N. 34 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 dicembre 2017
Ordinanza del 27 dicembre 2017 della Corte dei conti - Sez. regionale di controllo per la Liguria nel giudizio di parificazione del rendiconto generale dell'esercizio finanziario 2016 della Regione Liguria . Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Istituzione dell'area della vice dirigenza. - Legge della Regione Liguria 28 aprile 2008, n. 10 (Disposizioni collegate alla legge finanziaria 2008), art. 10. Impiego pubblico - Norme della Regione Liguria - Finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato della vice dirigenza. - Legge della Regione Liguria 24 novembre 2008, n. 42 (Norme urgenti in materia di personale, certificazione energetica, Comunita' montane e disposizioni diverse), art. 2.(GU n.9 del 28-2-2018 )
LA CORTE DEI CONTI
Sezione regionale di controllo per la Liguria
La Sezione regionale di controllo per la Liguria, composta dai
magistrati:
dott. Fabio Viola - Presidente;
dott. Alessandro Benigni - primo referendario;
dott. Francesco Belsanti - primo referendario;
dott. Donato Centrone - primo referendario;
dott. Claudio Guerrini - primo referendario;
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Liguria, per l'esercizio
finanziario 2016.
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2, 103, comma 2, 117, comma
2, lettera l), 117, comma 3, 119, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge regionale 26 marzo 2002, n. 15 (Ordinamento
contabile della Regione Liguria) e successive modificazioni e
integrazioni;
Vista la legge regionale 29 dicembre 2015, n. 27 (legge di
stabilita' regionale 2016);
Vista la legge regionale 29 dicembre 2015, n. 28 (bilancio di
previsione finanziario della Regione Liguria per gli anni finanziari
2016-2018);
Vista la legge regionale 2 novembre 2016, n. 26 (assestamento del
bilancio per gli anni 2016-2018);
Visto l'art. 7, comma 3, della legge 15 luglio 2002, n. 145
(Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire
lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato);
Vista la legge regionale n. 10 del 2008, art. 10
(Vice-dirigenza);
Vista la legge regionale n. 42 del 2008, art. 2 (Risorse
decentrate);
Vista la legge regionale n. 22 del 2017, art. 1, con cui e' stata
abrogata la vice-dirigenza;
Viste (e osservazioni depositate dal magistrato istruttore con
nota n. 15 del 2017;
Vista la nota n. 2922 del 6 giugno 2017 con cui il Presidente
della Sezione regionale di controllo per la Liguria ha convocato per
il 13 giugno la Camera di consiglio per discutere in contradditorio
con la Regione Liguria le osservazioni del magistrato istruttore;
Viste le deduzioni inviate dalla Regione Liguria con nota n.
210482/2017;
Visto il verbale n. 17/2017/CC della suddetta Camera di
consiglio;
Vista la memoria depositata dalla Procura regionale presso la
Sezione giurisdizionale per la Liguria in data 30 giugno 2017;
Vista la nota della Regione Liguria n. 241800 dell'11 luglio 2017
contenente precisazioni sui compensi delle posizioni di
responsabilita';
Viste le note n. 172418 e n. 179406 rispettivamente del 5 e 12
maggio 2017 con le quali la Regione Liguria ha trasmesso a questa
Sezione il rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2016,
completo del conto del bilancio e del conto del patrimonio,
unitamente alla relazione dei Revisori dei conti e alla relazione di
accompagnamento;
Vista l'ordinanza n. 27/2017 con cui il Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Liguria ha convocato la Sezione per il
giorno 21 luglio 2017 per il giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione Liguria per l'esercizio finanziario 2016;
Vista l'ordinanza n. 31/2017 con cui il Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Liguria ha convocato la Sezione per il
giorno 18 luglio 2017, per l'audizione in contraddittorio dei
rappresentanti dell'Amministrazione regionale in ordine allo schema
di relazione sul relativo rendiconto generale per l'anno 2016;
Viste le controdeduzioni depositate dalla Regione Liguria con
nota n. 247825 del 17 luglio 2017;
Visto il verbale n. 24/2017/CC della suddetta audizione in
contraddittorio;
Vista l'istanza depositata nell'udienza di parificazione del
rendiconto da parte dei rappresentanti regionali con cui la Regione
Liguria ha chiesto di rinviare ogni statuizione sulla vice-dirigenza
a dopo l'approvazione di un disegno di legge regionale, in itinere,
abrogativo della figura del vice-dirigente;
Vista l'ordinanza n. 33/2017 con cui il Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Liguria ha disposto la separazione del
giudizio di parificazione limitatamente al capitolo n. 200 del
disegno di legge n. 55 del 14 luglio 2017, con rinvio all'udienza
fissata per il giorno 14 settembre 2017;
Vista la decisione n. 65/2017 con cui la Sezione ha parificato,
parzialmente, il rendiconto finanziario 2016 della Regione Liguria;
Visto il decreto n. 36/2017 con cui il Presidente della Sezione
regionale di controllo per la Liguria ha disposto, su richiesta della
Procura contabile, il differimento del giudizio di parifica sul
capitolo 200 all'udienza del 5 ottobre 2017;
Vista la nota della Regione Liguria n. 299661 del 15 settembre
2017, con la quale sono state comunicate la conclusione dell'iter
applicativo dell'innanzi citato disegno di legge e la conseguente
decurtazione delle risorse disponibili per l'anno 2017 per le
politiche di sviluppo e per la produttivita' dei personale del
comparto;
Vista la memoria depositata dalla Procura regionale presso la
Sezione giurisdizionale per la Liguria in data 18 settembre 2017;
Ritenuto in fatto
Con note n. 172418 e n. 179406, rispettivamente del 5 e 12 maggio
2017, il Presidente della Regione Liguria ha trasmesso a questa
Sezione di controllo, ai fini della parifica, il rendiconto generale
della Regione Liguria per l'esercizio 2016, completo del conto del
bilancio e del conto del patrimonio, unitamente alla relazione dei
Revisori dei conti, alla relazione di accompagnamento e al disegno di
legge approvato con delibera n. 49 dalla Giunta regionale nella
seduta del 28 aprile 2017.
L'esame della documentazione inviata dalla Regione Liguria, ha
consentito di evidenziare come nel corso del 2016 siano state erogate
risorse del Fondo per le politiche di sviluppo delle risorse umane e
per la produttivita' del personale del comparto di cui all'art. 15
CCNL 1° aprile 1999 (d'ora innanzi Fondo per la contrattazione
decentrata) relative all'esercizio 2015 (decreto n. 552), divenute
esigibili nell'esercizio esaminato (principio applicato concernente
la contabilita' finanziaria Allegato 4/2 al decreto legislativo n.
118/2011, paragrafo 5.2 lettera a)), per retribuire le prestazioni
individuali e la performance organizzativa.
Con delibera di Giunta regionale n. 1057/2016 sono state, poi,
individuate le risorse relative al trattamento accessorio e premiante
2016 (esigibili nell'esercizio 2017, comprensive delle somme dovute
dall'Amministrazione per oneri riflessi e IRAP) facendo riferimento a
quanto analogamente erogato nell'anno 2016 per trattamento economico
premiante delle prestazioni individuali e della performance
organizzativa dell'anno 2015. Risorse pari ad euro 2.822.089,64 per
il personale del comparto, ed euro 1.663.637,84 per la dirigenza,
individuate nel bilancio gestionale 2016/2018 - Missione 1 -
Programma U.01.010.000 - Macro Aggregati 101 e 102 - Capitoli
200-201-205-208-217-220-479-483-7604-7605.
Con le risorse del fondo per la contrattazione decentrata sono
state retribuite, tra l'altro, le posizioni di vice-dirigenza e le
posizioni organizzative. Ma tali erogazioni hanno rivelato le
criticita' gia' emerse ed evidenziate nel corso delle procedure di
parifica dei rendiconti 2013, 2014 e 2015, relative ad una sospetta
illegittimita' costituzionale di norme che hanno costituito il
fondamento delle erogazioni appena evidenziate.
La sospetta illegittimita' costituzionale riguarderebbe: a)
l'istituzione della vice-dirigenza, avvenuta con l'art. 10 della
legge regionale n. 10 del 2008; b) la copertura finanziaria delle
posizioni sopra richiamate (vice-dirigenza e posizioni organizzative)
con risorse del fondo per il trattamento accessorio, all'uopo
incrementate ex lege dalla Regione Liguria con l'art. 2 della legge
n. 42 del 2008.
Entrambe le norme sopra evidenziate risulterebbero
costituzionalmente illegittime per contrasto con l'art. 117, comma 2,
lettera l) (giurisdizione e norme processuali ordinamento civile e
penale; giustizia amministrativa), nonche', per cio' che riguarda
l'art. 2 della legge n. 42 del 2008, con l'art. 81, comma 4,
concernente copertura finanziaria delle spese (nel testo antecedente
alla modifica di cui all'art. 1 della legge cost. 20 aprile 2012, n.
1).
Le disposizioni richiamate prevedono l'istituzione ed il
finanziamento della vice-dirigenza, posizione lavorativa di
responsabilita' prevista dall'art. 7, comma 3, della legge 15 luglio
2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e
per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e
privato), che aveva aggiunto al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), l'art. 17-bis, il quale al comma 1, primo
periodo - come modificato dall'art. 14-octies, comma 1, del
decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115 (Disposizioni urgenti per
assicurare la funzionalita' di settori della pubblica
amministrazione), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1
e ss., della legge 17 agosto 2005, n. 168 - prevedeva:
«La contrattazione collettiva del comparto Ministeri
disciplina l'istituzione di un'apposita separata area della
vice-dirigenza nella quale e' ricompreso il personale laureato
appartenente alle posizioni C2 e C3, che abbia maturato
complessivamente cinque anni di anzianita' in dette posizioni o nelle
corrispondenti qualifiche VIII e IX del precedente ordinamento»;
«La disposizione di cui al comma 1 si applica, ove
compatibile, al personale dipendente dalle altre amministrazioni di
cui all'articolo 1, comma 2, appartenente a posizioni equivalenti
alle posizioni C2 e C3 del comparto Ministeri; l'equivalenza delle
posizioni e' definita con decreto del Ministro per la funzione
pubblica, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze».
Infine, l'art. 10, comma 3, disponeva che «La disciplina relativa
alle disposizioni di cui al comma 3 dell'art. 7, che si applicano a
decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla
data di entrata in vigore della presente legge, resta affidata alla
contrattazione collettiva, sulla base di atti di indirizzo del
Ministro per la funzione pubblica all'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) anche per la parte
relativa all'importo massimo delle risorse finanziarie da
destinarvi».
Ad avviso del magistrato istruttore, la norma rimetteva
l'attuazione dell'area della vice-dirigenza alla contrattazione
collettiva, sulla base di atti di indirizzo emanati dal Ministero
della funzione pubblica nei confronti dell'Aran. In piu', per cio'
che concerne gli Enti di cui al comma 2 dell'art. 17-bis (Regioni ed
altri enti locali), occorreva l'emanazione di un decreto del Ministro
per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze per stabilire l'equivalenza delle posizioni tra il
comparto Stato ed il comparto Regioni.
Il quadro normativo delineato costituirebbe esplicazione della
competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'ordinamento
civile, in coerenza con il sistema delineato dal decreto legislativo
n. 165 del 2001, anche nel testo vigente al momento dell'emanazione
di entrambe le norme regionali in esame di cui si sospetta
l'incostituzionalita', che rimetteva (e tuttora rimette) allo Stato
la disciplina di principio in materia di organizzazione del lavoro
rinviando, poi, alla contrattazione collettiva la definizione degli
istituti contrattuali, con particolare riferimento al trattamento
economico (1) .
A supporto delle osservazioni del magistrato istruttore milita,
da un lato, l'art. 8, comma 1, della legge 4 marzo 2009, n. 15, che
ha interpretato l'art. 17-bis nel senso che: «la vice-dirigenza e'
disciplinata esclusivamente ad opera e nell'ambito della
contrattazione collettiva nazionale del comparto di riferimento, che
ha facolta' di introdurre una specifica previsione costitutiva al
riguardo. Il personale in possesso dei requisiti previsti dal
predetto articolo puo' essere destinatario della disciplina della
vice-dirigenza soltanto a seguito dell'avvenuta costituzione di
quest'ultima da parte della contrattazione collettiva nazionale del
comparto di riferimento. Sono fatti salvi gli effetti dei giudicati
formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge»;
dall'altro, la suprema Corte di cassazione che ha, poi, evidenziato
la valenza non precettiva del suddetto art. 17-bis (2) (Cass. SS.UU.
n. 14656 e Cassazione Lav. sentenza n. 28208).
Infine, nella ricostruzione fatta in sede istruttoria, ha assunto
rilievo preminente la pronuncia n. 214 del 2016 della Corte
costituzionale (relativa alla legittimita' costituzionale dell'art.
5, comma 13, del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012, che
ha abrogato le previsioni riferite alla vice-dirigenza), che ha
delineato i tratti fondamentali dell'istituto evidenziando la
centralita' della contrattazione collettiva nell'istituzione e
regolamentazione della vice-dirigenza, sia per il comparto Ministeri
che per il comparto regioni - enti locali. (3)
Contrattazione collettiva nazionale che, per il comparto regioni
ed autonomie locali, non ha mai istituito la figura della
vice-dirigenza durante l'intero periodo di vigenza dell'istituto a
livello nazionale.
Di contro, la Regione Liguria ha previsto la vice-dirigenza in
ambito regionale, con l'art. 10 della legge regionale n. 10 del 2008,
poi concretamente attuata con la DGR n. 1647 del 2009 (Istituto della
vice-dirigenza) e con la DGR n. 1494 del 2010 (Criteri per
l'istituzione e l'accesso alla vice-dirigenza).
Alla illegittima istituzione della vice-dirigenza si aggiunge,
poi, l'illegittima copertura finanziaria della stessa (e delle
posizioni organizzative).
La Regione Liguria, con l'art. 2 della legge n. 42 del 2008, ha
incrementato i fondi per il trattamento accessorio del personale con
risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle tassativamente previste
dai contratti collettivi nazionali (art. 15 del CCNL del 1° aprile
1999 e successive modifiche ed integrazioni), per un ammontare di
euro 800.000,00:
«1. A decorrere dall'anno 2008 le risorse destinate alle
finalita' di cui all'art. 15 del Contratto collettivo nazionale di
lavoro 1° aprile 1999 sono incrementate di 800.000,00 euro con
carattere di certezza, stabilita' e continuita'. 2. Le risorse di cui
al comma 1 sono utilizzate in conformita' a quanto previsto in sede
di contrattazione decentrata prioritariamente per il finanziamento
della retribuzione di posizione e di risultato della vice-dirigenza».
Secondo quanto affermato dal magistrato istruttore, la Regione
non avrebbe potuto aumentare i fondi destinati alla contrattazione
integrativa con proprie risorse di bilancio, al di fuori ed in
contrasto con te previsioni indicate dai contratti collettivi
nazionali.
Come rilevato anche dal MEF, in sede di ispezione
amministrativo-contabile presso la Regione, risulta illegittimo
aumentare le risorse destinate al trattamento accessorio del
personale (al fine di finanziare l'istituzione della vice-dirigenza),
al di fuori dei limiti previsti dai contratti collettivi nazionali
relativi ai fondi per il trattamento accessorio, risultando
inammissibile lo storno di ulteriori risorse di bilancio al fine di
rendere i fondi stessi capienti al finanziamento del nuovo istituto,
in modo da non dover procedere alla decurtazione di risorse destinate
agli altri impieghi nell'ambito della contrattazione decentrata.
Esisterebbe, infatti, una espressa riserva di legge per materia
prevista dalla Carta costituzionale, che assegna allo Stato la
potesta' di regolamentazione esclusiva nella materia «Ordinamento
civile» (art. 117, comma 2, lettera l: giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa).
A seguito della privatizzazione dei rapporto di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni, quindi, la materia in
esame rientrerebbe nell'ambito dell'ordinamento civile, in quanto
tale riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione. Riserva esercitata, nel caso di specie,
mediante il decreto legislativo n. 165 del 2001 (articoli 2, 40 e 45:
si veda nota 1) che rinvia, per gli aspetti qui rilevanti, alla
contrattazione collettiva (articoli 15 e ss. del CCNL 1° aprile 1999,
come integrato e modificato dal CCNL 22 gennaio 2004, articoli 31 e
ss., che individuano tassativamente le risorse che possono comporre
il fondo per la contrattazione decentrata).
Di contro, la Regione ha provveduto a finanziare direttamente il
fondo per la contrattazione collettiva decentrata, al di fuori della
contrattazione collettiva nazionale di comparto e senza una legge
statale che avesse autorizzato tali incrementi, palesando
l'illegittimita' costituzionale del proprio operato (4) . Situazione
che pone la legge regionale in contrasto non solo con l'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione, ma anche con l'art. 81,
comma 4, della Carta costituzionale, nella formulazione vigente al
momento dell'emanazione della legge regionale n. 42 del 2008
(contrasto confermato anche ai sensi del nuovo testo dell'art. 81,
comma 3). (5)
Difatti, la Sezione di controllo, nel giudizio di parifica dei
capitoli concernenti la spesa del personale (per cio' che qui rileva,
il cap. 200) deve decidere dell'applicazione di una norma di cui si
contesta la legittimita' costituzionale che offre, in tale sede, solo
una mera copertura formale delle spese in esame. Qualora, infatti,
fosse acclarata l'illegittimita' della norma sopra richiamata,
rilevante ai fini del bilancio regionale (in quanto e' la predetta
norma che consente di integrare il fondo per le risorse accessorie e,
conseguentemente, di finanziare la spesa per l'indennita' di
vice-dirigenza anche per l'esercizio finanziario 2016), le spese
sostenute per la vice-dirigenza risulterebbero prive di copertura
sostanziale, con conseguente violazione del precetto costituzionale
di cui all'art. 81 Cost.
Secondo il magistrato istruttore la violazione del precetto
costituzionale appare maggiormente rilevante considerando che le
risorse individuate dalla legge n. 42 del 2008 sono state utilizzate
non solo per finanziare la vice-dirigenza, ma anche le posizioni
organizzative e le indennita' per le alte professionalita'.
Ed, invero, la prima posizione di vice-dirigenza e' stata
istituita ed attribuita solo nel 2010. Sono seguite, poi, altre
posizioni di vice-dirigenza (fino ad un massimo di dieci). Le risorse
che hanno incrementato il fondo alla fine dell'esercizio 2008,
pertanto, non sono state utilizzate inizialmente per finanziare il
pagamento delle posizioni di vice-dirigenza, bensi' per retribuire
posizioni organizzative (si vedano, ad esempio, gli accordi stipulati
con le organizzazioni sindacali il 5 agosto 2008 ed il 13 luglio
2010).
Pertanto, la destinazione delle economie di cui sopra al
finanziamento delle posizioni organizzative concorre ad evidenziare
il contrasto con la contrattazione collettiva nazionale, in quanto si
finanzia il fondo per la produttivita' con somme che non appaiono
riconducibili a quelle elencate dal pertinente art. 15 del CCNL 1°
aprile 1999.
Le risorse che hanno incrementato il fondo per il trattamento
accessorio ammontavano, inizialmente, nell'esercizio 2008, ad euro
800.000,00, per ridursi negli esercizi 2009/2016 ad euro 723.032,00.
Il magistrato istruttore ha concluso, quindi, evidenziando che il
quadro normativo regionale si porrebbe in contrasto con la Carta
costituzionale nei termini che seguono:
1) l'art. 10 della legge n. 10 del 2008 si appaleserebbe in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione in
quanto istituisce la vice-dirigenza, regolando, quindi, una materia
riservata alla competenza per materia esclusiva dello Stato (che con
il decreto legislativo n. 165 del 2001, integrato dalla legge n. 145
del 2002 per cio' che concerne la vice-dirigenza, assegna alla
contrattazione collettiva la definizione dell'istituto in esame);
2) l'art. 2, comma 1, della legge n. 42 del 2008 si
manifesterebbe in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione (nella precedente e nuova formulazione) in quanto
incrementa il fondo per il trattamento accessorio in modo
illegittimo, in violazione della riserva assoluta che assegna, sulla
base di legge statale (nella materia dell'ordinamento civile), alla
contrattazione collettiva nazionale e di comparto, la determinazione
e l'assegnazione delle risorse del fondo per la contrattazione
collettiva. Nonche' con l'art. 81, quarto comma, della Cost. (ante
riforma), in quanto l'illegittimita' della norma di cui alla legge n.
42 del 2008 e del conseguente incremento del fondo per il trattamento
accessorio determina una copertura solo formale delle spese relative
alla vice-dirigenza ed alle posizioni organizzative, privando le
stesse di una copertura sostanziale. Inoltre, la Regione aveva ben
presente il quadro delineato e ben poteva riallinearsi ai principi
costituzionali evidenziati.
Le indicate criticita' sono state rappresentate dalla Sezione di
controllo alla Regione Liguria con nota n. 2922 del 6 giugno 2017 ai
fini della discussione delle stesse in Camera di consiglio, con la
partecipazione del Procuratore generale.
La Regione ha controdedotto alle osservazioni del magistrato
istruttore evidenziando che le due leggi regionali avrebbero
perfezionato un processo complessivo di riorganizzazione dell'Ente,
attribuendo al fondo per la contrattazione decentrata risorse con
carattere di certezza, stabilita' e continuita'.
La Regione ha, altresi', affermato che, a seguito
dell'abrogazione della vice-dirigenza ad opera dell'art. 8, comma 1,
della legge 4 marzo 2009, n. 15 (in Gazzetta Ufficiale n. 53 del 5
marzo 2009), gli effetti prodotti dalla legislazione regionale
sarebbero stati salvaguardati in quanto il predetto articolo dispone
che «sono fatti salvi gli effetti dei giudicati formatisi alla data
di entrata in vigore della presente legge.» In altri termini,
«l'istituto della vice-dirigenza in Regione Liguria e' stato
introdotto in vigenza della legge statale come norma di principio; la
Regione Liguria ha emanato, in virtu' della propria autonomia
organizzativa, una afferente disciplina attuativa mediante apposite
leggi; successivamente, lo Stato ha delineato diversamente
l'organizzazione dei suoi uffici, abrogando la legge di disciplina
dell'istituto in questione, dopo che la Regione autonomamente aveva
gia' legiferato in materia compatibilmente con le proprie condizioni
organizzative e finanziarie».
Motivo per cui, sempre secondo la Regione, «le norme regionali
non sono un intervento in materia di ordinamento civile ma
semplicemente un esercizio del potere di auto-organizzazione da parte
dell'Autonomia regionale in presenza, peraltro, di omologa
legislazione dello Stato, garantendo nello stesso tempo il principio
di liberta' sindacale, per cui competono alle rappresentanze
sindacali con l'Amministrazione la condivisione dei criteri per i
conferimenti degli incarichi e fa eventuale condivisione della
graduazione dei relativi compensi fino alla misura massima stabilita
per le posizioni di alte professionalita' dai contratti collettivi
nazionali di lavoro dei personale del comparto regioni - autonomie
locali vigenti nel tempo. A tale potere di auto organizzazione,
peraltro, non puo' che essere correlata una conseguente capacita' di
finanziamento, come peraltro e' avvenuto con l'art. 2 della legge
regionale 24 novembre 2008, n. 42».
La Procura, intervenendo in Camera di consiglio, ha condiviso i
dubbi sollevati dal magistrato istruttore, ritenendo illegittime le
norme sotto i profili costituzionali sopra richiamati.
Al termine dell'adunanza in Camera di consiglio, la Sezione
regionale di controllo ha fissato il termine di 20 giorni per il
deposito di memorie in ordine alla questione inerente i dubbi di
legittimita' costituzionale contenuti nelle osservazioni del
magistrato istruttore in tema di trattamenti accessori del personale
e, in particolare, circa le leggi regionali in materia di
vice-dirigenza regionale e relativa copertura della spesa.
La procura, in data 30 giugno 2017 ha depositato memoria con cui
ha condiviso i dubbi del magistrato istruttore circa la legittimita'
costituzionale dell'art. 10 della legge regionale n. 10/2008 e
dell'art. 2 della legge regionale n. 42/2008 in relazione ai precetti
costituzionali di cui all'art. 117, comma 2, lettera l) ed art. 81,
comma 4, nonche' con riferimento agli articoli 117, comma 3 e 119,
comma 2, della Costituzione.
Ad avviso della Procura, e' «opportuno sviluppare alcune
considerazioni aggiuntive che portano a dubitare ulteriormente della
conformita' al dettato costituzionale della citata legge regionale n.
42/2008 con riferimento ad un distinto parametro costituzionale,
analizzando la norma sotto un distinto angolo visuale. Il citato art.
2 ha istituito, in via legislativa, un incremento delle risorse
decentrate, segnatamente delle risorse stabili di cui all'art. 15
CCNL 1° aprile 1999, in materia di trattamento economico accessorio
del personale del comparto. Appare possibile una confliggenza della
citata norma regionale, non solo sotto il profilo dell'ordinamento
civile, per l'aspetto contrattuale lavoristico, ma altresi', sotto
l'aspetto dell'incremento della spesa pubblica, con la previsione di
cui all'art. 117, comma 3, laddove riserva allo Stato la normazione
della disciplina di principio in materia di coordinamento della
finanza pubblica, La Regione, infatti, puo' legiferare nell'esercizio
della potesta' concorrente, solo con legge rispettosa dei principi
declinati dal legislatore statale. Risulta al riguardo che lo Stato,
ponendo i basilari fondamenti normativi per coordinare la finanza
pubblica - incluse le norme generali sul trattamento economico dei
pubblici impiegati - sia titolare della relativa potesta' proprio al
fine dell'esercizio della suddetta funzione di coordinamento
finanziario, anche in chiave di controllo ed indirizzo degli effetti
economici derivanti dalle norme in tema di finanza pubblica.
In argomento lo Stato risulta essere intervenuto, tra l'altro,
adottando l'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001 che ha
fissato il basilare principio per cui (testo vigente al 2008): il
trattamento economico fondamentale e accessorio e' definito dai
contratti collettivi.
Dunque la scelta statale e' stata quella di sottrarre alla fonte
legislativa ogni diretta competenza al riguardo, demandando al
procedimento di contrattazione, con le correlate garanzie esistenti -
anche in ordine alla compatibilita' dei relativi costi e, pertanto,
alla sostenibilita' della spesa pubblica - la possibilita' di
intervenire anche in ordine ad eventuali incrementi del trattamento
accessorio. D'altro canto, in attuazione di tale previsione (che
nella sostanza ha inteso contrattualizzare la fonte), l'art. 15,
unitamente all'art. 17 del CCNL regioni-enti locali 1° aprile 1999,
ha formato la materia, in particolare disciplinando le modalita' di
finanziamento delle remunerazioni accessorie. Nel caso di specie
invece la Regione Liguria con propria legge ha incrementato tale
spesa pubblica. Del resto va ricordato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, la spesa di personale non e' minuta voce di dettaglio
delle spese, ma si presenta come fondamentale aggregato della spesa
corrente, dunque le relative disposizioni legislative statali
assurgono a principio fondamentale, anche nel quadro dell'art. 117
Cost. (Corte cost. n. 108/2011; cfr. anche la n. 217/2012). Cosi', a
titolo esemplificativo, la norma dell'art. 9 del decreto-legge n.
78/2010, che ha posto un limite al trattamento economico erogabile ai
dipendenti pubblici anche delle regioni, e' stata ritenuta legittima
in quanto espressione del principio di coordinamento della finanza
pubblica (Corte cost. 28 marzo 2014, n. 61). Il carattere finalistico
dell'azione di coordinamento della finanza pubblica esige che a
livello centrale possano collocarsi non solo la determinazione delle
norme fondamentali ma puntuali poteri affinche' la finalita' di
coordinamento possa essere concretamente realizzata (Corte cost. 30
dicembre 2003, n. 376; 22 luglio 2011, n. 229). Ad esempio poteri di
ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione dati e
di controllo (in questo senso ancora la citata sentenza n. 229/2011).
Del resto e' stato affermato, ripetutamente, che i vincoli
discendenti da previsioni di principio di coordinamento della finanza
pubblica devono essere rispettati anche dalle regioni ad autonomia
speciale (Corte cost. 18 gennaio 2013, n. 3). Dunque, se a livello
statale sono state disegnate predeterminate regole per la fissazione
del trattamento retributivo, anche accessorio, mediante istituti
peculiari, quale la contrattazione collettiva, che ha alla propria
base direttive unitarie indirizzate nei confronti dell'ARAN, quale
agenzia pubblica di riferimento per tutti i comparti contrattuali
pubblici, e' evidente che tale meccanismo sia stato disegnato al fine
della concreta realizzazione di quel coordinamento voluto dalla
Costituzione ed intestato innanzitutto allo Stato e che lo stesso
debba essere osservato da parte dei legislatori regionali, posto che
altrimenti la finalita' di coordinamento e controllo della spesa
pubblica sarebbe frustrata. D'altro canto, l'art. 96, decreto
legislativo n. 165/2001, nell'ambito della disciplina del
procedimento di contrattazione collettiva prevede, tra le altre
verifiche di carattere generale ed unitarie sul territorio nazionale,
anche la certificazione di compatibilita' dei costi contrattuali con
gli strumenti di bilancio, affidandone la competenza alla Corte
conti. Si aggiunga ancora che la disciplina legislativa, mediante il
rinvio alla contrattazione collettiva, ha inteso offrire copertura
alla relativa procedimentalizzazione di fonte negoziale, che ha
sancito altresi' mediante l'art. 5 del gia' citato CCNL 1° aprile
1999 che a sua volta la contrattazione collettiva decentrata
integrativa, anche a livello regionale, sia soggetta ad un puntuale
controllo di compatibilita' dei costi con i vincoli di bilancio
mediante l'organo di revisione. Si aggiunga, altresi', che la norma
regionale ligure del 2008 appare confliggente anche con le previsioni
legislative statali che hanno posto nel corso del tempo, anche nei
confronti delle regioni, puntuali limiti a tutte le spese di
personale e come tale risulta contrastare anche sotto tale profilo
con l'art. 117, comma 3, Cost. A titolo ricognitivo ed
esemplificativo si puo' far riferimento all'art. 1, comma 198, della
legge n. 266/2005, che poneva obblighi di riduzione della spesa di
personale per varie annualita'. Del resto, proprio tale legge - al
pari delle altre recanti previsioni in materia - costituiva, per
espresso dettato del legislatore (comma 206), esplicitazione di
principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai
sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione.
Parimenti, altra norma in materia di contenimento della spesa di
personale, anche a carico delle autonomie regionali, e' rappresentata
dall'art. 1, comma 557, della legge n. 296/2006, che ha posto vincoli
finalizzati alla riduzione della suddetta spesa. D'altro canto, tale
previsione ha richiamato l'esigenza del rispetto da parte delle
regioni degli obiettivi di finanza pubblica di cui ai commi da 655 a
695 del citato art. 1.
Segnatamente, si tratta di richiamo innanzitutto a previsione
(comma 655) secondo cui le norme vincolistiche in questione
costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione. Le suddette previsioni, che hanno previsto
una contrazione della spesa di personale, pertanto, non paiono essere
state rispettate dalla norma regionale in questione (art. 2 legge
regionale n. 42/2008), per cui le stesse risultano essere rilevanti,
quali norme interposte, nel necessario scrutinio di
costituzionalita', rispetto ai citati articoli 117, comma 3 e 119,
comma 2. Anche sotto tale ultimo profilo pertanto la norma regionale
non appare esente da vizi di legittimita' costituzionale.».
In data 13 luglio 2017 la Sezione ha approvato la bozza della
relazione prevista dall'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, sopra richiamato e dall'art. 41 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214, ed ha trasmesso la stessa all'Amministrazione
ed al Procuratore regionale.
Con ordinanza n. 27 del 2017 il Presidente ha fissato per il 21
luglio apposita adunanza pubblica, al fine di garantire il
contraddittorio sulle osservazioni contenute nella suddetta bozza di
relazione, tra cui quelle relative alla presunta illegittimita'
costituzionale delle norme sopra richiamate.
La Procura ha depositato le proprie conclusioni confermando
quanto gia' affermato con la memoria del 30 giugno 2017, chiedendo di
sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge regionale n. 10/2008, in relazione ai parametri costituzionali
di cui agli articoli 117, comma 2, lettera l) (ordinamento civile) e
81, comma 4, Cost. (nel testo anteriore alla legge costituzionale n.
1/2012) e dell'art. 2 della legge regionale n. 42/2008, in relazione
ai parametri costituzionali di cui agli articoli 117, comma 2,
lettera l) (ordinamento civile), 117, comma 3 (coordinamento della
finanza pubblica), 81, comma 4, (nel testo anteriore alla legge
costituzionale n. 1/2012) e 119, comma 2. Conclusioni confermate
oralmente nel corso dell'adunanza pubblica.
La Regione ha depositato in adunanza istanza di rinvio di ogni
statuizione in merito ai profili di illegittimita' costituzionale in
quanto la giunta regionale, in data 14 luglio 2017, ha approvato un
disegno di legge (n. 55/2017) finalizzato ad abrogare le norme
regionali istitutive della vice-dirigenza, con decurtazione del fondo
del comparto delle risorse economiche utilizzate per il finanziamento
delle posizioni di vice-dirigenza in essere. Rinvio richiesto sino
all'avvenuta approvazione del disegno di legge da parte del Consiglio
regionale, programmata per i primi giorni di agosto, prima della
sospensione estiva dei lavori.
Con ordinanza n. 33/2017 del 21 luglio 2017, il Collegio ha
sospeso e disposto il rinvio al 5 settembre, previa separazione, del
giudizio di parificazione del rendiconto regionale relativo
all'esercizio 2016, limitatamente al capitolo n. 200, nel quale
confluiscono le risorse finanziarie che remunerano le componenti
retributive accessorie della vice-dirigenza, al fine di verificare
l'eventuale attualita' della questione di legittimita' costituzionale
degli articoli 10 della legge regionale n. 10/2008 e 2, comma 1,
della legge regionale n. 42/2008, per contrasto con gli articoli 117,
81, 119 Cost., dopo l'intervenuta approvazione del disegno di legge
regionale con cui si intende procedere all'abrogazione del
controverso istituto.
Con successivo decreto presidenziale n. 36 del 2017, su istanza
della Procura contabile, e' stata fissata l'odierna udienza per la
continuazione del giudizio e sono stati fissati alle parti il termine
del 19 settembre 2017, per il deposito di memorie conclusive e il
successivo termine perentorio del 28 settembre 2017, per il deposito
delle memorie di replica.
In data 15 settembre 2017 la Regione Liguria, con nota n. 299661,
ha trasmesso la legge regionale 7 agosto 2017, n. 22 (pubblicata sul
Bollettino ufficiale dell'11 agosto 2017), con cui il consiglio
regionale ha disposto l'abrogazione della vice-dirigenza a decorrere
dall'entrata in vigore della norma medesima, disponendo la riduzione
delle risorse del fondo per le risorse decentrate, per un ammontare
pari alla retribuzione di posizione corrisposta alle posizioni di
vice-dirigenza in essere al momento dell'abrogazione.
In data 18 settembre 2017, la Procura contabile regionale ha
depositato memoria evidenziando che l'abrogazione della norma
istitutiva della vice-dirigenza non ha fatto venire meno i dubbi di
costituzionalita' gia' formulati con i precedenti atti in quanto, ai
fini della definizione del giudizio di parifica (che residua per il
capitolo afferente la spesa di personale), continua a risultare
rilevante la questione gia' prospettata con riferimento all'art. 10
della legge regionale n. 10/2008, posto che tale norma risulta aver
trovato piena applicazione per l'esercizio 2016, essendo la
vice-dirigenza venuta meno solo dal 12 agosto 2017.
Ha osservato la Procura «che la Regione Liguria, se da un lato ha
effettivamente eliminato l'anomalia rappresentata dalla presenza nel
proprio assetto del personale dei vice-dirigenti (unica Regione ad
avere istituito tale figura), dall'altro lato non ha effettuato un
intervento legislativo volto ad incidere in alcun modo sull'assetto
preesistente e quindi ovviamente, per quanto rileva in questa sede,
sull'esercizio 2016.
Conseguentemente, in virtu' della scelta legislativa regionale
compiuta con la legge regionale n. 22/2017, per il 2016 gli incarichi
di vice-dirigenti e le relative remunerazioni allocate nel bilancio
di esercizio non sono stati posti in alcun modo in discussione dalla
disciplina regionale.
Va, infatti, osservato che per quanto l'iniziativa del
legislatore regionale sia nata al fine di far venire meno la
vice-dirigenza a seguito del contenuto delle osservazioni espresse
dalla magistratura contabile (a partire dalla nota del 6 giugno 2017
del magistrato istruttore della Sezione regionale di controllo e
proseguendo con gli atti scritti e la requisitoria orale del
Procuratore regionale), tuttavia la legge regionale n. 22/2017 ha
implicitamente confermato l'asserita legittimita' dell'assetto
precedente, non prevedendo ne' l'eventuale arresto di ogni ulteriore
pagamento eventualmente dovuto ai vice-dirigenti (ad esempio
eventuali retribuzioni di risultato non ancora corrisposte) ne'
l'illegittimita' dei pagamenti fatti a titolo di retribuzione di
posizione e di risultato nel 2016, ne' tantomeno l'eventuale recupero
delle somme versate nel suddetto esercizio.
Conseguentemente, i dubbi di costituzionalita' gia' formulati da
questa Procura regionale con i precedenti atti non possono che essere
confermati in questa sede e, ai fini della definizione del giudizio
di parifica (che residua per il capitolo afferente la spesa di
personale), continua a risultare rilevante la questione gia'
prospettata con riferimento all'art. 10 della legge regionale n.
10/2008, posto che tale norma risulta aver trovato piena applicazione
per l'esercizio 2016, essendo la vice-dirigenza venuta meno solo dal
12 agosto 2017».
Pertanto, ad avviso della Procura, permangono integri i dubbi di
costituzionalita' relativi alla previsione dell'art. 10 della legge
regionale n. 10/2008 con cui e' stata prevista l'istituzione della
vice-dirigenza a livello regionale, per contrasto con l'art. 117,
comma 2, l) (ordinamento civile - competenza esclusiva statale) della
Costituzione.
Difatti, «la norma non pare conforme al precetto costituzionale
laddove istituisce tale area, mentre in tale ambito la competenza
risulta ascrivibile allo Stato (ordinamento civile). Inoltre, risulta
confliggente con la previsione statale di cui all'art. 17-bis decreto
legislativo n. 165/2001 sulla vice-dirigenza, introdotto nel 2002, e
successivamente venuta meno per effetto del decreto-legge n. 95/2012.
D'altro canto, anche la giurisprudenza della Corte di cassazione ha
escluso che la norma di cui all'art. 17-bis avesse portata
precettiva, delineandone la portata meramente programmatica (Cass.,
sez. Lav. 22 novembre 2011, n. 28208).
Al riguardo e' stato anche chiarito dalla Cassazione che l'unica
fonte deputata all'effettiva istituzione dell'area della
vice-dirigenza sarebbe stata la contrattazione collettiva, secondo
l'iter previsto dalla legge statale (e non certo sic et simpliciter
una legge regionale), affermandosi che l'art. 17-bis - nel
prefigurare una nuova qualifica dei dipendenti pubblici - quella di
vice-dirigente - ne ha demandato la disciplina dell'istituzione, e
quindi innanzi tutto l'istituzione, alla contrattazione collettiva,
in piena sintonia con il riparto delle fonti di disciplina del
rapporto quale definito dal decreto legislativo n. 165 del 2001, art.
2, che assegna in generale alla contrattazione collettiva la
regolamentazione del rapporto lasciando agli atti organizzativi delle
pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi generali fissati
da disposizioni di legge, solo la definizione delle linee
fondamentali di organizzazione degli uffici, l'individuazione degli
uffici di maggiore rilevanza e dei modi di conferimento della
titolarita' dei medesimi, la determinazione delle dotazioni organiche
complessive.
Dunque la tesi difensiva della Regione Liguria, contenuta nella
nota del 12 giugno 2017, secondo cui l'istituzione della
vice-dirigenza regionale, avvenuta nel 2008, sarebbe stata resa
possibile dalla portata precettiva della norma del 2002, prima della
norma di interpretazione autentica del 2009, non risulterebbe
corretta.
Di contro, l'intervento del legislatore regionale appare aver
invaso un campo d'azione proprio del legislatore statale (ordinamento
civile, in particolare sulla materia della contrattazione pubblica)
che aveva espressamente riservato alla negoziazione tra le parti,
nell'ambito di un iter disegnato dallo stesso legislatore statale».
Osserva la Procura che recentemente e' stata dichiarata
l'incostituzionalita' dell'art. 8, comma 2, della legge regionale n.
8/2016, che ha introdotto l'art. 8-quater alla legge regionale n.
25/2006 della Regione Liguria in materia di trattamento del personale
regionale ribadendo che «la disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione e' retta dalle disposizioni
del codice civile e dalla contrattazione collettiva» e che «il
trattamento economico dei dipendenti pubblici e' affidato ai
contratti collettivi, di tal che' la disciplina di detto trattamento
e, piu' in generale, quello del rapporto di impiego rientra nella
materia dell'ordinamento civile ed e' riservata alla potesta'
legislativa esclusiva dello Stato» (Corte cost., 11 luglio 2017, n.
160). Quanto sopra ad ulteriore conferma della dedotta illegittimita'
costituzionale dell'istituzione della vice-dirigenza regionale
rispetto all'art. 117, comma 2, lettera l), Cost.
La Procura ha sottolineato, inoltre, come la Regione Liguria, con
l'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 22 del 2017, non abbia
nemmeno disposto l'abrogazione dell'art. 2 della legge regionale n.
42 del 2008, con cui erano state incrementate, per euro 800.000,00,
le risorse per il Fondo per la contrattazione decentrata del comparto
di cui all'art. 15 del CCNL 1° aprile 1999. La norma richiamata,
sempre ad avviso della Procura, ha «solo operato un intervento molto
limitato, avendo esclusivamente disposto che il suddetto fondo, come
incrementato dal citato art. 2 legge regionale n. 42/2008, e'
decurtato limitatamente alle risorse utilizzate per il finanziamento
della retribuzione di posizione e di risultato degli incarichi di
vice-dirigenza in essere alla data di entrata in vigore della legge.
Cio' significa, innanzitutto, che l'art. 2 della legge regionale n.
42/2008, non e' stato ad oggi abrogato».
Ha osservato, ancora, la Procura contabile, come «i dubbi di
costituzionalita' erano diretti, innanzitutto, proprio nei riguardi
del comma 1, ove tale norma ha incrementato, in maniera illegittima
ad avviso di questa Procura, il fondo per le risorse accessorie. Si
evidenzia, infatti, che con la legge regionale n. 42/2008 il
legislatore regionale ha colto l'occasione dell'istituzione della
vice-dirigenza per incrementare (in modo non consentito) il fondo di
cui all'art. 15 del CCNL 1° aprile 1999 della somma di ben Euro
800.000,00, destinata non esclusivamente (bensi' prioritariamente)
alla vice-dirigenza, ma effettivamente utilizzata nel corso degli
anni a remunerare in gran parte personale non dirigente e non
destinatario degli incarichi di vice-dirigente, cosi come accaduto
nel 2016, esercizio oggetto dell'odierno giudizio di parifica.
Risulta, infatti, che nel 2016 il fondo di cui all'art. 15 CCNL 1°
aprile 1999, alimentato effettivamente altresi' con le risorse di cui
all'art. 2 legge regionale n. 42/2008 per Euro 723.032,00, sia stato
impiegato per remunerare i vice-dirigenti limitatamente ad Euro
112.000,00 per le retribuzioni di posizione (7 × 16.000,00) ed Euro
42.000,00 per le retribuzioni di risultato (7 × 6.000,00) per un
totale di Euro 154.000,00. Dunque, la residua parte delle risorse
(Euro 569.032,00) e' stata destinata ed utilizzata nell'ambito del
fondo di cui all'art. 15 per il restante personale.
In concreto, pertanto, secondo la previsione dell'art. 2 della
legge regionale n. 22/2017, il fondo di cui all'art. 15 viene
decurtato (solo per il futuro, ovvero dal 12 agosto 2017 in poi,
senza alcuna incidenza per il 2016) della somma pari a quella
utilizzata per i vice-dirigenti, che dovrebbe corrispondere ad euro
154.000,00, secondo i dati forniti per il 2016 (cfr. nota di risposta
del Segretario generale della Regione Liguria del 5 giugno 2017,
pervenuta alla Sezione il 6 giugno 2017, prot. n. 2921)».
Dato che trova riscontro nella deliberazione di giunta regionale
4 settembre 2017 n. 713, con cui il Fondo per la contrattazione
decentrata e' stato decurtato per il futuro della misura annua di
euro 154.000,00 (2018), stabilendosi per il 2017 - trovando la
decurtazione applicazione solo dal 12 agosto - che la riduzione del
fondo sia pari ad euro 59.283,00 (poco meno di 5/12 dell'importo
annuo di Euro 154.000,00).
Conseguentemente, la Procura regionale «reitera le argomentazioni
gia' espresse precedentemente in ordine al fatto che l'art. 2 legge
regionale n. 42/2008 non risulta essere conforme a Costituzione con
riferimento agli articoli 117, comma 2, lettera l) (ordinamento
civile), 117, comma 3 (coordinamento della finanza pubblica), 81,
comma 4 (copertura della spesa, nel testo vigente ratione temporis) e
119, comma 2 (principi di coordinamento della finanza pubblica)».
In tal senso vengono sviluppate nella memoria le argomentazioni
gia' evidenziate in quella depositata in data 30 giugno 2017 e nella
requisitoria del 21 luglio 2012.
Allo stesso modo, la Regione Liguria ha depositato memoria con la
quale ha sostenuto che la vice-dirigenza e' ormai stata abrogata e
che il fondo per le risorse decentrate e' stato ridotto
dell'ammontare pari alle somme destinate a retribuire le posizioni
attinenti la vice-dirigenza.
All'odierna udienza le parti come in epigrafe rappresentate hanno
sostanzialmente confermato le argomentazioni sopra esposte.
Considerato in diritto
1. L'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con modificazioni nella legge 7 dicembre 2012, n. 213,
dispone che «Il rendiconto generale della Regione e' parificato dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli
articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica e' allegata una
relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni
in merito alla legittimita' ed alla regolarita' della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio
del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa.
La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale dello
Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione (art.
40), il profilo contenutistico (art. 39) e la contestualizzazione
dell'attivita' di parifica con una relazione sul rendiconto (art.
41).
L'estensione del giudizio di parifica alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti e' coerente con il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico - finanziario del settore
pubblico» che il legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che
e' stato confermato dalla Corte costituzionale con fa sentenza n.
60/2013, nella quale, richiamando anche la pregressa giurisprudenza,
e' stato affermato che «alla Corte dei conti e' attribuito il
controllo sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81,
119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (articoli 11 e 117, primo comma, Cost.)». Infatti,
il giudizio di parifica per le regioni a statuto ordinario e' stato
introdotto, come precisa il primo comma dell'art. 1 del citato
decreto-legge n. 174/2012, «al fine di rafforzare il coordinamento
della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo
statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli
finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea, le disposizioni del presente articolo sono volte ad
adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della
Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni di cui all'art. 3, comma 5, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno
2003, n. 131, e successive modificazioni».
2. Nel corso dell'esame del conto del bilancio del rendiconto
generale della Regione Liguria per l'esercizio 2016, la Sezione di
controllo si e' soffermata sulla verifica della spesa del personale,
con particolare attenzione ai compensi destinati a retribuire le
posizioni di responsabilita' erogate a carico del fondo per la
contrattazione decentrata, con specifico riferimento alla
vice-dirigenza ed alle posizioni organizzative.
Dalle risultanze contabili e' emerso che nel 2016 sono state
erogate risorse del fondo accessorio relative all'esercizio 2015 (con
decreto n. 552), divenute esigibili nell'esercizio 2016 (principio
applicato concernente la contabilita' finanziaria Allegato 4/2 al
decreto legislativo n. 118/2011, paragrafo 5.2 lettera a)). Mentre,
con DGR 1057/2016 sono state individuate le risorse relative al
trattamento accessorio e premiante 2016 (esigibili nell'esercizio
2017, comprensive delle somme dovute dall'Amministrazione per oneri
riflessi e IRAP) in un ammontare analogo a quanto erogato nell'anno
2016, per trattamento economico premiante delle prestazioni
individuali e della performance organizzativa dell'anno 2015. Risorse
pari ad euro 2.822.089,64 per il personale del comparto, ed euro
1.663.637,84 per la dirigenza, individuate nel bilancio gestionale
2016/2018 - Missione 1 - Programma U.01.010.000 - Macro Aggregati 101
e 102 - Cap. 200-201-205-208-217-220-479-483-7604-7605.
Sul quadro contabile descritto rilevano due norme regionali,
entrambe emanate nel corso del 2008.
Con l'art. 10 delta legge n. 10 del 2008, la Regione Liguria ha
istituito la vice-dirigenza. La norma, ora abrogata, disponeva che:
«1. Nell'ambito del processo complessivo di riorganizzazione
dell'Ente e comunque nell'anno 2008, l'Ufficio di Presidenza del
Consiglio Regionale - Assemblea Legislativa della Liguria e la Giunta
regionale, con provvedimento assunto d'intesa, previa concertazione
con le rappresentanze sindacali, istituiscono l'area della
vice-dirigenza, tenuta anche conto dei principi di cui al decreto
legislativo n. 165/2001.
2. Con il provvedimento di cui al comma 1 sono definite in
particolare le modalita' di conferimento, le attribuzioni della
vice-dirigenza nonche' la tipologia di atti che i dirigenti possono
delegare.
3. Alla vice-dirigenza puo' accedere il personale di categoria D
dipendente della Regione Liguria con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, in possesso dei requisiti per accedere alla dirigenza.
4. Alla vice-dirigenza, in attesa di uno specifico contratto
collettivo nazionale di lavoro, si applicano i vigenti contratti
collettivi nazionali di lavoro del personale del Comparto
regioni-autonomie locali».
Successivamente, con l'art. 2 della legge n. 42 del 2008, la
Regione ha incrementato i fondi per il trattamento accessorio del
personale con risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle
tassativamente previste dai contratti collettivi nazionali (art. 15
del CCNL 1° aprile 1999 e successive modifiche ed integrazioni), per
un ammontare di euro 800.000,00:
«1. A decorrere dall'anno 2008 le risorse destinate alle
finalita' di cui all'art. 15 del contratto collettivo nazionale di
lavoro 1° aprile 1999 sono incrementate di 800,000,00 euro con
carattere di' certezza, stabilita' e continuita'.
2. Le risorse di cui al comma 1 sono utilizzate in conformita' a
quanto previsto in sede di contrattazione decentrata prioritariamente
per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato
della vice-dirigenza».
La Sezione dubita della legittimita' costituzionale, sia
dell'art. 10 della legge n. 10 del 2008 per contrasto con l'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione, in quanto istituisce la
vice-dirigenza regolando una materia riservata alla competenza per
materia esclusiva dello Stato (che con il decreto legislativo n. 165
del 2001, integrato dalla legge n. 145 del 2002 per cio' che concerne
la vice-dirigenza, assegna alla contrattazione collettiva la
definizione dell'istituto in esame), sia dell'art. 2, comma 1, della
legge n. 42 del 2008, per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera
l), della Costituzione (nella precedente e nuova formulazione), in
quanto il fondo per il trattamento accessorio viene incrementato in
modo illegittimo, in contrasto con la riserva assoluta che assegna,
sulla base di legge statale (nella materia dell'ordinamento civile),
alla contrattazione collettiva nazionale e di comparto, la
determinazione e l'assegnazione delle risorse del fondo per la
contrattazione collettiva.
La norma da ultimo citata appare, poi, in contrasto anche con
l'art. 81, quarto comma, della Cost. (ante riforma 2012), in quanto
l'illegittimita' della norma di cui alla legge n. 42 del 2008 e del
conseguente incremento del fondo per il trattamento accessorio,
determina una copertura solo formale delle spese relative alla
vice-dirigenza ed alle posizioni organizzative, le quali risultano,
invece, prive di una copertura sostanziale.
Conseguentemente, la Sezione di controllo non ha potuto
parificare il capitolo di bilancio n. 200 su cui sono imputati i
pagamenti per retribuire le posizioni di vice-dirigenza e le
posizioni organizzative.
Tuttavia, prima di illustrare la non manifesta infondatezza di
tali dubbi, si ritiene necessario soffermarsi preliminarmente sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice delle leggi,
nonche' sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
3. Per quanto riguarda la legittimazione della Sezione di
controllo a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in
sede di parificazione del rendiconto, si osserva che questo giudizio
si svolge con le formalita' della giurisdizione contenziosa, prevede
la partecipazione del Procuratore generale in contraddittorio con i
rappresentanti dell'Amministrazione e si conclude con una pronunzia
adottata in esito a pubblica udienza, sicche' la consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze nn. 165/1963,
121/1966, 142/1968, 244/1995 e 213/2008) ha riconosciuto «alla Corte
dei conti, in sede di giudizio di parificazione del bilancio, la
legittimazione a promuovere, in riferimento all'art. 81 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale, avverso tutte
quelle disposizioni di legge che determinino effetti modificativi
dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di incidere, in
senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con
riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei
risultati differenziali» (sentenza n. 213/2008).
Alla giurisprudenza costituzionale formatasi in riferimento al
giudizio di parifica del rendiconto dello Stato e delle regioni ad
autonomia speciale, si affianca ormai una giurisprudenza che ha
riconosciuto in capo alle Sezioni di' controllo la legittimazione a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale in sede di
parifica del rendiconto delle regioni.
Con la sentenza n. 181/2015 la Corte costituzionale ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale delle norme regionali impugnate dalla
Sezione di controllo per il Piemonte per contrasto con gii articoli
81 e 119 della Costituzione, dal momento che consentono una spesa non
coperta in presenza di disavanzo di amministrazione.
Con la sentenza n. 107/2016 ha risolto la questione di
legittimita' costituzionale relativa ad una disposizione della legge
della Regione Molise di assestamento del bilancio di previsione
dell'anno finanziario 2014.
Con la sentenza n. 89/2017 ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale delle norme regionali ivi richiamate che per contrasto
con l'art. 81 Cost., dal momento che consentono una spesa non coperta
e non prevista da nessuna disposizione di legge vigente.
Se, pertanto, appare indubbia la legittimazione di questa Corte a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale, rilevante e'
l'individuazione dei parametri costituzionali che possono fungere da
riferimento per l'impugnazione delle norme incidenti sul giudizio di
parifica.
La consolidata giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la
legittimazione al ricorso per contrasto delle norme sospette di
illegittimita' costituzionale, per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione. Il Giudice delle leggi, dopo aver premesso che la Corte
dei conti svolge «una funzione di garanzia dell'ordinamento», di
«controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato
preordinato a tutela del diritto oggettivo», ha affermato che «tali
caratteri costituiscono indubbio fondamento della legittimazione
della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalita'
limitatamente a profili attinenti alla copertura finanziaria di leggi
di spesa, perche' il riconoscimento della relativa legittimazione,
legata alla specificita' dei suoi compiti nel quadro della finanza
pubblica, si giustifica anche con l'esigenza di ammettere al
sindacato costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame,
piu' difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte»
(sent. n. 226 del 1976). E' proprio in relazione a queste ipotesi che
la Corte ha auspicato (sent. n. 406 del 1989) che quando l'accesso al
suo sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai
profili attinenti all'osservanza dell'art. 81 della Costituzione, i
meccanismi di accesso debbano essere arricchiti. La Corte dei conti
e' la sede piu' adatta a far valere quei profili, e cio' in ragione
della peculiare natura dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati
alla verifica della gestione delle risorse finanziarie» (sentenza n.
384/1991).
Il solo precetto di cui all'art. 81 Cost. non appare oggi piu'
sufficiente a garantire la tenuta degli equilibri finanziari ed il
rispetto dei principi che regolano la gestione delle risorse
pubbliche. Come osservato dalla Sezione di controllo per il Piemonte,
le valutazioni relative all'esatta individuazione dei parametri
costituzionali (per lungo tempo limitati all'art. 81) devono essere
«adeguate al mutato quadro dell'ordinamento costituzionale.......
mentre al momento delle pronunzie sopra richiamate l'unica norma
della Costituzione in materia di finanza pubblica era costituita
dall'art. 81 e dalla legge costituzionale n. 3/2001».
I giudici piemontesi, con tali argomentazioni, hanno inteso
ricomprendere tra i parametri costituzionali l'art. 119, comma 6,
della Costituzione (in materia di indebitamento) e l'art. 97 «ai fini
del coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei
bilanci».
Ma il ragionamento puo' e deve essere esteso a tutte quelle norme
costituzionali che in modo diretto o indiretto involgono la materia
della finanza pubblica, apprestando tutela alle risorse pubbliche ed
alla loro corretta utilizzazione.
Nel caso di specie, la Regione Liguria, legiferando in una
materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato,
ha determinato un aumento sensibile della spesa del personale che
costituisce, per la sua importanza strategica, non gia' una minuta
voce di dettaglio nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma un
importante aggregato della spesa corrente, con la conseguenza che le
disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio
fondamentale delta legislazione statale (in tal senso, tra le altre,
Corte costituzionale sentenza n. 108/2011).
In tal modo si appresta una tutela delle risorse pubbliche piu'
ampia, finalizzata al contenimento della spesa, in un contesto che
vede l'Ordinamento italiano impegnato a rispettare obiettivi di
finanza pubblica interni e comunitari.
Non solo, quindi, contenimento della spesa del personale mediante
il ricorso ai principi di coordinamento della finanza pubblica
(materia concorrente: sul punto e' copiosa la giurisprudenza
costituzionale), ma anche mediante il ricorso ad altri precetti
costituzionali, qualora l'inosservanza degli stessi determini un
aumento della spesa che non trova giustificazione nell'ordinamento
giuridico. E non solo in termini di tetti di spesa e limiti alla
stessa, ma anche in termini di violazione di procedure mediante te
quali si persegue, comunque, la corretta determinazione della spesa
del personale e delle dinamiche alla stessa legate.
In tal senso appare rilevante la questione di costituzionalita'
posta da questa Sezione in quanto la violazione della riserva di
legge statale da parte della Regione Liguria in una materia quale
quella dell'ordinamento civile, ha determinato una dinamica espansiva
della spesa di personale non sottoposta alla verifica, in termini di
an e quantum, dei soggetti deputati dalla legge a verificarne i
presupposti: l'ARAN per quanto riguarda la parte pubblica (secondo le
direttive delle competenti Amministrazioni) e le organizzazioni
sindacali per cio' che concerne il personale impiegato nel settore
pubblico.
Difatti, la procedura individuata dallo Stato, nell'esercizio
della potesta' legislativa riservata in materia di ordinamento
civile, ai fini dell'istituzione della vice-dirigenza e del
finanziamento della stessa (e delle posizioni organizzative) mediante
il ricorso alla contrattazione collettiva, ha chiaramente lo scopo di
verificare, con i soggetti interessati, la sostenibilita' di tali
istituti in termini di risorse finanziarie disponibili e la corretta
attribuzione dei compensi ai soggetti titolari di posizioni
lavorative, rilevanti in termini di produttivita' e performance.
Infine, questo Collegio non puo' non condividere quanto osservato
dalla Sezione di controllo per il Piemonte, laddove ha evidenziato
come il giudizio di parificazione, allo stato della legislazione
vigente, e' l'unica possibilita' offerta dall'ordinamento per
sottoporre a scrutinio di costituzionalita' in via incidentale, in
riferimento ai principi costituzionali in materia di finanza
pubblica, le disposizioni legislative che, incidendo sui singoli
capitoli, modificano l'articolazione del bilancio e ne possono
alterare gli equilibri complessivi. Conseguentemente, ove si
escludesse la legittimazione di questa Corte a sollevare questioni di
costituzionalita' in riferimento ai parametri sopra individuati, si'
verrebbe a creare, di fatto, una sorta di spazio legislativo immune
dal controllo di costituzionalita' attivabile in via incidentale,
laddove la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la
legittimazione della Sezione di controllo a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale anche in relazione all'esigenza di
assicurare al sindacato della Corte costituzionale leggi che, come
nella fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero, per altra
via, ad essa sottoposte» (Corte costituzionale sentenza n. 226/1976).
Ritiene, pertanto, la Sezione di essere legittimata a sollevare
questioni di legittimita' costituzionale, non solo con riferimento
all'art. 81 della Costituzione, ma anche con riferimento all'art.
117, comma 2, lettera l),
4. Entrambe le questioni di costituzionalita' che si intende
sollevare sono, poi, rilevanti nel presente giudizio. Come disposto
dall'art. 39 del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti (regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214), al quale l'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 rinvia, l'oggetto del giudizio
di parifica e' il seguente: «La Corte verifica il rendiconto generale
dello Stato e ne confronta i risultati tanto per le entrate, quanto
per le spese, ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio. A tale
effetto verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da
riscuotere e da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai
dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi
alla Corte dai singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate
durante l'esercizio concordino con le scritture tenute o controllate
dalla Corte ed accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni
allegate ai decreti ministeriali di impegno ed alle proprie
scritture. La Corte con eguali accertamenti verifica i rendiconti,
allegati al rendiconto generale, delle aziende, gestioni ed
amministrazioni statali con ordinamento autonomo soggette al suo
riscontro».
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 213/2008 ha affermato
la legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali».
Nel caso di specie, le norme di cui si sospetta l'illegittimita'
costituzionale, incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum
della stessa, poiche' l'una istituisce posizioni giuridiche di
vice-dirigenza, che altrimenti non avrebbero titolo ad essere
retribuite; l'altra determina un effetto espansivo della spesa
mediante un aumento delle risorse destinate al trattamento accessorio
con cui, poi, la regione ha retribuito soggetti che non ne avrebbero
avuto titolo o che ne avrebbero avuto titolo ma in misura diversa.
Pertanto, la verifica della spesa del personale nell'ambito del
giudizio di parifica, con riferimento alle fattispecie evidenziate,
consente alle Sezioni di controllo di ergersi a garante imparziale
dell'equilibrio economico - finanziario del settore pubblico che il
legislatore ha attribuito alla Corte dei conti.
In tal senso, si giustifica una parifica parziale con esclusione,
quindi, delle poste di spesa «alterate». Nella fattispecie in esame,
la Sezione evidenzia come la parifica del capitolo di spesa 200,
Missione 1 - Programma U.01.010.000 - Macro Aggregati 101 e 102,
comporta l'applicazione dell'art. 10 della legge regionale n. 10 del
2008, che ha istituito la vice-dirigenza, nonche' dell'art. 2, comma
1, della legge regionale n. 42 del 2008 che ha finanziato la
vice-dirigenza e le posizioni organizzative.
Difatti, le due norme, se pur risalenti nel tempo, continuano ad
esplicare la loro efficacia anche nel corso dell'esercizio
finanziario 2016, incidendo sui risultati finanziari finali e,
conseguentemente, sul rendiconto regionale (oggetto di parifica).
In tal senso, la previsione di posti di vice-dirigenza nel corso
dell'esercizio 2016, determina il pagamento delle retribuzioni di
posizione sul capitolo 200 cit. L'ammontare di tali compensi e'
determinato, poi, dall'entita' del fondo per il trattamento
accessorio che, come gia' rilevato, risulta incrementato, a decorrere
dall'anno 2008, con risorse per euro 800.000,00, aventi carattere di
certezza, stabilita' e continuita'. Incremento di cui, come detto, se
ne dubita la legittimita'.
Questo Collegio ritiene, pertanto, di non poter applicare norme
di cui si sospetta l'illegittimita' costituzionale e,
conseguentemente, di non poter parificare il capitolo di spesa
richiamato.
Sospetto di illegittimita' che non si riscontrano, invece, nei
confronti degli articoli 117, comma 3, e 119, comma 2, della
Costituzione, come invece prospettato dalla Procura contabile.
Tali norme assegnano alla legislazione concorrente Stato-Regioni
la materia del coordinamento della finanza pubblica, consentendo al
legislatore nazionale di intervenire con leggi che individuano
principi ed obiettivi finalizzati alla riduzione ed al contenimento
della spesa del personale, da perseguire ad opera delle pubbliche
amministrazioni interessate. In tal senso, emerge con ancor maggior
vigore l'importanza che assume il controllo della spesa del personale
al fine di conseguire obiettivi di finanza pubblica interni e
comunitari.
Nel caso di specie, tuttavia, la Procura contabile, nel
richiamare numerose norme che hanno individuato principi di
coordinamento della finanza pubblica in materia di spesa del
personale, non ha dimostrato quali di esse sarebbero state violate
dalla regione (ne' questa Sezione ha accertato al riguardo violazioni
in sede di parifica) con incidenza sull'esercizio finanziario 2016.
Appare, pertanto, non rilevante e manifestamente infondata, la
questione di legittimita' costituzionale sollevata in rapporto agli
articoli 117, comma 3, e 119, comma 2, della Costituzione.
5. La rilevanza della questione permane anche a seguito
dell'abrogazione dell'istituto della vice-dirigenza, avvenuto con
l'art. 1 della legge regionale n. 22 del 2017.
Difatti, il comma 2, dell'art. 2 e l'art. 3 della legge citata,
dispongono l'entrata in vigore della legge il giorno successivo alla
pubblicazione nel bollettino ufficiale (quindi dal 12 agosto 2017).
Pertanto, il Legislatore regionale ha disposto l'abolizione della
figura dei vice-dirigenti solo per il futuro, escludendo qualsivoglia
applicazione di carattere retroattivo.
Come osservato dalla Procura contabile, cio' significa che la
Regione Liguria, se da un lato ha effettivamente eliminato l'anomalia
rappresentata dalla presenza nel proprio assetto del personale dei
vice-dirigenti (unica Regione ad avere istituito tale figura),
dall'altro non ha effettuato un intervento legislativo volto ad
incidere in alcun modo sull'assetto preesistente e quindi, per quanto
rileva in questa sede, sull'esercizio 2016. Conseguentemente In
virtu' della scelta legislativa regionale compiuta con la suddetta
legge, per il 2016 gli incarichi di vice-dirigenti e le relative
remunerazioni allocate nel bilancio di esercizio non sono stati posti
in alcun modo in discussione. Va, infatti, osservato che, per quanto
l'iniziativa del legislatore regionale sia nata al fine di far venire
meno la vice-dirigenza, tuttavia la legge regionale n. 22/2017 ha,
implicitamente, confermato l'assenta legittimita' dell'assetto
precedente, non prevedendo ne' l'eventuale arresto di ogni ulteriore
pagamento eventualmente dovuto ai vice-dirigenti (ad esempio
eventuali retribuzioni di risultato non ancora corrisposte), ne'
l'illegittimita' dei pagamenti fatti a titolo di retribuzione di
posizione e di risultato nel 2016, ne' tantomeno l'eventuale recupero
delle somme versate nel suddetto esercizio.
In tale quadro normativo, permane la rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale, come ha insegnato la Corte
costituzionale che ha costantemente affermato «la persistenza della
rilevanza, anche nel caso in cui la norma sottoposta a scrutinio sia
stata dichiarata incostituzionale o sostituita da una successiva, in
quanto, allorche' un determinato atto amministrativo sia stato
adottato sulla base di una norma poi abrogata o dichiarata
costituzionalmente illegittima, la legittimita' dell'atto deve essere
esaminata, in virtu' del principio tempus regit actum, con riguardo
alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua
adozione» (sentenza n. 177 del 2012; nonche', tra le altre, sentenze
nn. 321 del 2011, 209 del 2010, 391 del 2008 e 509 del 2000).
Del resto, i due istituti giuridici dell'abrogazione e della
illegittimita' costituzionale delle leggi non sono eguali fra loro,
ma si muovono su piani diversi ed hanno, soprattutto, effetti
diversi. Mentre la dichiarazione di incostituzionalita' di una legge
o di un atto avente forza di legge rende la norma inefficace ex tunc
quindi, estende la sua invalidita' a tutti i rapporti giuridici
ancora pendenti al momento della decisione della Corte, restandone
cosi esclusi soltanto i «rapporti esauriti», l'abrogazione, opera
solo per l'avvenire, atteso che anche la legge abrogante e'
sottoposta alla regola di cui all'art. 11 delle Disposizioni sulla
legge in generale, secondo cui «la legge non dispone che per
l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo». Fatta salva l'ipotesi
dell'abrogazione con effetti retroattivi, ipotesi che pero' non
ricorre nella fattispecie in esame dove, di contro, e' assolutamente
pacifico che l'art. 10 legge regionale n. 10/2008 abbia avuto
concreta applicazione per anni e che siano stati nominati e
remunerati vari vice-dirigenti, segnatamente nel corso dell'esercizio
2016; dunque, ben puo' e deve essere sollevata questione di
legittimita' costituzionale del citato art. 10, vigente nel 2016,
anno oggetto del giudizio di parifica (essendo la vice-dirigenza
venuta meno solo dal 12 agosto 2017).
6. Con l'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 22 del 2017,
la Regione Liguria non ha, poi, disposto l'abrogazione dell'art. 2
della legge regionale 24 novembre 2008, n. 42, con cui erano state
incrementate, per Euro 800.000,00, te risorse per il Fondo per la
contrattazione decentrata del comparto di cui all'art. 15 del CCNL 1°
aprile 1999, bensi' ha operato un intervento molto limitato, avendo
esclusivamente statuito che il suddetto fondo, come incrementato dal
citato art. 2 legge regionale n. 42/2008, venisse decurtato
limitatamente alle risorse utilizzate per il finanziamento della
retribuzione di posizione e di risultato degli incarichi di
vice-dirigenza in essere alla data di entrata in vigore della legge.
Cio' significa, innanzitutto, che l'art. 2 della legge regionale
n. 42/2008 risulta tuttora vigente. Si tratta, tra l'altro, di norma
che al comma 2 continua a prevedere la vice-dirigenza recitando «Le
risorse di cui al comma 1 sono utilizzate in conformita' a quanto
previsto in sede di contrattazione decentrata prioritariamente per il
finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato della
vice-dirigenza.»
Parimenti, al comma 3, tale articolo continua a disciplinare la
retribuzione spettante ai vice-dirigenti prevedendo che: «Ai vice
dirigenti e' attribuita la retribuzione di posizione fino alla misura
massima stabilita per le posizioni delle alte professionalita' dai
contratti collettivi nazionali di lavoro del personale del comparto
regioni - autonomie locali vigenti nel tempo. La retribuzione di
risultato puo' variare da un minimo del 10 per cento ad un massimo
del 50 per cento della retribuzione di posizione in godimento».
Evidentemente, quindi, il quadro legislativo regionale oggi risulta
essere disarmonico, anche perche' l'art. 2 della citata legge
regionale n. 42/2008 e' stato espressamente richiamato dalla legge
regionale n. 22/2017, ma lo stesso legislatore regionale non ha
inteso abrogarlo.
Pertanto, anche la questione di legittimita' costituzionale
relativa all'art. 2 della legge regionale n. 42 del 2008 risulta
tuttora rilevante ai fini del giudizio di parifica poiche' nel 2016
il fondo di cui all'art. 15 CCNL 1° aprile 1999, alimentato con le
risorse di cui all'art. 2 della legge regionale n. 42/2008 per euro
723.032,00, e' stato impiegato per remunerare i vice-dirigenti,
limitatamente ad euro 112.000,00 per le retribuzioni di posizione (7
× 16.000,00) e ad euro 42.000,00 per le retribuzioni di risultato (7
× 6.000,00), per un totale di Euro 154.000,00. Mentre la parte
residua del suddetto incremento, pari ad euro 569.032,00, e' stata
destinata ed utilizzata nell'ambito del fondo di cui all'art. 15 per
il restante personale (in particolare per retribuire le posizioni
organizzative).
In concreto, pertanto, secondo la previsione dell'art. 2 della
legge regionale n. 22/2017, il fondo di cui all'art. 15 viene
decurtato (solo per il futuro, ovvero dal 12 agosto 2017 in poi,
senza alcuna incidenza per il 2016) della somma pari a quella
utilizzata per i vice-dirigenti, che dovrebbe corrispondere ad euro
154.000,00, secondo i dati forniti per il 2016 (cfr. nota di risposta
del Segretario generale della Regione Liguria del 5 giugno 2017,
pervenuta alla Sezione il 6 giugno 2017, prot. n. 2921). Tale dato
trova riscontro e conferma nella deliberazione di giunta regionale 4
settembre 2017 n. 713, con cui il Fondo per la contrattazione
decentrata e' stato decurtato per il futuro della misura annua di
euro 154.000,00 (2018), stabilendosi per il 2017 - trovando la
decurtazione applicazione solo dal 12 agosto - che la riduzione del
fondo e' pari ad euro 59.283,00 (poco meno di 5/12 dell'importo annuo
di euro 154.000,00).
Sotto tale profilo, quindi, la legge regionale n. 22/2017 non ha
fatto venire meno, per l'esercizio 2016, la rilevanza circa la
prospettata questione di costituzionalita' dell'art. 2 della legge
regionale n. 42/2008; ed inoltre, ha operato per il futuro una
riduzione del tutto parziale dei fondo, che nella sostanza conferma
in gran parte l'incremento delle risorse deciso nel 2008, della cui
conformita' ai parametri costituzionali sopra richiamati e' lecito
dubitare.
7. Quanto alla non manifesta infondatezza, la Sezione dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 10 della legge regionale
n. 10 del 2008 per contrasto con l'art. 117, comma 2 (ordinamento
civile - competenza esclusiva statale). La norma in questione prevede
l'istituzione della vice-dirigenza, posizione lavorativa di
responsabilita' introdotta dall'art. 7, comma 3, della legge 15
luglio 2002, n. 145, che aveva integrato il decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, aggiungendo l'art. 17-bis, che, al comma 1, primo
periodo - come modificato dall'art. 14-octies, comma 1, del
decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 17 agosto 2005, n. 168 - statuiva:
«La contrattazione collettiva del comparto Ministeri
disciplina l'istituzione di un'apposita separata area della
vice-dirigenza nella quale e' ricompreso il personale laureato
appartenente alle posizioni C2 e C3, che abbia maturato
complessivamente cinque anni di anzianita' in dette posizioni o nelle
corrispondenti qualifiche VIII e IX del precedente ordinamento»;
Il comma 2 prevedeva, ancora, che «La disposizione di cui al
comma 1 si applica, ove compatibile, al personale dipendente dalle
altre amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, appartenente a
posizioni equivalenti alle posizioni C2 e C3 del compatto Ministeri;
l'equivalenza delle posizioni e' definita con decreto del Ministro
per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze.»
Infine, l'art. 10, comma 3, disponeva che «La disciplina relativa
alle disposizioni di cui al comma 3 dell'art. 7, che si applicano a
decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso alla
data di entrata in vigore della presente legge, resta affidata alla
contrattazione collettiva, sulla base di atti di' indirizzo del
Ministro per la funzione pubblica all'Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) anche per la parte
relativa all'importo massimo delle risorse finanziarie da
destinarvi».
Il quadro normativo evidenziato rimetteva, con molta chiarezza,
l'attuazione dell'area della vice-dirigenza, alla contrattazione
collettiva sulla base di atti di indirizzo emanati dal Ministero
della funzione pubblica nei confronti dell'Aran. In piu', per cio'
che concerne gli enti di cui al comma 2 dell'art. 17-bis (Regioni ed
altri enti locali) richiedeva, per l'attuazione dell'istituto,
l'emanazione di un decreto del Ministro per la funzione pubblica, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze per stabilire
l'equivalenza delle posizioni tra il comparto Stato ed il comparto
regioni.
Le suddette previsioni legislative erano, pertanto, esplicazione
della competenza esclusiva dello Stato nella materia dell'Ordinamento
civile, in coerenza con il sistema delineato dal decreto legislativo
n. 165 del 2001, vigente al momento dell'emanazione delle norme
regionali in esame, che rimetteva (e tuttora rimette) allo Stato la
disciplina di principio in materia di organizzazione del lavoro
rinviando, poi, alla contrattazione collettiva la definizione degli
istituti contrattuali, con particolare riferimento al trattamento
economico. Il testo vigente nel 2008 prevedeva:
«Art. 2, comma 2. I rapporti di lavoro dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del
capo I, titolo Il, del libro V del codice civile e dalla legge sui
rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le diverse
disposizioni contenute nel presente decreto. Eventuali disposizioni
di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei
rapporti di lavoro la cui applicabilita' sia limitata ai dipendenti
delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono
essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per
la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora
cio' sia espressamente previsto dalla legge».
«Art. 2, comma 3. I rapporti individuali di lavoro di cui al
comma 2 sono regolati contrattualmente. I contratti collettivi sono
stipulati secondo i criteri e le modalita' previste nel titolo III
del presente decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai
principi di cui all'art. 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti
economici puo' avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi
o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le
disposizioni di' legge, regolamenti o atti amministrativi che
attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti
cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore del
relativo rinnovo contrattuale. I trattamenti economici piu'
favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalita' e nelle
misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne
conseguono incrementano le risorse disponibili per la contrattazione
collettiva».
«Art. 40, comma 3. La contrattazione collettiva disciplina,
in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti
collettivi nazionali e integrativi, la struttura contrattuale e i
rapporti tra diversi livelli. Le pubbliche amministrazioni attivano
autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel
rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La
contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei
limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e
con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa puo'
avere ambito territoriale e riguardare piu' amministrazioni. Le
pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede
decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli
risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri
non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale
di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non
possono essere applicate».
«Art. 45, comma 3. I contratti collettivi definiscono,
secondo criteri obiettivi di misurazione, trattamenti economici
accessori collegati: a) alla produttivita' individuale; b) alla
produttivita' collettiva tenendo conto dell'apporto di ciascun
dipendente; c) all'effettivo svolgimento di attivita' particolarmente
disagiate obiettivamente ovvero pericolose o dannose per la salute.
Compete ai dirigenti la valutazione dell'apporto partecipativo di
ciascun dipendente, nell'ambito di criteri obiettivi definiti dalla
contrattazione collettiva».
In tal senso, esplicativo e' l'art. 8, comma 1, della legge 4
marzo 2009, n. 15, che ha interpretato l'art. 17-bis nel senso che:
«la vice-dirigenza e' disciplinata esclusivamente ad opera e
nell'ambito della contrattazione collettiva nazionale del comparto di
riferimento, che ha facolta' di introdurre una specifica previsione
costitutiva al riguardo. Il personale in possesso dei requisiti
previsti dal predetto articolo puo' essere destinatario della
disciplina della vice-dirigenza soltanto a seguito dell'avvenuta
costituzione di quest'ultima da parte della contrattazione collettiva
nazionale del comparto di riferimento. Sono fatti salvi gli effetti
dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente
legge».
Anche la giurisprudenza della Corte di cassazione ha escluso che
la norma di cui all'art. 17-bis avesse portata precettiva,
delineandone la portata meramente programmatica (Cass., sez. Lav. 22
novembre 2011, n. 28208).
Al riguardo e' stato anche chiarito dalla Cassazione che l'unica
fonte deputata all'effettiva istituzione dell'area della
vice-dirigenza sarebbe stata la contrattazione collettiva, secondo
l'iter previsto dalla legge statale (e non certo sic et simpliciter
una legge regionale). La stessa ha affermato che «l'art. 17-bis - nel
prefigurare una nuova qualifica dei dipendenti pubblici - quella di
vice-dirigente - ne ha demandato la disciplina dell'istituzione, e
quindi innanzi tutto l'istituzione, alla contrattazione collettiva,
in piena sintonia con il riparto delle fonti di disciplina del
rapporto quale definito dal decreto legislativo n. 165 del 2001, art.
2, che assegna, appunto, in generale alla contrattazione collettiva
la regolamentazione del rapporto lasciando agli atti organizzativi
delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi generali
fissati da disposizioni di legge, solo la definizione delle linee
fondamentali di organizzazione degli uffici, l'individuazione degli
uffici di maggiore rilevanza e dei modi di conferimento della
titolarita' dei medesimi, la determinazione delle dotazioni organiche
complessive.»
Dunque la tesi difensiva della Regione Liguria, contenuta nella
nota del 12 giugno 2017, secondo cui l'istituzione della
vice-dirigenza regionale, avvenuta nel 2008, sarebbe stata resa
possibile dalla portata precettiva della norma del 2002, prima della
norma di interpretazione autentica de! 2009, non appare
condivisibile.
Sulla corretta interpretazione del quadro normativo relativo alla
vice-dirigenza, soccorre anche la Corte costituzionale che, con la
pronuncia n. 214 del 2016 (relativa alla legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 13, del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012,
che ha abrogato la vice-dirigenza), delinea i tratti fondamentali
dell'istituto in esame evidenziando la centralita' della
contrattazione collettiva nell'istituzione e regolamentazione della
vice-dirigenza, sia per il comparto Ministeri che per il comparto
regioni - enti locali.
A supporto delle argomentazioni esposte, si evidenzia che di
recente e' stata dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 8, comma
2, della legge regionale n. 8/2016, che ha introdotto l'art. 8-quater
nella legge regionale n. 25/2006 della Regione Liguria in materia di
trattamento del personale regionale, ribadendosi che «la disciplina
del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione
e' retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione
collettiva» e che «il trattamento economico dei dipendenti pubblici
e' affidato ai contratti collettivi, di tal che la disciplina di
detto trattamento e, piu' in generale, quello del rapporto di impiego
rientra nella materia dell'ordinamento civile riservata alla potesta'
legislativa esclusiva dello Stato» (Corte cost., 11 luglio 2017, n.
160). Cio' ad ulteriore conferma della ipotizzata illegittimita'
costituzionale dell'istituzione della vice-dirigenza regionale
rispetto al parametro dell'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione.
La Sezione dubita, altresi, della legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge regionale n. 42 del 2008 per contrasto con
l'art. 117, comma 2 (ordinamento civile - competenza esclusiva
statale) e con l'art. 81, comma 4 (nel testo vigente ratione
temporis), per la relativa copertura finanziaria.
Con la predetta norma la Regione ha finanziato le posizioni di
vice-dirigenza. Difatti, l'art. 2 della legge n. 42 del 2008 ha
incrementato i fondi per il trattamento accessorio del personale con
risorse ulteriori e diverse rispetto a quelle tassativamente previste
dai contratti collettivi nazionali (art. 15 del CCNL del 1° aprile
1999 e successive modifiche ed integrazioni), per un ammontare di
euro 800.000,00:
«1. A decorrere dall'anno 2008 le risorse destinate alle
finalita' di cui all'art. 15 del Contratto collettivo nazionale di
lavoro 1° aprile 1999 sono incrementate di 800.000,00 euro con
carattere di certezza, stabilita' e continuita'.»
«2. Le risorse di cui al comma 1 sono utilizzate in conformita' a
quanto previsto in sede di contrattazione decentrata prioritariamente
per il finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato
della vice-dirigenza.»
Sembrerebbe, pertanto, illegittima la copertura finanziaria per
la retribuzione della vice-dirigenza poiche' la Regione non avrebbe
avuto la possibilita' di aumentare le risorse destinate alla
contrattazione integrativa con proprie risorse di bilancio, al di
fuori ed in contrasto con le previsioni indicate dai contratti
collettivi nazionali.
Come rilevato anche dalla relazione MEF in sede di ispezione
amministrativo-contabile presso la Regione, risulta illegittimo
aumentare le risorse destinate al trattamento accessorio del
personale (al fine di finanziare l'istituzione della vice-dirigenza),
al di fuori dei limiti previsti dai contratti collettivi nazionali
relativi ai fondi per il trattamento accessorio, risultando
inammissibile la storno di ulteriori risorse di bilancio al fine di
rendere i fondi stessi capienti al finanziamento del nuovo istituto,
in modo da non dover procedere alla decurtazione di risorse destinate
agli altri impieghi nell'ambito della contrattazione decentrata.
Sul punto, infatti, esiste una espressa riserva di legge per
materia prevista dalla Carta costituzionale, che assegna allo Stato
la potesta' di regolamentazione esclusiva nella materia «Ordinamento
civile» (art. 117, comma 2, lettera l): giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa).
A seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni, la materia in esame
rientra nell'ambito dell'ordinamento civile riservato allo Stato ai
sensi dell'art. 112, comma 2, lettera l), della Costituzione. Riserva
esercitata, nel caso di specie, mediante il decreto legislativo n.
165 del 2001 (si veda nota 1) che rinvia, per gli aspetti qui
rilevanti, alla contrattazione collettiva (articoli 15 e ss. del CCNL
1° aprile 1999, come integrato e modificato dal CCNL 22 gennaio 2004
articoli 31 e ss., che individuano tassativamente le risorse che
possono comporre il fondo per la contrattazione decentrata).
La possibilita', pertanto, che con legge regionale si vada a
modificare un aspetto fondamentale del rapporto di lavoro
subordinato, nell'ambito del pubblico impiego, quale e' l'aspetto
retributivo, non risulta affatto ammissibile posto che operando in
tale modo si incide in ambito contrattuale, ovvero in un segmento
riconducibile all'ordinamento civile, di competenza esclusiva
statale, come gia' messo in luce dalla Corte costituzionale (sentenza
22 dicembre 2011, n. 339).
La Corte costituzionale ha, infatti, statuito - occupandosi di
una legge regionale che disponeva l'aumento del trattamento economico
accessorio - che la norma impugnata «... disciplina un aspetto del
trattamento economico dei dipendenti della Regione, il cui rapporto
d'impiego e' stato privatizzato (ex plurimis: sentenza n. 77 del
2011, punto 3 del considerato in diritto), sicche' rientra nella
materia dell'ordinamento civile, come si desume, del resto, dall'art.
45, comma 1, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), Cost.»
(Corte cost. n. 339/2011). In questo stesso senso anche la recente
pronuncia della Corte costituzionale 11 luglio 2017, n. 160 che ha
affermato «... In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto
periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni), emerge il principio per cui il trattamento
economico dei dipendenti pubblici e' affidato ai contratti
collettivi, di tal che la disciplina di detto trattamento e, piu' in
generale, quella del rapporto di impiego pubblico rientra nella
materia dell'ordinamento civile riservata alla potesta' legislativa
esclusiva dello Stato (sentenze nn. 72 del 2017, 211 e 61 del 2014,
286 e 225 del 2013, 290 e 215 del 2012, 339 e 77 del 2011, 332 e 151
del 2010). Anche la posizione dei dipendenti regionali e' attratta
dalla citata disciplina del trattamento economico e giuridico dei
dipendenti pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001; per cui anche per il personale delle
regioni il rapporto di impiego e' regolato dalla legge dello Stato e,
in virtu' del rinvio da questa operato, dalla contrattazione
collettiva. La disposizione della Regione Liguria, qui oggetto di
scrutinio - al di la' della anomala sovrapposizione del trattamento
di trasferta (che propriamente consiste in una indennita'
compensativa del disagio materiale e psicofisico che puo' comportare
il raggiungimento della sede di lavoro) al diverso trattamento che
spetta al dipendente in caso di protrazione, in sede, dell'orario di
lavoro - concerne, comunque, un aspetto della retribuzione; e, per
tale assorbente profilo, incide dunque sulla materia dell'ordinamento
civile, riservata alla competenza esclusiva dello Stato. E cio', di
per se', ne comporta l'illegittimita' costituzionale».
Nel caso di specie la Regione ha provveduto a finanziare
direttamente il fondo per la contrattazione collettiva decentrata, al
di fuori della contrattazione collettiva nazionale di comparto e
senza una legge statale che abbia autorizzato tali incrementi,
palesando l'illegittimita' costituzionale del proprio operato.
Situazione che pone la legge regionale in contrasto non solo con
l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione, ma anche con
l'art. 81, comma 4, della Carta costituzionale vigente al momento
dell'emanazione della legge regionale n. 42 del 2008 (contrasto
confermato anche ai sensi del nuovo testo dell'art. 81, comma 3).
Difatti, nel momento in cui la Sezione di controllo nell'ambito
del giudizio di parifica, deve prendere in esame i capitoli destinati
al pagamento del trattamento accessorio, dovrebbe dare applicazione
ad una norma della cui legittimita' costituzionale si dubita.
Pertanto, vi sarebbe una copertura della spesa solo formale. Qualora
fosse acclarata l'illegittimita' costituzionale di una norma che
rileva ai fini del bilancio regionale, le spese sostenute per la
vice-dirigenza sarebbero prive di copertura sostanziale, con
conseguente violazione del precetto costituzionale di cui all'art.
81, comma 4 (oggi terzo comma).
Ma la violazione del precetto costituzionale assume maggiore
rilevanza considerando che le risorse di cui si discorre sono state
utilizzate non solo per finanziare la vice-dirigenza, ma anche le
posizioni organizzative e le indennita' per le alte professionalita'.
La legge n. 42 del 2008 ha integrato il fondo per il trattamento
accessorio, nei termini sopra esposti, sin dal 2008. Ma la prima
posizione di vice-dirigenza e' stata istituita ed attribuita solo nel
2010. Sono seguite, poi, altre posizioni di vice-dirigenza per un
totale di sette.
Pertanto, l'illegittima costituzione del fondo si appalesa non
solo nei confronti dei finanziamento della vice-dirigenza ma, ancor
di piu', nei confronti del finanziamento delle posizioni
organizzative e di alta professionalita', avvenuto con le economie
realizzate sui fondi destinati alla vice-dirigenza.
In altri termini, le risorse che hanno incrementato il fondo alla
fine dell'esercizio 2008, non potendo essere utilizzate, in toto o in
parte, per il finanziamento della vice-dirigenza sono state destinate
al finanziamento della produttivita' di altre categorie di personale.
Pertanto, anche la destinazione delle economie di cui sopra al
finanziamento delle posizioni organizzative concorre ad evidenziare
il contrasto con la contrattazione collettiva nazionale, in quanto si
implementa il fondo per la produttivita' con somme che non appaiono
riconducibili a quelle elencate dall'art. 15 del CCNL del 1° aprile
1999. Le risorse in oggetto di cui al fondo per i/ trattamento
accessorio sono le seguenti: esercizio 2008 euro 800.000,00; esercizi
2009/2016 euro 723.032,00.
(1) Art. 2, commi 2 e 3, vigente nel 2008 «I rapporti di lavoro dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati
dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice
civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato
nell'impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel
presente decreto. Eventuali disposizioni di legge, regolamento o
statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui
applicabilita' sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da
successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte
derogata, non sono ulteriormente applicabili, solo qualora cio'
sia espressamente previsto dalla legge. 3. I rapporti individuali
di lavoro di cui al comma 2 sono regolati contrattualmente. I
contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le
modalita' previste nel titolo III del presente decreto; i
contratti individuali devono conformarsi ai principi di cui
all'art. 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti economici
puo' avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o,
alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le
disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che
attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti
cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore del
relativo rinnovo contrattuale. I trattamenti economici piu'
favorevoli in godimento sono riassorbiti con le modalita' e nelle
misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di spesa
che ne conseguono incrementano le risorse disponibili per la
contrattazione collettiva». Art. 2, comma 3, attualmente vigente
«I rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono regolati
contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i
criteri e le modalita' previste nel titolo III del presente
decreto; i contratti individuali devono conformarsi ai principi
di cui all'art. 45, comma 2. L'attribuzione di trattamenti
economici puo' avvenire esclusivamente mediante contratti
collettivi e salvo i casi previsti dal comma 3-ter e 3-quater
dell'art. 40 e le ipotesi di tutela delle retribuzioni di cui
all'art. 47-bis, o, alle condizioni previste, mediante contratti
individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti
amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non
previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data
dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I
trattamenti economici piu' favorevoli in godimento sono
riassorbiti con le modalita' e nelle misure previste dai
contratti collettivi e i risparmi di spesa che ne conseguono
incrementano le risorse disponibili per la contrattazione
collettiva». Art. 40, comma 3, vigente nel 2008 «La
contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore
privato, la durata dei contratti collettivi nazionali e
integrativi, la struttura contrattuale e i rapporti tra diversi
livelli. Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli
di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei
vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La
contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e
nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i
soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi
prevedono; essa puo' avere ambito territoriale e riguardare piu'
amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni non possono
sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi
in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi
nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate».
Art. 40, comma 3-bis attualmente vivente «Le pubbliche
amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione
collettiva integrativa, nel rispetto dell'art. 7, comma 5, e dei
vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione
annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. La
contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli
di efficienza e produttivita' dei servizi pubblici, incentivando
l'impegno e la qualita' della performance ai sensi dell'art. 45,
comma 3. A tale fine destina al trattamento economico accessorio
collegato alla performance individuale una quota prevalente del
trattamento accessorio complessivo comunque denominato. Essa si
svolge sulle materie, coni vincoli e nei limiti stabiliti dai
contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure
negoziali che questi ultimi prevedono; essa puo' avere ambito
territoriale e riguardare piu' amministrazioni. I contratti
collettivi nazionali definiscono il termine delle sessioni
negoziali in sede decentrata. Alla scadenza del termine le parti
riassumono le rispettive prerogative e liberta' di iniziativa e
decisione». Art. 45, commi 1, 2 e 3, vigente nel 2008 Trattamento
economico. (Art. 49 del decreto legislativo n. 29 del 1993, come
sostituito dall'art. 23 del decreto legislativo n. 546 del 1993)
«1. Il trattamento economico fondamentale ed accessorio e'
definito dai contratti collettivi. 2. Le amministrazioni
pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di cui all'art. 2,
comma 2, parita' di trattamento contrattuale e comunque
trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi
contratti collettivi. 3. I contratti collettivi definiscono,
secondo criteri obiettivi di misurazione, trattamenti economici
accessori collegati: a) alla produttivita' individuale; b) alla
produttivita' collettiva tenendo conto dell'apporto di ciascun
dipendente; c) all'effettivo svolgimento di attivita'
particolarmente disagiate obiettivamente ovvero pericolose o
dannose per la salute. Compete ai dirigenti la valutazione
dell'apporto partecipativo di ciascun dipendente, nell'ambito di
criteri obiettivi definiti dalla contrattazione collettiva». Art.
45, comma 3 attualmente vigente «I contratti collettivi
definiscono, in coerenza con le disposizioni legislative vigenti,
trattamenti economici accessori collegati: a) alla performance
individuale; b) alla performance organizzativa con riferimento
all'amministrazione nel suo complesso e alle unita' organizzative
o aree di responsabilita' in cui si articola l'amministrazione;
c) all'effettivo svolgimento di attivita' particolarmente
disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute». Art. 45,
comma 3-bis, attualmente vigente «Per premiare il merito e il
miglioramento della performance dei dipendenti, ai sensi delle
vigenti disposizioni di legge, sono destinate, compatibilmente
con i vincoli di finanza pubblica, apposite risorse nell'ambito
di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo
nazionale di lavoro».
(2) Osserva la suprema Corte, nella sentenza n. 28208: «Orbene l'art.
17-bis nel prefigurare una nuova qualifica dei dipendenti
pubblici - quella di vice dirigente - ne ha demandato la
disciplina dell'istituzione, e quindi innanzi tutto
l'istituzione, alla contrattazione collettiva, in piena sintonia
con il riparto delle fonti di disciplina del rapporto quale
definito dall'art. 2 del decreto legislativo n. 165/2001 che
assegna appunto in generale alla contrattazione collettiva la
regolamentazione del rapporto lasciando agli atti organizzativi
delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei principi
generali fissati da disposizioni di legge, solo la definizione
delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici,
l'individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e dei modi di
conferimento della titolarita' dei medesimi, la determinazione
delle dotazioni organiche complessive». «Si tratta quindi, in
sostanza, di una disciplina che, nell'immediato, non era
auto-applicativa perche' presupponeva la prevista istituzione
della categoria da parte delle contrattazione collettiva». «Il
carattere esclusivo dell'investitura della contrattazione
collettiva - quella del comparto di riferimento e non gia' una
contrattazione separata per tale area categoriale - vale a
sottolineare come e' a quest'ultima che e' demandata
l'introduzione e la disciplina di questa categoria prossima alla
dirigenza». «Il dato testuale dell'art. 17-bis ...... si limita
ad individuare il livello della contrattazione collettiva
facoltizzata ad introdurre tale figura professionale escludendo
quindi ogni altro diverso livello contrattuale».
(3) Al punto 4.1.3., la stessa sentenza, lungi dal riconoscere ai
ricorrenti la qualifica di vice-dirigenti e il presumibile
maggiore trattamento economico, aveva soltanto affermato che essi
avevano una pretesa giuridicamente tutelata a che fosse adottato
all'ARAN di cui all'art. 10, comma 3, della legge n. 145 del
2002, cioe' il provvedimento amministrativo che doveva precedere
la fase della contrattazione collettiva cui l'art. 17-bis del
decreto legislativo n. 165 del 2001 demandava l'istituzione
dell'area della vice-dirigenza. «Tale conclusione si fonda,
anzitutto, sulla coerenza dell'impugnato comma 13 rispetto al
menzionato scopo - manifestato anche dalla rubrica dell'art. 5
nel quale la disposizione e' contenuta - della Riduzione di spese
delle pubbliche amministrazioni, considerato che, come indicato
nella Relazione al disegno di legge di conversione del
decreto-legge n. 95 del 2012, detto comma comportava una
riduzione di spesa pari a 12 milioni a regime dal 2012. In tale
modo, l'impugnato comma 13 si inseriva anche nell'ambito del piu'
ampio intervento, attuato con lo stesso decreto-legge n. 95 del
2012, diretto, tra l'altro, a garantire il contenimento e la
stabilizzazione della finanza pubblica, anche attraverso misure
volte a garantire la razionalizzazione, l'efficienza e
l'economicita' dell'organizzazione degli enti e degli apparati
pubblici (cosi' il preambolo del decreto)». «In secondo luogo,
deve osservarsi che, con il censurato comma 13, il legislatore ha
eliminato l'istituto della vice-dirigenza con riguardo, sia a
tutto il comparto Ministeri, sia a tutte le altre amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del
2001 (al cui personale la disposizione del comma 1 dell'art.
17-bis sull'istituzione della vice-dirigenza si applicava, ai
sensi del comma 2 dello stesso articolo, ove compatibile).
L'indicata generale portata dell'intervento abrogativo, tale da
trascendere enormemente l'ambito soggettivo del giudizio in corso
- instaurato da un circoscritto numero di funzionari del solo
Ministero della giustizia e diretto a ottenere l'attuazione di un
giudicato soggettivamente limitato al personale di tale Ministero
- costituisce un'ulteriore decisiva conferma di come la
disposizione denunciata mirasse non a risolvere a favore dello
Stato detto giudizio di ottemperanza ma a conseguire una
riduzione della spesa delle amministrazioni pubbliche». «4.3. Le
considerazioni che si sono svolte al punto 4.1.3. - con riguardo
al fatto che l'art. 5, comma 13, del decreto-legge n. 95 del
2012, e' intervenuto in un ambito lasciato libero dal giudicato
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio n.
4266 del 2007, sicche' nessuna sovrapposizione sussiste tra
quest'ultimo e l'abrogazione, a opera dello stesso art. 5, comma
13, della previsione che demandava alla contrattazione collettiva
l'istituzione dell'area della vice-dirigenza - portano a
escludere che tale impugnata disposizione abbia eliminato la
condizione di parita' delle parti, in violazione dell'art. 111,
primo e secondo comma, Cost., o leso il diritto di difesa dei
ricorrenti, alterando la regolazione di interessi stabilita da
sentenze esecutive, o il principio di effettivita' della tutela
giurisdizionale».
(4) La Corte costituzionale (pronuncia n. 339 del 2011) ha sancito
l'illegittimita' costituzionale di una norma regionale della
Lombardia che disciplinava un aspetto del trattamento economico
dei dipendenti della Regione, il cui rapporto di impiego e' stato
privatizzato; ne consegue che essa rientrava nella materia
dell'ordinamento civile, come si desume, del resto, dall'art. 45,
comma 1, del citato decreto legislativo n. 165/2001, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), della
Costituzione.
(5) Art 81, comma 4, Cost. nel testo antecedente alla novella del
2012: «Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve
indicare i mezzi per farvi fronte». Art. 81, comma 3, Cost. nel
testo vigente: «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri
provvede ai mezzi per farvi fronte».
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Liguria:
visti gli articoli 81, 119 e 134 della Costituzione, l'art. 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
visto l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Solleva la questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento ai parametri stabiliti dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), dell'art. 10, della legge regionale n. 10 del 2008;
Solleva, altresi', la questione di legittimita' costituzionale,
in riferimento ai parametri stabiliti dagli articoli 117, comma 2,
lettera l) e 81, comma 4, nel testo antecedente alla modifica
introdotta dalla legge cost. 20 aprile 2012, n. 1, dell'art. 2, della
legge regionale n. 42 del 2008;
Ordina la sospensione del giudizio per la voce non parificata e
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione.
Dispone che, a cura della segreteria della Sezione, ai sensi
dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al presidente della Regione Liguria
e al Procuratore regionale quali parti in causa e sia comunicata al
presidente del consiglio regionale della Liguria.
Cosi' deciso in Genova, nella Camera di consiglio del giorno 5
ottobre 2017.
Il Presidente: Viola
Il relatore: Belsanti