N. 89 SENTENZA 22 marzo - 26 aprile 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Cave - Modificazione dei criteri di determinazione del canone annuo dovuto dal titolare dell'attivita' estrattiva - Applicazione retroattiva. - Legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale), art. 83, nella parte in cui modifica l'art. 12, commi 1 e 8, della legge della Regione Siciliana 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita' regionale). -(GU n.18 del 2-5-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 83 della
legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita'
regionale), nella parte in cui modifica l'art. 12, commi 1 e 8, della
legge della Regione Siciliana 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita'
regionale), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, con due ordinanze del 9 gennaio 2017, iscritte
rispettivamente ai numeri 177 e 139 del registro ordinanze 2017 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49 e n. 41,
prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Anzalone Gessi srl e altri, di
CA.VE. srl e altri, del Consorzio Siciliano Cavatori, nonche' gli
atti di intervento della Regione Siciliana;
udito nella udienza pubblica del 20 marzo e nella camera di
consiglio del 21 marzo 2018 il Giudice relatore Augusto Antonio
Barbera;
uditi gli avvocati Ester Daina per Anzalone Gessi srl e altri,
Giuseppe Ribaudo per CA.VE. srl e altri, Monica Di Giorgio per il
Consorzio Siciliano Cavatori e Marina Valli per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
terza (di seguito, anche TAR), con due distinte ordinanze emesse il 9
gennaio 2017 in altrettanti giudizi, rispettivamente iscritte ai
numeri 139 e 177 del registro ordinanze 2017, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 53 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato
con la legge 4 agosto 1955, n. 848, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione Siciliana 7
maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale), nella parte in cui ha
modificato il comma 1 e introdotto il comma 8 dell'art. 12 della
legge della Regione Siciliana 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita'
regionale).
2.- Premette il tribunale rimettente che in entrambi i giudizi
principali risultano impugnati, da soggetti esercenti l'attivita' di
estrazione da cava, sia il decreto dell'assessore della Regione
Siciliana per l'energia e i servizi di pubblica utilita' del 12
agosto 2015, adottato in esecuzione dell'art. 83 della citata legge
reg. n. 9 del 2015, a mezzo del quale sono state definite le
modalita' applicative del canone di produzione annuo dovuto dai
titolari di concessioni per lo sfruttamento di giacimenti minerari
di cave, per gli anni dal 2014 in poi; sia i provvedimenti con cui i
Distretti minerari territorialmente competenti, in forza delle
modifiche apportate dalle disposizioni impugnate, hanno rideterminato
i canoni dovuti a tale titolo, relativi al 2014, intimandone il
pagamento ai singoli esercenti.
2.1.- In entrambi i giudizi i ricorrenti evidenziano che, tramite
le disposizioni censurate, manipolando il contenuto del comma 1 del
previgente art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013, sono stati
modificati i criteri di determinazione della base imponibile della
prestazione imposta agli esercenti l'attivita' di estrazione. In
precedenza, il quantum veniva computato in ragione della quantita' e
qualita' di minerale estratto, mentre, in forza della novella, la
relativa prestazione risulta commisurata alla dimensione della
superficie dell'area coltivabile nonche' ai volumi di estrazione
autorizzati. Il tutto con effetti retroattivi, dovendosi applicare i
nuovi criteri sin dal 2014 (come disposto dal comma 8 del citato art.
12, introdotto dalla novella), cosi' da provocare una notevole
maggiorazione del canone annuo dovuto (da 7 a 17 volte superiore
rispetto a quello precedente).
2.2.- Evidenzia, ancora, il TAR, che, nell'assunto dei
ricorrenti, esposto con argomentazioni sovrapponibili in entrambi i
giudizi principali, si contesta la legittimita' degli atti impugnati,
resi in pedissequa attuazione del nuovo disposto normativo,
prospettando diverse eccezioni di illegittimita' costituzionale nei
confronti delle modifiche apportate, in parte qua, dall'art. 83 della
legge reg. n. 9 del 2015, ritenute in contrasto con gli artt. 53, 3,
23, 41, 97 e 117, primo comma, Cost., nonche' in relazione agli artt.
14, 20, 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea,
proclamata a Nizza il 7 Dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2017.
Di qui il rivendicato annullamento degli atti impugnati, previa
rimessione delle questioni di illegittimita' costituzionale
prospettate in riferimento ai citati parametri e in relazione alle
indicate disposizioni dell'art. 83 della legge reg. n. 9 del 2015,
poste a fondamento delle pretese indebitamente veicolate dalle
amministrazioni resistenti.
2.3.- Nei giudizi principali, per quanto evidenziato dal
rimettente, si e' costituito l'Assessorato regionale dell'energia e
dei servizi di pubblica utilita'; in quello poi sfociato nel giudizio
incidentale iscritto al r.o. n. 139 del 2017 si e' anche costituito
il Comune di Castelvetrano, amministrazione intimante, mentre in
quello inerente al giudizio costituzionale iscritto al r.o. n. 177
del 2017 sono intervenuti altri esercenti l'attivita' di gestione
cave nonche' il Consorzio Siciliano Cavatori, aderendo alle
prospettazioni dei ricorrenti.
3.- Il TAR, con le due ordinanze di rimessione, ha delimitato il
giudizio di non manifesta infondatezza solo alle questioni
prospettate in riferimento agli artt. 53 e 3 Cost., con riguardo alle
modifiche che il censurato art. 83 ha apportato al disposto del comma
1 dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013; ancora, ha ritenuto
non manifestamente infondata l'eccezione inerente l'affermato
conflitto tra l'innovazione apportata dal medesimo art. 83,
introducendo, nell'impianto del citato art. 12 della legge novellata,
il comma 8, e gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
3.1.- Sul versante della rilevanza, ad avviso del rimettente, non
potrebbe dubitarsi dell'ammissibilita' delle questioni: le norme
impugnate rappresenterebbero, infatti, il fondamento normativo degli
atti impugnati, cosi' da influire radicalmente sulla definizione
delle due fattispecie poste al suo giudizio.
3.2.- Secondo il TAR, ancora, deve ritenersi non manifestamente
infondata l'eccezione sollevata in riferimento alla addotta
violazione dell'art. 53 Cost., riferita al primo comma dell'art. 12
della legge reg. n. 9 del 2013 cosi' come modificato dal censurato
art. 83. Cio' in considerazione della ritenuta natura tributaria
della prestazione imposta, dalla normativa in contestazione, ai
soggetti che esercitano l'attivita' di gestione delle cave.
Militerebbero in tal senso sia il fatto che l'obbligo del
pagamento trova la sua fonte esclusiva nella legge regionale, senza
costituire remunerazione dell'uso di beni pubblici, cosi' da
risultare estraneo ad un rapporto sinallagmatico; sia la destinazione
del ricavato da tale esazione, giacche', con i relativi fondi, i
Comuni e la Regione vengono dotati dei mezzi finanziari necessari ad
assolvere le funzioni di cura concreta degli interessi generali. La
disposizione censurata, infatti, consentirebbe alla Regione di
utilizzare liberamente la quota parte di gettito che la legge riserva
al detto ente (50 per cento dell'intero), mentre i Comuni, per la
quota residua loro assegnata, devono destinare le somme al
finanziamento non solo di interventi infrastrutturali di recupero,
riqualificazione e valorizzazione del territorio, del tessuto urbano
e degli edifici scolastici e ad uso istituzionale, ma anche di
manutenzione e valorizzazione ambientale ed infrastrutturale connessi
all'attivita' estrattiva o su beni immobili confiscati alla mafia ed
alle organizzazioni criminali. Tale connotazione funzionale,
congiunta al fatto che il prelievo si collega all'attivita' economica
di gestione dei giacimenti, ad avviso del rimettente, porta a
ritenere il canone in questione uno strumento di riparto, ai
sensi dell'art. 53 Cost., del carico della spesa pubblica in ragione
della capacita' economica manifestata dai soggetti interessati.
3.3.- Muovendo da tale presupposto, il rimettente rimarca che, in
virtu' di quanto previsto dalla disposizione censurata, il
corrispettivo per l'uso del giacimento non sarebbe piu' commisurato
alla sua resa, destinata a diminuire nel tempo in ragione del
relativo sfruttamento, ma risulta ora rapportato alla superficie del
terreno sul quale si svolge l'attivita' di estrazione, la quale
rimane, invece, immutata anche quando la stessa e' quasi esaurita.
Poiche' si tratta di un canone dovuto non una tantum, ma annualmente,
sarebbe in conseguenza venuto meno il collegamento con la capacita'
contributiva. Non assume piu' rilievo il guadagno che deriva dal
giacimento; si applica, piuttosto, un tributo fisso indipendente
dallo stesso.
3.4.- Sempre con riferimento alle modifiche apportate al primo
comma dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013, il rimettente
ritiene non manifestamente infondati i dubbi prospettati con riguardo
all'addotta violazione del principio di uguaglianza.
La disposizione censurata determinerebbe, infatti, immotivate
discriminazioni all'interno della medesima categoria dei titolari di
giacimenti minerari, distinguendo tra quelli che gestiscono cave di
piccola dimensione, ma ad elevata resa, e quelli titolari di cave di
grande estensione, ma a bassa resa. Sui primi graverebbe un peso
identico a quello dei secondi, a parita' di superficie interessata,
con prospettive di rendimento, tuttavia, del tutto diverse. Ai fini
della quantificazione del canone, la remunerativita' dell'attivita'
viene, dunque, irrazionalmente sopraffatta dal riferimento alla
superficie dell'area coltivabile ed ai volumi autorizzati della cava.
Ad avviso del rimettente, pertanto, a situazioni differenti viene
applicato il medesimo trattamento in maniera irragionevole.
3.5.- Il TAR dubita anche della legittimita' costituzionale del
comma 8 dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013, cosi' come
introdotto dall'impugnato art. 83 della legge reg. n. 9 del 2015;
norma, questa, in forza della quale le nuove previsioni di
determinazione dei canoni sono state estese anche all'anno 2014,
cosi' da giustificare le intimazioni di pagamento impugnate nei due
giudizi principali dai rispettivi ricorrenti in uno con l'atto
amministrativo generale che le ha supportate.
Tale disposizione, ad avviso del rimettente, sarebbe in contrasto
con gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
3.5.1.- Con riferimento al primo dei parametri evocati, ad avviso
del TAR, risulterebbe vulnerato il legittimo affidamento ingenerato,
negli esercenti l'attivita' di estrazione, dalle previsioni
previgenti in punto di determinazione del canone, considerata
l'irragionevolezza e l'arbitrarieta' della scelta operata nel far
retroagire gli effetti delle modifiche apportate al primo comma del
piu' volte evocato art. 12 della stessa legge.
Secondo il rimettente, l'applicazione dei nuovi criteri di
determinazione dei canoni espone i titolari di giacimenti minerari ad
un inaspettato e considerevole esborso economico, cosi' da non
metterli nelle condizioni di valutare ex ante, nell'organizzazione
della propria attivita' imprenditoriale, le conseguenze delle
innovazioni introdotte. Cosi', se per il periodo successivo
all'entrata in vigore delle nuove disposizioni i detti esercenti
hanno avuto la possibilita' di decidere se aumentare il corrispettivo
richiesto ai propri clienti o, addirittura, sospendere o non
esercitare piu' l'attivita' estrattiva, tale scelta risulterebbe loro
preclusa per l'anno antecedente tanto da ledere irragionevolmente
l'affidamento riposto nella quantificazione del canone secondo i
criteri all'epoca vigenti e mettere in crisi le rispettive strategie
imprenditoriali.
4.- Nel giudizio di costituzionalita' iscritto al r. o. n. 177
del 2017 si sono costituiti alcuni dei ricorrenti del processo a quo,
ribadendo la fondatezza delle argomentazioni spese dal rimettente a
sostegno dei prospettati dubbi di illegittimita' costituzionale. Cio'
in ragione dell'addotta violazione dell'art. 53 Cost., perche' i
nuovi indici di determinazione dei canoni non si sostanziano in fatti
o situazioni idonei ad esprimere una potenzialita' economica, nonche'
in funzione del rilevato contrasto con l'art. 3 Cost., avuto riguardo
alla disposta retroattivita' delle disposizioni impugnate,
irragionevolmente strumentali a coprire esclusivamente il disavanzo
regionale, come comprovato dal fatto che se ne e' estesa l'efficacia
ad un ambito temporale (l'anno 2014) non compreso nelle disposizioni
programmatiche e correttive dettate dalla legge che le conteneva
(destinata ad operare per il 2015).
4.1.- Nel medesimo giudizio incidentale si sono costituiti, con
memoria depositata il 17 novembre 2017, i soggetti intervenuti ad
adiuvandum nel relativo giudizio principale. Con la medesima memoria
si e' pure costituita la Fratelli Calamaio di Calamaio Ettore & C.
snc, non indicata tra gli intervenienti nell'ordinanza di rimessione.
Tali parti, nel concludere in linea con le prospettazioni offerte
dal rimettente, hanno ribadito l'incidenza quantitativa degli aumenti
apportati con le nuove disposizioni; hanno rimarcato la lesivita'
della disposta retroattivita' avuto riguardo all'affidamento
ingenerato nei soggetti interessati dalla normativa pregressa,
peraltro di recente introduzione; nell'ottica volta a supportare
l'addotta lesione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU, hanno inoltre
segnalato l'assenza del dovuto bilanciamento tra le esigenze di
raggiungimento degli obiettivi di bilancio perseguiti dalla Regione e
l'intensita' del correlativo sacrificio economico imposto ai privati
interessati.
4.2.- Sempre nel giudizio incidentale iscritto al r.o. n. 177 del
2017, si e' costituito, con memoria depositata il 5 dicembre 2017, il
Consorzio Siciliano Cavatori, anch'esso intervenuto ad adiuvandum nel
giudizio a quo, ribadendo le indicazioni argomentative esposte dal
rimettente a sostegno delle questioni, nonche' i temi gia' addotti
dalle altre parti ad ulteriore supporto della fondatezza delle
questioni. Sul versante della retroattivita' delle disposizioni
impugnate, nell'ottica della paventata lesione dell'affidamento sulla
certezza della situazione giuridica garantita dalla previgente
disciplina normativa, tale parte ha rimarcato sia l'incidenza dei
nuovi criteri su un periodo, l'esercizio relativo al 2014,
economicamente esaurito alla data di entrata in vigore della legge
impugnata, tanto che erano stati gia' determinati e corrisposti i
canoni relativi all'annualita' in questione; sia la non
prevedibilita' della innovazione retroattiva, ribadendone
l'illegittimita' costituzionale in ragione della natura tributaria
della relativa previsione.
4.3.- In entrambi i giudizi incidentali e' intervenuta la Regione
Siciliana che ha spiegato difese identiche e concluso per la
inammissibilita' o comunque per la non fondatezza delle questioni
sollevate dal TAR con le due ordinanze di rimessione in esame.
Con riferimento all'addotta violazione dell'art. 53 Cost., ad
avviso della Regione, deve escludersi che i canoni legati
all'attivita' di gestione dei giacimenti minerari di cava possano
essere considerati come tributi, trattandosi, piuttosto, di un
corrispettivo pattuito per l'utilizzo del bene pubblico o in ogni
caso, se esercitata su un bene privato, per l'attivita' di estrazione
che incide sul bene ambiente.
Quanto all'addotta, irragionevole, diseguaglianza, determinata
dai nuovi criteri di quantificazione introdotti dalla novella
censurata, la Regione contesta la fondatezza dell'assunto sotteso
alle due ordinanze di rimessione, perche' la ratio delle modifiche
apportate, destinate a dare rilievo decisivo alla superficie ed ai
volumi di potenziale estrazione, corrisponde all'esigenza di
garantire un efficace ripristino della situazione ambientale incisa
da detta attivita'. Si prescinde, dunque, dall'eventuale pregio dei
materiali estratti, cosi' come confermato non solo dalla destinazione
vincolata (al recupero, riqualificazione e valorizzazione del
territorio del tessuto urbano e dell'ambiente) delle somme all'uopo
corrisposte, ma anche dalla prevista sospensione dell'obbligo di
contribuzione in caso di temporanea interruzione dei lavori di
coltivazione.
In ordine alla retroattivita' prevista dall'ultimo comma
dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013, come introdotto
dall'art. 83 della legge reg. n. 9 del 2015, la difesa
dell'interveniente evidenzia che, con il sistema previgente, il
calcolo dei canoni dovuti veniva effettuato l'anno successivo sulla
base dei dati relativi all'esercizio precedente, cosi' come
comunicati dai gestori delle cave. Coerentemente, dunque, la
disposizione impugnata fa retroagire gli effetti delle modifiche sin
dall'anno 2014.
Del resto, la presenza di una causa normativa adeguata, tale da
rendere accettabile il sacrificio imposto dall'intervento ablativo
attraverso contropartite intrinseche allo stesso progetto normativo,
destinate a bilanciare le posizioni delle parti, renderebbe legittima
la scelta nel caso operata dal legislatore regionale.
4.4.- Nel corso del giudizio incidentale iscritto al r.o. n. 177
del 2017, la difesa dei ricorrenti del giudizio principale costituiti
innanzi a questa Corte ha depositato, in data 8 febbraio 2018,
memoria con la quale ha ulteriormente ribadito le ragioni gia'
prospettate a sostegno della fondatezza delle censure.
4.5.- In data 26 febbraio 2018 la difesa della Regione Siciliana
ha depositato, nei due giudizi incidentali, distinte memorie dal
contenuto identico. Con tali atti l'interveniente ha evidenziato che
la disciplina regionale, prima della novella apportata dalla legge
reg. n. 9 del 2013, legava la determinazione del canone dovuto dai
concessionari alla superficie coinvolta nell'attivita' estrattiva;
criterio di correlazione, questo, peraltro adottato anche in altre
Regioni senza dar luogo a dubbi di legittimita' costituzionale.
L'interveniente ha, inoltre, addotto l'inammissibilita' della censura
rivolta all'attuale comma 8 dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del
2013, prospettata in riferimento all'art 117, primo comma, Cost.,
integrato dall'art. 1 Prot. addiz. CEDU, perche' non argomentata
avuto riguardo all'evocato parametro convenzionale.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
terza (di seguito, TAR), con due distinte ordinanze rese in
altrettanti giudizi, prospettando identiche censure sia per
l'oggetto, sia per i parametri evocati, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione
Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale), nella
parte in cui ha modificato il comma 1 e introdotto il comma 8
dell'art. 12 della legge della Regione Siciliana 15 maggio 2013, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di
stabilita' regionale).
2.- Ad avviso del rimettente, le modifiche apportate al comma 1
dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013 si pongono in contrasto
con gli artt. 53 e 3 della Costituzione. L'introduzione del comma 8
nell'impianto del citato art. 12 e', invece, ritenuto in conflitto
con gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con la legge 4 agosto
1955, n. 848.
3.- I due giudizi incidentali hanno contenuti sostanzialmente
sovrapponibili. L'oggetto delle questioni sollevate dal rimettente, i
parametri evocati e le argomentazioni spese a sostegno delle censure
sono identici nelle due ordinanze.
E' opportuna, in coerenza, una trattazione e definizione
unitaria.
4.- Preliminarmente, va dichiarata l'inammissibilita' della
costituzione della Fratelli Calamaio di Calamaio Ettore & C. snc, che
non risulta tra le parti costituite nel giudizio principale di
riferimento (quello legato al giudizio incidentale iscritto al r.o.
n. 177 del 2017), per quanto emerge dalla relativa ordinanza.
5.- All'infuori di quanto si dira' con riferimento alla questione
prospettata in relazione all'art. 117, primo comma, Cost., l'esame
delle due ordinanze di rimessione non pone in evidenza vizi inerenti
alla motivazione in ordine alla rilevanza ed alla non manifesta
infondatezza delle questioni prospettate.
5.1.- Sotto questo profilo, va evidenziato che il censurato art.
83 della legge reg. n. 9 del 2015, nella parte in cui viene investito
dai dubbi prospettati dal rimettente, ha modificato i criteri di
determinazione del canone annuo dovuto dai soggetti esercenti
l'attivita' di cava nel territorio siciliano, tema in precedenza
disciplinato dal comma 1 dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013.
I nuovi criteri sono stati resi applicabili anche al periodo di
esercizio relativo all'anno 2014, grazie a quanto previsto dal comma
8 dell'art. 12 della legge regionale da ultimo citata, sempre in
forza delle innovazioni apportate dal censurato art. 83 della legge
reg. n. 9 del 2015.
5.2.- Nei due giudizi principali risultano impugnati, da alcune
imprese esercenti l'attivita' estrattiva, sia l'atto generale (il
decreto dell'assessore della Regione Siciliana per l'energia e i
servizi di pubblica utilita' del 12 agosto 2015) a mezzo del quale,
in attuazione delle norme censurate, sono state definite le modalita'
applicative del canone di produzione annuo dovuto per lo sfruttamento
di giacimenti minerari di cave, per l'anno 2014 e per le annualita'
successive; sia gli avvisi di pagamento, resi dai relativi Distretti
minerari territorialmente competenti, con i quali e' stato
rideterminato e chiesto il canone dovuto dai diversi ricorrenti
relativamente al 2014.
5.3.- In entrambi i giudizi, poi, l'invocato annullamento degli
atti impugnati si lega alla illegittimita' degli stessi siccome
derivata dalla prospettata incostituzionalita' delle disposizioni
censurate. E' dunque evidente, per un verso, che la verifica di
legittimita' costituzionale rimessa a questa Corte assume rilevo
pregiudiziale rispetto all'annullamento degli atti impugnati innanzi
al rimettente nei due giudizi principali; per altro verso, che
proprio il petitum volto all'annullamento degli atti impugnati
innanzi al TAR consente di escludere la sovrapponibilita' di oggetto
tra giudizi principali e incidente di legittimita' costituzionale,
con conseguente ammissibilita' delle questioni (sentenza n. 236 del
2017).
6.- Venendo allo scrutinio delle singole questioni, non sembra
superflua una preliminare descrizione della cornice normativa
all'interno della quale si collocano le disposizioni impugnate.
6.1.- L'attivita' di sfruttamento delle cave, ascritta alla
competenza legislativa primaria della Regione in forza di quanto
previsto dalla lettera h) dell'art. 14 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), e' disciplinata dalle disposizioni contenute nella legge
regionale Siciliana 9 dicembre 1980, n. 127 (Disposizioni per la
coltivazione dei giacimenti minerari da cava e provvedimenti per il
rilancio e lo sviluppo del comparto lapideo di pregio nel territorio
della Regione Siciliana), negli anni integrata da successivi
interventi normativi, tra i quali va annoverato quello legato alle
disposizioni oggetto di censura.
Sulla falsariga di quanto previsto, per l'intero territorio
nazionale, dal regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di
carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione
delle miniere del Regno), e in coerenza con quanto previsto, per le
cave, dall'art. 826 codice civile, la relativa attivita' di
estrazione e' subordinata a concessione (artt. 30 e 31 della citata
legge reg. n. 127 del 1980), se il giacimento risulta acquisito al
patrimonio indisponibile della Regione; diversamente, laddove la
disponibilita' del bene rimanga in capo al proprietario, l'attivita'
e' subordinata ad un'autorizzazione.
6.2.- Con specifico riferimento al tema del canone dovuto dal
titolare dell'attivita' estrattiva, la citata legge reg. n. 127 del
1980, all'art. 33, prevede il pagamento, in favore della Regione, di
un importo commisurato alla superficie coinvolta dalla coltivazione e
al tipo di materiale oggetto dell'attivita' estrattiva; prestazione,
questa, legata, dalla lettera della norma, all'ipotesi del solo
rapporto concessorio.
Invece, con riferimento alle autorizzazioni, la legge in
questione prevede che il rilascio delle stesse venga subordinato al
versamento di una somma, stabilita sulla base di apposita tabella
predisposta dal Corpo regionale delle miniere, da utilizzare per
l'esecuzione delle opere di sistemazione dei luoghi soggetti
all'attivita' estrattiva in funzione del relativo recupero ambientale
(art. 19, commi 1 e 2).
6.3.- Con l'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013, la Regione
Siciliana, innovando la precedente disciplina, ha previsto, con
generico riferimento all'attivita' di estrazione inerente «ai
giacimenti minerari di cava», il versamento di un canone commisurato
alla quantita' (comma 1) nonche' alla qualita' (comma 2) del minerale
estratto. La relativa entrata era destinata per il 60 per cento al
comune interessato e per il 40 per cento alla Regione; la quota parte
destinata ai comuni, inoltre, risultava vincolata funzionalmente
«alla realizzazione di opere di recupero e riqualificazione
ambientale nonche' al recupero dei beni confiscati alla mafia e alle
organizzazioni criminali».
6.4.- Tale disciplina e' stata modificata, a distanza di due
anni, dall'art. 83 della legge reg. n. 9 del 2015, portato,
nell'occasione, alla verifica di questa Corte, rideterminando, per
quanto gia' anticipato, i parametri di commisurazione del canone.
Con disposizioni rimaste estranee alle questioni sollevate dal
TAR rimettente (commi 4 e 5 del nuovo art. 12 della legge reg. n. 9
del 2013), la novella ha, inoltre, inciso sulla destinazione delle
somme percepite a tale titolo dagli enti interessati, con riguardo
sia alla ripartizione (alla Regione oggi spetta il 50 per cento
dell'intero), sia al vincolo funzionale impresso alle stesse per la
quota parte residua assegnata ai Comuni.
In particolare, gli importi in questione devono essere impiegati
esclusivamente per interventi infrastrutturali di recupero,
riqualificazione e valorizzazione del territorio, del tessuto urbano
e degli edifici scolastici e ad uso istituzionale; una quota non
inferiore al 50 per cento delle suddette risorse destinate ai Comuni
resta, inoltre, riservata agli interventi di manutenzione e
valorizzazione ambientale ed infrastrutturale, connessi all'attivita'
estrattiva o su beni immobili confiscati alla mafia ed alle
organizzazioni criminali.
6.5.- Va inoltre evidenziato che l'art. 12 della citata legge
reg. n. 9 del 2013, prima di subire le modifiche introdotte dalle
disposizioni censurate, venne sottoposto, nel 2014, a due tentativi
di innovazione, non portati a termine perche' le relative
disposizioni, approvate dall'assemblea regionale, non furono
promulgate in quanto impugnate davanti a questa Corte dal Commissario
dello Stato per la Regione Siciliana, per ragioni afferenti alla
relativa copertura finanziaria (ricorsi iscritti ai n. 5 e n. 62 del
2014, dichiarati improcedibili rispettivamente con le ordinanze n.
166 e n. 204 del 2015, per il difetto di legittimazione del
ricorrente).
Di tali modifiche non compiutamente esitate, la prima (prevista
dall'art. 47, comma 8, della delibera legislativa della Regione
Siciliana del 15 gennaio 2014, in approvazione del disegno di legge
n. 670, recante «Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno
2014. Legge di stabilita' regionale») riportava la previsione in
oggetto all'interno dell'ambito disciplinato dall'art. 19 della legge
reg. n. 127 del 1980, incrementando la misura della somma da versare
per il ripristino ambientale dell'area immediatamente interessata
dall'attivita' estrattiva; la seconda (dettata dall'art. 75 della
delibera legislativa del 1 agosto 2014, in approvazione del disegno
di legge n. 782, recante «Assestamento del bilancio della Regione per
l'anno finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della
Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge
regionale 28 gennaio 2014 n. 5. Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2014. Legge di stabilita' regionale.
Disposizioni varie») mirava, invece, all'introduzione di nuovi
criteri di determinazione del canone, in termini identici a quelli
oggi disposti dalle norme censurate.
6.6.- Va, infine, sottolineato che dai lavori preparatori della
novella censurata (segnatamente dall'esame, in commissione, del
disegno di legge, di origine assembleare, n. 887 del 2014, poi
integralmente trasfuso in un emendamento alla legge di stabilita',
sfociato nella censurata modifica dell'art. 12 della legge reg. n. 9
del 2013) emerge che i nuovi criteri di determinazione del canone
hanno trovato una giustificazione causale nell'esigenza di
individuare modalita' applicative tali da garantire un piu' puntuale
accertamento del dovuto, cosi' da rendere effettiva ed efficiente
l'esazione della prestazione riducendo l'area di possibile evasione.
Cio' in ragione della riscontrata inadeguatezza del sistema
legato alla autocertificazione dei volumi estratti, previsto dalla
normativa previgente, negativamente sperimentato in sede di prima
applicazione della norma.
7.- Tanto premesso, passando allo scrutinio della prima
questione, va rilevato che il rimettente dubita della legittimita'
costituzionale del comma 1 dell'art. 12 della citata legge reg. n. 9
del 2013, cosi' come modificato dall'art. 83 della legge reg. n. 9
del 2015, in riferimento all'art. 53 Cost., perche', sul presupposto
della natura tributaria del canone in oggetto, la disposizione
censurata, a differenza di quanto accadeva nel passato, non ne
correla piu' la quantificazione al rendimento ricavato dall'attivita'
di estrazione, cosi' da recidere il necessario collegamento con la
capacita' contributiva.
7.1.- E' di immediata evidenza che lo snodo logico
imprescindibile della censura in questione e' offerto dalla ritenuta
natura tributaria del canone in esame. Smentita tale premessa
interpretativa, perde di consistenza l'intera prospettazione sottesa
alla questione.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, una
fattispecie deve ritenersi «di natura tributaria, indipendentemente
dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino
tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere
diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione
patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve
integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse,
connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla
suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche
spese» (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 269 e n. 236 del 2017).
Ad avviso del TAR, alla luce di tali indicazioni interpretative,
milita in favore della natura tributaria del canone previsto dalla
legge in esame, in primo luogo, la fonte legislativa dell'obbligo del
pagamento; ancora, rileva l'estraneita' della prestazione in
questione ad un rapporto sinallagmatico; infine, sarebbe determinante
il fatto che il ricavato di tale imposizione risulti destinato a
dotare i Comuni e la Regione dei mezzi finanziari necessari ad
assolvere le funzioni di cura concreta degli interessi generali.
7.2.- L'argomento del TAR non e' condivisibile ed e'
conseguentemente non fondata la questione che su esso si basa.
7.3.- Questa Corte si e' gia' occupata dei contributi legati
all'attivita' estrattiva da cava (segnatamente quelli previsti
dall'art. 20 della legge della Regione Veneto 7 settembre 1982, n.
44, recante «Norme per la disciplina dell'attivita' di cava»),
escludendone, in particolare, la connotazione tributaria (ordinanza
n. 387 del 1990). Innanzi ad un dato normativo che, non diversamente
da quello sottoposto all'odierno controllo di legittimita'
costituzionale, risultava finalizzato, nella destinazione delle somme
ricavate dal pagamento del dovuto, anche alla realizzazione di
interventi e di opere connesse al ripristino ambientale, e' stata
esclusa la natura tributaria della prestazione non essendo stati
rinvenuti «ne' i presupposti di una indistinta imposizione ne' quelli
di tassazione specifica per un richiesto servizio».
7.4.- Il rimettente non si confronta con tale decisione. Quel che
piu' conta, non offre valide argomentazioni che consentano a questa
Corte di distaccarsi dalla relativa valutazione interpretativa.
7.4.1.- Il canone dovuto in forza della disposizione censurata si
pone a latere del titolo che legittima l'attivita' estrattiva. Non e'
influenzato dalla titolarita', pubblica o privata, del giacimento; si
lega, piuttosto, all'insieme di competenze amministrative correlate
all'attivita' estrattiva nonche' alle caratteristiche della stessa,
tali da incidere sulla salubrita' e integrita' ambientale del
territorio interessato dalla relativa iniziativa imprenditoriale.
Sotto il primo versante, non va trascurato che lo sfruttamento
dei giacimenti sollecita diverse competenze amministrative, ripartite
tra la Regione e i Comuni interessati dalla localizzazione
dell'attivita' di estrazione.
Tra queste, in via esemplificativa, assume, di certo, importanza
primaria l'attivita' di programmazione e pianificazione territoriale;
un ruolo non indifferente va, pure, ascritto all'azione
amministrativa inerente alla fase di affidamento del titolo e ai
compititi di verifica ispettiva, finalizzati, in particolare, al
controllo della conformita' della coltivazione esercitata rispetto a
quella assentita nonche' alla repressione delle iniziative abusive.
Con riguardo, poi, alla incidenza dell'attivita' di estrazione
sulla salubrita' e integrita' del territorio di riferimento, giova
precisare che la prestazione in esame non e' strumentale alla
ricomposizione ambientale dell'area immediatamente coinvolta
dall'attivita' di estrazione, obiettivo autonomamente coperto dal
pagamento della somma prevista dall'art. 19 della legge regionale n.
127 del 1980, destinata a finanziare le opere da realizzare a tal
fine nel corso della coltivazione o al termine della stessa, in linea
con lo studio di fattibilita' previsto dall'art. 12, lettera d, della
stessa legge.
Trova, piuttosto, la sua ratio fondante nell'esigenza di
indennizzare la collettivita' per il disagio comunque correlato allo
sfruttamento del suolo, essendo certa l'incidenza negativa
dell'attivita' estrattiva sul paesaggio e sull'ambiente inerenti alle
zone limitrofe a quelle di collocazione della cava.
Il costo di un siffatto disagio finisce per gravare,
coerentemente, su chi lo produce, in linea, del resto, con le
indicazioni di principio derivanti, in materia ambientale, dall'art
191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, come
modificato dall'art 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130.
Vengono cosi' coperti gli oneri finanziari che gli enti
interessati devono comunque affrontare per neutralizzare al meglio le
conseguenze - nocive ma legittime, perche' consentite dalla legge ed
assentite dalle amministrazioni interessate - comunque correlate a
siffatte iniziative economiche.
7.4.2.- Nel caso, tali considerazioni trovano immediata conferma
nella significativa parte degli importi riscossi a tale titolo e
devoluti ai comuni interessati per finanziare «interventi di
manutenzione e valorizzazione ambientale ed infrastrutturale connessi
all'attivita' estrattiva»; finalizzazione, questa, espressamente
prevista dalla disposizione censurata.
Tale rilievo, diversamente da quanto sostenuto dal rimettente,
non trova adeguata smentita nell'assegnazione alla Regione del 50 per
cento dell'intero ricavato dalla esazione dei canoni in questione,
senza che tale destinazione risulti espressamente connotata da
altrettante indicazioni funzionali legate al ripristino ambientale.
Sotto questo profilo, il silenzio assunto sul punto dalla lettera
della norma in esame non e' decisivo. Una tale destinazione del
ricavato dall'esazione dei canoni in esame, trova, piuttosto, una
coerente giustificazione nella necessita' di sostenere, da un punto
di vista finanziario, la Regione in considerazione dell'impegno ad
essa spettante nel pianificare e controllare l'attivita' estrattiva;
compiti che la disciplina di riferimento riserva primariamente alla
Regione stessa.
7.4.3.- Il canone previsto dalla disposizione censurata, si
correla, inoltre, a parametri di determinazione che si mostrano
estranei ai profili di redditivita' propri della relativa attivita'
produttiva, cosi' da marcare, sempre di piu', le distanze dalla
prospettiva tributaria.
Sia il riferimento alla quantita' e qualita' del materiale
estratto, previsto in origine dalla normativa precedente, sia
l'odierno riferimento alla estensione della superficie interessata
dall'estrazione nonche' ai volumi autorizzati, si basano su criteri
di determinazione del dovuto che mettono al centro della
quantificazione del canone la produzione derivante dalla relativa
attivita' non in quanto indice di ricchezza effettiva desunta
dall'attivita' di sfruttamento del giacimento, bensi' come parametro
dell'incidenza della stessa sull'ambiente circostante.
7.5.- In definitiva, il canone in esame si correla all'impegno
profuso dagli enti interessati nella gestione amministrativa
collegata alla relativa attivita' di impresa e mira ad indennizzare
il pregiudizio che la collettivita' finisce per patire in conseguenza
dell'autorizzazione relativa allo sfruttamento delle cave;
pregiudizio al quale corrisponde uno specifico onere delle
amministrazioni interessate quanto al ripristino delle condizioni
ambientali e territoriali pregiudicate dall'attivita' di estrazione.
Non a caso, del resto, i costi legati a siffatto pregiudizio non
gravano su chi sfrutta il giacimento, laddove i lavori di
coltivazione vengano sospesi e durante il periodo di tale sospensione
(ai sensi del comma 7 del piu' volte citato art. 12 della legge reg.
n. 9 del 2013).
7.6.- Una tale ricostruzione si rivela conforme all'orientamento
tracciato dalla giurisprudenza, ordinaria e amministrativa, nello
scrutinare, in genere per ragioni afferenti alla giurisdizione,
alcune disposizioni emanate sul tema in oggetto da altre Regioni, ed
aventi un contenuto sostanzialmente analogo alla disciplina offerta
dalle norme censurate.
7.6.1.- Assumono, in tal senso, un rilievo paradigmatico le
considerazioni interpretative spese in riferimento al disposto
dell'art. 15 della legge della Regione Toscana 3 novembre 1998, n. 78
(Disposizioni in materia di miniere), oggi non piu' vigente perche'
sostituito da altra disposizione avente un contenuto non dissimile.
Anche tale norma (al comma 3) destinava il contributo in
questione alla realizzazione di «interventi infrastrutturali» e di
«opere di tutela ambientale» comunque «correlati alle attivita'
estrattive», nonche' alle incombenze amministrative legate a tale
attivita' di impresa, ripartendo il riscosso tra i Comuni interessati
e la Regione; e ne rapportava la quantificazione ad indici non
immediatamente espressivi della redditivita' della relativa
iniziativa economica (comma 2).
Proprio in ragione di tali caratteristiche e' stata esclusa la
natura tributaria del contributo previsto dalla detta disposizione,
il quale, piuttosto, viene descritto in termini di «strumento diretto
ad assicurare l'esecuzione di interventi pubblici [...] funzionali
alla salvaguardia dei beni collettivi dell'ambiente e del territorio
dall'impatto su di essi della localizzazione delle cave e
dell'esercizio dell'attivita' estrattiva, in quanto incidenti in modo
rilevante e diffuso sia sul paesaggio e sulla viabilita' prossima ed
a media distanza e sia sulla salubrita' dell'atmosfera, con evidenti
ricadute anche sulla sopravvivenza o normale sviluppo della flora e
la fauna nelle zone limitrofe» (Corte di Cassazione, sezioni unite,
ordinanze 24 dicembre 2009, n. 27347 e 19 dicembre 2009, n. 26815;
analogamente, TAR Toscana, sezione seconda, sentenza 3 marzo 2015, n.
344).
7.6.2.- Una tale lettura, del resto, e' stata estesa dalla
giurisprudenza amministrativa a contributi omologhi previsti da norme
di altre leggi regionali (ex multis, TAR Campania, Napoli, sezione
quarta, sentenza 6 luglio 2016, n. 3402; sezione terza, sentenza 12
gennaio 2015, n. 138). Ne emerge un quadro interpretativo complessivo
che, secondo quanto gia' evidenziato da questa Corte (sentenza n. 52
del 2018), senza assurgere al rango di «diritto vivente» sul tema,
per la diversita' delle fonti e, in parte, dei contenuti delle
relative disposizioni scrutinate, rappresenta tuttavia una chiara
conferma della correttezza delle precedenti considerazioni spese
nell'escludere natura tributaria alla prestazione patrimoniale in
esame.
7.7.- Il canone in oggetto, principalmente caratterizzato da tale
peculiare connotazione indennitaria, e' dunque privo della funzione
genericamente contributiva al bilancio degli enti interessati o
commutativa di un servizio, che caratterizza i tributi.
Non ha, pertanto, natura tributaria, difettando i caratteri che
lo condizionano, sopra indicati, stabiliti dalla giurisprudenza
costituzionale.
Di qui l'infondatezza della prima questione.
8.- Secondo il rimettente, la medesima disposizione sarebbe in
contrasto con l'art. 3 Cost., perche' fonte di irragionevoli
discriminazioni. A parita' di superficie interessata, i nuovi criteri
di determinazione mettono, ad avviso del TAR, sullo stesso piano
tutti i soggetti che svolgono la relativa attivita' di estrazione,
quale che sia il materiale oggetto della relativa iniziativa
imprenditoriale ed a prescindere dalla relativa capacita'
remunerativa.
Secondo il rimettente, dunque, viene imposto, irrazionalmente, il
medesimo trattamento a situazioni differenti.
8.1.- La censura non coglie nel segno perche' e' legata a
presupposti logici non coerenti con la ratio della disposizione
censurata (sentenza n. 290 del 2010).
Si e' gia' evidenziato che la ragione fondante della prestazione
patrimoniale disposta dalla norma in esame si lega sia allo sforzo
amministrativo correlato a tale attivita' di impresa; sia
all'esigenza di far gravare il costo del relativo disagio patito
dalla collettivita' sui soggetti, che, ottenuto il titolo
legittimante, determinano il pregiudizio ambientale intrinsecamente
legato all'attivita' estrattiva. All'interno di questo piu' esteso
ambito di riferimento, la disposizione in oggetto persegue, anche,
l'ulteriore obiettivo della individuazione del metodo applicativo
piu' idoneo a garantire una puntuale esazione del dovuto.
Muovendo da tali presupposti, non appare convincente il cardine
logico sul quale riposa la prospettata diseguaglianza tra le imprese
che esercitano l'attivita' di estrazione.
La diversa possibilita' di rendimento dell'attivita', in ragione
del maggior valore di mercato del materiale estratto, deve ritenersi
ininfluente una volta che si colleghi il canone in esame non ai
valori di produzione reddituale della relativa iniziativa
imprenditoriale, bensi' alla esigenza di compensare il costo
amministrativo ed il disagio ambientale conseguenti alla attivita' di
cava. In particolare, i profili di erosione territoriale e ambientale
conseguenti all'attivita' estrattiva, prescindono dalla potenziale
redditivita' della relativa iniziativa economica, che ovviamente
trovera', invece, rilievo nella determinazione dell'imponibile ai
fini della tassazione sul reddito delle imprese.
Infatti, nei criteri di determinazione del canone introdotti
dalla novella, viene data rilevanza essenziale alla deturpazione del
paesaggio, certamente correlata alla quantita' di superficie
interessata dall'attivita' di scavo; e, nell'ottica indennitaria, si
tempera il relativo parametro coniugandolo con il riferimento ai
volumi di estrazione autorizzati, ancor piu' concretamente indicativi
dell'effettiva modificazione ambientale assentita.
9.- Il TAR dubita, infine, della legittimita' costituzionale del
comma 8 della medesima legge reg. n. 9 del 2013, cosi' come
introdotto dall'art. 83 della legge reg. n. 9 del 2015, in relazione
agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in riferimento
all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
Con la norma censurata, secondo il rimettente, si dispone, in
modo arbitrario e irragionevole, l'efficacia retroattiva dei nuovi
criteri di determinazione del canone in esame, estendendone
l'applicazione anche all'anno 2014, cosi' da ledere il legittimo
affidamento riposto, dai titolari dell'attivita' di estrazione, sul
mantenimento delle condizioni di quantificazione del detto
corrispettivo garantite dalla previgente normativa.
9.1.- Preliminarmente, in linea con quanto eccepito dalla difesa
della Regione, va dichiarata l'inammissibilita' della questione con
riguardo al parametro convenzionale, evocato per il tramite del primo
comma dell'art. 117 Cost.
Tale parametro risulta richiamato solo nominalmente dal
rimettente, che non ha argomentato sul punto nelle due ordinanze. Le
relative motivazioni, in parte qua, risultano, piuttosto,
esclusivamente riferite all'asserita lesione dell'art. 3 Cost.
9.2.- Con riguardo al parametro interno, la censura si rivela
infondata.
9.3.- Va in primo luogo confermato che la disposizione censurata,
rendendo applicabili i nuovi criteri di determinazione del canone
anche all'esercizio relativo al 2014, ha natura retroattiva.
I nuovi criteri previsti dalla novella, in vigore dal 15 maggio
2015, finiscono per incidere su una prestazione che, alla data di
entrata in vigore della riforma, doveva ritenersi gia' compiutamente
definita.
E infatti, in virtu' di quanto previsto dall'art. 5 del decreto
dell'assessore regionale per l'energia e i servizi di pubblica
utilita' dell'11 aprile 2014, reso in attuazione dell'originario
tenore dell'art. 12 della legge reg. n. 9 del 2013, il pagamento
della prestazione in esame, relativa all'anno 2014, andava effettuato
entro il 31 marzo 2015.
9.4.- Va, poi, rimarcato che il presupposto logico dell'intero
ragionamento sotteso alla dedotta illegittimita' costituzionale
attiene alla misura dell'aumento fatto gravare sui soggetti che
esercitano l'attivita' di sfruttamento delle cave, nel passaggio tra
quanto originariamente dovuto nel 2014 e gli importi rivendicati
dagli enti competenti, per il medesimo periodo di esercizio, in esito
alla novella.
L'incidenza quantitativa di siffatto aumento renderebbe
arbitraria e irrazionale la disposta retroattivita' delle modifiche.
9.5.- Cio' precisato, va ribadito che l'affidamento del cittadino
nella sicurezza giuridica costituisce un «elemento fondamentale e
indispensabile dello Stato di diritto» (sentenze n. 822 del 1988 e n.
349 del 1985) e «trova copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma
non gia' in termini assoluti e inderogabili» (sentenza n. 56 del
2015).
Come chiarito dalla costante giurisprudenza di questa Corte (in
consonanza anche con quella della Corte EDU), la tutela
dell'affidamento non comporta che, nel nostro sistema costituzionale,
sia assolutamente interdetto al legislatore di emanare disposizioni
le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di
durata, e cio' «anche se il loro oggetto sia costituito dai diritti
soggettivi perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni
retroattive, il limite costituzionale della materia penale (art. 25,
secondo comma, Cost.)», fermo restando tuttavia che dette
disposizioni, «al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono
trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere
sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando cosi' anche l'affidamento del cittadino» (sentenze n. 16
del 2017 e n. 822 del 1988; in senso analogo, ex plurimis, sentenze
n. 203 del 2016; n. 64 del 2014; n. 1 del 2011; n. 302 del 2010; n.
236, n. 206 e n. 24 del 2009; n. 409 e n. 264 del 2005; n. 446 del
2002; n. 416 del 1999).
L'affidamento da tutelare postula, tuttavia, il consolidamento,
nel tempo, della situazione normativa che ha generato la posizione
giuridica incisa dal nuovo assetto regolatorio, sia perche' protratta
per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un
contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario
una ragionevole fiducia nel suo mantenimento (sentenza n. 56 del
2015).
Se, dunque, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere
interventi normativi in grado di comprimere posizioni consolidate, e'
comunque necessario, per un verso, che l'incidenza peggiorativa non
sia sproporzionata rispetto all'obiettivo perseguito nell'interesse
della collettivita'; per altro verso, che l'intervento di modifica
sia prevedibile, non potendosi tollerare mutamenti retroattivi
dell'assetto di interessi relativo a rapporti di durata consolidati
nel tempo, del tutto inaspettati (sentenze n. 203 del 2016 e n. 64
del 2014).
9.6.- L'esame della ratio e del contenuto della norma impugnata
induce ad escludere che questa abbia inciso in modo irragionevole,
arbitrario e imprevedibile cosi' da ledere - come denunziano le
ordinanze rimettenti - il principio evocato.
9.6.1.- In primo luogo, va considerato che il canone in questione
e' stato introdotto nel 2013, mentre le modifiche apportate risalgono
al 2015.
L'ambito temporale sopra descritto rende evidente che nel caso
non poteva essersi consolidato un affidamento particolarmente
radicato nel tempo quanto al tenore delle disposizioni previgenti,
avuto riguardo ai criteri di determinazione della prestazione
patrimoniale in esame.
9.6.2.- Il portato di novita' che connotava l'introduzione delle
norme modificate dalle disposizioni censurate - tramite le quali, per
la prima volta, per i titolari di autorizzazione all'attivita'
estrattiva, e' stato disposto il pagamento della prestazione in
oggetto - rendeva inoltre prevedibile, anche in un breve lasso
temporale, una fisiologica instabilita' di disciplina, motivata
dall'esigenza di individuare non solo e non tanto i criteri di
quantificazione del dovuto maggiormente confacenti alla tipologia dei
rapporti in esame, ma anche le modalita' attraverso le quali
pervenire ad una piu' puntuale escussione della relativa
obbligazione.
Siffatta prevedibilita' della modifica, del resto, trova una
rilevante conferma nel secondo dei gia' evidenziati tentativi di
innovazione posti in essere dalla Regione nel corso del 2014, quello
legato al disposto dell'art. 75 della delibera legislativa del 1°
agosto 2014, in approvazione del disegno di legge n. 782, il quale
anticipava l'introduzione dei criteri di determinazione del canone
attualmente vigenti.
Per quanto gia' segnalato, siffatto tentativo non venne portato a
termine per l'impugnazione della delibera legislativa che lo
conteneva, all'epoca proposta, innanzi a questa Corte, dal
Commissario dello Stato, prospettando minori entrate: motivazioni che
si pongono in aperta distonia logica con il contenuto della censura
sollevata dalle ordinanze di rinvio (le quali logicamente riposano,
piuttosto, su un asserito considerevole aumento di entrate derivante
dalla applicazione dei nuovi criteri).
La prevedibilita' dell'introduzione dei nuovi criteri trova,
inoltre, riscontro nelle ragioni di interesse pubblico - messe in
luce dai lavori preparatori - che hanno imposto le modifiche oggetto
di censura. Ragioni, emerse gia' nel primo anno di applicazione del
canone in esame (come reso evidente dal tenore dell'art. 75 citato da
ultimo), legate alle difficolta' incontrate nella puntuale verifica
ed esazione del dovuto; e cio' in considerazione del metodo di
accertamento correlato agli originari criteri di determinazione,
fondato sull'autocertificazione della quantita' di materiale estratto
da parte del soggetto passivo della prestazione, tale da rendere non
agevole un utile riscontro, quantomeno in termini di tempestivita',
degli importi da riscuotere da parte degli organi demandati al
relativo controllo.
9.6.3.- E' di immediata evidenza che la compiutezza
dell'accertamento del dovuto e la puntualita' nell'escussione del
canone rappresentano segmenti imprescindibili del percorso che porta
alla utile realizzazione dell'interesse della collettivita' sotteso
alla prestazione patrimoniale prevista dalle disposizioni in esame,
altrimenti vanificato. L'obiettivo perseguito con l'introduzione dei
nuovi criteri di determinazione si fonde, dunque, inscindibilmente
con le ragioni sottese alla previsione del canone dovuto dai soggetti
che svolgono l'attivita' estrattiva; ragioni dotate di primario
rilievo, perche' correlate alla tutela dei valori ambientali
compromessi dalla detta iniziativa imprenditoriale.
9.6.4.- La natura ed il rilievo dell'interesse collettivo
perseguito dal legislatore regionale rendono, innanzitutto, non
arbitrarie le modifiche introdotte dalla novella censurata, volte a
rendere efficiente la fase di accertamento e riscossione del dovuto a
tale titolo. Portano, inoltre, ad escludere che l'intervento
normativo in esame possa aver arrecato una sproporzionata
compressione delle posizioni soggettive coinvolte: sia perche' queste
ultime riposano su un affidamento tutt'altro che radicato nel tempo
(sentenza n. 56 del 2015), ulteriormente messo in discussione dalla
gia' rimarcata prevedibilita' della riforma adottata; sia perche' e'
evidentemente modesto l'ambito temporale di retrodatazione degli
effetti delle nuove disposizioni, limitato al dovuto per un solo
esercizio. Considerazione, quest'ultima, che finisce per privare di
effettivo rilievo il profilo legato alle addotte conseguenze
economiche che derivano dalla retroattivita' dei criteri in
contestazione, elemento fondante la censura prospettata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi:
1) dichiara inammissibile la costituzione della parte privata
Fratelli Calamaio di Calamaio Ettore & C. snc;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione Siciliana 7
maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale), nella parte in cui ha
introdotto il comma 8 dell'art. 12 della legge della Regione
Siciliana 15 maggio 2013, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita' regionale) sollevate
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art.
1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmato a Parigi il
20 marzo 1952 e ratificato con la legge 4 agosto 1955, n. 848, con le
ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione Siciliana n. 9
del 2015, nella parte in cui ha modificato il comma 1 dell'art. 12
della legge della Regione Siciliana n. 9 del 2013, sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia in riferimento agli
artt. 53 e 3 Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione Siciliana n. 9
del 2015, nella parte in cui ha introdotto il comma 8 dell'art. 12
della legge della Regione Siciliana n. 9 del 2013, sollevate dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia in riferimento
all'art. 3 Cost., con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 aprile 2018.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE