N. 247 SENTENZA 11 ottobre - 29 novembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali - Individuazione delle pertinenti entrate e spese finali - Possibilita' di introdurre, con legge di bilancio, per gli anni 2017-2019, il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa - Inclusione, a partire dal 2020, di detto fondo tra le entrate e le spese finali - Definizione, con legge dello Stato, dei premi e delle sanzioni da applicare alle Regioni e agli enti locali, in attuazione dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012. - Legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), art. 1, comma 1, lettere b), ed e). -(GU n.49 del 6-12-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettere b), ed e), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla
legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci
delle regioni e degli enti locali), promossi dalle Province autonome
di Bolzano e di Trento, dalle Regioni autonome Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Friuli-Venezia Giulia e dalla Regione Veneto con
ricorsi notificati il 27 ottobre-2 novembre (Provincia autonoma di
Bolzano), il 28 ottobre (Provincia autonoma di Trento, Regioni
autonome Trentino-Alto Adige/Südtirol e Friuli-Venezia Giulia) e il
28 ottobre-2 novembre 2016 (Regione Veneto), depositati in
cancelleria, rispettivamente, il 31 ottobre, il 4 e il 7 novembre
2016 e iscritti ai nn. 68, 69, 70, 71 e 74 del registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 2017 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Renate Von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e per le Regioni autonome Trentino-Alto Adige/Südtirol e
Friuli-Venezia Giulia, Ezio Zanon per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 27 ottobre - 2 novembre 2016 e
depositato il successivo 31 ottobre (reg. ric. n. 68 del 2016), la
Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, tra gli altri, l'art. 1,
comma 1, lettera b), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche
alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in materia di equilibrio dei
bilanci delle regioni e degli enti locali), in riferimento agli artt.
16, 79, 80, 81, 83, 84 e 104 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol), agli artt.
16, 17 e 18 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), nonche' agli artt. 81,
97, secondo comma, 117, terzo comma, e 119 della Costituzione.
La ricorrente premette il contenuto della legge impugnata e, in
particolare, dell'art. 1, comma 1, lettera b), con il quale viene
introdotto, nell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), il comma
1-bis.
Nel delineare il quadro normativo delle proprie prerogative e
competenze, la Provincia autonoma di Bolzano evidenzia che sia la
legge n. 243 del 2012 che la legge oggetto dell'impugnativa, che la
modifica, sarebbero state emanate ai sensi dell'art. 81, sesto comma,
Cost., come sostituito dall'art. 1 della legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), che, tra l'altro, demanda a una
legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna
Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale,
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio.
Con la riforma attuata dalla legge cost. n. 1 del 2012 sarebbe
stato, difatti, conferito il valore di principi costituzionali alle
regole relative alla copertura finanziaria delle leggi ed alla
sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, in modo da garantire comunque l'equilibrio tra le
entrate e le spese.
Tuttavia, diverse disposizioni della legge n. 164 del 2016
presenterebbero profili di contrasto con la disciplina statutaria in
materia di equilibrio dei bilanci e di concorso alla sostenibilita'
del debito pubblico da parte della Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano,
oltre a ledere specifiche competenze della Provincia ricorrente, e
comprimerebbero fortemente l'autonomia, anche finanziaria, concessa
alla stessa in forza dello statuto speciale e delle relative norme di
attuazione; essa colliderebbero inoltre con le leggi costituzionali
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione) e n. 1 del 2012, oltre a contrastare con i
principi di cui agli artt. 3, 81, 97, secondo comma, 117, commi
terzo, quinto e sesto, 119 e 120 Cost., nonche' con il «principio
pattizio/consensualistico» e quello della leale collaborazione.
Le norme statutarie, difatti, attribuirebbero alla Provincia
autonoma di Bolzano la potesta' legislativa esclusiva (artt. 8 e 9),
e la corrispondente potesta' amministrativa, in materia di finanza
locale, nonche' il coordinamento della finanza pubblica provinciale
che comprende quella locale (artt. 16, 79, 80 e 81, commi 3 e 4,
dello statuto speciale e artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992).
Inoltre, ai sensi dell'art. 54, numeri 2) e 5) dello statuto
speciale, spetterebbe alla Giunta provinciale la deliberazione dei
regolamenti sulle materie devolute alla potesta' regolamentare delle
Province, nonche' la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni
comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza,
sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, compresa la
facolta' di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla
legge, nonche' la nomina di commissari in detti casi ed in quelli in
cui le amministrazioni non sono in grado per qualsiasi motivo di
funzionare.
Detto sistema, fondato sullo statuto speciale, continua ad
operare nonostante la riforma costituzionale del 2001, dal momento
che la suddetta riforma non restringe la sfera di autonomia gia'
spettante alle Province autonome per statuto. L'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001 stabilisce, difatti, che le disposizioni in essa
contenute si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle
Province autonome di Trento e di Bolzano per le sole parti in cui
prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle ad esse
gia' attribuite.
In forza del Titolo VI dello statuto speciale, la Provincia
autonoma di Bolzano godrebbe di una particolare autonomia in materia
finanziaria, rafforzata dalla previsione di un meccanismo peculiare
per la modifica delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che
ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo
in presenza di una preventiva intesa con la Regione autonoma e le
Province autonome, in applicazione dell'art. 104 dello stesso statuto
speciale. Con il cosiddetto "Accordo di Milano" del 30 novembre 2009,
la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province
autonome di Trento e di Bolzano hanno concordato con il Governo la
modificazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, secondo la
menzionata procedura rinforzata. La predetta intesa avrebbe
introdotto, ai sensi dell'art. 2, commi da 106 a 126, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
un nuovo sistema di relazioni finanziarie con lo Stato, anche in
attuazione del processo di riforma in senso federalista contenuto
nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione).
Successivamente sarebbe intervenuto l'accordo del 15 ottobre
2014, cosiddetto "patto di garanzia", tra lo Stato, la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, il quale avrebbe portato all'ulteriore
modificazione del Titolo VI dello statuto di autonomia, stipulato
secondo la procedura rinforzata prevista dal menzionato art. 104.
Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», avrebbe
ulteriormente rinnovato, ai sensi dell'art. l, commi da 407 a 413,
della medesima legge, il sistema di relazioni finanziarie con lo
Stato.
Sarebbe espressamente previsto che nei confronti della Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, delle Province autonome di
Trento e di Bolzano, e degli enti appartenenti al sistema
territoriale regionale integrato, non sarebbero applicabili
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti,
riserve all'erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli
afferenti al patto di stabilita' interno, diversi da quelli previsti
dal Titolo VI dello statuto speciale di autonomia; che sarebbero la
Regione e le Province autonome sopra indicate a provvedere, per se' e
per gli enti del sistema territoriale regionale integrato di
rispettiva competenza, alle finalita' di coordinamento della finanza
pubblica contenute in specifiche disposizioni statali, adeguando, ai
sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), la propria legislazione ai principi dello statuto di
autonomia, nelle materie individuate dal medesimo statuto; che,
conseguentemente, dovrebbero essere adottate autonome misure di
razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla
riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il rispetto delle
dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del
territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, e, per converso, non dovrebbero essere applicate le misure
adottate per le Regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale.
In particolare, l'art. 79 dello statuto speciale, nel definire i
termini e le modalita' del concorso, da parte del sistema
territoriale regionale integrato - costituito dalla Regione, dalle
Province autonome e dagli enti locali, dai propri enti e organismi
strumentali pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle
aziende sanitarie, dalle universita', incluse quelle non statali di
cui all'art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127
(Misure urgenti per lo snellimento dell'attivita' amministrativa e
dei procedimenti di decisione e di controllo), dalle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e dagli altri enti od
organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle
stesse in via ordinaria - al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica, di perequazione e di solidarieta' e all'esercizio dei
diritti e dei doveri dagli stessi derivanti, nonche' all'osservanza
dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea, stabilirebbe che detto concorso avvenga nel
rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge n.
243 del 2012, con la precisazione che tali misure possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'art. l04
dello stesso statuto speciale, e che fino alla loro eventuale
modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza
pubblica (comma 2). Fermo restando il coordinamento della finanza
pubblica da parte dello Stato ai sensi dell'art. 117 Cost., il comma
3 dell'art. 79 indicato stabilirebbe inoltre che sono le Province
autonome a provvedere al coordinamento della finanza pubblica
provinciale, nei confronti degli enti del loro territorio facenti
parte del sistema territoriale regionale integrato; e che, al fine di
conseguire gli obiettivi in termini di saldo netto da finanziare
previsti in capo alla Regione autonoma e alle Province autonome ai
sensi dello stesso articolo, spetterebbe a queste ultime definire i
concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del sistema
territoriale integrato di rispettiva competenza; che sarebbero sempre
le Province autonome a vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica da parte degli enti del sistema territoriale
integrato di rispettiva competenza; e che, ai soli fini del
monitoraggio dei saldi di finanza pubblica, comunicherebbero al
Ministero dell'economia e delle finanze gli obiettivi fissati e i
risultati conseguiti.
L'art. 80, comma 1, del medesimo statuto speciale, da ultimo
sostituito dall'art. 1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n.
147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)», attribuirebbe,
poi, alle Province autonome la potesta' legislativa primaria,
anziche' concorrente, in materia di finanza locale, potesta' da
esercitarsi, secondo il comma 4, nel rispetto dell'art. 4 dello
stesso statuto e dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea.
L'art. 81, comma 2, dello statuto speciale prevedrebbe inoltre
che, allo scopo di adeguare le finanze dei Comuni al raggiungimento
delle finalita' ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle
leggi, le Province autonome corrispondono ai Comuni stessi idonei
mezzi finanziari da concordare tra il Presidente della relativa
Provincia autonoma ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi
Comuni.
Infine, l'art. 83 del medesimo statuto prevedrebbe che la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, le Province autonome di Trento
e di Bolzano ed i Comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio
finanziario e che la medesima Regione e le medesime Province adeguano
la propria normativa alla legislazione dello Stato in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici. Nella normativa di attuazione
statutaria, alle Province autonome sarebbe attribuita la potesta' di
emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti delle medesime e degli
enti da esse dipendenti (art. 16 del d.lgs. n. 268 del 1992); dette
norme di attuazione conterrebbero inoltre specifiche disposizioni per
quanto attiene all'attribuzione e all'esercizio delle funzioni in
materia di finanza locale da parte delle Province autonome (artt. 17,
18, e 19).
Nel contesto normativo cosi' descritto, si collocherebbe il
regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali,
dominato dal principio dell'accordo e dal principio di consensualita'
(sono richiamate, da ultimo, le sentenze n. 28 del 2016 e n. 133 del
2010, nonche' le sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del 2004, n. 98 del
2000 e n. 39 del 1984), definito, per quanto riguarda la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, dagli artt. 103, 104 e 107 dello statuto di
autonomia.
La ricorrente ha, infine, richiamato gli artt. 2, 3 e 4 del
d.lgs. n. 266 del 1992 che disciplinano, rispettivamente, i rapporti
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, la
potesta' statale di indirizzo e coordinamento e l'attribuzione di
funzioni amministrative ad organi statali.
1.1.- Cio' premesso, nell'ambito delle norme che definiscono
l'equilibrio dei bilanci, ai fini dell'applicazione del nuovo
obiettivo di saldo non negativo in termini di competenza, l'art. 1,
comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016, che introduce
nell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 il comma 1-bis, identifica le
entrate finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e le spese finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del
medesimo schema di bilancio; inoltre esso prevederebbe, per gli anni
2017-2019, l'introduzione del fondo pluriennale vincolato di entrata
e di spesa, con la legge di bilancio, compatibilmente con gli
obiettivi di finanza pubblica e su base triennale; nonche', a
decorrere dall'esercizio 2020, l'inclusione del medesimo fondo,
finanziato dalle entrate finali, tra le entrate e le spese finali.
A tale riguardo, argomenta la Provincia ricorrente, la legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)» aveva gia' previsto il fondo pluriennale vincolato
limitatamente all'anno 2016 (art. 1, comma 711, secondo periodo), con
conseguente esclusione per gli anni successivi.
La disposizione impugnata consente, invece, anche per il triennio
2017-2019 l'inclusione del fondo pluriennale vincolato,
subordinandone tuttavia la possibilita' alle previsioni della legge
di bilancio ed alla sua compatibilita' con gli obiettivi di finanza
pubblica.
Peraltro, la nuova formulazione non sarebbe risolutiva della
questione di legittimita' costituzionale gia' sollevata dalla
medesima Provincia autonoma avverso il predetto comma 711 dell'art. 1
della legge di stabilita' 2016.
Premesse le motivazioni che avevano reso necessario impugnare con
altro ricorso pendente presso la Corte, tra gli altri, l'evocato art.
1, comma 709, della legge di stabilita' 2016 - che prescrive anche
alle Province autonome il rispetto di tutte le disposizioni contenute
nei commi da 707 a 734 della stessa legge, anziche' solamente dei
principi desumibili dai predetti commi, nonche' delle disposizioni
che si riferiscono espressamente alle province autonome (contenute
nei commi 723, lettera a, terzo periodo, e 730) - nonche' il comma
711, secondo periodo - il quale, limitatamente all'anno 2016,
considera nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza
il fondo pluriennale vincolato -; e tenuto conto di esse, la
Provincia ricorrente svolge le seguenti osservazioni.
Il fondo pluriennale vincolato e' una posta di bilancio
introdotta dalla nuova disciplina in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili di cui al d.lgs. n. 118 del 2011, che trova
applicazione anche nella Provincia autonoma di Bolzano nel 2016. Esso
rappresenta lo strumento per reimputare su esercizi successivi spese
gia' impegnate ma non ancora giunte a scadenza. Trattandosi di spese
gia' impegnate su esercizi precedenti, esse risultano
finanziariamente gia' coperte con le entrate di detti esercizi, anche
in considerazione del fatto che il bilancio della Provincia autonoma
di Bolzano e' sempre stato approvato in equilibrio.
L'introduzione di restrizioni all'utilizzo del fondo pluriennale
vincolato per il periodo 2017-2019, nonche' la possibilita', dal
2020, di iscrivere il fondo pluriennale vincolato di entrata e di
spesa solo per la parte finanziata da entrate finali, si
sostanzierebbe nella limitazione o nella impossibilita', a decorrere
dal 2017, di utilizzare fondi gia' destinati negli esercizi
precedenti al finanziamento di spese oggetto di riprogrammazione, con
conseguente necessita' di utilizzare a loro copertura nuove entrate
dell'anno sul quale vengono riprogrammate le spese, che diversamente
avrebbero potuto essere altrimenti impiegate per nuovi interventi.
Sarebbe dunque evidente che attraverso un meccanismo contabile si
concretizza una violazione dei principi di autonomia finanziaria e di
bilancio contenuti nel Titolo VI dello statuto speciale e, in
particolare, del principio di autonomia finanziaria dal lato della
spesa.
Questo principio, espressamente enunciato dall'art. 119, primo
comma, Cost., e' implicito nello statuto di autonomia, dal momento
che le risorse di cui agli artt. 69 e seguenti di detto statuto sono
assegnate alle Province autonome, senza vincolo di destinazione, per
far fronte alle funzioni alla stessa attribuite, e in cui le
limitazioni possibili sono esaustivamente disciplinate dal successivo
art. 79.
Risulterebbero inoltre violati i principi statutari che
riconoscono una particolare autonomia di bilancio (artt. 83 e 84) e
la normativa di attuazione statutaria che attribuisce alle Province
autonome la potesta' di emanare norme in materia di bilanci, di
rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti (art. 16
del d.lgs. n. 268 del 1992).
Per quanto attiene inoltre al rapporto tra la Provincia autonoma
di Bolzano e gli enti locali, la nuova previsione statale incide
anche sulla potesta' legislativa esclusiva e sulla corrispondente
potesta' amministrativa, in materia di finanza locale; nonche'
interferisce con la funzione attribuita alla medesima di
coordinamento della finanza pubblica provinciale, che comprende la
finanza locale (artt. 16, 79, 80 e 81 dello statuto speciale; artt.
17 e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992).
Peraltro, la norma censurata approvata con legge rinforzata,
contiene una previsione che rinvia ad una successiva legge ordinaria
(legge di bilancio per gli anni dal 2017 al 2019), che non
richiederebbe una maggioranza qualificata per essere approvata, in
violazione dell'art. 81 Cost. e della legge cost. n. 1 del 2012.
Risulterebbe infine leso il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, comma secondo, Cost., in
quanto verrebbe preclusa la realizzazione dei programmi di
investimento per i quali i fondi vengono accantonati nel fondo
vincolato di entrata.
2.- Con memoria depositata il 9 dicembre 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito nel presente giudizio,
concludendo per il rigetto del ricorso.
2.1.- Con specifico riferimento all'art. 1, comma 1, lettera b),
della legge n. 164 del 2016, l'Avvocatura generale dello Stato
chiarisce che, nello specificare al primo periodo quali sono le
entrate finali e le spese finali che rientrano nel computo del saldo
di finanza pubblica indicato nell'art. 9, comma 1, della legge n. 243
del 2012, la norma censurata prevederebbe una iniziale fase
transitoria per gli anni 2017-2019, durante la quale spetta alla
legge di bilancio disporre l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato nel calcolo del citato saldo, compatibilmente con gli
obiettivi di finanza pubblica e su base triennale. A decorrere
dall'esercizio finanziario 2020 e' prevista quindi l'inclusione
strutturale nel saldo di finanza pubblica del fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il testo
originario dell'art. 9, comma l, della legge 243 del 2012 - in base
al quale i bilanci delle Regioni, dei Comuni, delle Province, delle
Citta' metropolitane e delle Province autonome di Trento e di Bolzano
si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che
di rendiconto, registrano: a) un saldo non negativo, in termini di
competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali; b) un
saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le
entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale
delle rate di ammortamento dei prestiti - delineava un sistema di
vincoli di finanza pubblica piu' stringente di quello risultante a
seguito della norma impugnata, in quanto non comprendeva l'utilizzo
del fondo pluriennale vincolato tra le voci di entrata e di spesa che
costituivano l'equilibrio di bilancio.
Con l'Accordo sottoscritto il 15 ottobre 2014 fra il Governo, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome
di Trento e di Bolzano, recepito dall'art. l, comma 407, della legge
n. 190 del 2014, i suddetti enti si sono impegnati a conseguire il
riequilibrio di bilancio previsto dall'art. 9 della legge n. 243 del
2012, recepito mediante la modifica dell'art. 79 del d.P.R. n. 670
del 1972. Per effetto di detta modifica, il comma 4-quater dell'art.
79 dello statuto di autonomia dispone, infatti, che, a decorrere dal
2016, la Regione autonoma e le Province autonome conseguono il
pareggio di bilancio come definito dall'art. 9 citato.
Il medesimo comma 407 ha introdotto il comma 4-octies nell'art.
79 dello statuto speciale che ha obbligato la Regione e le Province
autonome «a recepire con propria legge da emanare entro il 31
dicembre 2014, mediante rinvio formale recettizio, le disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi,
previste dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118», che
disciplina anche il fondo pluriennale.
Sarebbe pertanto evidente come la normativa impugnata,
semplificando la definizione di equilibrio di bilancio e consentendo
l'utilizzo del fondo pluriennale vincolato, abbia reso il sistema dei
vincoli di finanza pubblica piu' favorevole agli enti territoriali.
2.2.- Peraltro, con riferimento alla disciplina transitoria per
il triennio 2017-2019, andrebbe evidenziato che la legge n. 243 del
2012, allo scopo di attuare il principio del pareggio di bilancio ai
sensi dell'art. 81, sesto comma, Cost., detta disposizioni
programmatiche e di principio che, per loro natura, non incidono in
maniera diretta sulle situazioni giuridiche soggettive, essendo a tal
fine richiesta l'intermediazione di una successiva norma per la
regolazione degli aspetti finanziari ed operativi direttamente
connessi alla loro applicazione. Al momento della stesura della legge
impugnata, tra l'altro, non si disponeva di elementi informativi
puntuali che consentissero di valutare il reale impatto sulla finanza
pubblica, in termini di indebitamento netto delle pubbliche
amministrazioni, dell'inserimento a regime del fondo pluriennale
vincolato negli equilibri di bilancio; pertanto il rinvio alla legge
di bilancio deve essere interpretato, sul piano sostanziale, come
impegno del legislatore a individuare la copertura di detto fondo nel
triennio 2017-2019, fermo restando l'inserimento di tale strumento
contabile ai fini del pareggio di bilancio, mentre, sul piano
formale, e' stato necessario, in un'ottica prudenziale, provvedere a
rinviare alla legge di bilancio 2017-2019 la gestione del periodo
transitorio nel quale si sarebbero potuti valutare e coprire gli
effetti dell'inclusione del fondo in parola negli equilibri di
bilancio.
In particolare, al fine di valutare in concreto gli effetti sui
saldi di finanza pubblica della predetta inclusione e di provvedere
alla relativa copertura, si sarebbe reso necessario acquisire sia i
dati definitivi del monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica
di cui all'art.1, comma 719, della legge n. 208 del 2015, che i dati
del monitoraggio degli andamenti dei bandi di gara completi delle
informazioni riferite allo sviluppo teorico delle opere (stato di
avanzamento dei lavori) e degli andamenti delle entrate finali:
l'acquisizione di tali informazioni, avvenuta solo a decorrere del
mese di agosto 2016, avrebbe difatti consentito di avere un quadro
piu' preciso della operativita' del fondo pluriennale vincolato e
delle dinamiche del comportamento aggregato degli enti.
Alla luce delle precedenti considerazioni, sarebbe ragionevole,
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, che l'interazione
di tali fattori e il loro bilanciamento trovino composizione con la
legge di bilancio che provvede a recepirne gli effetti coordinandoli
con gli obiettivi di finanza pubblica, in funzione del rispetto degli
impegni assunti in sede comunitaria.
2.3.- Tanto premesso, andrebbe ancora valutata l'ammissibilita'
del ricorso in considerazione dell'impatto, asseritamente
peggiorativo, sul regime previgente.
In realta', come dianzi illustrato, il vincolo del pareggio di
bilancio, secondo la precedente versione dell'art. 9, richiamata
nello statuto speciale, oltre ad essere piu' complesso (prevedendo,
come illustrato, obblighi di pareggio anche in termini di cassa e in
termini di saldo corrente), sarebbe stato piu' stringente rispetto a
quello risultante in seguito alla modifica operata con la norma
impugnata, dal momento che l'inclusione del fondo pluriennale
vincolato tra gli aggregati rilevanti ai fini dell'unico saldo finale
di competenza - operata con legge di bilancio per il primo triennio
di applicazione della legge n. 243 del 2012, stante la necessita' di
rinvenire idonea copertura finanziaria; e a regime a decorrere dal
2020 - favorisce la programmazione degli investimenti e, in generale,
la gestione di tutte le spese a valenza pluriennale.
Peraltro, andrebbe considerato che il disegno di legge di
bilancio 2017 prevedrebbe, per il triennio 2017-2019, la copertura
finanziaria degli effetti connessi all'inserimento del fondo, di
entrata e di spesa, al netto della quota riveniente da indebitamento,
ai fini della determinazione dell'equilibrio finale di competenza di
cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012. Inoltre, specificatamente
per la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e per le
Province autonome di Trento e Bolzano, il medesimo disegno di legge
di bilancio prevede che il predetto fondo, come sopra determinato,
rilevi anche ai fini della determinazione del saldo di competenza
mista «eurocompatibile» di cui all'art. l, commi 454 e seguenti,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228 recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2013», tenuto conto che per gli anni 2017 e 2018, per i
predetti enti, permangono i vincoli del patto di stabilita' interno
(ed il correlato regime sanzionatorio) in attuazione del citato
Accordo sottoscritto con lo Stato il 5 ottobre 2014.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tali
circostanze determinerebbero la cessazione della materia del
contendere una volta che la legge di bilancio per il 2017 entrera' in
vigore.
Quanto sin qui esposto, inoltre, determinerebbe
l'inammissibilita' del ricorso, per assenza del requisito della
necessaria lesivita' della norma impugnata.
2.4.- Infine, riguardo alla lamentata violazione dei principi di
autonomia finanziaria e di bilancio contenuti nello statuto speciale
(ed, in particolare, del principio di autonomia finanziaria dal lato
della spesa), l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che la
sentenza n. 88 del 2014 ha affermato la legittimita' costituzionale
delle norme che limitano i margini di manovra finanziaria degli enti
territoriali, ivi comprese le autonomie speciali, in attuazione delle
disposizioni costituzionali sul principio di equilibrio di bilancio e
sulle relative norme attuative esplicitate nella legge n. 243 del
2012, proprio in forza del diretto legame tra legge rinforzata e
legge cost. n. 1 del 2012.
L'introduzione nella Costituzione del principio dell'equilibrio
di bilancio rappresenterebbe difatti lo strumento per assicurare,
tenendo conto dell'andamento ciclico dell'economia, il pareggio del
conto economico delle pubbliche amministrazioni, rilevante al fine
del rispetto dei livelli di indebitamento e di debito pubblico
indicati dal Patto di stabilita' e crescita in attuazione
dell'ordinamento comunitario.
Detta riforma - che impone vincoli non solo allo Stato, ma anche
a tutte le pubbliche amministrazioni che concorrono al bilancio
consolidato, nel rispetto degli impegni assunti in sede
sovranazionale - poggia pertanto anche sui principi di solidarieta' e
di uguaglianza nonche' sugli artt. 5, 11, 117, primo comma, 119 e 120
Cost.
3.- Con distinti ricorsi, notificati il 28 ottobre 2016 e
depositati il successivo 4 novembre, anche la Provincia autonoma di
Trento (r. ric. n. 69 del 2016) e la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol (r. ric. n. 70 del 2016), hanno impugnato, tra gli
altri, l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016.
La Provincia autonoma di Trento ha dedotto la violazione degli
artt. 8, 16, 79, 104, dello statuto speciale nonche' degli artt. 3,
97, secondo comma, 117, terzo comma, 119, 120 Cost., anche in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La Regione autonoma Trentino-Alto Adige ha, a sua volta, dedotto
la lesione degli artt. 4, 16, 79 e 84 dello statuto speciale, nonche'
degli artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 119 e 120, anche
in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Premesso il contenuto della legge impugnata e, in particolare,
della disposizione in esame, le ricorrenti precisano di censurarne
esclusivamente il secondo e terzo periodo, nella parte in cui pongono
limiti temporali, procedurali e materiali per l'utilizzo del fondo
pluriennale di bilancio con motivazioni analoghe a quelle svolte nel
ricorso della Provincia autonoma di Bolzano.
Rammentano, a riguardo, che il fondo pluriennale vincolato e' una
posta di bilancio che e' stata introdotta in esecuzione dei principi
statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal d.lgs. n.
118 del 2011 ed e' costituito da risorse gia' accertate e gia'
impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al finanziamento di
obbligazioni passive dell'ente che diventeranno esigibili in esercizi
successivi a quello in cui e' accertata l'entrata: esso, dunque,
rappresenta un saldo finanziario a garanzia della copertura di spese
imputate ad esercizi successivi a quello in corso e configura lo
strumento tecnico per ricollocare su tali esercizi spese gia'
impegnate, relativamente alle quali sussiste un'obbligazione
giuridicamente perfezionata (e quindi un vincolo ad effettuare i
relativi pagamenti), che, tuttavia, giungeranno a scadenza negli
esercizi sui quali vengono reimputate le spese. Tale reimputazione
sarebbe obbligatoria ai sensi del d.lgs. n. 118 del 2011.
Trattandosi di spese gia' impegnate su esercizi precedenti, esse
risulterebbero finanziariamente gia' coperte con le entrate di detti
esercizi. Al riguardo, andrebbe tenuto conto anche del fatto che, in
particolare, il bilancio della Provincia autonoma di Trento e' sempre
stato approvato in equilibrio.
Proprio per questa ragione, le regole dell'armonizzazione
prevederebbero che l'operazione di reimputazione delle spese sia
accompagnata da quella delle relative entrate sui medesimi esercizi
finanziari attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse
degli anni in cui erano state impegnate le spese.
Gia' la legge n. 208 del 2015, ad avviso della ricorrente, aveva
previsto il fondo pluriennale vincolato limitatamente all'anno 2016
(art. 1, comma 711, secondo periodo), con conseguente esclusione per
gli anni successivi: tale esclusione e' stata impugnata dalla
Provincia autonoma di Trento con il ricorso iscritto al n. 20 del
2016.
La nuova norma consente ora anche per il triennio 2017-2019
l'inclusione del fondo pluriennale vincolato ai fini dell'equilibrio
di bilancio, subordinando pero' questa eventualita' a successive
previsioni della legge di bilancio, e dunque ad una decisione
unilaterale dello Stato, e comunque alla sua compatibilita' con gli
obiettivi di finanza pubblica. A partire dall'esercizio 2020, la
norma impugnata consente l'inclusione di tale fondo tra le entrate e
le spese finali, ma solo nella parte in cui il fondo e' finanziato
con le entrate finali.
Tali limitazioni si tradurrebbero nel condizionamento della
possibilita' di utilizzare i fondi gia' destinati negli esercizi
precedenti al finanziamento delle spese programmate, e cio'
determinerebbe, secondo la ricorrente, la necessita' che per la
copertura di tali spese debbano essere utilizzate nuove entrate
dell'anno sul quale vengono sostenute le spese: nuove entrate che
diversamente avrebbero potuto essere impiegate per diversi
interventi.
Dette restrizioni, a partire dal 2017, determinerebbero un
congelamento delle risorse pur disponibili, la cui utilizzazione era
gia' stata programmata, al di fuori delle limitazioni imposte dalla
regola del saldo non negativo di cui all'art. 9 della legge n. 243
del 2012, comportando innanzitutto una lesione della autonomia
finanziaria della Provincia autonoma e della Regione autonoma
ricorrente sul versante della spesa.
Tale principio sarebbe, difatti, immanente nello statuto
speciale, dal momento che le risorse di cui agli artt. 70 e seguenti
sono attribuite alla Regione autonoma e alle Province autonome per
far fronte alle funzioni loro assegnate e le possibili limitazioni
sono disciplinate esclusivamente dal successivo art. 79. In ogni
caso, l'autonomia sul versante della spesa e' espressamente enunciata
dall'art. 119, primo comma, Cost., che viene in rilievo nel presente
giudizio in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, in quanto piu' favorevole.
D'altronde, la disposizione in esame non potrebbe essere
giustificata dalle esigenze dell'equilibrio di bilancio.
Infatti, sebbene il medesimo art. 119, primo comma, Cost., faccia
salvo il «rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci» e impegni le
Regioni a concorrere «ad assicurare l'osservanza dei vincoli
economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea», detti valori non sono messi a rischio dall'utilizzo delle
proprie risorse programmate per le spese pluriennali.
Al contrario, sarebbe proprio la limitazione all'utilizzazione
del fondo appositamente programmato per spese gia' impegnate, e che
diventeranno esigibili negli esercizi successivi, a determinare un
rischio per l'equilibrio del bilancio, giacche' tale ostacolo
comporterebbe la necessita' di trovare altrove una copertura per tali
spese, corrispondente ad obbligazioni giuridicamente vincolanti gia'
assunte.
Sotto tale profilo, risulterebbe poi violato il principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma,
Cost., in quanto, se non si rinvenisse anno per anno una nuova idonea
copertura per le obbligazioni gia' assunte, verrebbe preclusa la
realizzazione dei programmi di investimento per i quali i fondi sono
accantonati nel fondo vincolato di entrata.
Parimenti leso sarebbe il principio di ragionevolezza, di cui
all'art. 3, primo comma, Cost., dal momento che le ricorrenti - che
pur disporrebbero delle risorse necessarie al finanziamento di un
investimento pluriennale - non potrebbero avere la certezza di
poterlo onorare negli anni successivi, poiche' e' loro precluso
contare sulle somme appositamente accantonate; la Provincia autonoma,
inoltre, sarebbe indotta, in virtu' di una disposizione legislativa,
a rendersi inadempiente a fronte di obbligazioni legittimamente
assunte e in origine dotate di piena copertura finanziaria.
Sarebbe inoltre evidente la ridondanza di tale violazione
sull'esercizio di competenze costituzionalmente riservate alla
Regione autonoma e alla Provincia autonoma ricorrenti come, ad
esempio, le funzioni legislative ed amministrative che richiedono
l'adozione di programmi di spesa, quali, per la Provincia autonoma:
a) tra le competenze primarie, (art. 8, numeri 10, 17, 19, 25, 26,
27, 28 e art. 16, o se piu' favorevoli le analoghe competenze
residuali ex art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), l'edilizia pubblica; la
viabilita', acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciali;
l'assunzione diretta di servizi pubblici e loro gestione a mezzo di
aziende speciali; l'assistenza e beneficenza pubblica; la scuola
materna e l'assistenza scolastica; l'edilizia scolastica; b) per le
competenze legislative concorrenti, l'igiene e sanita' (o, se piu'
favorevole, la tutela della salute ex art.117, terzo comma, Cost.,
combinato con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001); per la
Regione autonoma: a) tra le competenze primarie (artt. 4, numeri
1,4,6,10 e, per le competenze amministrative, art. 16 dello statuto
speciale), il personale regionale, le espropriazioni per pubblica
utilita' non riguardanti opere a carico prevalente e diretto dello
Stato o materie di competenza provinciale, i servizi antincendi, i
contributi di miglioria in relazione ad opere pubbliche eseguite
dagli altri enti pubblici compresi nell'ambito del territorio
regionale; b) tra le competenze integrative (art. 6 dello statuto
speciale), la previdenza e le assicurazioni sociali.
Peraltro, ad avviso delle ricorrenti, tali limitazioni alla
computabilita' del fondo pluriennale vincolato sarebbero
incostituzionali anche laddove dovessero ritenersi funzionali e
strumentali alla sostenibilita' del debito pubblico, sia sulla base
dei parametri costituzionali (art. 5, comma 2, lettera c, della legge
cost. n. 1 del 2012; principi di eguaglianza, ragionevolezza e leale
collaborazione), sia di quelli statutari.
4.- Con memorie depositate il 7 dicembre 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito svolgendo le medesime
argomentazioni di cui al ricorso n. 68 del 2016.
5.- Con ricorso notificato il 28 ottobre 2016 e depositato il 4
novembre 2016, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato
il medesimo art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016,
per violazione degli artt. 4, 8, 48, 49, 51, 63 e 65 dello statuto
speciale approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) nonche' delle
relative norme di attuazione; degli artt. 3, 81, 97, primo comma,
117, terzo e quarto comma, e 119, primo, secondo e sesto comma,
Cost., anche in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001; nonche' dell'art. 5, comma 2, lettera c) della legge cost. n. 1
del 2012.
5.1.- Dopo aver premesso il contenuto della legge censurata e, in
particolare, dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del
2016, che ha introdotto l'art. 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del
2012, la Regione autonoma ne impugna, innanzitutto il primo periodo.
Esso individua, ai fini dell'equilibrio di bilancio, le entrate
finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema
di bilancio previsto dal d.lgs. n.118 del 2011, vale a dire le
entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa
(Titolo 1); trasferimenti correnti (Titolo 2); entrate
extratributarie (Titolo 3); entrate in conto capitale (Titolo 4);
entrate da riduzione di attivita' finanziarie (Titolo 5).
La ricorrente osserva che tra le entrate finali che possono
essere prese in considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio
non e' menzionato l'eventuale avanzo dell'esercizio precedente.
L'omessa menzione di tale posta di bilancio e' oggetto della
odierna impugnazione.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dubita, difatti, che la
mancata espressa menzione dell'eventuale avanzo di amministrazione
possa essere intesa nel senso di divieto di utilizzazione, nel
calcolo del bilancio in equilibrio, dell'avanzo di amministrazione
dell'esercizio precedente. Tale ipotesi interpretativa potrebbe
ritenersi confermata, sul piano sistematico, da quanto dispone l'art.
2, comma 1, lettera a), della medesima legge n. 164 del 2015 -
parimenti impugnato dalla ricorrente con diversa censura - che
parrebbe consentire l'utilizzo degli avanzi di amministrazione
soltanto sulla base di intese concluse in ambito regionale.
Nel caso venisse fornita un'interpretazione in tal senso, la
Regione ricorrente lamenta ingenti effetti negativi, dal momento che
essa vanta la presenza di grandi gruppi societari e, di conseguenza,
un'estrema variabilita' dell'entrate, costituite, principalmente,
dalla compartecipazione ai tributi erariali.
Detta variabilita' non sarebbe prevedibile dalla Regione, ne'
programmabile ex ante, dal momento che essa ha contezza della entita'
della compartecipazione di sua spettanza solo a versamento avvenuto,
secondo quanto previsto dalle norme di attuazione dello statuto
speciale.
La combinazione delle regole costituzionali sulla finanza
regionale con la particolare composizione dei soggetti passivi
d'imposta, che rende mutevole la massa imponibile, e con i meccanismi
di trasmissioni dei dati normativamente previsti comporta la
fisiologica formazione di avanzi di bilancio (o disavanzi), i quali
dovrebbero trovare la necessaria corrispondenza tra le voci di
entrata dell'anno seguente utili ai fini del pareggio di bilancio.
Diversamente, la disposizione sarebbe, ad avviso della Regione
ricorrente, lesiva della propria autonomia finanziaria ed illegittima
sotto diversi profili.
In primo luogo, l'avanzo di amministrazione dell'esercizio
precedente, una volta che sia stato accertato e rappresentato nei
rendiconti, costituisce un elemento patrimoniale della Regione
autonoma, che la norma impugnata renderebbe indisponibile - se non e
alle condizioni di cui all'art. 2, comma 1, lettera a), della legge
n. 164 del 2016, oggetto di separata impugnazione - generando una
situazione equivalente alla sottrazione materiale di risorse, analoga
alla previsione di una riserva all'erario o di un accantonamento di
entrata a valere sulle quote di tributi erariali di spettanza
regionale.
La disposizione sarebbe dunque lesiva delle norme dello statuto
speciale nelle quali e' fondata la sua autonomia finanziaria, e
dunque delle norme contenute nel Titolo IV, e, in particolare,
dell'art. 48, che costruisce la finanza dell'ente come una finanza
propria della Regione autonoma; dell'art. 49, che attribuisce alla
Regione autonoma quote dei tributi erariali; dell'art. 51, che
individua le altre entrate della Regione autonoma; dell'art. 63,
ultimo comma, che consente modifiche alle norme predette solo con il
procedimento negoziato ivi previsto.
Sarebbero inoltre violate anche le corrispondenti norme
sull'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione autonoma
contenute nell'art. 119, commi primo, secondo e sesto, Cost., anche
in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, ove
piu' favorevole.
La sottrazione materiale di risorse risulterebbe lesiva anche del
principio dell'accordo, in applicazione del metodo pattizio che
regola i rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia: principio sotteso agli artt. 63 e 65 (in tema
di procedura negoziata per l'approvazione delle norme di attuazione)
dello statuto speciale, nonche' alle norme di attuazione contenute
nel d.P.R. 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), nel decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al d.P.R. 23 gennaio 1965,
n. 114, concernente la finanza regionale); nel decreto legislativo 31
luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della
regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), e ribadito, con riferimento a tutte le Regioni a statuto
speciale, dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009.
D'altro canto, la disposizione impugnata non potrebbe essere
nemmeno giustificata con le esigenze della solidarieta' nazionale
menzionate dall'art. 48 dello statuto, o con le esigenze di concorso
della Regione autonoma alla sostenibilita' del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni, menzionate dagli artt. 81, sesto
comma, e 97, primo comma, Cost., nonche' dall'art. 5, comma 2, della
legge cost. n. 1 del 2012.
Qualora, difatti, l'avanzo di amministrazione venisse
«sterilizzato» ai fini dell'equilibrio del bilancio regionale allo
scopo di essere poi riversato e contabilizzato nel conto consolidato
delle amministrazioni pubbliche, ai fini della rendicontazione
europea, cio' violerebbe molteplici parametri costituzionali.
Sarebbe violato, anzitutto, il principio per cui l'equilibrio
complessivo deve risultare dalla sommatoria di bilanci in equilibrio
e non dalla somma algebrica di bilanci in disavanzo e bilanci in
attivo: la possibilita' di compensazioni, del resto, e' consentita
soltanto nei limiti di cui all'art. 10 della legge n. 243 del 2012,
in relazione alle operazioni di investimento.
Tale principio si ricava dagli artt. 81, primo comma, 119, primo
comma, Cost., e 97, primo comma, Cost., che la Regione autonoma
sarebbe legittimata a far valere sia perche' l'equilibrio dei
rispettivi bilanci e' considerato una sorta di garanzia reciproca che
tutti i livelli di Governo mutuamente si prestano, sia perche' la
considerazione dell'equilibrio di bilancio come un equilibrio
complessivo, creato anche attraverso la sterilizzazione degli avanzi
di amministrazione, ha un ovvio impatto sull'autonomia finanziaria
della medesima Regione, la quale si vede impossibilitata ad
utilizzare ai fini del pareggio il saldo favorevole realizzato a
consuntivo dell'esercizio precedente.
In secondo luogo, sarebbe violato anche il principio di
veridicita' e di trasparenza dei bilanci e di responsabilita'
politica per gli stessi, implicito, oltre che nel richiamato art. 81
Cost., nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale
l'approvazione dei bilanci (artt. 7 e 25, commi primo e quarto). Ed
infatti, l'organo rappresentativo, che risponde al corpo elettorale,
si troverebbe a dover approvare un bilancio non trasparente e non
veritiero, perche' l'avanzo degli esercizi precedenti, pur registrato
nelle scritture contabili della Regione autonoma, non sarebbe
utilizzabile ai fini del pareggio di bilancio, ma imputato al
consolidamento dei conti della pubblica amministrazione.
L'elettore verrebbe cosi' privato della possibilita' di
comprendere l'effettivo andamento della finanza regionale e di
valutare corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei
rappresentanti eletti, in base a quanto gia' statuito da questa Corte
nella sentenza n. 188 del 2016.
In terzo luogo, sarebbe violato anche il principio sotteso
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge costituzionale n. 1 del
2012, che vuole appositamente regolate le modalita' attraverso le
quali i Comuni, le Province, le Citta' metropolitane, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla
sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, in quanto non potrebbe considerarsi regolazione
quello che e' solo un effetto indiretto di una regola contabile, non
a caso contenuta in una disposizione che non si occupa del concorso
degli enti territoriali alla sostenibilita' del debito pubblico.
Sotto tale profilo risulterebbero inoltre violati il principio di
ragionevolezza ed il principio di eguaglianza, poiche' la norma
produce effetti del tutto casuali e non correlati da un'autentica
"capacita' contributiva" dell'ente, dal momento che la presenza di un
avanzo di amministrazione non e' di per se' sintomatica di una
situazione finanziaria dell'ente realmente buona, ne' significa che
l'avanzo possa essere contabilizzato a servizio del debito
consolidato delle amministrazioni pubbliche.
Questo rilievo di irragionevolezza sarebbe confermato dal fatto
che la norma impugnata si pone in contrasto con la logica interna del
sistema delineato dalla legge rinforzata n. 243 del 2012, che
configura, all'art. 3, comma 2, il pareggio di bilancio come un
obiettivo di medio termine.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sarebbe, difatti,
ostacolata nel raggiungimento di questo obiettivo dalla permanente
sottrazione alla propria disponibilita' delle risorse che pure
statutariamente le spettano, ma che non potrebbe ragionevolmente
riuscire a impiegare nell'anno di riscossione per la struttura stessa
del meccanismo della riscossione.
Sarebbe infine evidente la ridondanza di detta violazione
sull'esercizio di competenze costituzionalmente riservate alla
Regione ricorrente, quali, ad esempio, le funzioni legislative ed
amministrative che richiedono l'approvazione di spese e l'erogazione
di fondi; quali: a) tra le competenze primarie (artt. 4 e 8 dello
statuto speciale, o se piu' favorevoli le analoghe competenze
residuali ex art. 117, quarto comma, Cost., in combinazione con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), agricoltura e foreste,
bonifiche, ordinamento delle minime unita' culturali e ricomposizione
fondiaria, irrigazione, opere di miglioramento agrario e fondiario,
zootecnia, ittica, economia montana, corpo forestale; viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse locale e regionale; turismo
e industria alberghiera; trasporti su funivie e linee
automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale;
acque minerali e termali; istituzioni culturali, ricreative e
sportive; musei e biblioteche di interesse locale e regionale; b) per
le competenze legislative concorrenti, l'igiene e sanita' (o, se piu'
favorevole, la tutela della salute ex articoli 117, terzo comma,
Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001).
5.2.- Vengono, inoltre, impugnati il secondo ed il terzo periodo
della disposizione in esame, concernenti la limitazione all'utilizzo
del fondo pluriennale vincolato, con motivazioni analoghe ai
precedenti ricorsi.
Riguardo ai parametri propri della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e' dedotta, in particolare, la violazione degli
artt. 48 (sul carattere proprio della finanza regionale), 49 (sulla
spettanza delle quote di tributi erariali) e 51 (sulle altre entrate
regionali) dello statuto speciale, dal momento che l'attribuzione
alla Regione autonoma di determinate entrate implica che di esse
l'ente possa disporne; nonche' la violazione dell'art. 119, primo
comma, Cost., che espressamente sancisce l'autonomia di spesa,
invocato in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001, se piu' favorevole.
Quanto alla ridondanza sull'esercizio di competenze
costituzionalmente riservate alla Regione autonoma, richiamato quanto
dedotto al punto che precede, e in particolare, in relazione alle
competenze che normalmente richiedono l'adozione di programmi di
spesa, verrebbero, specificamente, in rilievo le competenze in
materia di viabilita' o di lavori pubblici di interesse locale e
regionale, di trasporti di interesse regionale e di sanita'.
6.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito nel presente giudizio,
concludendo per l'inammissibilita' o comunque per l'infondatezza del
ricorso.
6.1.- Per quanto concerne specificamente la censura attinente
l'omessa menzione dell'avanzo di amministrazione tra le entrate
finali rilevanti nell'equilibrio di bilancio e nella conseguente
impossibilita' di utilizzare il proprio avanzo di amministrazione ai
fini del pareggio di bilancio, rammenta che gia' il testo originario
della legge n. 243 del 2012, emanata nell'esercizio della delega
contenuta nella legge costituzionale n. l del 2012, avente ad oggetto
la declinazione delle «norme fondamentali e i criteri volti ad
assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci», aveva
provveduto ad individuare i saldi rilevanti ai fini dell'equilibrio
di bilancio.
Le voci di bilancio che concorrono alla formazione delle entrate
finali e delle spese finali risultano dagli schemi di contabilita'
regionale previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011; in particolare gli
allegati 9 e 10 di tale decreto riportano gli schemi,
rispettivamente, del bilancio di previsione e del rendiconto di
gestione.
In tale ambito, il quadro generale riassuntivo evidenzia che le
entrate finali sono la somma dei Titoli I, II, III, IV e V, mentre le
spese finali sono la somma dei Titoli I, II, e III.
Dal combinato disposto dell'originario art. 9, comma 1, della
legge n. 243 del 2012, che definiva l'equilibrio di bilancio, e degli
allegati 9 e 10 al d.lgs. n. 118 del 2011, risulterebbe che l'avanzo
di amministrazione non risultava ricompreso fra le voci di entrata
che costituivano gli equilibri di bilancio, declinati attraverso il
rispetto dei quattro saldi.
Tale articolazione del vincolo previsto dalla legge n. 243 del
2012 - che non include ne' il risultato d'amministrazione dell'anno
precedente ne' il fondo pluriennale vincolato - risponderebbe
all'esigenza di coordinare le regole di finanza pubblica cui sono
sottoposti gli enti territoriali con le regole europee della
competenza economica, secondo cui gli avanzi di amministrazione
realizzati in esercizi precedenti non sono conteggiati ai fini del
conto consolidato delle amministrazioni pubbliche utilizzato per la
verifica del rispetto dei vincoli europei.
Ne consegue che l'eventuale avanzo non puo' essere imputato al
consolidamento dei conti delle amministrazioni pubbliche pur restando
nella piena disponibilita' degli enti.
Le censure sarebbero, dunque, innanzitutto inammissibili, in
quanto l'esclusione dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio
precedente dalle poste utili ai fini dell'equilibrio di bilancio non
e' un effetto della norma impugnata, che si limita a ribadire tale
disciplina, ma discende dalle previgenti disposizioni.
Sarebbero comunque infondate le doglianze concernenti la
compressione dell'autonomia finanziaria sollevate in relazione agli
artt. 48, 49, 51 e 63 dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, dal momento che le regole di finanza pubblica
sono connotate da una generalita' non derogabile in favore di singoli
enti.
Le segnalate difficolta' della Regione autonoma nel
raggiungimento dell'equilibrio, dovute alla variabilita' delle
proprie entrate compartecipate, non potrebbero, difatti, trovare
soluzione nell'ambito delle regole generali di finanza pubblica,
bensi' attraverso l'introduzione di meccanismi correttivi
nell'attribuzione alla Regione autonoma del gettito da
compartecipazione ai tributi erariali, ovvero attraverso una modifica
statutaria che sancisca il passaggio dal gettito riscosso al gettito
maturato, vale a dire all'attribuzione del gettito il cui presupposto
di imposta si verifica nel territorio della Regione autonoma, come
gia' avvenuto per le altre Regioni a statuto speciale.
Peraltro, andrebbe evidenziato che le nuove regole di finanza
pubblica introdotte con la legge n. 164 del 2016 avrebbero un effetto
migliorativo del quadro previgente in quanto ampliano, attraverso gli
strumenti di flessibilita' previsti dalla nuova versione dell'art. 10
della legge n. 243 del 2012, le facolta' di spesa degli enti
territoriali consentendo agli stessi l'utilizzo del risultato di
amministrazione degli esercizi precedenti per finanziare operazioni
di investimento non solo nel rispetto del proprio saldo, ma anche
attraverso le intese concluse in ambito regionale (comma 3) o
mediante la partecipazione ai patti di solidarieta' nazionali (comma
4).
Cio' al fine di incentivare le spese di investimento favorendo il
pieno utilizzo della capacita di spesa degli enti.
Anche sotto tale profilo parrebbe mancare il requisito della
sostanziale lesivita'.
6.2.- In relazione al secondo e al terzo periodo della
disposizione impugnata, concernenti la limitazione all'utilizzo del
fondo pluriennale vincolato, sono svolte le medesime difese dei
ricorsi n. 68, 69 e 70.
7.- Infine, con ricorso notificato il 28 ottobre - 2 novembre
2016 e depositato il successivo 7 novembre la Regione Veneto ha
impugnato, in riferimento agli artt. 5 e 114 Cost. «e mediatamente»
agli artt. 117-120 Cost., l'art. 1, comma 1, lettera e), della legge
n. 164 del 2016, che attribuisce alla legge dello Stato la
determinazione di premi e di sanzioni da applicare alle Regioni, ai
Comuni, alle Province, alle Citta' metropolitane e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano, in relazione alle disposizioni di
cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012, dirette a disciplinare
l'equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali.
Secondo la Regione Veneto, nel rinnovato quadro costituzionale
che prevede a carico di tutti gli enti l'obbligo di assicurare
l'equilibrio di bilancio e la sostenibilita' del debito pubblico, la
competenza esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici, nonche' l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, il
rapporto tra lo Stato e le autonomie territoriali costituzionalmente
riconosciute, non potrebbe reputarsi alterato al punto tale da
ritenere che le Regioni e gli altri enti locali «siano sottoposti ad
una disciplina pedagogica da parte dello Stato, legittimato a
castigare e ricompensare la loro condotta».
L'art. 114 Cost., difatti, disegnerebbe un'architettura
istituzionale che riconosce pari dignita' a tutte le articolazioni
della Repubblica.
Al contrario, «la previsione di "premi" e "sanzioni", dal sapore
"paternalista"», si fonderebbe su un regime di relazioni tra
l'amministrazione dello Stato e gli enti territoriali non paritetico,
ne' rispettoso della autonoma responsabilita' alla quale anche i
secondi sono tenuti.
Inoltre, tale impostazione produrrebbe effetti in danno del
cittadino, in ragione del solo fatto di risiedere in un dato ambito
territoriale.
Se, difatti, come affermato da questa Corte, «i margini
costituzionalmente tutelati dell'autonomia finanziaria e
organizzativa della Regione si riducono, quando essa ha trasgredito
agli obblighi legittimamente imposti dalla legislazione dello Stato,
al fine di garantire la tenuta della finanza pubblica allargata»
(sentenze n. 219 del 2013; nello stesso senso e' richiamata la
sentenza n. 155 del 2011), tuttavia, tale compressione dell'autonomia
decisionale degli enti territoriali non giustificherebbe la
previsione di un sistema premiale/sanzionatorio. Esso dovrebbe,
invece, limitarsi esclusivamente a «contromisure compensative o
sostitutive che non determinino un danno per il cittadino, ma
scindano la sanzione sulla responsabilita' politica e/o
amministrativa dall'interesse che ha la collettivita' di beneficiare
dello stesso trattamento e delle stesse risorse su tutto il
territorio nazionale».
Infine, il richiamo al principio di proporzionalita', previsto,
peraltro, impropriamente anche con riguardo al rapporto tra premi e
sanzioni e non solo tra sanzioni e violazioni, non sarebbe in grado
di modificare la natura di detto sistema premiale/sanzionatorio.
7.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito con
memoria depositata il 7 dicembre 2016 e ha dedotto, a riguardo,
l'infondatezza della censura in quanto sembra attribuire rilievo
determinante alla terminologia utilizzata dal legislatore statale
piu' che al contenuto sostanziale della nuova disposizione
introdotta.
In particolare, la ricorrente non avrebbe considerato che la
disposizione impugnata avrebbe, innanzitutto, una finalita' di
garanzia per gli enti territoriali, attraverso l'introduzione del
principio di proporzionalita' nella determinazione delle sanzioni e
dei premi. Essa assolverebbe, inoltre, ad una finalita' di
miglioramento della situazione finanziaria degli enti territoriali,
attraverso l'introduzione della lettera c), che destina i proventi
delle sanzioni al finanziamento di premi a favore degli enti del
medesimo comparto che hanno rispettato i propri obiettivi.
Ha quindi concluso quindi per il rigetto del ricorso.
8.- Con memorie depositate in prossimita' dell'udienza pubblica
tutte le ricorrenti hanno replicato alle deduzioni del Presidente del
Consiglio dei ministri.
8.1.- In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano evidenzia
che, contrariamente all'assunto della difesa erariale, secondo il
quale le nuove disposizioni favorirebbero la programmazione degli
investimenti e, in generale, la gestione di tutte le spese a valenza
pluriennale, le disposizioni impugnate avrebbero posto limiti per
l'utilizzo del fondo pluriennale vincolato, in virtu' dei quali si
verificherebbe, a partire dal 2017, un congelamento delle risorse pur
disponibili, la cui utilizzazione era gia' stata programmata, al di
fuori delle limitazioni imposte dalla regola del saldo non negativo
di cui all'art. 9 della legge n. 243 del 2012.
8.2.- La Provincia autonoma di Trento e la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, a loro volta, contestano innanzitutto
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso per difetto di lesivita'
delle norme impugnate in quanto basata su due assunti entrambi non
fondati: quello secondo il quale, prima delle modifiche introdotte
dalla legge n. 164 del 2016, l'art. 9 della legge n. 243 del 2012 non
consentiva l'utilizzazione del fondo pluriennale vincolato e quello
per cui l'impugnazione della Provincia autonoma sarebbe diretta a
contestare una norma favorevole che consentirebbe espressamente
l'utilizzazione del fondo pluriennale vincolato.
Al contrario, l'art. 9 della legge n. 243 del 2012 non avrebbe
impedito all'ente di utilizzare il proprio fondo pluriennale
vincolato, in quanto, prima della sua modifica ad opera dell'art. l
della legge n. 164 del 2016, esso non definiva le entrate finali e le
uscite finali e, soprattutto, non poneva limiti all'utilizzo del
fondo pluriennale vincolato.
Peraltro, non sarebbe oggetto di contestazione la norma che
prevede l'utilizzabilita' del fondo ai fini dell'equilibrio di
bilancio, bensi' solamente le limitazioni di ordine materiale,
temporale e procedurale che il legislatore ha apposto a tale
utilizzo.
Le ricorrenti contestano inoltre l'assenza di interesse a
ricorrere, secondo quanto ritiene l'Avvocatura generale dello Stato
allegando una supposta "natura programmatica" o "di principio" delle
disposizioni impugnate: al contrario le norme contenute nell'art. 9,
comma l-bis, della legge n. 243 del 2012 avrebbero fin da subito
inibito l'utilizzo - ai fini dell'equilibrio di bilancio - del
predetto fondo, la cui considerazione (agli stessi fini) e' stata
possibile soltanto con l'approvazione della legge di bilancio 2017.
Osserva al riguardo che la norma impugnata consente alla legge di
bilancio di compiere di volta e in volta la valutazione
dell'utilizzabilita' del fondo pluriennale vincolato: nulla
escluderebbe, dunque, che nelle prossime leggi di bilancio,
avvalendosi della autorizzazione ad esso conferita, il legislatore
ordinario muti il proprio indirizzo ed escluda tale possibilita',
anche con riferimento al 2018 o al 2019.
Diversamente, qualora fosse accolta la censura sollevata dalla
Provincia autonoma sulla legge rinforzata, il fondo pluriennale
vincolato cesserebbe di essere una posta di bilancio di cui il
legislatore statale potrebbe liberamente disporre, includendola od
escludendola dal computo degli aggregati significativi agli effetti
dell'equilibrio di bilancio secondo valutazioni occasionali di
politica finanziaria.
8.3.- Anche la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ritiene che
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso per difetto di lesivita'
delle norme impugnate sia infondata, in quanto si basa sull'erronea
premessa per cui il testo previgente dell'art. 9 della legge n. 243
del 2012 avrebbe precluso l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione
ai fini dell'equilibrio di bilancio.
Osserva, inoltre, che, se anche le disposizioni censurate fossero
ritenute migliorative dell'assetto precedente, cio' non farebbe
venire meno l'interesse ad impugnare (e' in proposito richiamata la
sentenza n. 222 del 2013).
Nel merito, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia contesta
l'argomento per cui le regole di finanza pubblica sarebbero
necessariamente connotate da generalita', in quanto esso negherebbe
un carattere essenziale della specialita' regionale e, in
particolare, per quanto concerne le regole sull'avanzo di
amministrazione, esso sarebbe smentito proprio in relazione alle
regole sugli usi dell'avanzo di amministrazione contenute nell'art.
10 della legge n. 243 del 2012, di cui la Regione ricorrente ha
impugnato il novellato comma 3.
8.4.- La Regione Veneto ribadisce, infine, che la previsione di
un mero sistema premiale-sanzionatorio non determinerebbe alcun
effetto di garanzia ne' di miglioramento della situazione finanziaria
degli enti territoriali ma aggraverebbe la condizione degli enti in
difficolta' a vantaggio degli altri perche' determinerebbe una
penalizzazione destinata a risolversi a danno del cittadino.
Inoltre, la sanzione sarebbe ingiusta e irrazionale, in quanto
colpirebbe gli enti che, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 243 del
2012, presentano un "saldo negativo" tra le entrate e le spese
finali, a prescindere da una "colpa" e sul «semplice presupposto
oggettivo del fatto di "inadempimento"». Le norme impugnate avrebbero
invece dovuto prevedere misure compensative o sostitutive, idonee a
garantire il ripianamento e non certo ad aggravare la «deficienza
finanziario-contabile» degli enti inadempienti che finirebbe per
accrescere il divario esistente tra enti territoriali.
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Bolzano (r. ric. n. 68 del 2016) ha
promosso questione di legittimita' costituzionale, tra le altre,
dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge 12 agosto 2016, n. 164
(Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), che
introduce nell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), il comma
1-bis, in riferimento agli artt. 16, 79, 80, 81, 83 e 84 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol), e all'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 268 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale),
nonche' agli artt. 81, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 119
della Costituzione.
La disposizione di nuova introduzione prevede che «Ai fini
dell'applicazione del comma 1, le entrate finali sono quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio
previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese
finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema
di bilancio. Per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio,
compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base
triennale, e' prevista l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall'esercizio 2020,
tra le entrate e le spese finali e' incluso il fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali».
Le norme statutarie attribuirebbero alla Provincia autonoma di
Bolzano la potesta' legislativa esclusiva (artt. 8 e 9), e la
corrispondente potesta' amministrativa, in materia di finanza locale,
nonche' il coordinamento della finanza pubblica provinciale che
comprende la finanza locale.
L'accordo del 15 ottobre 2014, cosiddetto "patto di garanzia",
tra lo Stato, la Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le
Province autonome di Trento e di Bolzano prevederebbe che nei
confronti della Regione e delle Province autonome e degli enti
appartenenti al sistema territoriale regionale integrato non siano
applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri,
accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati,
ivi inclusi quelli afferenti al patto di stabilita' interno, diversi
da quelli previsti dal Titolo VI dello statuto speciale di autonomia.
Il fondo pluriennale vincolato sarebbe una posta di bilancio
introdotta dalla nuova disciplina in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42), che troverebbe applicazione anche nella Provincia
autonoma di Bolzano nel 2016. Esso rappresenterebbe lo strumento per
reimputare su esercizi successivi spese gia' impegnate ma non ancora
giunte a scadenza. Trattandosi di spese gia' impegnate su esercizi
precedenti, esse risulterebbero finanziariamente gia' coperte con le
entrate di detti esercizi, anche in considerazione del fatto che il
bilancio della Provincia autonoma di Bolzano e' sempre stato
approvato in equilibrio. Secondo la ricorrente, l'introduzione di
restrizioni all'utilizzo del citato fondo per il periodo 2017-2019,
nonche' la possibilita', dal 2020, di iscrivere il fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa solo per la parte finanziata da
entrate finali, si sostanzierebbe nella limitazione o
nell'impossibilita', a decorrere dal 2017, di utilizzare risorse gia'
destinate negli esercizi precedenti al finanziamento di spese oggetto
di riprogrammazione, con conseguente necessita' di utilizzare a loro
copertura nuove entrate dell'anno sul quale vengono riprogrammate le
spese, che diversamente avrebbero potuto essere altrimenti impiegate
per nuovi interventi, con conseguente lesione dei principi di cui
agli artt. 81 e 119 Cost.
Attraverso il descritto meccanismo contabile si concretizzerebbe
una violazione dei principi di autonomia finanziaria e di bilancio
contenuti nel Titolo VI dello statuto e, in particolare, del
principio di autonomia finanziaria dal lato della spesa.
Risulterebbe infine leso il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., in
quanto verrebbe preclusa la realizzazione dei programmi di
investimento per i quali le risorse vengono accantonati nel fondo
pluriennale vincolato di entrata.
1.1.- Costituendosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce che l'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164
del 2016, nello specificare al primo periodo quali sono le entrate
finali e le spese finali che rientrano nel computo del saldo di
finanza pubblica indicato nell'art. 9, comma 1, della legge n. 243
del 2012 prevederebbe un'iniziale fase transitoria per gli anni
2017-2019, durante la quale spetterebbe alla legge di bilancio
disporre l'introduzione del fondo pluriennale vincolato nel calcolo
del citato saldo, compatibilmente con gli obiettivi di finanza
pubblica e su base triennale. A decorrere dall'esercizio finanziario
2020 sarebbe quindi prevista l'inclusione strutturale nel saldo di
finanza pubblica del fondo pluriennale vincolato di entrata e di
spesa.
Sarebbe pertanto evidente come la normativa impugnata,
semplificando la definizione di equilibrio di bilancio e consentendo
l'utilizzo del fondo pluriennale vincolato, abbia reso il sistema dei
vincoli di finanza pubblica piu' favorevole agli enti territoriali.
Al momento della stesura della legge impugnata, tra l'altro, non
si disponeva di elementi informativi puntuali che consentissero di
valutare il reale impatto sulla finanza pubblica, in termini di
indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni, dell'inserimento
a regime del fondo pluriennale vincolato negli equilibri di bilancio;
pertanto, il rinvio alla legge di bilancio dovrebbe essere
interpretato, sul piano sostanziale, come impegno del legislatore a
individuare la copertura di detto fondo nel triennio 2017-2019, fermo
restando l'inserimento di tale strumento contabile ai fini del
pareggio di bilancio, mentre, sul piano formale, sarebbe stato
necessario, in un'ottica prudenziale, provvedere a rinviare alla
legge di bilancio 2017-2019 la gestione del periodo transitorio nel
quale si sarebbero potuti valutare e coprire gli effetti
dell'inclusione del fondo in parola negli equilibri di bilancio.
2.- Anche la Provincia autonoma di Trento (r. ric. n. 69 del
2016) e la Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol (r. ric. n.
70 del 2016) hanno promosso questioni di legittimita' costituzionale,
tra le altre, del medesimo art. 1, comma 1, lettera b), e, in
particolare, del secondo e del terzo periodo, in riferimento, la
prima ricorrente, agli artt. 8, 16, 79 e 104 del d.P.R. n. 670 del
1972, nonche' agli artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 119
e 120 Cost., anche in combinato disposto con l'art. 10 della legge
cost. 18 ottobre 2001, n. 3; la seconda ricorrente in riferimento
agli artt. 4, 16, 79 e 84 del medesimo statuto di autonomia, nonche'
agli artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 119 e 120 Cost.,
anche in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. 18
ottobre 2001, n. 3.
Le ricorrenti precisano di censurare esclusivamente il secondo e
il terzo periodo della disposizione, nella parte in cui pongono
limiti temporali, procedurali e materiali per l'utilizzo del fondo
pluriennale di bilancio, con motivazioni analoghe a quelle svolte
dalla Provincia autonoma di Bolzano nel ricorso da essa proposto.
Rammentano, al riguardo, che il fondo pluriennale vincolato e'
una posta di bilancio che e' stata introdotta in esecuzione dei
principi statali di armonizzazione dei bilanci pubblici dettati dal
d.lgs. n. 118 del 2011 e sarebbe costituito da risorse gia' accertate
e gia' impegnate in esercizi precedenti, ma destinate al
finanziamento di obbligazioni passive dell'ente che diventeranno
esigibili in esercizi successivi a quello in cui e' accertata
l'entrata: esso, dunque, rappresenterebbe un saldo finanziario a
garanzia della copertura di spese imputate a esercizi successivi a
quello in corso e configurerebbe lo strumento tecnico per ricollocare
su tali esercizi spese gia' impegnate, relativamente alle quali
sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata (e quindi un
vincolo a effettuare i relativi pagamenti), che, tuttavia,
giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate le
spese. Tale reimputazione sarebbe obbligatoria ai sensi del d.lgs. n.
118 del 2011.
Trattandosi di spese gia' impegnate su esercizi precedenti, esse
risulterebbero finanziariamente gia' coperte con le entrate di detti
esercizi. Al riguardo, andrebbe tenuto conto anche del fatto che, in
particolare, il bilancio della Provincia autonoma di Trento sarebbe
sempre stato approvato in equilibrio.
Proprio per questa ragione, le regole dell'armonizzazione
prevederebbero che l'operazione di reimputazione delle spese sia
accompagnata da quella delle relative entrate sui medesimi esercizi
finanziari attraverso il fondo pluriennale, alimentato con le risorse
degli anni in cui sono state impegnate le spese.
Le esposte limitazioni si tradurrebbero nel condizionamento della
possibilita' di utilizzare le risorse gia' destinate negli esercizi
precedenti al finanziamento delle spese programmate, e cio'
determinerebbe, secondo la ricorrente, la necessita' che per la
copertura di tali spese debbano essere utilizzate nuove entrate
dell'anno sul quale vengono sostenute le spese: nuove entrate che
diversamente avrebbero potuto essere impiegate per diversi
interventi.
Dette restrizioni, a partire dal 2017, determinerebbero un
congelamento delle risorse pur disponibili, la cui utilizzazione
sarebbe gia' stata programmata, al di fuori delle limitazioni imposte
dalla regola del saldo non negativo di cui all'art. 9 della legge n.
243 del 2012, comportando innanzitutto una lesione della autonomia
finanziaria della Provincia autonoma e della Regione autonoma sul
versante della spesa. Tale principio sarebbe, difatti, immanente
nello statuto, dal momento che le risorse di cui agli artt. 70 e
seguenti sarebbero attribuite alla Regione autonoma e alle Province
autonome per far fronte alle funzioni loro assegnate, e le possibili
limitazioni sarebbero disciplinate esclusivamente dal successivo art.
79. In ogni caso, sarebbe lesa l'autonomia sul versante della spesa,
che e' espressamente enunciata dall'art. 119, primo comma, Cost.,
evocato a parametro in combinato disposto con l'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001. Al contrario, sarebbe proprio la limitazione
all'utilizzazione del fondo appositamente programmato per spese gia'
impegnate - e che diventeranno esigibili negli esercizi successivi -
a determinare un rischio per l'equilibrio del bilancio, giacche' tale
ostacolo comporterebbe la necessita' di reperire altrove una
copertura per tali spese, corrispondente a obbligazioni
giuridicamente vincolanti gia' assunte.
Sotto tale profilo, risulterebbe poi violato il principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma,
Cost., in quanto, se non si rinvenisse anno per anno una nuova idonea
copertura per le obbligazioni gia' insorte, verrebbe preclusa la
realizzazione dei programmi di investimento per i quali le risorse
sono accantonate nel fondo vincolato di entrata.
Parimenti leso sarebbe il principio di ragionevolezza, di cui
all'art. 3, primo comma, Cost., dal momento che le ricorrenti - pur
disponendo dei fondi necessari al finanziamento di un investimento
pluriennale - non potrebbero avere la certezza di poterlo supportare
negli anni successivi, poiche' sarebbe loro precluso di disporre
delle somme appositamente accantonate; la Provincia autonoma di
Trento, inoltre, sarebbe indotta, in virtu' di una disposizione
legislativa, a rendersi inadempiente a fronte di obbligazioni
legittimamente assunte e in origine dotate di piena copertura
finanziaria.
Sarebbe inoltre evidente la ridondanza di tale violazione
sull'esercizio di competenze costituzionalmente riservate alla
Regione autonoma e alla Provincia autonoma con riferimento ai
parametri statutari e alle norme contenute nel titolo V della
Costituzione richiamati nei ricorsi.
Peraltro, ad avviso delle ricorrenti, tali limitazioni alla
computabilita' del fondo pluriennale vincolato sarebbero
incostituzionali anche laddove dovessero ritenersi funzionali e
strumentali alla sostenibilita' del debito pubblico, sia sulla base
dei parametri costituzionali (art. 5, comma 2, lettera c, della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del
principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale»;
principi di eguaglianza, ragionevolezza e leale collaborazione), sia
di quelli statutari.
2.1.- Costituendosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha svolto argomentazioni difensive del medesimo tenore di
quelle sviluppate nei confronti del ricorso iscritto al r. ric. n. 68
del 2016.
3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale, tra le altre, dello stesso
art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016, primo
periodo, ove inteso nel senso di divieto di utilizzazione, nel
calcolo del bilancio in equilibrio, dell'avanzo di amministrazione
dell'esercizio precedente, nonche' degli ulteriori periodi del
medesimo articolo, in riferimento agli artt. 4, 8, 48, 49, 51, 63 e
65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), e agli artt. 3, 81, 97, 117,
terzo e quarto comma, e 119 Cost., anche in riferimento all'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001.
Dopo aver premesso il contenuto della legge n. 164 del 2016 e, in
particolare, dell'art. 1, comma 1, lettera b), ivi contenuto, la
Regione autonoma ne impugna, innanzitutto, il primo periodo. Esso
individuerebbe, ai fini dell'equilibrio di bilancio, le entrate
finali come quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema
di bilancio previsto dal d.lgs. n. 118 del 2011, vale a dire le
entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa
(titolo 1); i trasferimenti correnti (titolo 2); le entrate
extratributarie (titolo 3); le entrate in conto capitale (titolo 4);
le entrate da riduzione di attivita' finanziarie (titolo 5).
La ricorrente osserva che tra le entrate finali che possono
essere prese in considerazione ai fini dell'equilibrio di bilancio
non e' menzionato l'eventuale avanzo dell'esercizio precedente.
L'omessa menzione di tale posta di bilancio e' oggetto di censura.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, infatti, dubita che la
mancata espressa menzione dell'eventuale avanzo di amministrazione
possa essere intesa nel senso di divieto di utilizzazione, nel
calcolo del bilancio in equilibrio, dell'avanzo di amministrazione
dell'esercizio precedente. Tale ipotesi interpretativa potrebbe
ritenersi confermata, sul piano sistematico, da quanto dispone l'art.
2, comma 1, lettera a), della medesima legge n. 164 del 2016 -
parimenti impugnato dalla ricorrente con distinta e autonoma censura
- che parrebbe consentire l'utilizzo degli avanzi di amministrazione
soltanto sulla base di intese concluse in ambito regionale.
Nel caso di un'interpretazione in tal senso, la Regione autonoma
lamenta ingenti effetti negativi, dal momento che essa vanta la
presenza sul proprio territorio di grandi gruppi societari e, di
conseguenza, un'estrema variabilita' delle entrate, costituite,
principalmente, dalla compartecipazione ai tributi erariali. Detta
variabilita' non sarebbe prevedibile dalla Regione autonoma, ne'
programmabile ex ante, dal momento che essa avrebbe contezza
dell'entita' della compartecipazione di sua spettanza solo a
versamento avvenuto, secondo quanto previsto dalle norme di
attuazione dello statuto speciale.
La combinazione delle regole costituzionali sulla finanza
regionale con la particolare composizione della platea dei soggettivi
passivi d'imposta, che rende mutevole la massa imponibile, e con i
meccanismi di trasmissione dei dati normativamente previsti,
comporterebbe la fisiologica formazione di avanzi (o disavanzi) di
bilancio, i quali dovrebbero trovare la necessaria corrispondenza tra
le voci di entrata dell'anno seguente utili ai fini del pareggio.
Diversamente, la disposizione sarebbe, ad avviso della Regione
autonoma, lesiva della propria autonomia finanziaria e illegittima
sotto diversi profili.
In primo luogo, l'avanzo di amministrazione dell'esercizio
precedente, una volta accertato e rappresentato nei rendiconti,
costituirebbe un elemento patrimoniale della Regione autonoma, che la
norma impugnata renderebbe indisponibile - se non e alle condizioni
di cui all'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016,
oggetto di separata impugnazione - generando una situazione
equivalente alla sottrazione materiale di risorse, analoga alla
previsione di una riserva all'erario o di un accantonamento di
entrata a valere sulle quote di tributi erariali di spettanza
regionale. La disposizione sarebbe dunque lesiva delle norme dello
statuto speciale nelle quali e' fondata la sua autonomia finanziaria
e, quindi, delle norme contenute nel Titolo IV dello statuto,
contrastando con: l'art. 48, che definisce la finanza dell'ente come
una finanza propria della Regione; l'art. 49, che le attribuisce
quote dei tributi erariali; l'art. 51, che individua le altre entrate
della Regione autonoma; l'art. 63, ultimo comma, che consente
modifiche alle norme predette solo con il procedimento negoziato ivi
previsto.
Sarebbero, inoltre, violate anche le corrispondenti norme
sull'autonomia finanziaria e patrimoniale della Regione autonoma
contenute nell'art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost., anche
in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, ove
piu' favorevoli.
La sottrazione materiale di risorse risulterebbe inoltre lesiva
del principio dell'accordo - sotteso agli artt. 63 e 65 dello statuto
speciale - in applicazione del metodo pattizio che regola i rapporti
finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Qualora, difatti, l'avanzo di amministrazione venisse
"sterilizzato" ai fini dell'equilibrio del bilancio regionale allo
scopo di essere poi riversato e contabilizzato nel conto consolidato
delle amministrazioni pubbliche ai fini della rendicontazione
europea, cio' contrasterebbe con molteplici parametri costituzionali.
Sarebbe violato, anzitutto, il principio per cui l'equilibrio
complessivo deve risultare dalla sommatoria di bilanci in equilibrio
e non dalla somma algebrica di bilanci in disavanzo e bilanci in
attivo: la possibilita' di compensazioni, del resto, sarebbe
consentita soltanto nei limiti di cui all'art. 10 della legge n. 243
del 2012, in relazione alle operazioni di investimento. Tale
principio si ricaverebbe dagli artt. 81, primo comma, 119, primo
comma, e 97, primo comma, Cost., che la Regione autonoma sarebbe
legittimata a far valere sia perche' l'equilibrio dei rispettivi
bilanci sarebbe considerato una sorta di garanzia reciproca che tutti
i livelli di governo mutuamente si prestano; sia perche' la
considerazione dell'equilibrio di bilancio come complessivo, creato
anche attraverso la sterilizzazione degli avanzi di amministrazione,
avrebbe un ovvio impatto sull'autonomia finanziaria della Regione, la
quale si vedrebbe impossibilitata a utilizzare ai fini del pareggio
il saldo favorevole realizzato a consuntivo dell'esercizio
precedente.
In secondo luogo, sarebbe violato anche il principio di
veridicita' e di trasparenza dei bilanci e di responsabilita'
politica per gli stessi, implicito, oltre che nel richiamato art. 81
Cost., nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale
l'approvazione dei bilanci (artt. 7 e 25, commi primo e quarto, dello
statuto speciale). E infatti, l'organo rappresentativo, che risponde
al corpo elettorale, si troverebbe a dover approvare un bilancio non
trasparente e non veritiero, perche' l'avanzo degli esercizi
precedenti, pur registrato nelle scritture contabili della Regione,
non sarebbe utilizzabile ai fini del pareggio di bilancio, ma
imputato al consolidamento dei conti della pubblica amministrazione.
L'elettore verrebbe cosi' privato della possibilita' di comprendere
l'effettivo andamento della finanza regionale e di valutare
corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei
rappresentanti eletti, in base a quanto gia' statuito da questa Corte
nella sentenza n. 188 del 2016.
In terzo luogo, sarebbe violato anche il principio sotteso
all'art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, che
vuole appositamente regolate le modalita' attraverso le quali i
Comuni, le Province, le Citta' metropolitane, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla
sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, in quanto non potrebbe considerarsi regolazione
quello che sarebbe solo un effetto indiretto di una regola contabile,
non a caso contenuta in una disposizione che non si occuperebbe del
concorso degli enti territoriali alla sostenibilita' del debito
pubblico.
Sotto tale profilo risulterebbero inoltre violati il principio di
ragionevolezza e il principio di eguaglianza, poiche' la norma
produrrebbe effetti del tutto casuali e non correlati a un'autentica
"capacita' contributiva" dell'ente, dal momento che la presenza di un
avanzo di amministrazione non sarebbe di per se' sintomatica di una
sana gestione finanziaria, ben potendo essere l'avanzo contabilizzato
a servizio del debito consolidato delle amministrazioni pubbliche.
Vengono, inoltre, impugnati il secondo ed il terzo periodo
dell'art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016,
concernenti la limitazione all'utilizzo del fondo pluriennale
vincolato, con motivazioni analoghe a quelle dei ricorsi
precedentemente descritti.
3.1.- Costituendosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha chiesto che il ricorso venga dichiarato inammissibile o,
comunque, infondato.
Per quanto concerne specificamente la censura attinente
all'omessa menzione dell'avanzo di amministrazione tra le entrate
finali rilevanti nell'equilibrio di bilancio e alla conseguente
impossibilita' di utilizzare il proprio avanzo di amministrazione ai
fini del pareggio di bilancio, il resistente rammenta che gia' il
testo originario della legge n. 243 del 2012, adottata nell'esercizio
della delega contenuta nella legge cost. n. l del 2012, avente ad
oggetto la declinazione delle «norme fondamentali e i criteri volti
ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci»,
aveva provveduto a individuare i saldi rilevanti ai fini
dell'equilibrio di bilancio.
Dal combinato disposto dell'originario art. 9, comma 1, della
legge n. 243 del 2012, che definiva l'equilibrio di bilancio, e degli
allegati 9 e 10 al d.lgs. n. 118 del 2011, risulterebbe che l'avanzo
di amministrazione non era ricompreso fra le voci di entrata che
costituivano gli equilibri di bilancio, declinati attraverso il
rispetto dei saldi.
Le segnalate difficolta' della Regione autonoma nel
raggiungimento dell'equilibrio, dovute alla variabilita' delle
entrate da essa compartecipate, non potrebbero, difatti, trovare
soluzione nell'ambito delle regole generali di finanza pubblica,
bensi' attraverso l'introduzione di meccanismi correttivi
nell'attribuzione alla Regione autonoma del gettito da
compartecipazione ai tributi erariali, ovvero attraverso una modifica
statutaria che sancisca il passaggio dal gettito riscosso al gettito
maturato nel territorio della Regione, come gia' avvenuto per le
altre Regioni a statuto speciale.
Peraltro, le nuove regole di finanza pubblica introdotte con la
legge n. 164 del 2016 in esame avrebbero un effetto migliorativo del
quadro previgente, in quanto amplierebbero, attraverso gli strumenti
di flessibilita' previsti dalla nuova versione dell'art. 10 della
legge n. 243 del 2012, le facolta' di spesa degli enti territoriali,
consentendo agli stessi l'utilizzo del risultato di amministrazione
degli esercizi precedenti per finanziare operazioni di investimento
non solo nel rispetto del proprio saldo, ma anche attraverso le
intese concluse in ambito regionale (comma 3) o mediante la
partecipazione ai patti di solidarieta' nazionali (comma 4). Cio' al
fine di incentivare le spese di investimento, favorendo il pieno
utilizzo della capacita' di spesa degli enti. Anche sotto tale
profilo parrebbe mancare il requisito della sostanziale lesivita'.
In relazione al secondo e al terzo periodo della disposizione
impugnata, concernenti la limitazione all'utilizzo del fondo
pluriennale vincolato, sono svolte le medesime difese articolate in
riferimento ai ricorsi iscritti al r. ric. n. 68, n. 69 e n. 70 del
2016.
4.- Infine, la Regione Veneto (r. ric. n. 74 del 2016) ha
promosso questione di legittimita' costituzionale, tra le altre,
dell'art. 1, comma 1, lettera e), della medesima legge n. 164 del
2016, in riferimento agli artt. 5 e 114 Cost. «e mediatamente» agli
artt. Da 117 a 120 Cost.
Secondo la ricorrente - nel rinnovato quadro costituzionale, che
prevede a carico di tutti gli enti l'obbligo di assicurare
l'equilibrio di bilancio e la sostenibilita' del debito pubblico, la
competenza esclusiva dello Stato in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici, nonche' l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea - il
rapporto tra lo Stato e le autonomie territoriali costituzionalmente
riconosciute non potrebbe reputarsi alterato al punto tale da
ritenere che le Regioni e gli enti locali «siano sottoposti ad una
disciplina pedagogica da parte dello Stato, legittimato a castigare e
ricompensare la loro condotta».
L'art. 114 Cost., difatti, disegnerebbe un'architettura
istituzionale che riconosce pari dignita' a tutte le articolazioni
della Repubblica. Al contrario, «la previsione di "premi"e
"sanzioni", dal sapore "paternalista"», si fonderebbe su un regime di
relazioni tra l'amministrazione dello Stato e gli enti territoriali
non paritetico, ne' rispettoso della autonoma responsabilita' alla
quale anche i secondi sono tenuti.
Inoltre, tale impostazione produrrebbe effetti in danno del
cittadino, in ragione del solo fatto di risiedere in un dato ambito
territoriale. Se, difatti, «i margini costituzionalmente tutelati
dell'autonomia finanziaria e organizzativa della Regione si riducono,
quando essa ha trasgredito agli obblighi legittimamente imposti dalla
legislazione dello Stato, al fine di garantire la tenuta della
finanza pubblica allargata» (si citano le sentenze n. 219 del 2013 e
n. 155 del 2011), tuttavia, tale compressione dell'autonomia
decisionale degli enti territoriali non giustificherebbe la
previsione di un sistema premiale/sanzionatorio. Esso dovrebbe,
invece, limitarsi esclusivamente a «contromisure compensative o
sostitutive che non determinino un danno per il cittadino, ma
scindano la sanzione sulla responsabilita' politica e/o
amministrativa dall'interesse che ha la collettivita' di beneficiare
dello stesso trattamento e delle stesse risorse su tutto il
territorio nazionale».
Infine, il richiamo al principio di proporzionalita', previsto,
peraltro, impropriamente anche con riguardo al rapporto tra premi e
sanzioni e non solo tra sanzioni e violazioni, non sarebbe in grado
di modificare la natura di detto sistema premiale/sanzionatorio.
4.1.- Costituendosi in giudizio, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha dedotto l'infondatezza della censura, che sembrerebbe
attribuire rilievo determinante alla terminologia utilizzata dal
legislatore statale piu' che al contenuto sostanziale della nuova
disposizione introdotta.
5.- Deve essere rimessa a separata pronuncia la decisione
sull'impugnazione di altre disposizioni della legge n. 164 del 2016,
proposta nei medesimi ricorsi.
5.1.- Le questioni di legittimita' costituzionale qui considerate
hanno ad oggetto il medesimo articolo di legge e sono basate su
censure in larga parte analoghe ed e' quindi opportuna la riunione
dei relativi giudizi ai fini di una decisione congiunta.
6.- Vanno preliminarmente disattese le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dall'Avvocatura generale dello Stato nei
confronti dei ricorsi presentati dalle Regioni a statuto speciale
Trentino Aldo Adige/Südtirol e Friuli-Venezia Giulia e dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano. Secondo il resistente essi non
metterebbero sufficientemente in luce la pretesa lesione e il nesso
logico con i parametri costituzionali evocati. Al contrario, emerge
dalla lettura dei ricorsi e dalla sostanziale coincidenza della
maggior parte delle doglianze che le ricorrenti lamentano - alcune
anche attraverso un'articolazione ipotetica delle censure - un
effetto lesivo degli equilibri di bilancio dei singoli enti
territoriali e della propria autonomia costituzionalmente garantita,
che deriverebbe dallo strumentale collegamento di regole contabili
realizzato dalle norme impugnate.
7.- Le questioni possono essere sintetizzate in relazione ai tre
diversi periodi di cui si compone la norma impugnata: a) il primo
periodo - secondo la prospettazione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia - avrebbe l'effetto indiretto di "espropriare"
l'avanzo di amministrazione all'ente territoriale che lo ha
realizzato per acquisirlo a obiettivi di finanza pubblica da
realizzare in ambito regionale; b) con argomentazioni sostanzialmente
analoghe, tutte le autonomie speciali ricorrenti deducono poi che il
secondo e il terzo periodo, attraverso uno strumentale collegamento
con lo schema di bilancio armonizzato, impedirebbero la naturale
utilizzazione del fondo pluriennale vincolato, trasformandolo di
fatto in un indebito contributo dell'ente territoriale agli obiettivi
di finanza pubblica. In tal modo, un istituto nato per la mera
esposizione contabile delle diacronie inerenti alla gestione di
competenza e di cassa dei programmi aventi valenza pluriennale
sarebbe conformato dalle norme impugnate in un'indebita intrusione
negli equilibri finanziari dell'ente territoriale, ponendo in essere
una patente violazione della sua autonomia finanziaria e del
correlato buon andamento della programmazione.
Avendo tutte le questioni sollevate l'intento di salvaguardare la
disponibilita' dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale
vincolato secondo le rispettive discipline, una diversa
interpretazione delle disposizioni impugnate che escluda il preteso
significato ablativo le renderebbe, per cio' stesso, infondate.
8.- Tanto premesso, la questione sollevata dalla Regione autonoma
Friuli Venezia Giulia nei confronti del primo periodo dell'art. 1,
comma 1, lettera b), della legge n. 164 del 2016 non e' fondata nei
termini di seguito specificati.
Essa si basa, come detto, sul convincimento che la norma
impugnata comporti la preclusione a utilizzare l'avanzo di
amministrazione "libero", al netto dei fondi vincolati, accantonati e
destinati di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011, pur dopo il
suo accertamento nelle forme di legge.
In vero, non si puo' disconoscere che detta interpretazione trovi
un qualche supporto nell'oscura formulazione della norma e nelle
stesse difese del Presidente del Consiglio dei ministri, che
oscillano tra la rivendicazione della neutralita' finanziaria delle
disposizioni impugnate - e la conseguente carenza di interesse della
ricorrente - e l'affermazione della doverosa sottoposizione delle
autonomie agli obblighi di contribuzione al raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica.
Tale soluzione esegetica risulta, per diversi motivi, non
conforme ai parametri costituzionali invocati dalla ricorrente.
E' tuttavia possibile un'interpretazione adeguatrice della
disposizione in questione, in grado di escludere tale contrasto.
Nel caso di specie - per una molteplice serie di ragioni appresso
indicate - l'interpretazione non puo' che essere quella secondo cui
l'avanzo di amministrazione rimane nella disponibilita' dell'ente che
lo realizza. E cio' comporta l'infondatezza delle censure in
riferimento a tutti i parametri invocati, poiche' esse si basano
sulla opposta soluzione ermeneutica.
8.1.- La doglianza della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
si fonda su due elementi indiziari: da un lato, l'assenza dell'avanzo
di amministrazione tra le cosiddette "entrate finali" enumerate
nell'impugnato art. 1, comma 1, lettera b), della legge n. 164 del
2016; dall'altro, il collegamento della suddetta norma con il
successivo art. 2, comma 1, lettera a) - oggetto di separata censura
nel ricorso, ma non sottoposto a scrutinio nel presente giudizio - il
quale sottrarrebbe agli enti territoriali la piena disponibilita' dei
risultati di amministrazione positivi.
L'art. 1, comma 1, lettera b), primo periodo, stabilisce che «Ai
fini dell'applicazione del comma 1, le entrate finali sono quelle
ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio
previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese
finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema
di bilancio», non includendo in tali poste l'avanzo di
amministrazione; mentre il citato art. 2, comma 1, lettera a),
stabilendo che «le operazioni di indebitamento di cui al comma 2 e le
operazioni di investimento realizzate attraverso l'utilizzo dei
risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono
effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale
che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di
cui all'articolo 9, comma 1, del complesso degli enti territoriali
della regione interessata, compresa la medesima regione»,
destinerebbe i risultati positivi di amministrazione a "spazi
finanziari" diversi dalla diretta utilizzazione spettante
all'amministrazione che li realizza.
Dal combinato delle richiamate disposizioni la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia deduce che anche l'avanzo "libero" di
amministrazione sarebbe assoggettato a vincoli di spesa inerenti a
obiettivi di finanza pubblica da realizzare su base regionale.
All'interpretazione letterale della ricorrente si deve preferire
tuttavia una lettura conforme a Costituzione delle norme contestate,
secondo cui gli enti territoriali in avanzo di amministrazione hanno
la mera facolta' - e non l'obbligo - di mettere a disposizione delle
politiche regionali di investimento una parte o l'intero avanzo. E'
infatti nella piena disponibilita' dell'ente titolare dell'avanzo
partecipare o meno alle intese in ambito regionale. Solo in caso di
libero esercizio di tale opzione l'ente puo' destinare l'avanzo
all'incremento degli spazi finanziari regionali.
Ove, viceversa, tale opzione solidaristica non sia ritenuta utile
dall'ente titolare dell'avanzo, in capo allo stesso permane la
disponibilita' del suo impiego.
Diversi e concordanti elementi esegetici corroborano questa
opzione interpretativa.
8.2.- Anzitutto, la mancata previsione dell'avanzo di
amministrazione tra le entrate disponibili deriva dal fatto che la
norma contestata e' riferita al momento di redazione del bilancio di
previsione, mentre l'accertamento del risultato di amministrazione
dell'anno precedente avviene a esercizio inoltrato con l'approvazione
del rendiconto. Solo dopo l'eventuale accertamento del risultato
positivo, la risorsa puo' essere iscritta in bilancio con apposita
variazione in entrata e in uscita (con destinazione che - salvo casi
eccezionali - dovrebbe essere rivolta a spese di investimento).
E' evidente che la mancata iscrizione dell'avanzo di
amministrazione nel bilancio di previsione deriva dalla fisiologia
temporale della gestione contabile e dal collegato principio di
copertura della spesa, secondo cui qualsiasi intervento puo' essere
realizzato solo dopo l'accertamento dell'esistenza della correlata
risorsa.
Proprio in ossequio al principio della previa copertura, questa
Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittima l'applicazione
dell'avanzo presunto al bilancio di previsione regionale (sentenze n.
279 del 2016, n. 250 e n. 266 del 2013 e n. 192 del 2012). A ben
vedere, di tale principio il primo periodo dell'art. 1 costituisce
mero corollario, poiche' all'inizio dell'esercizio finanziario il
risultato di quello precedente non puo' essere accertato nelle forme
di legge.
8.3.- Un'interpretazione vincolante del "conferimento"
dell'avanzo verrebbe poi a costituire una contribuzione a carico del
titolare dell'avanzo stesso in favore delle esigenze della finanza
pubblica allargata, senza che ne sussistano gli estremi.
Sul punto, e' da condividere l'assunto della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, la quale osserva che «l'avanzo di
amministrazione dell'esercizio precedente, una volta che sia stato
[correttamente] accertato e rappresentato nei rendiconti, [diventa]
un elemento patrimoniale della Regione, che la norma impugnata,
secondo quanto qui prospettato, renderebbe indisponibile da parte
dell'ente [...], generando una situazione equivalente alla
sottrazione materiale di risorse, analoga alla previsione di una
riserva all'erario o di un accantonamento di entrata a valere sulle
quote di tributi erariali di spettanza regionale».
Ove si interpretasse la disposizione come imposizione di impiego
dell'avanzo di amministrazione, l'operazione normativamente imposta
si verrebbe a configurare come un contributo ai vincoli di finanza
pubblica senza averne i necessari requisiti e presupposti tra i quali
e' opportuno ricordare: a) la previa quantificazione; b) la
proporzionalita' rispetto alle condizioni economico-finanziarie
dell'ente assoggettato; c) il puntuale collegamento alla manovra di
finanza pubblica realizzata dallo Stato (sentenze n. 188 del 2016, n.
155 e n. 19 del 2015).
Questa Corte ha ritenuto che una determinazione unilaterale dello
Stato, comunque provvisoria, di tale contribuzione e' ammissibile
solo quando la tempistica della manovra di finanza pubblica non
consenta un previo contraddittorio e una piena concertazione con le
autonomie interessate (sentenza n. 19 del 2015). Tale straordinaria
misura deve essere prevista in modo chiaro, trasparente, imparziale e
proporzionato al fine di consentire che i sacrifici siano equamente
ripartiti tra le comunita' territoriali interessate e che gli
amministratori di dette comunita' abbiano riferimenti attendibili per
l'ottimale impiego delle risorse effettivamente a disposizione dopo
l'eventuale conferimento del contributo. Il principio risulta, tra
l'altro, espresso nell'art. 5, comma 2, lettera c), della legge cost.
n. 1 del 2012, il quale dispone che «[l]a legge di cui al comma 1
disciplina altresi': [...] le modalita' attraverso le quali i Comuni,
le Province, le Citta' metropolitane, le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilita' del
debito del complesso delle pubbliche amministrazioni».
8.4.- A ben vedere, l'impiego dell'avanzo quale contributo ai
vincoli di finanza pubblica come ipotizzato dalla Regione ricorrente
sarebbe intrinsecamente contrario anche ai principi di eguaglianza e
proporzionalita' nella determinazione del sacrificio posto a carico
dei singoli enti, poiche' la sua dimensione sarebbe del tutto casuale
e legata all'episodico concatenarsi delle varie dinamiche dei singoli
bilanci. Sotto tale profilo sarebbe altresi' irragionevole, perche'
verrebbe a costituire una immotivata penalizzazione finanziaria per
le gestioni virtuose, atteso che la realizzazione di un risultato
positivo - salvo il caso di gravi carenze nella prestazione dei
servizi alla collettivita' - e' di regola indice di una condotta
virtuosa dell'ente territoriale.
8.5.- Vi e', infine, un ulteriore e decisivo elemento
interpretativo che si ricava direttamente dalla vigente formulazione
dell'art. 97 Cost., parametro evocato dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia. Invero, la disposizione costituzionale
prevede, dopo la riforma, che per tutte le pubbliche amministrazioni
l'equilibrio dei rispettivi bilanci sia prodromico al buon andamento
e all'imparzialita' dell'azione amministrativa. La seconda parte del
primo comma di tale articolo contempla poi la partecipazione delle
amministrazioni stesse alla «sostenibilita' del debito pubblico» (tra
le altre, sentenza n. 60 del 2013).
In relazione alla fattispecie in esame non e' possibile, per i
motivi precedentemente esposti, configurare la norma impugnata come
un contributo alla sostenibilita'.
Rimane, invece, ai fini interpretativi di tale disposizione, un
doveroso riferimento alla prima parte del primo comma dell'art. 97
Cost., poiche' il risultato di amministrazione e' parte integrante,
anzi coefficiente necessario, della qualificazione del concetto di
«equilibrio dei bilanci».
Nell'articolazione teleologica del precetto costituzionale, la
quale puo' essere tradotta, sotto il profilo dinamico, nella continua
ricerca degli equilibri - la materia finanziaria e' "viva" e
sottoposta a una notevole quantita' di variabili che non consentono,
se non casualmente, il raggiungimento e il mantenimento di una
situazione stabile e definitiva -,quello che viene in rilievo nel
presente ragionamento, cioe' l'equilibrio di bilancio ex post,
corrisponde all'assenza di un disavanzo al termine dell'esercizio
finanziario. E tuttavia il buon andamento presuppone anche che al
positivo risultato finanziario faccia riscontro una corretta e
ottimale erogazione dei servizi e delle prestazioni sociali rese alla
collettivita'.
Sotto tale profilo, il miglior rapporto tra equilibrio del
bilancio e buon andamento dell'azione amministrativa risiede in un
armonico perseguimento delle finalita' pubbliche attraverso il minor
impiego possibile delle risorse acquisite mediante i contributi e il
prelievo fiscale; in sostanza, un ottimale rapporto tra efficienza ed
equita'.
8.6.- Alla luce di tali considerazioni, l'avanzo di
amministrazione non puo' essere oggetto di "prelievo forzoso"
attraverso indirette prescrizioni tecniche come quelle impugnate
dalla ricorrente.
In definitiva, risulta con chiarezza dalle considerazioni
precedenti che l'avanzo di amministrazione, una volta accertato nelle
forme di legge, e' nella disponibilita' dell'ente che lo realizza,
secondo quanto precedentemente precisato.
9.- Anche le questioni sollevate da tutte le autonomie speciali
ricorrenti nei confronti dell'art. 1, comma 1, lettera b), secondo e
terzo periodo, della legge n. 164 del 2016, inerenti
all'utilizzazione del fondo pluriennale vincolato, sono infondate nei
termini di seguito precisati.
Le censure riguardano la pretesa illegittimita' delle limitazioni
previste dalla norma impugnata all'utilizzazione, a partire
dall'esercizio 2017, delle risorse gia' destinate negli esercizi
precedenti al finanziamento delle spese programmate e - a tal fine -
inserite nel fondo pluriennale vincolato. Dette censure si basano su
una lettura integrata dei commi 1 e 1-bis dell'art. 9 della legge n.
243 del 2012, come modificati dall'art. 1, comma 1, lettere a) e b),
della legge n. 164 del 2016. Il comma 1-bis fisserebbe il contenuto
delle entrate e delle spese finali del bilancio di previsione,
precludendo per alcune annualita' l'inclusione del fondo pluriennale
vincolato, mentre il citato comma 1 stabilirebbe l'ancoraggio di tali
titoli di entrata e di spesa al concetto di equilibrio di bilancio.
Detta relazione verrebbe a sottrarre, in favore di pretesi vincoli di
finanza pubblica assunti dallo Stato, alcune risorse gia' impegnate -
in relazione a obbligazioni passive, indefettibili nei modi, nelle
quantita' e nei tempi gia' fissati - per programmi e investimenti
approvati e finanziariamente coperti negli esercizi precedenti.
In tal modo il fondo pluriennale vincolato, anziche' funzionare
come garanzia conservativa di risorse non erogate ma vincolate nel
fine, subirebbe un'eterogenesi strumentale agli equilibri della
finanza pubblica allargata, al contempo provocando una scopertura
sopravveniente di iniziative gia' approvate e, in ragione di cio', un
conseguente squilibrio per il bilancio dell'ente territoriale
investito dalla contestata novella legislativa.
L'art. 9, comma 1-bis, della legge n. 243 del 2012 stabilisce
che, «[a]i fini dell'applicazione del comma 1, le entrate finali sono
quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio
previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese
finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del medesimo schema
di bilancio. Per gli anni 2017-2019, con la legge di bilancio,
compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica e su base
triennale, e' prevista l'introduzione del fondo pluriennale
vincolato, di entrata e di spesa. A decorrere dall'esercizio 2020,
tra le entrate e le spese finali e' incluso il fondo pluriennale
vincolato di entrata e di spesa, finanziato dalle entrate finali». Il
comma 1 dispone che «[i]I bilanci delle regioni, dei comuni, delle
province, delle Citta' metropolitane e delle province autonome di
Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella
fase di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali, come eventualmente modificato ai sensi dell'articolo 10».
Le censure, in buona parte coincidenti, possono essere cosi'
sintetizzate: a) violazione di specifiche norme statutarie; b)
lesione degli equilibri dei propri bilanci e di quelli degli enti
territoriali operanti sul proprio territorio; c) violazione del
principio di copertura delle spese aventi valenza pluriennale, di cui
all'art. 81 Cost.; d) violazione del principio di buon andamento, con
particolare riferimento al principio di programmazione; e) necessita'
che per la copertura delle spese pluriennali debbano essere
utilizzate nuove risorse inerenti all'esercizio sul quale ricadono le
scadenze temporali dei relativi pagamenti; f) incisione della
potesta' legislativa esclusiva e della corrispondente potesta'
amministrativa in materia di finanza locale; g) lesione dei principi
di ragionevolezza, di eguaglianza e di leale collaborazione; h)
violazione del principio della riserva di legge sotto il profilo del
rinvio alla legge ordinaria senza rispetto del procedimento previsto
per quella rinforzata.
Cosi' raggruppate, tutte le censure mirano a caducare le norme
che inciderebbero sulla fisiologica gestione del fondo pluriennale
vincolato. Le ricorrenti, infatti, non contestano le disposizioni del
d.lgs. n. 118 del 2011 che disegnano una disciplina unitaria di detto
fondo, bensi' le varianti a loro dire imposte dalle disposizioni
impugnate. Di tal che la non fondatezza di tale assunto
interpretativo inficia tutte le predette censure.
In linea generale, occorre riconoscere che la complessa
formulazione delle disposizioni impugnate e le difese svolte dal
Presidente del Consiglio dei ministri sono idonee a ingenerare il
dubbio che esse si configurino effettivamente come prescrittive di
contribuzioni vincolate alla realizzazione di obiettivi generali
della finanza pubblica allargata. Per quanto in seguito specificato,
le disposizioni impugnate sarebbero pero' in contrasto con i
parametri costituzionali evocati dalle ricorrenti se non se ne
offrisse una lettura alternativa, costituzionalmente orientata.
A quest'ultima soluzione si deve accedere, interpretando le norme
nel senso che le disposizioni impugnate non alterano la struttura e
la gestione temporale del fondo pluriennale vincolato. Ne consegue
che - contrariamente a quanto lamentato dalle ricorrenti -
accertamenti, impegni, obbligazioni attive e passive rimangono
rappresentati e gestiti in bilancio secondo quanto programmato a suo
tempo dall'ente territoriale. Pertanto, l'iscrizione o meno nei
titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dell'entrata e nei titoli 1, 2 e 3 della spesa
deve essere intesa in senso meramente tecnico-contabile, quale
criterio armonizzato per il consolidamento dei conti nazionali. Tale
aggregazione contabile non incide ne' quantitativamente ne'
temporalmente sulle risorse legittimamente accantonate per la
copertura di programmi, impegni e obbligazioni passive concordate
negli esercizi anteriori alle scadenze del fondo pluriennale
vincolato.
Riportando la lettura di tali disposizioni alla loro finalita' di
aggregazione macroeconomica, vengono a cadere tutti i pretesi
pregiudizi per le finanze delle autonomie ricorrenti. Queste ultime,
unitamente agli altri enti territoriali, mantengono, infatti, la
piena facolta' di gestire secundum legem il fondo pluriennale
vincolato, indipendentemente dalla sua collocazione nei contestati
titoli di bilancio.
Al contrario, pur non implausibile nella sua formulazione
letterale, l'interpretazione della disposizione suggerita dalle
ricorrenti - e sostanzialmente avallata dalla stessa Avvocatura
generale dello Stato - risulta costituzionalmente non conforme per le
molteplici ragioni di seguito specificate, che corroborano l'opzione
ermeneutica adeguatrice precedentemente enunciata, atteso che,
secondo quanto precisato, viene garantita l'utilizzazione del fondo
pluriennale vincolato per gli obiettivi e le scadenze programmati nel
tempo dai singoli enti territoriali.
9.1.- Anzitutto, l'interpretazione adeguatrice e' conforme alla
ratio dell'istituto del fondo pluriennale vincolato, il quale e'
finalizzato a gestire in modo coerente e funzionale l'introduzione,
nella contabilita' degli enti territoriali, della cosiddetta
"competenza rinforzata". Detto principio trova disciplina nel d.lgs.
n. 118 del 2011, allegato 1, punto 16, il quale prescrive che
«[t]utte le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e
passive, che danno luogo a entrate e spese per l'ente, devono essere
registrate nelle scritture contabili quando l'obbligazione e'
perfezionata, con imputazione all'esercizio in cui l'obbligazione
viene a scadenza. E', in ogni caso, fatta salva la piena copertura
finanziaria degli impegni di spesa giuridicamente assunti a
prescindere dall'esercizio finanziario in cui gli stessi sono
imputati. L'accertamento costituisce la fase dell'entrata con la
quale si perfeziona un diritto di credito relativo ad una riscossione
da realizzare e si imputa contabilmente all'esercizio finanziario nel
quale il diritto di credito viene a scadenza».
Per assicurare tale impostazione diacronica degli accertamenti,
degli impegni e delle correlate transazioni finanziarie, l'art. 3 del
d.lgs. n. 118 del 2011 prevede che «[... a]l fine di dare attuazione
al principio contabile generale della competenza finanziaria
enunciato nell'allegato 1, gli enti di cui al comma 1 provvedono,
annualmente, al riaccertamento dei residui attivi e passivi,
verificando, ai fini del rendiconto, le ragioni del loro
mantenimento. [...] Le entrate e le spese accertate e impegnate non
esigibili nell'esercizio considerato, sono immediatamente reimputate
all'esercizio in cui sono esigibili. La reimputazione degli impegni
e' effettuata incrementando, di pari importo, il fondo pluriennale di
spesa, al fine di consentire, nell'entrata degli esercizi successivi,
l'iscrizione del fondo pluriennale vincolato a copertura delle spese
reimputate. [...] Al fine di dare attuazione al principio contabile
generale della competenza finanziaria enunciato nell'allegato 1 al
presente decreto, gli enti di cui al comma 1, a decorrere dall'anno
2015, iscrivono negli schemi di bilancio di cui all'art. 11, comma 1,
lettere a) e b), il fondo per la copertura degli impegni pluriennali
derivanti da obbligazioni sorte negli esercizi precedenti, di seguito
denominato fondo pluriennale vincolato, costituito: a) in entrata, da
due voci riguardanti la parte corrente e il conto capitale del fondo,
per un importo corrispondente alla sommatoria degli impegni assunti
negli esercizi precedenti ed imputati sia all'esercizio considerato
sia agli esercizi successivi, finanziati da risorse accertate negli
esercizi precedenti, determinato secondo le modalita' indicate nel
principio applicato della programmazione, di cui all'allegato 4/1; b)
nella spesa, da una voce denominata "fondo pluriennale vincolato",
per ciascuna unita' di voto riguardante spese a carattere pluriennale
e distintamente per ciascun titolo di spesa. Il fondo e' determinato
per un importo pari alle spese che si prevede di impegnare nel corso
del primo anno considerato nel bilancio, con imputazione agli
esercizi successivi e alle spese gia' impegnate negli esercizi
precedenti con imputazione agli esercizi successivi a quello
considerato. La copertura della quota del fondo pluriennale vincolato
riguardante le spese impegnate negli esercizi precedenti e'
costituita dal fondo pluriennale iscritto in entrata, mentre la
copertura della quota del fondo pluriennale vincolato riguardante le
spese che si prevede di impegnare nell'esercizio di riferimento con
imputazione agli esercizi successivi, e' costituita dalle entrate che
si prevede di accertare nel corso dell'esercizio di riferimento».
Si puo' dire che, cosi' espressa, la qualificazione normativa del
fondo pluriennale vincolato costituisce una definizione identitaria
univoca dell'istituto, la cui disciplina e' assolutamente astretta
dalla finalita' di conservare la copertura delle spese pluriennali.
Cio' comporta che nessuna disposizione - ancorche' contenuta nella
legge rinforzata - ne possa implicare un'eterogenesi semantica e
funzionale senza violare l'art. 81 della Costituzione.
Pertanto, dall'analitica definizione normativa del fondo
pluriennale vincolato, si ricava che la norma censurata non puo'
essere interpretata come modificativa della copertura delle
obbligazioni e degli impegni legittimamente assunti dall'ente
territoriale cui corrisponde il vincolo del fondo
pluriennale,"naturalmente" finalizzato a conservare le risorse
necessarie per onorare le relative scadenze finanziarie.
L'esposta interpretazione adeguatrice viene confermata da
ulteriori e convergenti elementi ermeneutici che depongono a
contrario rispetto all'assunto delle ricorrenti.
9.2.- Occorre considerare, in riferimento all'ambito nazionale e
a quello dell'Unione europea, che gli equilibri finanziari custoditi
dallo Stato con riguardo al bilancio, inteso come documento
espressivo dell'intera finanza pubblica allargata, sono
ontologicamente diversi da quelli prescritti per le pubbliche
amministrazioni uti singulae. Questi ultimi si configurano
sostanzialmente come situazione dinamica di bilanciamento tra
componenti attive e passive dei singoli bilanci, mentre i primi sono
entita' macroeconomiche alla cui equilibrata corrispondenza gli enti
del settore pubblico allargato concorrono pro quota attraverso regole
chiare e predefinite in relazione all'andamento dei cicli economici e
alla situazione del debito pubblico. Deve essere condiviso l'assunto
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, secondo cui
«l'equilibrio dei rispettivi bilanci [costituisce] una sorta di
garanzia reciproca che tutti i livelli di governo mutualmente si
prestano».
In proposito, e' opportuno ricordare - come gia' precedentemente
precisato - che la nuova formulazione del primo comma dell'art. 97
Cost. riguarda per la prima parte gli equilibri dei singoli enti,
mentre la seconda afferisce alla doverosa contribuzione di questi
ultimi al comune obiettivo macroeconomico di assicurare la
sostenibilita' del debito nazionale.
Il primo precetto si sostanzia nel divieto - per ciascun ente -
di previsioni di disavanzo economico e nella continua ricerca
dell'equilibrio tendenziale nella gestione finanziaria, in relazione
alle dinamiche interne ed esterne che caratterizzano l'attuazione
concreta delle politiche di bilancio. Il secondo comporta la
contribuzione di ciascuna amministrazione al perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica nazionali ed europei, assicurando a tal
fine risorse e specifici comportamenti finanziari. Oltre ai canoni di
ragionevolezza, la contribuzione deve essere improntata a
trasparenza, proporzionalita' e previa quantificazione. Cio' con
particolare riguardo agli enti territoriali la cui autonomia
finanziaria puo' subire limitazioni, ma nel rispetto dei principi
costituzionali e in particolare di quelli contenuti nel Titolo V
della Costituzione.
Le disposizioni impugnate non possiedono connotati idonei alla
loro qualificazione nei termini precedentemente precisati, dal
momento che non contengono previsione, stima, quantificazione e
modalita' della pretesa contribuzione agli obiettivi di finanza
pubblica.
9.3.- L'interpretazione delle ricorrenti non risulta neppure in
linea con i precetti di copertura e di equilibrio contenuti nell'art.
81 Cost. Il bilancio non puo' considerarsi in equilibrio in assenza
di copertura delle spese impegnate e degli oneri derivanti da
obbligazioni gia' perfezionate. Tale copertura avviene attraverso
l'accantonamento e il conseguente vincolo giuridico posto su cespiti
appropriati.
La ventilata possibilita' che il vincolo autorizzatorio
all'esecuzione di tali spese - nella fattispecie contenuto nel fondo
pluriennale vincolato - possa essere rimosso ex lege, costringendo
l'ente territoriale a trovare nuove coperture o a rendersi
inadempiente, e' un'opzione ermeneutica che entra in diretta
collisione con i precetti contenuti nell'art. 81 Cost. Neppure la
legge rinforzata potrebbe introdurre una statuizione di tal genere:
quest'ultima colliderebbe con il principio di previa e costante
copertura della spesa dal momento dell'autorizzazione fino a quello
dell'erogazione.
In definitiva, la disciplina degli equilibri economico-finanziari
del bilancio di competenza non puo' prescindere dai profili giuridici
inerenti alla gestione dei cespiti attivi e passivi e, di
conseguenza, al risultato di amministrazione, nella cui
determinazione non possono confluire partite contabili aleatorie o di
incerta realizzazione. Ove fosse condivisa la lettura delle
ricorrenti, il concetto di equilibrio dei singoli bilanci pubblici
sarebbe sottomesso a una serie di potenziali variabili normative che
metterebbero in crisi non solo l'equilibrio patrimoniale dell'ente,
ma la sua stessa immagine di soggetto operante sul mercato in
qualita' di committente.
E' evidente che per tutelare l'affidabilita' di soggetto pagatore
dell'amministrazione occorre assicurare che la previa copertura della
relativa spesa sia "giuridicamente valida", cioe' sorretta da tutte
le garanzie a favore dei crediti, ivi compresa l'intangibilita' della
provvista a suo tempo accantonata per onorarli. Anche in questo caso
l'interpretazione adeguatrice e' sorretta dal rilievo che le
contestate disposizioni non contemplano ne' un blocco degli impegni e
dei pagamenti contenuti nel fondo pluriennale vincolato ne' una loro
copertura alternativa.
9.4.- Sotto il profilo ermeneutico e' rilevante anche il richiamo
dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 114 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e alle
direttive europee del 29 giugno 2000, n. 2000/35/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla lotta contro i
ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali) - recepita dal
decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231 (Attuazione della
direttiva 2000/35/UE relativa alla lotta contro i ritardi di
pagamento nelle transazioni commerciali) - e 16 febbraio 2011, n.
2011/7/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali-rifusione) - recepita dal decreto legislativo 9 novembre
2012, n. 192 (Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n.
231, per l'integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa
alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali, a norma dell'articolo 10, comma 1, della legge 11
novembre 2011, n. 180) - che ne hanno dato attuazione ai fini della
garanzia del corretto svolgimento delle transazioni stesse.
Il principio contenuto nel richiamato art. 114 del TFUE e nelle
direttive n. 2000/35/CE (che aveva dettato una rigorosa disciplina
della decorrenza degli interessi moratori alla scadenza del termine
pattuito o di quello legale) e n. 2011/7/UE (che ha stabilito in
materia misure ancora piu' incisive) ha comportato un'azione di forte
contrasto al fenomeno del ritardo nei pagamenti afferenti alle
transazioni commerciali.
I ritardi nei pagamenti sono considerati dall'Unione europea come
causa di gravi pregiudizi per la gestione finanziaria delle singole
imprese, in quanto ne compromettono competitivita' e redditivita'.
Considerato che alle amministrazioni pubbliche fa capo un volume
considerevole di tali transazioni e delle relative disfunzioni, che
pregiudicano le imprese in quanto «il creditore deve ricorrere ad un
finanziamento esterno a causa di ritardi nei pagamenti [e che] il
rischio di tali effetti negativi aumenta considerevolmente nei
periodi di recessione economica, quando l'accesso al finanziamento
diventa piu' difficile» (terzo considerando della direttiva n.
2011/7/UE), la Commissione europea ha fortemente incrementato negli
ultimi anni la vigilanza sulle prassi nazionali non in linea con la
cosiddetta "cultura dei pagamenti rapidi".
Se, attraverso la puntuale attuazione delle richiamate direttive,
l'Italia ha ottemperato all'adeguamento della propria legislazione,
altrettanto non puo' dirsi in tema di gestione amministrativa dei
pagamenti, nell'ambito della quale gli sforzi del legislatore
nazionale sono stati costanti ma non ancora tali da raggiungere
pienamente l'obiettivo europeo.
Ed e' proprio sotto questo profilo che la non corretta
interpretazione delle disposizioni impugnate costituirebbe un grave
passo indietro nel tempestivo adempimento delle obbligazioni passive.
E' opportuno a tal proposito ricordare che la Commissione
europea, il 18 giugno 2014, ha notificato all'Italia una messa in
mora ai sensi dell'art 258 del TFUE per violazione degli artt. 2, 4 e
7 della direttiva n. 2011/7/UE (Procedura di infrazione n.
2014/2143). Secondo la Commissione europea esisteva un'evidente
discrepanza tra le disposizioni recepite e il concreto andamento
delle attivita' contrattuali delle amministrazioni nazionali e, in
particolare, degli enti territoriali.
Il legislatore nazionale, proprio per porre riparo alla
perdurante prassi illegittima, aveva gia' adottato il decreto-legge 8
aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti
scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio
finanziario degli enti territoriali, nonche' in materia di versamento
di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 giugno 2013, n. 64, per consentire agli enti incapaci di
provvedere tempestivamente ai pagamenti di usufruire delle liquidita'
necessarie per ovviare alle ricorrenti censure europee sui ritardi
(sulla natura delle anticipazioni di liquidita', sentenze n. 89 del
2017 e 181 del 2015). Ad oggi, parte delle anticipazioni di
liquidita' stanziate con il suddetto d.legge n. 35 del 2013 sono
ancora in corso di utilizzazione da parte degli enti locali in
ritardo con i pagamenti.
Se l'art. 1, comma 1, lettera b) della legge n. 164 del 2016
fosse interpretato nel senso proposto dalle ricorrenti, il
conseguente pregiudizio all'adempimento delle obbligazioni passive
verrebbe a riprodurre i lamentati inconvenienti e a pregiudicare il
piano di contrasto al richiamato fenomeno disfunzionale. Cio' senza
considerare l'effetto negativo sulla coerenza della legislazione
nazionale in materia, che diventerebbe particolarmente
contraddittoria.
Al contrario, la gia' esposta interpretazione adeguatrice
comporta l'assoluta neutralita' delle disposizioni impugnate e la
conseguente possibilita' di utilizzare il fondo pluriennale vincolato
alle scadenze e per gli importi programmati.
9.5.- Un ultimo conforto esegetico - in riferimento ai ricorsi
della Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano - puo' essere ricavato dallo stesso
Statuto speciale. Nel Titolo VI dello statuto speciale, dedicato alla
finanza della Regione autonoma e delle Province autonome, modificato
con le leggi 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato «8legge
finanziaria 2010)», e 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2015)», adottate sulla base di specifici accordi
in virtu' dell'art. 104 dello statuto speciale, e' prevista una
puntuale regolazione del concorso della Regione autonoma e delle
Province autonome agli oneri del debito pubblico.
In particolare, poiche' i commi 4-bis e 4-ter dell'art. 79 dello
statuto speciale regolano specificamente il concorso della Regione
autonoma e delle Province autonome al pagamento degli oneri del
debito pubblico e sono stati introdotti dall'art. 1, comma 407, della
legge n. 190 del 2014, in epoca successiva alla legge cost. n. 1 del
2012, «si deve ritenere che [la norma impugnata], non potendo
discostarsi dalle prime in quanto di rango sottordinato, debba essere
intes[a], in base al criterio dell'interpretazione adeguatrice, nel
senso che ess[a] non incide, ne' sulla misura, ne' sulle modalita'
del concorso della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome alla riduzione del debito pubblico e parimenti nel senso che
tale concorso resta quello stabilito dalle norme statutarie citate».
(sentenza n. 237 del 2017).
Peraltro, l'art. 79, comma 4, primo periodo, dello Statuto
speciale, cosi' come modificato, «espressamente esclude
l'applicabilita' alla Regione, alle Province e gli enti appartenenti
al sistema territoriale regionale di meccanismi di concorso alla
riduzione del debito pubblico tramite versamenti a un fondo statale
(segnatamente esclude che siano loro applicabili disposizioni statali
che prevedono "obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto
di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal presente
titolo")» (sentenza n. 237 del 2017).
9.6.- In definitiva, l'art. 1, comma 1, lettera b), secondo e
terzo periodo, della legge n. 164 del 2016, deve essere inteso nel
senso che il fondo pluriennale vincolato continua a essere
strutturato in modo tale che accertamenti, impegni, obbligazioni
attive e passive sono rappresentate e gestite in bilancio secondo i
richiamati canoni basilari dell'istituto. L'iscrizione o meno nei
titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dell'entrata e nei titoli 1, 2 e 3 della spesa
deve essere intesa in senso tecnico-contabile, come criterio
matematico armonizzato ai fini del consolidamento dei conti
nazionali, mentre devono ritenersi inalterate e intangibili le
risorse legittimamente accantonate per la copertura di programmi,
impegni e obbligazioni passive concordate negli esercizi anteriori
alla scadenza.
Gli aggregati in discussione - e' bene ricordarlo - non
esauriscono la consistenza del bilancio degli enti territoriali per
cui, ove non specificamente ivi inserito, il fondo pluriennale
vincolato puo' trovare allocazione e gestione conforme in diversa
partita contabile. In proposito e' utile considerare che, se gli
schemi armonizzati sono attuazione di quel processo sincretico
afferente all'interdipendenza dei parametri costituzionali di natura
finanziaria (sentenza n. 184 del 2016), e' implausibile che la loro
mutevole articolazione possa indurre, ancorche' attraverso una legge
rinforzata, la novazione di tale complesso quadro costituzionale.
Come gia' specificato, se le disposizioni impugnate fossero
interpretate come fonte di contribuzione ai vincoli di finanza
pubblica, esse sarebbero illegittime in riferimento a entrambi i
precetti dell'art. 97, primo comma, Cost.: da un lato, lederebbero
l'equilibrio di bilancio del singolo ente attraverso la modifica ex
lege di programmi ed obbligazioni gia' assunte; dall'altro,
baserebbero la manovra di finanza pubblica su elementi incerti e
aleatori, quali i risparmi fondati su entita' economiche in fieri
come il fondo pluriennale vincolato.
Al contrario, riportando la lettura di tali disposizioni alla
mera specificazione di aggregati economico-finanziari senza alcun
effetto precettivo sul quadro normativo di riferimento, non si
verifica alcuno dei lamentati pregiudizi per gli enti territoriali.
Questi ultimi mantengono, infatti, la piena facolta' di gestire,
secondo l'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011, il fondo pluriennale
vincolato, indipendentemente dalla sua collocazione nei contestati
titoli di bilancio.
10.- Questa Corte non ignora il pericolo che l'accentuarsi della
complessita' tecnica della legislazione in materia finanziaria possa
determinare effetti non in linea con il dettato costituzionale e
creare delle zone d'ombra in grado di rendere ardua la
giustiziabilita' di disposizioni non conformi a Costituzione. In ogni
caso, e' concreto il rischio che un tale modo di legiferare
pregiudichi la trasparenza in riferimento al rapporto tra politiche
di bilancio, responsabilita' politica delle strategie finanziarie e
accessibilita' alle informazioni da parte delle collettivita'
amministrate.
Proprio a tutela del corretto esercizio del mandato elettorale
questa Corte ha affermato che «Occorre ricordare che il bilancio e'
un "bene pubblico" nel senso che e' funzionale a sintetizzare e
rendere certe le scelte dell'ente territoriale, sia in ordine
all'acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli
interventi attuativi delle politiche pubbliche, onere inderogabile
per chi e' chiamato ad amministrare una determinata collettivita' ed
a sottoporsi al giudizio finale afferente al confronto tra il
programmato ed il realizzato. [...] Il carattere funzionale del
bilancio preventivo e di quello successivo, alla cui mancata
approvazione, non a caso, l'ordinamento collega il venir meno del
consenso della rappresentanza democratica, presuppone quali caratteri
inscindibili la chiarezza, la significativita', la specificazione
degli interventi attuativi delle politiche pubbliche. Sotto tale
profilo, i moduli standardizzati dell'armonizzazione dei bilanci, i
quali devono innanzitutto servire a rendere omogenee, ai fini del
consolidamento dei conti e della loro reciproca confrontabilita', le
contabilita' dell'universo delle pubbliche amministrazioni, cosi'
articolato e variegato in relazione alle missioni perseguite, non
sono idonei, di per se', ad illustrare le peculiarita' dei programmi,
delle loro procedure attuative, dell'organizzazione con cui vengono
perseguiti, della rendicontazione di quanto realizzato. Le
sofisticate tecniche di standardizzazione, indispensabili per i
controlli della finanza pubblica ma caratterizzate dalla difficile
accessibilita' informativa per il cittadino di media diligenza,
devono essere pertanto integrate da esposizioni incisive e
divulgative circa il rapporto tra il mandato elettorale e la gestione
delle risorse destinate alle pubbliche finalita'» (sentenza n. 184
del 2016).
La necessita' di assicurare un profilo divulgativo delle
finalita' perseguite e dei contenuti normativi riguarda anche lo
Stato e detto profilo deve sempre corredare la tecnicita' degli
enunciati in subiecta materia, per rappresentare in modo
comprensibile «le qualita' e le quantita' di relazione tra le risorse
disponibili e gli obiettivi in concreto programmati al fine di
delineare un quadro omogeneo, puntuale, completo e trasparente della
complessa interdipendenza tra i fattori economici e quelli
socio-politici connaturati e conseguenti alle scelte effettuate»
(ancora sentenza n. 184 del 2016).
In relazione al concreto pericolo di reiterazione di situazioni
di problematica compatibilita' della legislazione in materia
finanziaria con il dettato costituzionale, e' opportuno che il
legislatore adotti una trasparenza divulgativa a corredo degli
enunciati di piu' complessa interpretazione e attuazione, poiche' non
potrebbe ritenersi consentito un abuso della "tecnicita' contabile"
finalizzato a creare indiretti effetti novativi sulla disciplina
specificativa dei principi costituzionali di natura finanziaria e di
quelli ad essi legati da un rapporto di interdipendenza.
11.- La Regione Veneto, infine, impugna l'art. 1, comma 1,
lettera e), della medesima legge n. 164 del 2016, che attribuisce
alla legge dello Stato la determinazione di premi e di sanzioni da
applicare alle Regioni, ai Comuni, alle Province, alle Citta'
metropolitane e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, in
riferimento agli artt. 5 e 114 Cost. «e mediatamente» agli artt. 117,
118, 119 e 120 Cost.
Secondo la Regione ricorrente, la previsione di «"premi" e
"sanzioni", dal sapore "paternalista"», si fonderebbe su una
concezione delle relazioni tra l'amministrazione dello Stato e gli
enti territoriali non paritetica, ne' rispettosa dell'autonomia
costituzionalmente garantita e costituirebbe un grave pregiudizio
anche per il cittadino, che sarebbe penalizzato per il solo fatto di
risiedere in un dato ambito territoriale.
11.1.- La questione e' inammissibile.
La disposizione impugnata, nel sostituire il previgente comma 4
dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012, demanda alla legge dello
Stato la definizione dei premi e delle sanzioni da applicare alle
Regioni, ai Comuni, alle Province, alle Citta' metropolitane e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, in attuazione delle
disposizioni di cui al medesimo articolo. Prevede, inoltre, che detta
legge si attenga ai principi di proporzionalita' fra premi e sanzioni
e tra queste ultime e le violazioni; e che i proventi delle sanzioni
siano destinati a favore dei premi agli enti del medesimo comparto
che hanno rispettato i propri obiettivi.
Parimenti, il testo originario dell'art. 9 della legge n. 243 del
2012 prevedeva che con legge dello Stato venissero definite le
sanzioni da applicare nel caso di mancato conseguimento
dell'equilibrio gestionale.
La legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019), ha, quindi, dato attuazione alla disposizione
summenzionata.
La censura non consente di comprendere l'effettiva lesione delle
prerogative regionali, ne' risulta ancorata ai parametri evocati,
risolvendosi la motivazione nella doglianza del "tono paternalista"
della previsione e nella violazione della posizione paritaria degli
enti stabilita dall'art. 114 Cost. Peraltro, la paventata incidenza
pregiudizievole sulla propria autonomia sarebbe componente
connaturata al carattere premiale-sanzionatorio delle misure
adottate, in relazione alle quali non viene contestata la competenza
dello Stato a disciplinare gli effetti del conseguimento o del
mancato conseguimento dell'equilibrio di bilancio.
Neppure risulta adeguatamente sviluppata la censura in termini di
equita' fiscale, perche' non viene spiegato per quale motivo il
contribuente veneto sarebbe pregiudicato dal meccanismo premiale.
In definitiva, le censure contenute nel ricorso non raggiungono
quella soglia minima - non emendabile nella memoria integrativa
(ordinanza n. 168 del 2016) - di completezza e chiarezza a cui la
giurisprudenza di questa Corte subordina l'ammissibilita' delle
impugnative in via principale (ex multis, sentenze n. 105 del 2017,
n. 249 del 2016, n. 39 del 2014, n. 119 del 2010 e n. 139 del 2006).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale promosse nei confronti della legge 12
agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in
materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali);
riuniti i giudizi,
1) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera b), primo periodo, della legge 12 agosto 2016, n. 164
(Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243 in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), che
introduce nell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), il comma
1-bis, promossa, in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 117, terzo e
quarto comma, e 119 Cost., anche in combinato disposto con l'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), nonche' in riferimento
agli artt. 4, 8, 48, 49, 51, 63 e 65 della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera b), secondo e terzo periodo, della medesima legge n. 164 del
2016, promosse, dalla Provincia autonoma di Bolzano, in riferimento
agli artt. 81, 97, secondo comma, 117, terzo comma, e 119 della
Costituzione, nonche' agli artt. 16, 79, 80, 81, 83 e 84 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol), e all'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 268 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale),
con il ricorso indicato in epigrafe; dalla Provincia autonoma di
Trento, in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo
comma, 119 e 120 Cost., anche in combinato disposto con l'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, agli artt. 8, 16, 79 e 104 del
d.P.R. n. 670 del 1972, con il ricorso indicato in epigrafe; dalla
Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol, in riferimento agli
artt. 3, 97, secondo comma, 117, terzo comma, 119 e 120 Cost., anche
in combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001,
nonche' agli artt. 4, 16, 79 e 84 del d.P.R. n. 670 del 1972, con il
ricorso indicato in epigrafe; dalla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 117, terzo e quarto
comma, e 119 Cost., anche in combinato disposto con l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, nonche' agli artt. 4, 8, 48, 49, 51, 63 e
65 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), con il ricorso indicato in
epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera e), della medesima legge
n. 164 del 2016, promossa, in riferimento agli artt. 5 e 114 Cost.,
«e mediatamente» agli artt. 117-120 Cost., dalla Regione Veneto con
il ricorso in epigrafe indicato.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 novembre 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA