituzione, che ridonda sulle singole
disposizioni che modificano la competenza per limitare i poteri di
valutazione e autorizzazione delle Regioni (artt. 3, 4, 5 e 22 del
D.Lgs. n. 104 del 2017, che rispettivamente modificano gli artt. 6 e
7, introducono l'art. 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 e modificano
gli allegati richiamati), attraverso lo spostamento di piani e
progetti nella competenza dello Stato.
B.II. Sulla partecipazione regionale nei procedimenti di
valutazione ambientale di competenza statale - Violazione dell'art.
76 Cost. e del principio di leale collaborazione - L'art. 14 del
D.Lgs. n. 104 del 2017, nel riformulare l'art. 25 del D.Lgs. n. 152
del 2006, non contempla piu' il parere della Regione interessata
nell'ambito delle valutazioni ambientali di competenza statale.
Cio' rileva sotto un duplice profilo.
Per un verso, similmente a quanto osservato nel precedente motivo
di ricorso, nessuna norma di delega legislativa prevedeva, fra i
propri principi e criteri direttivi, la modifica del coinvolgimento
regionale nelle procedure amministrative, ne' tanto meno un
depotenziamento della partecipazione medesima.
Come gia' rilevato, altro e' semplificare un settore normativo,
altro e' svilire la partecipazione dei livelli di governo
interessati.
La disposizione nella formulazione pregressa muoveva dalla
considerazione che le attivita' sul territorio sottoposte a VIA,
anche se di competenza dello Stato, riguardavano comunque anche le
Regioni, per via del sottostante rilievo che dette attivita' hanno
per le competenze regionali e per la rappresentanza generale degli
interessi regionali da parte dell'ente esponenziale della relativa
comunita'. Per giunta, appare del tutto irragionevole ravvedere in un
mero parere (per sua natura non vincolante) un ostacolo alla
semplificazione normativa. Piuttosto, occorrerebbe prendere
seriamente in considerazione che le Amministrazioni interessate
potrebbero fornire utili elementi da sottoporre all'esame del
Ministero dell'Ambiente.
Nulla autorizzava pertanto il legislatore delegato a irrompere
nell'assetto del riparto delle competenze in materia di VIA e cio'
rileva indirettamente anche rispetto alla precedente censura
concernente lo spostamento di competenze.
Se infatti la centralizzazione delle competenze in materia di
valutazioni ambientali avrebbe potuto trovare una qualche forma di
compensazione nel coinvolgimento regionale - almeno nella forma, gia'
vigente, del parere regionale - allo stato attuale le Regioni vengono
deprivate di ogni forma di partecipazione in modo del tutto
irragionevole e senza neppure una base legislativa di riferimento.
Per giunta, proprio in ragione del rilevato intreccio delle
competenze in materia. la rimozione (persino) di questa blanda forma
di partecipazione sembra porsi in netto contrasto con il principio di
leale collaborazione, che, a prescindere da qualunque disposizione di
delegazione legislativa, presiede al riparto delle competenze
legislative e amministrative e deve, percio', trovare espressione
anche nelle valutazioni ambientali, dove vengono in rilievo numerose
competenze regionali (v. supra).
Si chiede pertanto che codesta Ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14 del D.Lgs. n. 104 del
2017, nella parte in cui, nel riformulare l'art. 25 del D.Lgs. n. 152
del 2006, non contempla piu' il parere della Regione interessata
nell'ambito delle valutazioni ambientali di competenza statale.
B.III Sull'illegittima esclusione di progetti dalle procedure di
valutazione ambientale - Violazione degli artt. 3, 9, 24, 76 e 97
Cost., nonche' del principio di leale collaborazione - L'art. 1 della
Direttiva 2014/52/UE, cui il decreto legislativo impugnato vorrebbe
dare attuazione, modifica il par. 4, comma 1, dell'art. 2 della
Direttiva 2011/92/UE, stabilendo che "gli Stati membri, in casi
eccezionali, possono esentare in tutto o in parte un progetto
specifico dalle disposizioni della presente direttiva, qualora
l'applicazione di tali disposizioni incida negativamente sulla
finalita' del progetto, a condizione che siano rispettati gli
obiettivi della presente direttiva".
Ora, basterebbe limitarsi a considerare che la Direttiva faceva
riferimento a una mera facolta' e non a un obbligo e che il
legislatore delegato aveva imposto il principio direttivo del
"rafforzamento della qualita' della procedura di valutazione di
impatto ambientale" per comprendere come la previsione normativa
interna che riproduce quella europea non dovesse trovare
assolutamente cittadinanza nell'ordinamento interno.
Infatti, se nulla obbligava il legislatore a prevedere questa
facolta', a fortiori nulla autorizzava il legislatore delegato nello
stesso senso.
Ciononostante, l'art. 3, comma 1, lett. g) del d.lgs. n. 104 del
2010 prevede una duplice possibilita' di esonero dalla valutazione
ambientale.
Per un verso, "per i progetti o parti di progetti aventi quale
unico obiettivo la difesa nazionale e per i progetti aventi quali
unico obiettivo la risposta alle emergenze che riguardano la
protezione civile, il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dei beni e delle
attivita' culturali e del turismo, dopo una valutazione caso per
caso, puo' disporre, con decreto, l'esclusione di tali progetti dal
campo di applicazione delle norme di cui al titolo III della parte
seconda del presente decreto, qualora ritenga che tale applicazione
possa pregiudicare i suddetti obiettivi".
Per altro verso, "fatto salvo quanto previsto dall'articolo 32,
il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
puo', in casi eccezionali, previo parere del Ministro dei beni e
delle attivita' culturali e del turismo, esentare in tutto o in parte
un progetto specifico dalle disposizioni di cui al titolo III della
parte seconda del presente decreto, qualora l'applicazione di tali
disposizioni incida negativamente sulla finalita' del progetto, a
condizione che siano rispettati gli obiettivi della normativa
nazionale ed europea in materia di valutazione di impatto ambientale
(...)".
Se tali previsioni normative si pongono in contrasto con l'art.
76 Cost. per le ragioni gia' illustrate, non si puo' comunque
omettere di considerare come esse, in combinato disposto con l'art.
18, comma 3, del medesimo D.Lgs. n. 104 del 2017 si pongano altresi
in contrasto con gli artt. 3, 9 e 97 della Carta.
Infatti, nulla assicura che vi possa essere un serio sindacato
giurisdizionale sulla decisione ministeriale, dal momento che non
sono previsti particolari oneri motivazionali per agire in deroga
alla legge e cio' rileva in termini di irragionevolezza della
normativa stessa.
Neppure vi sono elementi in grado di compensare la paradossale
recessivita' del bene-ambiente tutelato dall'art. 9 Cost. e la palese
deroga al principio di buon andamento e imparzialita' della pubblica
amministrazione, la quale invece agirebbe proprio in spregio a
quest'ultimo a proprio libito.
Si badi peraltro che tale esenzione non contempla limiti o
valutazioni successive in grado di "sanare" la deroga iniziale.
Inoltre, con specifico riferimento all'esenzione motivata da
esigenze di protezione civile, occorre tenere conto che la decisione
sottesa verrebbe in ogni caso adottata in violazione del principio di
leale collaborazione. Infatti, la ponderazione di interessi che
dovrebbe condurre alla rinuncia del perseguimento della tutela
ambientale in vista del raggiungimento di obiettivi di protezione
civile dovrebbe giocoforza contemplare meccanismi cooperativi, dal
momento che ta-le materia appartiene alla competenza concorrente fra
Stato e Regioni.
Percio', quand'anche il giudizio di prevalenza previsto dalla
norma sia conforme al quadro costituzionale, l'esercizio della
competenza concorrente, che prevale su quella esclusiva in materia
ambientale, necessita della previa intesa regionale.
Per giunta, cio' che piu' lascia perplessi in riferimento alla
violazione degli stessi parametri e' il disposto di cui all'art. 18,
comma 3, del medesimo D.Lgs. n. 104 del 2017, in base al quale "nel
caso di progetti a cui si applicano le disposizioni del presente
decreto realizzati senza la previa sottoposizione al procedimento di
verifica di assoggettabilita' a VIA, al procedimento di VIA ovvero al
procedimento unico di cui all'articolo 27 o di cui all'articolo
27-bis, in violazione delle disposizioni di cui al presente Titolo
III, ovvero in caso di annullamento in sede giurisdizionale o in
autotutela dei provvedimenti di verifica di assoggettabilita' a VIA o
dei provvedimenti di VIA relativi a un progetto gia' realizzato o in
corso di realizzazione, l'autorita' competente assegna un termine
all'interessato entro il quale avviare un nuovo procedimento e puo'
consentire la prosecuzione dei lavori o delle attivita' a condizione
che tale prosecuzione avvenga in termini di sicurezza con riguardo
agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio
culturale".
La disposizione, oltre a non essere conforme ad alcun criterio
direttivo - che, come gia' rilevato, casomai richiedeva un
rafforzamento delle valutazioni ambientali - si pone in palese
contrasto anche con gli altri parametri costituzionali richiamati,
nonche' con l'art. 24 Cost.
Infatti, in spregio a ogni criterio di ragionevolezza (art. 3
Cost.), di perseguimento della tutela ambientale (art. 9 Cost.), di
legalita' (art. 97 Cost.) e concreta ed effettiva difesa dei propri
diritti e interessi legittimi in giudizio (art. 24 Cost.), il decreto
consente che, nonostante l'acclarata violazione in termini di
valutazioni ambientali (per erroneo esonero o altra illegittimita'),
possano continuare a essere assentite le attivita' di riferimento,
per giunta entro un termine non specificato in via legislativa, con
conseguente ulteriore violazione dei principi di buon andamento e di
imparzialita' della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost.
Ne deriva l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lett. g) del d. lgs. n. 104 del 2017, per violazione degli artt. 3,
9, 76 e 97 Cost., e dell'art. 18, comma 3, del medesimo D.Lgs. n. 104
del 2017, per violazione degli stessi parametri costituzionali,
nonche' dell'art. 24 Cost.
P.Q.M.
La Regione Puglia, in persona del Presidente in carica, come
sopra rappresentata e difesa, chiede che venga dichiarata
l'illegittimita' costituzionale del d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua
interezza o, in via subordinata, delle disposizioni richiamate in
narrativa nei termini e per le ragioni ivi dedotte.
Si allega:
A) Deliberazione delle Giunta della Regione Puglia n. 1391
del 30.08.2017.
Roma, 1° settembre 2017
Prof. Avv.: Mangiameli