N. 121 SENTENZA 11 aprile - 13 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Istituzione, individuazione e definizione delle modalita' di gestione della Rete Escursionistica Campana (pianificazione degli interventi di recupero e valorizzazione del patrimonio escursionistico regionale; disciplina della viabilita' minore di uso privato; istituzione e composizione della Consulta regionale; individuazione dei soggetti competenti per la gestione tecnica dei siti; disciplina dei piani degli interventi sulla rete regionale; segnaletica; regolamento attuativo) - Disciplina sanzionatoria. - Legge della Regione Campania 20 gennaio 2017, n. 2 (Norme per la valorizzazione della sentieristica e della viabilita' minore), artt. 4, comma 2; 7; 8, comma 2, lettera n); 9, commi 1 e 2, lettera a); 10, commi 1, 3, 4 e 5; 13; 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f) e g); 14, comma 3; 15, commi 3 e 8. -(GU n.25 del 20-6-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma
2; 7; 8, comma 2, lettera n); 9, commi 1 e 2, lettera a); 10, commi
1, 3, 4 e 5; 13; 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f) e g); 14,
comma 3; 15, commi 3 e 8, della legge della Regione Campania 20
gennaio 2017, n. 2 (Norme per la valorizzazione della sentieristica e
della viabilita' minore), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 20-23 marzo 2017, depositato in
cancelleria il 27 marzo 2017, iscritto al n. 34 del registro ricorsi
2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21,
prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 10 aprile 2018 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Alba Di Lascio per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 20-23 marzo 2017 e depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il successivo 27 marzo 2017
(registro ricorsi n. 34 del 2017), il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso, ai sensi dell'art. 127 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 2; 7;
8, comma 2, lettera n); 9, commi 1 e 2, lettera a); 10, commi 1, 3, 4
e 5; 13; 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f) e g); 14, comma 3;
15, commi 3 e 8, della legge della Regione Campania 20 gennaio 2017,
n. 2 (Norme per la valorizzazione della sentieristica e della
viabilita' minore), in riferimento agli artt. 25, secondo comma;117,
secondo comma, lettere l) e s), e sesto comma; 118, primo e secondo
comma, della Cost.
2.- L'Avvocatura generale dello Stato premette che la censurata
legge regionale prevede l'istituzione, l'individuazione e la
definizione delle modalita' di gestione della Rete escursionistica
campana (d'ora in avanti: REC), la quale «interessa tutto il
territorio regionale, compreso quello ricadente nei parchi nazionali
e nelle altre aree protette, nazionali e regionali». In Campania sono
presenti due diversi parchi nazionali, oltre ad alcune riserve
naturali statali e ad alcuni parchi regionali.
Al riguardo, la difesa statale rammenta che la legge 6 dicembre
1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) deve considerarsi,
come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (sono richiamate le
sentenze n. 44 del 2011, n. 315 e n. 20 del 2010), espressione
dell'esercizio della competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. Le Regioni, pertanto, in ambito di aree protette, possono
soltanto determinare maggiori livelli di tutela, ma non derogare alla
legislazione statale (sono citate le sentenze n. 44 del 2011, n. 193
del 2010, n. 61 del 2009 e n. 232 del 2008). La giurisprudenza
costituzionale ha altresi' precisato che la tutela di tali aree viene
esercitata per mezzo di due differenti tipi di strumenti: la
regolamentazione sostanziale delle attivita' che possono essere
svolte in quelle aree (sentenze n. 44 del 2011 e n. 315 del 2010) e
la «predisposizione di strumenti programmatici e gestionali per la
valutazione di rispondenza delle attivita' svolte nei parchi, alle
esigenze di protezione della flora e della fauna» (sentenze n. 44 del
2011 e n. 387 del 2008).
3.- Cio' premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che piu' disposizioni della legge reg. Campania n. 2 del 2017
presentino profili di contrasto con la normativa statale, dovendo
dunque essere considerate costituzionalmente illegittime.
3.1.- La prima disposizione oggetto delle censure del ricorrente
e' l'art. 4, comma 2, della legge regionale campana, reputato in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., «nella
parte in cui non prevede che la funzione di pianificazione degli
interventi di recupero e valorizzazione del patrimonio
escursionistico regionale debba essere esercitata - nei casi in cui
interessi aree rientranti in Parchi nazionali - in conformita' al
Piano del Parco ed al Regolamento del Parco, nonche' alle misure di
salvaguardia eventualmente dettate dal provvedimento istitutivo». Gli
artt. 8, 11 e 12 della legge n. 394 del 1991, infatti, affidano al
regolamento del parco il compito di disciplinare l'esercizio delle
attivita' consentite entro il territorio del parco stesso ed al piano
per il parco la tutela dei suoi valori naturali e ambientali,
prevedendo altresi' misure di salvaguardia fino all'entrata in vigore
della specifica disciplina dell'area protetta: la normativa
regionale, pertanto, inciderebbe «sul nucleo di salvaguardia
predisposto dalla legge statale, in esercizio della propria
competenza esclusiva in materia di "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", con riferimento ad una particolare categoria di
aree protette».
La disposizione censurata sarebbe altresi' in contrasto, da un
lato, con l'art. 117, sesto comma, Cost., in quanto, in assenza della
previsione della conformita' al regolamento del parco delle attivita'
relative alla REC, sarebbe lesiva della potesta' regolamentare in una
materia di competenza esclusiva statale, nella specie affidata
dall'art. 11 della legge n. 394 del 1991 agli Enti parco; dall'altro,
con l'art. 118, primo e secondo comma, Cost., poiche' la possibilita'
che l'attivita' gestionale e organizzatoria regionale si esplichi in
difformita' dal piano per il parco pregiudicherebbe una «funzione
amministrativa di tipo programmatorio affidata dalla legge statale,
in una materia di propria competenza, ad un ente pubblico nazionale
quale l'Ente Parco».
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura poi l'art.
7 della medesima legge regionale, novamente per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., «nella parte in cui pretende
di disciplinare anche porzioni della rete escursionistica campana,
incluse nel territorio dei Parchi nazionali». La norma, infatti,
disciplinando, anche in tali ambiti territoriali, la viabilita'
minore lungo la REC si porrebbe in contrasto con gli artt. 11 e 12
della legge n. 394 del 1991, i quali affidano specificamente al
regolamento del parco e al piano per il parco la relativa disciplina.
La difesa dello Stato precisa che la disciplina «e' anche di tipo
esplicitamente permissivo», il che potrebbe determinare la diretta
violazione dei beni ambientali a presidio dei quali sono stati
istituiti gli Enti parco, qualora tali attivita' risultino
incompatibili con lo specifico tipo di protezione predisposto dalla
regolamentazione degli stessi enti.
L'impugnato art. 7 sarebbe altresi' in contrasto, di nuovo con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. oltre che con l'art.
118, primo e secondo comma, Cost., pure nella parte in cui statuisce
che la Giunta regionale abbia il potere di chiudere al transito
escursionistico anche quelle porzioni di sentieri rientranti nei
parchi nazionali. Con cio', infatti, si riconoscerebbe alla Giunta
una funzione gestoria delle aree protette che gli artt. 1, comma 4, e
9 della legge n. 394 del 1991 affidano agli Enti parco.
Tale disposizione sarebbe altresi' lesiva, per ragioni analoghe a
quelle alla base delle censure rivolte contro l'art. 4, comma 2,
della legge regionale campana, degli artt. 117, sesto comma, e 118,
primo e secondo comma, Cost.
3.3.- Il ricorrente censura altresi' l'art. 8, comma 2, lettera
n), della citata legge regionale, ancora per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., oltre che degli artt. 117,
sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
La legge impugnata istituisce la Consulta regionale per il
patrimonio escursionistico, la quale - osserva il Presidente del
Consiglio dei ministri - e' chiamata a collaborare con la Giunta
regionale «all'esercizio di funzioni lato sensu gestorie della rete
dei sentieri rientranti nella REC». Il ricorrente rileva che,
correttamente, la legge campana predispone forme di collaborazione
organica con gli Enti parco, in considerazione del fatto che la REC
si sviluppa anche all'interno del territorio dei parchi nazionali: in
particolare, e' previsto che Federparchi designi, in rappresentanza
dei parchi nazionali, un componente della neoistituita Consulta
regionale. Tuttavia, poiche' gli artt. 1, comma 3, e 9 della legge n.
394 del 1991 individuano negli Enti parco i soggetti portatori degli
interessi tutelati, la disposizione censurata sarebbe
costituzionalmente illegittima nella parte in cui affida a
Federparchi l'individuazione del rappresentante dei gestori delle
aree protette.
La medesima disposizione sarebbe altresi' illegittima «laddove
conferisce all'amministrazione regionale una funzione gestoria
dell'area protetta che risulta chiaramente affidata, con norme poste
a presidio di standard di tutela ambientale, all'Ente Parco».
3.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna poi l'art.
9, commi 1 e 2, lettera a), legge reg. Campania n. 2 del 2017, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e sesto comma,
nonche' dall'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
Il comma 1 sarebbe illegittimo perche' affiderebbe la gestione
tecnica dei siti ricompresi nella REC alla Regione Campania, agli
enti locali territorialmente competenti e agli enti di gestione delle
aree protette: in queste aree, infatti, tale gestione dovrebbe
considerarsi, alla luce degli artt. 1, comma 3, 9 e 12 della legge n.
394 del 1991, di spettanza esclusiva degli Enti parco.
L'illegittimita' costituzionale del comma 2, lettera a),
risiederebbe, invece, nell'impedimento per i soggetti gestori delle
aree protette di autodeterminarsi nelle scelte inerenti le loro
funzioni, in forza del necessario accordo che la disposizione
censurata impone di raggiungere con i Comuni per l'individuazione
delle «diverse modalita' di fruizione della Rete regionale».
Entrambe le disposizioni sarebbero altresi' in contrasto con
l'art. 117, sesto comma, Cost., perche' le modalita' di fruizione dei
sentieri, per la parte di territorio ricadente nelle aree protette,
sarebbero attribuite dall'art. 11 della legge n. 394 del 1991 al
regolamento del parco.
3.5.- Il ricorrente dubita inoltre della legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 1, della legge regionale campana,
per contrasto con i diversi parametri costituzionali gia' evocati.
Tale disposizione, non prevedendo che, per la parte in cui si
rivolge alle porzioni di territorio regionale ricomprese nel
perimetro dei parchi nazionali, il Piano triennale degli interventi
sulla REC debba necessariamente rispettare il regolamento ed il piano
per il parco, inciderebbe sul nucleo di salvaguardia predisposto, in
esercizio della competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema», dagli artt. 11 e 12 della legge n.
394 del 1991. La medesima disposizione sarebbe altresi' lesiva, per
ragioni analoghe a quelle alla base delle censure rivolte contro le
altre disposizioni della medesima legge, degli artt. 117, sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.
Illegittimi sarebbero altresi' i commi 3, 4 e 5 del medesimo art.
10 della citata legge regionale.
Il comma 4 - il quale prevede che il Piano triennale degli
interventi sia approvato dalla Giunta regionale, sentita la
commissione consiliare competente, e che le sue integrazioni e
modifiche siano effettuate con una ulteriore delibera di Giunta -
affiderebbe all'amministrazione regionale una importante funzione
programmatoria e gestoria che, nella parte in cui interessa anche le
aree protette, sarebbe di esclusiva spettanza degli Enti parco, in
base a quanto previsto dalla legge n. 394 del 1991.
I commi 3 e 5 prevedono che il Piano annuale degli interventi
sulla REC individui gli interventi di competenza della Regione e
affidano a tale Piano annuale il compito di individuare «il soggetto
obbligato alla manutenzione, il contenuto dell'obbligo e la
periodicita' minima del controllo»: in tal modo, attribuirebbero
all'amministrazione regionale importanti funzioni gestorie che - per
la parte concernente le aree protette - la legge statale
riconoscerebbe in via esclusiva agli Enti parco.
3.6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta il
contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera s), e sesto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. anche dell'art. 13 legge
reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui prevede che la
disciplina sulla segnaletica della REC ivi prevista si applichi anche
alla frazione della rete regionale presente nel territorio dei parchi
nazionali. Tale disciplina, infatti, rientrerebbe tra i compiti che
gli artt. 1, comma 3, 9, 11 e 12 della legge n. 394 del 1991
variamente attribuiscono agli Enti parco.
3.7.- Il ricorrente impugna, ancora per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), e sesto comma, Cost., l'art. 16, comma 2,
lettere a), b), c), d), f) e g), della citata legge regionale, nella
parte in cui tali disposizioni prevedono che il regolamento attuativo
della medesima legge disciplini diversi oggetti che, con riferimento
al territorio degli Enti parco, dovrebbero essere regolati, in forza
degli artt. 11 e 12 della legge n. 394 del 1991, dal regolamento e
dal piano per il parco.
3.8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri precisa, poi, che
tutte le disposizioni gia' impugnate devono ritenersi
incostituzionali, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), e sesto comma, Cost., «anche con riguardo alla parte in
cui la loro applicazione e' destinata a coinvolgere porzioni del
territorio incluse nel perimetro di riserve naturali statali e aree
protette regionali».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva infatti, in primo luogo,
che gli artt. 1 e 17 della legge n. 394 del 1991 pongono, pur «in
modo certamente meno dettagliato», vincoli organizzativi e funzionali
analoghi a quelli caratterizzanti i parchi nazionali, a tutela della
missione ambientale delle riserve naturali statali. In secondo luogo,
osserva che la giurisprudenza costituzionale ha affermato che la
legge quadro sulle aree protette detta «norme fondamentali del
settore cui la legislazione regionale deve uniformarsi anche con
riferimento alle aree protette regionali» (si richiamano le sentenze
n. 212 del 2014, n. 171 del 2012, n. 325 e n. 41 del 2011): in
particolare, deve essere prevista l'esistenza di un soggetto gestore
dell'area protetta competente agli interventi sulla stessa (artt. 1,
comma 4, e 23 della legge n. 394 del 1991), nonche' l'adozione di un
regolamento (art. 22, comma 1, lettera d) e di un piano (art. 23),
aventi «compiti analoghi agli omologhi strumenti di regolamentazione
e pianificazione degli enti parco». Infine, l'art. 29 della
richiamata legge statale del 1991, che affida all'organismo di
gestione dell'area naturale protetta «importanti poteri di controllo
circa la conformita' delle attivita' realizzate nell'area rispetto al
regolamento, al Piano e al nulla osta», deve applicarsi tanto alle
riserve naturali statali che alle aree protette.
4.- Il ricorrente dubita altresi' della legittimita'
costituzionale di ulteriori disposizioni della legge reg. Campania n.
2 del 2017, ma per ragioni diverse dalla violazione della legge
quadro sulle aree protette.
4.1.- Costituzionalmente illegittimi sarebbero, innanzitutto, gli
artt. 14, comma 3, e 15, comma 8, della legge regionale, per
contrasto con l'art. 25 Cost.
L'Avvocatura generale dello Stato premette che l'art. 14, comma
1, della legge regionale fa divieto di alterare o modificare lo stato
di fatto dei percorsi escursionistici inseriti nella REC, mentre
l'art. 14, comma 2, della medesima legge regionale consente la
modifica della loro destinazione d'uso, a seguito di interventi
progettati dai Comuni, se autorizzata dalla Giunta regionale, previa
comunicazione alla Consulta regionale. L'impugnato art. 14, comma 3,
della legge regionale stabilisce, poi, che «la violazione del comma 2
comporta l'applicazione delle sanzioni e delle misure previste» dal
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), nelle misure dallo stesso determinate.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la formulazione
di quest'ultima disposizione sarebbe «estremamente generica, con
riferimento sia alla natura sia all'entita' delle sanzioni da
applicare alle violazioni in esse previste»: di qui il contrasto con
il principio di legalita' sancito dall'art. 25 Cost. i cui canoni,
secondo consolidata giurisprudenza costituzionale (si richiama la
sentenza n. 196 del 2010), dovrebbero essere estesi a tutte le misure
di carattere punitivo, comprese quelle amministrative, imponendo che
la formulazione di queste ultime sia sufficientemente chiara e
dettagliata. Del resto, tali canoni sono espressamente richiamati
dall'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), in materia di sanzioni amministrative.
Le medesime ragioni sorreggono anche la questione di
costituzionalita' avente per oggetto l'art. 15, comma 8, della legge
regionale campana, il quale risulterebbe «formulato in modo non
chiaro nel riferimento a disposizioni sanzionatorie contenute nei
commi precedenti».
4.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, poi,
l'art. 15, comma 3, legge reg. Campania n. 2 del 2017, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Osserva il ricorrente che la disposizione impugnata punisce con
la sanzione amministrativa pecuniaria «chiunque danneggia la
segnaletica o le opere realizzate per la percorribilita' e la sosta
lungo i percorsi escursionistici della Rete regionale», descrivendo,
dunque, la condotta del reato di danneggiamento, di cui all'art. 635,
comma 2, numero 1), del codice penale. Tuttavia, la determinazione
delle fattispecie di reato costituirebbe materia riservata alla
legislazione esclusiva dello Stato, secondo quanto previsto dall'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
5.- Con atto depositato il 20 aprile 2017 si e' costituita in
giudizio la Regione Campania, la quale si e' limitata ad eccepire
l'inammissibilita' e l'infondatezza di tutte le questioni promosse
dal Presidente del Consiglio dei ministri, successivamente
argomentate con la memoria illustrativa depositata il 20 marzo 2018.
5.1.- Dopo aver sinteticamente riassunto le censure mosse a larga
parte delle disposizioni impugnate da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, la resistente sostiene che dalla lettura
dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 2 del 2017 emergerebbe «con
chiarezza» che il legislatore regionale e' intervenuto sul solo
patrimonio ambientale regionale, escludendo che la relativa
disciplina normativa possa trovare applicazione anche all'interno
delle aree naturali protette nazionali. Lo spirito della legge
regionale, infatti, sarebbe quello di «tutelare i sentieri e la
viabilita' minore di territori non ricadenti nei Parchi e nelle aree
protette», unendo grandi itinerari gia' esistenti sul territorio
campano, al fine di promuovere l'escursionismo «quale mezzo per
realizzare un corretto ed equilibrato rapporto con l'ambiente».
In quest'ottica, la disciplina adottata non violerebbe la
competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente
bensi' valorizzerebbe l'equilibrio tra detta tutela e il turismo
escursionistico «in quanto attivita' che si influenzano e si
caratterizzano reciprocamente». Secondo la giurisprudenza
costituzionale, l'ambiente deve essere considerato una materia
trasversale, che non impedirebbe dunque l'esercizio della potesta'
legislativa regionale in materie di sua competenza (sono richiamate
le sentenze n. 407 del 2002 e n. 108 del 2005).
5.2.- Neppure meritevoli di accoglimento - secondo la resistente
- sarebbero le censure rivolte alle disposizioni impugnate per la
parte in cui esse troverebbero applicazione all'interno di riserve
naturali statali e di aree protette regionali.
La Regione Campania osserva che le disposizioni censurate
sarebbero rispettose dell'art. 22, comma 1, lettera d), della legge
n. 394 del 1991, che pone quale principio fondamentale per la
disciplina delle aree naturali protette «l'adozione, secondo criteri
stabiliti con legge regionale in conformita' ai principi di cui
all'articolo 11, di regolamenti delle aree protette». Secondo la
difesa regionale, le disposizioni oggetto delle questioni di
legittimita' costituzionale individuerebbero, per l'appunto, criteri
generali in base ai quali gli Enti gestori delle aree protette
dovrebbero adeguare i rispettivi regolamenti.
In base a quanto previsto dalla legge n. 394 del 1991, e in
particolare dal suo art. 23, nelle aree protette di interesse
regionale le singole Regioni, inoltre, sarebbero legittimate «a
stabilire obiettivi di tutela e regimi di protezione anche diversi da
quelli propri dei parchi nazionali, purche' diretti ad offrire una
maggiore tutela». Ne deriverebbe, pertanto, che, all'interno delle
aree protette da loro istituite, le Regioni, da un lato, sarebbero
«parzialmente libere di istituire regimi di protezione particolari
mediante la previsione di standard di tutela diversi da quelli dei
parchi nazionali»; dall'altro, nulla impedirebbe loro «di utilizzare
la propria potesta' in materia di governo del territorio e materie
affini per istituire tipologie atipiche di aree regionali protette
con finalita' in tutto o in parte diverse da quelle previste dalla
legge n. 394/1991».
La difesa regionale rileva, infatti, che l'art. 2 della legge
statale qualifica i parchi naturali regionali per la presenza non
solo di valori naturalistici e ambientali, ma anche «paesaggistici e
artistici, nonche' di valori legati alle tradizioni culturali delle
popolazioni locali». Il legislatore statale, pertanto, avrebbe
caratterizzato le aree protette regionali per una «'fruizione
antropica' di valorizzazione e conservazione piu' intensa rispetto ai
parchi nazionali».
La resistente, poi, osserva che la giurisprudenza della Corte
costituzionale avrebbe affermato che la disciplina delle aree
protette si fonda sul principio della necessaria cooperazione tra
Stato, Regioni e Province autonome, «finalizzato al bilanciamento dei
differenti valori rispondenti alle esigenze di protezione ambientale»
(sono richiamate le sentenze n. 366 del 1992 e n. 302 del 1994). Le
Regioni, pertanto, potrebbero all'interno delle aree protette
regionali stabilire «equilibri tra le esigenze di sviluppo economico,
urbanistico e turistico e la conservazione della natura diversi da
quelli propri della disciplina statale».
5.3.- La Regione Campania ritiene altresi' non fondate le censure
rivolte nei confronti degli artt. 14, comma 3, e 15, comma 8, legge
reg. Campania n. 2 del 2017 per violazione dell'art. 25 Cost.
La difesa regionale osserva che l'art. 14, comma 1, descrive
adeguatamente le condotte che, in assenza dell'autorizzazione di cui
al successivo comma 2, sono oggetto di sanzione amministrativa merce'
il rinvio, «per la disciplina della graduazione delle sanzioni e
delle misure applicabili», al decreto legislativo n. 285 del 1992. Il
legislatore regionale avrebbe pertanto operato un «rinvio materiale e
recettizio» alle disposizioni del codice della strada e, in
particolare, agli artt. 26 e 27, commi 10, 11 e 12: in tal modo,
secondo una tecnica normativa accolta nell'ordinamento, avrebbe
integrato il precetto nel rispetto del principio di legalita' e della
riserva di legge, oltre che dei principi di tipicita', tassativita' e
determinatezza (sono richiamate le sentenze n. 292 del 2002, n. 21
del 2009 e n. 168 del 1971).
5.4.- La resistente, infine, reputa non fondata anche la censura
mossa all'art. 15, comma 3, della legge regionale, il quale - a
parere del ricorrente - descriverebbe la condotta del reato di
danneggiamento, cosi' invadendo la competenza esclusiva statale in
materia di «ordinamento penale».
La difesa regionale rileva che la fattispecie di danneggiamento
di segnaletica stradale oggetto della disposizione impugnata non e'
dissimile da quella prevista dall'art. 15 cod. strada, «a nulla
rilevando, dunque, il reato di danneggiamento di cui all'art. 635 del
codice penale».
Questa Corte, del resto, avrebbe stabilito che la prescrizione di
sanzioni amministrative accede a quella competenza legislativa
ritenuta dalla Costituzione piu' adatta alla tutela di determinati
diritti o interessi (sono richiamate le sentenze n. 384 del 2005, n.
12 del 2004 e n. 28 del 1996). Con la legge regionale oggetto
d'impugnazione, la Regione Campania avrebbe inteso promuovere «il
recupero, la conservazione e la valorizzazione del proprio patrimonio
ambientale e culturale, costituito dalla sentieristica e dalla
viabilita' minore, mediante l'individuazione di percorsi di interesse
ambientale e storico e il recupero dei sentieri, delle mulattiere e
dei tratturi regionali»: non vi sarebbe alcuna invasione, pertanto,
della materia «ordinamento penale», la sanzione amministrativa in
questione accedendo al bene d'interesse regionale «viabilita' e
sentieristica minore».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato plurime
disposizioni della legge della Regione Campania 20 gennaio 2017, n. 2
(Norme per la valorizzazione della sentieristica e della viabilita'
minore), co n la quale il legislatore regionale, con l'intento «di
sviluppare il turismo sostenibile» (art. 1, comma 1, della legge
regionale) e di promuovere «la sentieristica e la viabilita' minore
attraverso l'individuazione di percorsi di interesse ambientale e
storico» (art. 1, comma 2, della legge regionale), ha istituito la
Rete escursionistica campana (d'ora in avanti: REC).
Le numerose questioni proposte dal ricorrente possono
suddividersi in due insiemi, che e' opportuno prendere in esame
separatamente.
2.- Con il primo insieme di questioni, il Presidente del
Consiglio dei ministri lamenta che le varie disposizioni impugnate
trovino tutte applicazione anche in relazione alle aree naturali
protette, siano esse nazionali o regionali. L'istituita REC, infatti,
interesserebbe tutto il territorio regionale campano, entro il quale
sono presenti due parchi nazionali oltre ad alcune riserve naturali
statali e parchi regionali, la cui tutela e' pero' disciplinata dalla
legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette)
(d'ora in avanti: legge quadro): legge che, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, deve ricondursi alla competenza esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», di modo che le
Regioni possono a tale riguardo determinare maggiori livelli di
tutela, ma non derogare in peius alla legislazione statale. Le norme
censurate, invece, presentano - secondo il ricorrente - profili di
contrasto con la normativa statale, tali da risultare
costituzionalmente illegittime per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
In particolare, il Presidente del Consiglio lamenta che, in base
alle disposizioni impugnate, la gestione della REC sia condotta,
all'interno delle aree protette, anche senza il necessario rispetto
di quanto stabilito dal regolamento e dal piano per il parco:
strumenti programmatici e gestionali, questi ultimi, per mezzo dei
quali, secondo la legge quadro, gli Enti parco debbono tutelare le
aree protette, siano queste parchi nazionali, riserve naturali,
statali o regionali, o parchi regionali.
In relazione ad alcune delle disposizioni impugnate, il
ricorrente lamenta, inoltre, la violazione anche degli artt. 117,
sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. Per un verso,
infatti, la mancata previsione di conformita' al regolamento del
parco delle attivita' volta a volta previste dalle norme censurate
determinerebbe una lesione della potesta' regolamentare statale,
nella specie affidata, dalla legge quadro, a tale regolamento; per un
altro, la mancata partecipazione degli Enti parco alla gestione e
organizzazione della REC, per la parte in cui questa si sviluppa
all'interno delle aree protette, pregiudicherebbe le funzioni
amministrative che lo Stato, in materia di propria competenza, ha
loro affidato.
3.- Preliminarmente, va rilevato che, nell'impugnare l'art. 8,
comma 2, lettera n), della legge reg. Campania n. 2 del 2017, il
ricorrente fa riferimento anche all'art. 117, sesto comma, Cost.,
cosi' come, nel rivolgere le censure agli artt. 9, commi 1 e 2,
lettera a), e 13 della legge regionale, fa riferimento anche all'art.
118, primo e secondo comma, Cost. All'evocazione di tali parametri
costituzionali, tuttavia, non corrisponde alcuna motivazione circa la
loro violazione da parte delle richiamate disposizioni impugnate, di
modo che essi debbono ritenersi estranei al thema decidendum
(sentenza n. 175 del 2017).
4.- Le censure di cui al primo insieme di questioni di
legittimita' costituzionale muovono tutte dalla denunciata
violazione, da parte delle singole disposizioni impugnate, di plurime
disposizioni della legge quadro e, conseguentemente, della competenza
esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), oltre
che, in alcuni casi, degli artt. 117, sesto comma, e 118, primo e
secondo comma, Cost.
4.1.- Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, la
«tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» non identifica una sfera di
competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacche'
essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e
competenze, anche regionali (di recente, sentenze n. 66 del 2018, n.
212 del 2017 e n. 210 del 2016). L'ambiente e', dunque, un «"valore"
costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta
di materia "trasversale", in ordine alla quale si manifestano
competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo
Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale» (sentenza n.
407 del 2002).
Nell'ambito delle materie di loro competenza, pertanto, le
Regioni trovano un limite negli standard di tutela fissati a livello
statale. Questi, tuttavia, non impediscono ai legislatori regionali
di adottare discipline normative che prescrivano livelli di tutela
dell'ambiente piu' elevati (di recente, sentenze n. 66 del 2018, n.
74 del 2017, n. 267 del 2016 e n. 149 del 2015), i quali «implicano
logicamente il rispetto degli standard adeguati e uniformi fissati
nelle leggi statali» (sentenza n. 315 del 2010).
La legge quadro e' stata reiteratamente ricondotta dalla
giurisprudenza costituzionale alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» (da ultimo, sentenze n. 74 e n. 36 del 2017): ai
principi fondamentali da essa dettati, dunque, le Regioni sono tenute
ad adeguarsi, pena l'invasione di un ambito materiale di esclusiva
spettanza statale. Questa Corte, in particolare, ha posto in evidenza
come lo standard minimo uniforme di tutela nazionale si estrinsechi
nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette
«di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di
rispondenza delle attivita' svolte nei parchi alle esigenze di
protezione» dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenza n. 171 del
2012; nello stesso senso, le sentenze n. 74 del 2017, n. 263 e n. 44
del 2011, n. 387 del 2008). Sono dunque il regolamento (art. 11) e il
piano per il parco (art. 12), nonche' le misure di salvaguardia
adottate nelle more dell'istituzione dell'area protetta (artt. 6 e
8), gli strumenti attraverso i quali tale valutazione di rispondenza
deve essere compiuta a tutela dell'ambiente e dell'ecosistema; allo
stesso tempo, l'art. 29 - inserito tra le disposizioni finali,
valevole per tutte le species di area protetta - attribuisce
all'organismo di gestione il compito di assicurare il rispetto del
regolamento e del piano.
Tale modello di tutela, imperniato appunto sull'esistenza di un
ente gestore dell'area protetta, sulla predisposizione di strumenti
programmatici e gestionali e sulla funzione di controllo del loro
rispetto, attribuita all'ente gestore, e' sostanzialmente replicato
dalla normativa statale per le riserve naturali statali. L'art. 17
della legge quadro, infatti, dispone che il decreto istitutivo della
riserva deve, tra le altre cose, determinare l'organismo di gestione
e stabilire indicazioni e criteri specifici cui devono conformarsi il
piano di gestione della riserva ed il relativo regolamento attuativo,
emanato secondo i principi contenuti nell'art. 11.
4.2.- Questa Corte ha altresi' precisato che la legge quadro non
si limita a dettare standard minimi uniformi atti a tutelare soltanto
i parchi e le riserve naturali nazionali - istituiti ai sensi
dell'art. 8 della legge quadro (rispettivamente, con decreto del
Presidente della Repubblica e con decreto del Ministro dell'ambiente)
- ma impone anche un nucleo minimo di tutela del patrimonio
ambientale rappresentato dai parchi e dalle riserve naturali
regionali, che vincola il legislatore regionale nell'ambito delle
proprie competenze (sentenze n. 74 e n. 36 del 2017, n. 212 del 2014,
n. 171 del 2012, n. 325, n. 70 e n. 44 del 2011).
Anche in relazione alle aree protette regionali, invero, il
legislatore statale ha predisposto un modello fondato
sull'individuazione del loro soggetto gestore, ad opera della legge
regionale istitutiva (art. 23), sull'adozione, «secondo criteri
stabiliti con legge regionale in conformita' ai principi di cui
all'articolo 11, di regolamenti delle aree protette» (art. 22, comma
1, lettera d, peraltro significativamente ed espressamente ricompreso
tra i «principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali
protette regionali»), nonche' su un piano per il parco tramite il
quale siano attivate le finalita' del parco naturale regionale (art.
25).
5.- La Regione Campania si e' costituita in giudizio chiedendo
l'inammissibilita' o il rigetto del ricorso.
5.1.- La resistente sostiene, innanzitutto, che la legge reg.
Campania n. 2 del 2017 intende intervenire sul solo patrimonio
ambientale regionale, di modo che la relativa disciplina normativa
non potrebbe trovare applicazione all'interno delle aree naturali
protette nazionali. Lo spirito della legge regionale, infatti,
sarebbe quello di «tutelare i sentieri e la viabilita' minore di
territori non ricadenti nei Parchi e nelle aree protette», con
l'obiettivo di valorizzare, «nell'ambito dei poteri riconosciuti alle
Regioni», «l'equilibrio tra la tutela dell'ambiente ed il turismo
escursionistico in quanto attivita' che si influenzano e si
caratterizzano reciprocamente».
Ostano a tale soluzione ermeneutica, tuttavia, piu' disposizioni
della legge campana, dalle quali, al contrario, si evince che la
disciplina impugnata, pur intervenendo su ambiti riconducibili anche
alla potesta' legislativa regionale in materia di «turismo», mai
circoscrive il proprio ambito di operativita' alle sole aree protette
regionali, ben interessando anche aree protette nazionali.
A tal proposito viene in considerazione, innanzitutto, l'art. 1
della citata legge regionale, il quale, nel delimitare l'oggetto
dell'intervento legislativo, espressamente si riferisce al recupero,
alla conservazione e alla valorizzazione del «patrimonio ambientale»
della Regione Campania: patrimonio pero' che non puo' non
ricomprendere anche le aree protette nazionali che si sviluppano
all'interno del territorio regionale.
L'art. 2 della legge regionale campana, a sua volta,
nell'indicare le finalita' della disciplina normativa,
dichiaratamente prevede, al comma 1, lettera l), «la valorizzazione
di percorsi escursionistici di tipo regionale, nazionale e
internazionale», cosi' come l'art. 4, comma 3, espressamente afferma
che la REC «e' costituita da sentieri di interesse europeo, inserita
nella rete europea della European Ramblers Association ed
interregionale»: difficilmente i sentieri potrebbero considerarsi
nazionali, internazionali o di interesse europeo senza attraversare
anche le aree protette nazionali.
Nella gestione della REC e per la vigilanza e il controllo sul
rispetto della legge regionale, il legislatore campano, inoltre,
esplicitamente coinvolge gli enti di gestione delle aree protette
generalmente intesi, senza dunque limitare tale coinvolgimento agli
enti di gestione delle aree protette regionali (artt. 8, comma 2,
lettera n; 9, comma 1; 15, commi 1 e 4). Al contrario, la volonta' di
coinvolgere, nello svolgimento di tali funzioni, anche gli enti cui
e' affidata la tutela delle aree protette nazionali e' resa palese
dall'utilizzo, all'art. 8, comma 2, lettera n), della locuzione «Enti
Parco», che e' la medesima utilizzata dall'art. 9 della legge quadro
nel riferirsi, appunto, al soggetto gestore delle aree protette
nazionali.
Infine, all'art. 14, nel prevedere i divieti connessi alla
disciplina legislativa, la legge regionale dichiaratamente fa salva
«l'osservanza della vigente normativa statale e regionale in materia
di aree naturali protette», con una formola comprensiva - come, del
resto, lo e' quella identica adoperata dalla legge quadro
(specialmente artt. 1 e 2) - tanto delle aree naturali protette
nazionali quanto di quelle regionali.
5.2.- Per quel che riguarda l'applicabilita' delle disposizioni
impugnate all'interno delle aree protette regionali, secondo la
Regione Campania la legge regionale sarebbe conforme a quanto
disposto dall'art. 22, comma 1, lettera d), della legge quadro: le
disposizioni censurate non farebbero altro che individuare criteri
generali in base ai quali gli enti gestori delle aree protette
dovrebbero adottare o adeguare i rispettivi regolamenti.
Inoltre, in base a quanto previsto dalla legge quadro, nelle aree
protette di interesse regionale le singole Regioni sarebbero
legittimate «a stabilire obiettivi di tutela e regimi di protezione
anche diversi da quelli propri dei parchi nazionali, purche' diretti
ad offrire una maggiore tutela». Cio', in particolare, perche' i
parchi naturali regionali sarebbero qualificati per la presenza non
solo di valori naturalistici e ambientali, ma anche «paesaggistici e
artistici, nonche' di valori legati alle tradizioni culturali delle
popolazioni locali»: il che consentirebbe alle Regioni di stabilire
«equilibri tra le esigenze di sviluppo economico, urbanistico e
turistico e la conservazione della natura diversi da quelli propri
della disciplina statale».
Anche in questo caso, le difese della Regione Campania non
colgono nel segno.
Per un verso, deve escludersi che la legge campana oggetto del
presente scrutinio sia la legge regionale cui si riferisce l'art. 22,
comma 1, lettera d), della legge quadro. La legge regionale, difatti,
in nessuna sua parte e' tesa a disciplinare direttamente o
indirettamente le aree protette regionali, dando attuazione alla
disposizione statale; diversamente, come si afferma all'art. 1, essa
intende «sviluppare il turismo sostenibile», promovendo «la
sentieristica e la viabilita' minore» e valorizzandone, in
particolare, le infrastrutture connesse. La circostanza per cui la
disciplina ch'essa reca interferisce con il regime di tutela per le
aree naturali protette non vale a renderla attuativa della legge
quadro ma, al contrario, esige la verifica circa la sua
compatibilita' con i principi fondamentali dettati dal legislatore
statale.
Per altro verso, puo' senz'altro riconoscersi che il legislatore
statale ha previsto, per le aree naturali protette regionali, un
quadro normativo meno dettagliato di quello predisposto per le aree
naturali protette nazionali, tale che le Regioni abbiano un qualche
margine di discrezionalita' tanto in relazione alla disciplina delle
stesse aree protette regionali quanto sul contemperamento tra la
protezione di queste ultime e altri interessi meritevoli di tutela da
parte del legislatore regionale. Cio' non toglie, tuttavia, che
l'esistenza di un regolamento e di un piano dell'area protetta, cui
devono conformarsi le attivita' svolte all'interno del parco o della
riserva, cosi' come l'attribuzione a un organismo di gestione della
verifica del rispetto di tali strumenti regolatori e programmatici,
siano costituzionalmente necessarie, perche' sono la manifestazione
di quello standard minimo di tutela che il legislatore statale ha
individuato nell'esercizio della propria competenza esclusiva in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» e che le Regioni
possono accompagnare con un surplus di tutela, ma non derogare in
peius.
6.- Alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale,
nonche' dei principi stabiliti dalla legge quadro, va rilevato,
dunque, che la univoca ed esclusiva vocazione turistica della legge
regionale campana, ove non correlata (e subordinata) alle esigenze di
tutela dell'ambiente, salvaguardato dal complesso di strumenti
promozionali e di controllo predisposti dalla normativa quadro
statale, finirebbe per risultare ontologicamente invasiva della
competenza legislativa esclusiva dello Stato, in quanto facoltizzata,
per se' sola, a determinare modalita', dimensioni e controllo per la
realizzazione di un "turismo sostenibile" anche in zone a
riconosciuta "sensibilita'" ambientale.
Tanto premesso, possono ora prendersi in esame le singole
questioni di legittimita' costituzionale di cui al primo insieme.
7.- L'art. 4, comma 2, legge reg. Campania n. 2 del 2017
disciplina la pianificazione degli interventi di recupero e
valorizzazione del patrimonio escursionistico regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri reputa tale disposizione
invasiva della competenza esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.), perche' non prevede che tale funzione di pianificazione debba
essere esercitata, quando interessi aree rientranti in parchi
nazionali, in conformita' al regolamento del parco, al piano per il
parco, nonche' alle misure di salvaguardia eventualmente dettate dal
provvedimento istitutivo.
La questione e' fondata.
Si e' gia' rilevato come questa Corte abbia riconosciuto che lo
standard minimo uniforme di tutela ambientale si articola nella
previsione di strumenti programmatici e regolatori delle attivita'
esercitabili all'interno delle aree protette. La disposizione
regionale, nella parte in cui non prevede che la pianificazione
concernente la REC all'interno delle aree protette nazionali sia
conforme a quanto stabilito da tali strumenti gestori, si pone dunque
in contrasto con quanto stabilito dalla legge quadro.
7.1.- La medesima disposizione e' altresi' censurata nella parte
in cui non prevede che la pianificazione concernente la REC, anche
quando questa si sviluppi all'interno di riserve naturali e aree
protette regionali, sia conforme a quanto stabilito dai relativi
strumenti gestori.
La questione e' fondata.
La legge quadro, come si e' visto, impone anche per le riserve
naturali e le aree protette regionali un regolamento e un piano, cui
devono conformarsi le attivita' che si svolgono all'interno di tali
aree: di qui l'illegittimita' della disposizione impugnata, nella
parte in cui non prevede che la pianificazione concernente la REC sia
conforme a tali strumenti. Deve escludersi, infatti, che in tal modo
il legislatore regionale abbia predisposto un livello di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema piu' elevato di quello garantito dal
legislatore statale.
7.2.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per oggetto
l'art. 4, comma 2, della legge regionale.
8.- L'art. 7 della legge reg. Campania n. 2 del 2017 disciplina
la viabilita' minore di uso privato inclusa nella REC, stabilendo
limiti al transito.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lo reputa lesivo della
competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» perche' - nella parte in cui e' volto a disciplinare
anche porzioni della REC incluse nel territorio dei parchi nazionali
- si pone in contrasto con gli artt. 11 e 12 della legge n. 394 del
1991, i quali affidano specificamente al regolamento del parco e al
piano per il parco la relativa disciplina.
La questione, che involve i primi due commi della disposizione,
e' fondata.
L'art. 11, comma 2, della legge quadro, infatti, affida al
regolamento del parco la disciplina del soggiorno e della
circolazione del pubblico con qualsiasi mezzo di trasporto (lettera
c) e dell'accessibilita' nel territorio del parco attraverso percorsi
e strutture idonee per disabili, portatori di handicap e anziani
(lettera h); l'art. 12, comma 1, prevede che il piano per il parco
disciplini, tra le altre cose, i vincoli, le destinazioni di uso
pubblico o privato e le norme di attuazione relative con riferimento
alle varie aree o parti del piano (lettera b) e i sistemi di
accessibilita' veicolare e pedonale con particolare riguardo ai
percorsi, agli accessi e alle strutture riservati a disabili, ai
portatori di handicap e agli anziani.
La disposizione regionale, pertanto, si presenta come invasiva di
competenze attribuite dalla legge quadro, a tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, al regolamento e al piano per il parco.
Il medesimo art. 7 sarebbe altresi' in contrasto, di nuovo con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., pure nella parte in
cui, al suo terzo e ultimo comma, statuisce che la Giunta regionale
abbia il potere di chiudere al transito escursionistico anche quelle
porzioni di sentieri rientranti nei parchi nazionali. Con cio',
infatti, si riconoscerebbe alla Giunta una funzione gestoria delle
aree protette che gli artt. 1, comma 4, e 9 della legge quadro
affidano agli Enti parco.
Anche tale questione e' fondata.
La legge quadro affida la tutela dell'area protetta al suo ente
gestore, di modo che la legge regionale non puo' attribuire ad altro
soggetto - nel caso di specie, alla Giunta regionale - il potere di
decidere se chiudere al transito aree rientranti nel territorio di
parchi o riserve nazionali.
8.1.- L'art. 7 e' impugnato dal ricorrente nella parte in cui
trova applicazione anche all'interno delle riserve naturali e delle
aree protette regionali.
Le questioni sono fondate.
Anche all'interno delle riserve naturali e delle aree protette
regionali, secondo quanto previsto dalla legge quadro a loro tutela
(artt. 17, 22, 23 e 25), per un verso, spetta al regolamento e al
piano per il parco disciplinare l'accessibilita', il soggiorno e la
circolazione; per un altro, e' soltanto l'ente gestore che,
conseguentemente, puo' decidere se chiudere al transito determinate
porzioni del territorio dell'area protetta.
8.2.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per oggetto
l'art. 7 della legge regionale.
9.- L'art. 8 legge reg. Campania n. 2 del 2017 istituisce la
Consulta regionale per il patrimonio escursionistico «quale sede di
concertazione e organismo consultivo e propositivo della Giunta
regionale».
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che, pur
corretta la predisposizione di forme di collaborazione organica con
gli Enti parco, la previsione che il rappresentante di tali enti in
seno alla Consulta regionale sia designato da Federparchi sarebbe
costituzionalmente illegittima: la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. deriverebbe dalla circostanza che la legge
quadro, agli artt. 1, comma 3, e 9, individua direttamente e soltanto
negli enti gestori delle aree protette i soggetti portatori degli
interessi tutelati, di modo che il loro rappresentante non potrebbe
essere individuato da un soggetto diverso quale, per l'appunto,
Federparchi.
La questione e' fondata.
La designazione del rappresentante degli Enti parco campani,
proprio perche' e' loro affidata la tutela delle aree protette di cui
sono gestori, deve spettare loro in via esclusiva. La designazione ad
opera di Federparchi - associazione costituita dagli Enti e dai
soggetti pubblici e privati gestori di aree protette in Italia -
risulta, invece, lesiva dei compiti affidati ai soggetti gestori
delle aree protette interessate dalla REC, anche perche' alla scelta
del rappresentante parteciperebbero, per il tramite
dell'associazione, enti gestori di aree protette che si sviluppano
anche fuori dal territorio campano.
L'art. 8, comma 2, lettera n), della legge regionale campana,
pertanto, deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo nella
parte in cui prevede che il rappresentante degli Enti parco sia
«designato dalla Federparchi», anziche' dagli Enti parco allocati su
territorio campano.
9.1.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per oggetto
l'art. 8, comma 2, lettera n), della citata legge regionale.
10.- L'art. 9 legge reg. Campania n. 2 del 2017 individua i
soggetti competenti alla gestione tecnica dei siti ricompresi nella
REC, affidata alla Regione Campania e agli Enti locali
territorialmente competenti, oltre che agli enti di gestione delle
aree protette.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lo reputa illegittimo
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nella
parte in cui, in contrasto con gli artt. 1, comma 3, 9, e 12 della
legge quadro: (a) non prevede che la gestione tecnica dei siti
ricompresi nella REC ed inclusi nei territori delle aree protette sia
di competenza esclusiva dei relativi enti gestori (comma 1); (b)
prevede che gli enti di gestione delle aree protette debbano
individuare le modalita' di fruizione della rete regionale «in
accordo con i comuni territorialmente interessati», impedendo a tali
enti di autodeterminarsi nelle scelte inerenti le funzioni loro
attribuite dalla legge statale (comma 2, lettera a). Inoltre, sarebbe
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost., perche' l'art. 11 della legge quadro affida al
regolamento del parco la disciplina delle modalita' di fruizione dei
sentieri, per la parte di territorio ricadente all'interno delle aree
protette.
Le questioni sono fondate.
La legge quadro, come si e' gia' detto, attribuisce ai soli enti
gestori la tutela delle aree protette, da porre in essere in
particolare attraverso il regolamento e il piano per il parco. Le
disposizioni ora in esame, invece, affiancano all'Ente parco tanto la
Regione Campania, quanto gli enti locali, cosi' ponendosi in
contrasto con i principi stabiliti dal legislatore statale.
Non varrebbe opporre che l'art. 12, comma 4, della legge quadro
prescrive una particolare procedura per l'adozione del piano per il
parco, il quale prima della sua approvazione, per un verso, e'
sottoposto alle osservazioni di chicchessia, e, per un altro, deve
essere oggetto d'intesa, per alcuni aspetti, con la Regione e con i
Comuni interessati. A tal proposito e' sufficiente rilevare, da un
lato, che la predisposizione del piano e' affidata in via esclusiva
all'ente gestore (art. 12, comma 3), cosi' evidentemente riconoscendo
a quest'ultimo un ruolo primario e solitario; dall'altro, che in
assenza della approvazione del piano, quest'ultimo e' rimesso prima a
un comitato costituito da rappresentanti del Ministero dell'ambiente
e delle regioni e province autonome e poi, eventualmente, al
Consiglio dei ministri: con il che si esclude che Regioni o enti
locali abbiano un ruolo pari a quello dell'Ente parco o dello Stato.
L'art. 11 della legge quadro, poi, affida al regolamento del
parco, come si e' visto, il compito di disciplinare la circolazione
del pubblico all'interno dell'area protetta: circolazione che ben
puo' avvenire, ovviamente, attraverso la REC. Le disposizioni
impugnate affidano invece anche a Regione ed enti locali,
l'individuazione delle diverse modalita' di fruizione della rete
escursionistica, cosi' evidentemente ponendosi in contrasto con la
legge quadro e, conseguentemente, con l'art. 117, sesto comma, Cost.
10.1.- Le medesime disposizioni di cui all'art. 9 sono impugnate
dal ricorrente anche nella parte in cui trovano applicazione
all'interno delle riserve naturali e delle aree protette regionali,
risultando cosi' in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), e sesto comma, Cost.
Le questioni sono fondate.
Come si e' gia' posto in luce, la legge quadro affida, anche per
la tutela delle aree protette regionali, al regolamento e al piano
per il parco la disciplina della gestione di tali aree (artt. 22, 23
e 25). La legge regionale puo', si', stabilire i criteri in base ai
quali deve essere adottato il regolamento, ma deve farlo in
conformita' ai principi di cui all'art. 11 della legge quadro (art.
22, comma 1, lettera d) e, comunque sia, predisponendo un livello di
tutela dell'ambiente pari o superiore a quello garantito dalla legge
statale. Deve escludersi, tuttavia, che attribuire a Regione, enti
locali territorialmente competenti e enti di gestione delle aree
protette, invece che solo a questi ultimi, la competenza in tema di
gestione tecnica dei siti regionali e di fruizione della REC
all'interno delle aree protette si risolva in una maggiore tutela di
queste ultime.
11.- L'art. 10 legge reg. Campania n. 2 del 2017 prevede un Piano
annuale e un Piano triennale di interventi sulla REC. Il Presidente
del Consiglio dei ministri impugna i commi 1, 3, 4 e 5: e' necessario
che l'esame delle singole questioni venga condotto partitamente.
11.1- L'art. 10, comma 1, definisce quali debbono essere i
contenuti del Piano triennale ed e' censurato perche' ritenuto in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in quanto,
per la parte in cui si rivolge alle porzioni di territorio regionale
ricomprese nel perimetro dei parchi nazionali, non e' previsto che
sia conforme al regolamento e al piano per il parco, cosi' incidendo
sul nucleo di salvaguardia predisposto dagli artt. 11 e 12 della
legge quadro. Il Presidente del Consiglio dei ministri reputa
costituzionalmente illegittima la medesima disposizione anche per la
parte in cui si rivolge a porzioni di territorio ricomprese nel
perimetro di riserve naturali statali e aree protette regionali.
Le questioni sono fondate.
Si e' gia' piu' volte posto in evidenza quanto siano centrali,
nella disciplina predisposta dalla legge quadro, gli strumenti del
regolamento e del piano per il parco per la tutela delle aree
naturali protette, siano esse nazionali o regionali: e' attraverso di
questi, e soltanto di questi, che l'ente gestore valuta la
rispondenza delle attivita' svolte all'interno dei parchi alla loro
tutela. La disposizione regionale - che prevede che il Piano
triennale definisca gli interventi da effettuare sulla REC ed
individui le opere oggetto di finanziamento - evidentemente
interferisce con la funzione esclusiva di tutela delle aree protette
affidata dal legislatore statale agli Enti parco.
11.2.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per
oggetto l'art. 10, comma 1, della legge regionale campana.
11.3.- L'art. 10, comma 4, della medesima legge regionale prevede
che il Piano triennale sia approvato dalla Giunta regionale, sentito
il parere della commissione consiliare permanente competente in
materia, e che le sue integrazioni e modifiche annuali siano
effettuate con una ulteriore delibera di Giunta.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lo reputa lesivo della
competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», perche' affida all'amministrazione regionale una
importante funzione programmatoria e gestoria che, nella parte in cui
interessa anche le aree protette, e' di esclusiva spettanza degli
Enti parco, posti a presidio dei «valori naturalistici, scientifici,
estetici, culturali, educativi e ricreativi» presenti nel parco (art.
2, comma 1, legge quadro). La medesima disposizione e' reputata
costituzionalmente illegittima dal Presidente del Consiglio dei
ministri anche per la parte in cui si rivolge a porzioni di
territorio ricomprese nel perimetro di riserve naturali statali e
aree protette regionali.
Va rilevato che, a seguito della parziale dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 1, della medesima
legge regionale (supra, paragrafo 11.1.), il Piano triennale, pur se
adottato da soggetti diversi dagli enti di gestione delle aree
protette - in quanto volto a disciplinare porzioni di territorio
regionali anche esterne a queste ultime - deve necessariamente
rispettarne il regolamento e il piano, pena la sua illegittimita'. Ne
consegue la non fondatezza della questione di legittimita'
costituzionale ora in esame.
11.4.- L'art. 10 della legge regionale campana dispone, al comma
3, che il Piano annuale degli interventi sulla REC individua gli
interventi di competenza della Regione e, al comma 5, che il medesimo
Piano annuale individui, per ciascun percorso compreso nella REC, il
soggetto obbligato alla manutenzione, in cosa questa consista e la
periodicita' del controllo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna entrambe le
disposizioni per violazione della competenza esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», reputandole in
contrasto con i principi fondamentali della legge quadro nella parte
in cui attribuiscono all'amministrazione regionale importanti
funzioni gestorie in relazione a parti di territorio ricomprese
all'interno delle aree protette. Le medesime disposizioni sono
ritenute costituzionalmente illegittime anche per la parte in cui si
rivolgono a porzioni di territorio ricomprese nel perimetro di
riserve naturali statali e aree protette regionali.
Le questioni sono fondate, per le medesime ragioni gia'
reiteratamente esposte: funzioni quali quelle di cui alle
disposizioni impugnate - interventi e manutenzione di territorio
all'interno delle aree protette - sono attribuite dagli artt. 11 e 12
della legge quadro in via esclusiva agli enti gestori delle aree
protette, cui e' inderogabilmente affidata dalla legge statale la
tutela dei valori ambientali attraverso l'approvazione di regolamento
e piano per il parco.
12.- L'art. 13 della legge reg. Campania n. 2 del 2017 disciplina
la segnaletica lungo la REC: e' previsto, in particolare, che la
Giunta regionale e l'istituita Consulta regionale dettino linee guida
sulle specifiche della segnaletica, la cui posa e manutenzione spetta
poi ai Comuni.
Il ricorrente lamenta che, nella parte in cui tale disposizione
si applica anche alla frazione della rete regionale presente nel
territorio dei parchi nazionali, si riveli in contrasto con gli artt.
1, comma 3, 9, 11 e 12 della legge quadro e, dunque, con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. Si osserva, a tal proposito, che e'
il regolamento del parco a disciplinare le attivita' consentite entro
il territorio dell'area protetta ed e' il piano per il parco a
disciplinare i sistemi di accessibilita' pedonale; cosi' come posa,
installazione, adeguamento e manutenzione della segnaletica sono
funzioni che le richiamate disposizioni della legge quadro affidano
agli Enti parco. Il Presidente del Consiglio dei ministri reputa
costituzionalmente illegittima la medesima disposizione anche per la
parte in cui si rivolge a porzioni di territorio ricomprese nel
perimetro di riserve naturali statali e aree protette regionali.
Le questioni sono fondate.
L'installazione di segnaletica all'interno delle aree protette
e', in tutta evidenza, attivita' che puo' avere non poco impatto sui
valori ambientali e naturalistici che la legge quadro intende
proteggere, affidando agli strumenti del regolamento e del piano per
il parco la tutela di detti valori.
Il regolamento del parco non solo disciplina le attivita'
consentite entro il territorio dell'area protetta, come piu' volte si
e' gia' posto in luce, ma deve altresi' prevedere, secondo quanto
dispone la legge quadro, «la tipologia e le modalita' di costruzione
di opere e manufatti» (art. 11, comma 2, lettera a). E non puo'
esservi dubbio sul fatto che la segnaletica debba considerarsi
manufatto, se non altro perche' tale la considera l'art. 15, comma 1,
lettera b), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada), ai sensi del quale «Su tutte le strade e loro
pertinenze e' vietato: [...] b) danneggiare, spostare, rimuovere o
imbrattare la segnaletica stradale ed ogni altro manufatto ad essa
attinente».
Il piano per il parco, per conto suo, deve disciplinare sistemi
di accessibilita' anche pedonale, sistemi di attrezzature e servizi
per la gestione e la funzione sociale del parco, indirizzi e criteri
per gli interventi sulla flora e sull'ambiente naturale in genere
(art. 12, comma 1, lettere c e d): tutte funzioni entro le quali
rientrano anche quelle concernenti l'installazione e la manutenzione
della segnaletica.
12.1.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per
oggetto l'art. 13 della citata legge regionale campana.
13.- L'art. 16 della legge reg. Campania n. 2 del 2017 prevede
che la Giunta regionale approvi, entro novanta giorni dall'entrata in
vigore della medesima legge regionale, il relativo regolamento
attuativo.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ne impugna il comma 2,
lettere a), b), c), d), f) e g): rimane estranea alle censure,
dunque, la sola lettera e). Il ricorrente ritiene che - nell'affidare
al regolamento attuativo la disciplina di diversi oggetti i quali,
con riferimento al territorio delle aree protette, dovrebbero essere
regolati dal piano e dal regolamento del parco - le disposizioni
impugnate si pongano in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. Per analoghe ragioni, esse sarebbero
costituzionalmente illegittime anche per la parte in cui si rivolgono
a porzioni di territorio incluse nel perimetro di riserve naturali
statali e aree protette regionali.
Le questioni sono fondate.
Tutti gli oggetti che il regolamento attuativo, secondo le
disposizioni in esame, dovrebbe andare a disciplinare (dalle
caratteristiche della segnaletica ai criteri per la progettazione e
la realizzazione di sentieri; dalle caratteristiche di sicurezza per
la fruizione della REC ai criteri generali di manutenzione dei
percorsi della stessa REC e all'individuazione del soggetto tenuto a
effettuarla) rientrano in attivita' che, come si e' invero gia'
visto, spetta al regolamento e al piano delle aree protette regolare.
13.1.- Restano assorbite le ulteriori questioni aventi per
oggetto l'art. 16, comma 2, lettere a), b), c), d), f) e g), della
legge regionale campana.
14.- Deve ora passarsi allo scrutinio del secondo insieme di
questioni di legittimita' proposte dal Presidente del Consiglio dei
ministri, le quali hanno per oggetto alcune disposizioni della legge
reg. Campania n. 2 del 2017 che prevedono sanzioni amministrative.
15.- L'art. 14, comma 3, della richiamata legge regionale dispone
che la violazione di quanto previsto al comma 2 del medesimo art. 14
comporta «l'applicazione delle sanzioni e delle misure» previste dal
codice della strada. Secondo il ricorrente, la formulazione della
disposizione impugnata sarebbe «estremamente generica, con
riferimento sia alla natura sia all'entita' delle sanzioni da
applicare alle violazioni in esse previste»: di qui il contrasto con
il principio di legalita' sancito dall'art. 25 Cost., i cui canoni,
secondo la giurisprudenza di questa Corte, dovrebbero essere estesi a
tutte le misure di carattere punitivo, comprese quelle
amministrative.
Per analoghe ragioni sarebbe costituzionalmente illegittimo anche
l'art. 15, comma 8, della citata legge regionale («Oltre alle
sanzioni previste dai commi 2 e 3, la violazione delle norme generali
contenute nell'articolo 14, comma 6, da' luogo all'applicazione delle
seguenti sanzioni amministrative pecuniarie»), in quanto risulterebbe
«formulato in modo non chiaro» nel riferimento a disposizioni
sanzionatorie contenute nei commi precedenti.
15.1.- La Regione Campania ritiene non fondate entrambe le
questioni di legittimita' costituzionale.
Secondo la resistente, l'art. 14, comma 1, legge reg. Campania n.
2 del 2017 descriverebbe adeguatamente le condotte che, in assenza
dell'autorizzazione di cui al successivo comma 2, sono oggetto di
sanzione amministrativa merce' il rinvio al codice della strada. Il
legislatore regionale avrebbe pertanto operato un «rinvio materiale e
recettizio» alle disposizioni di tale codice - in particolare agli
artt. 26 e 27, commi 10, 11 e 12 - integrando dunque il precetto nel
rispetto del principio di legalita' e della riserva di legge.
15.2.- Va preliminarmente osservato che l'art. 14, comma 2, della
richiamata legge regionale, la cui violazione e' sanzionata
dall'impugnato art. 14, comma 3, non prevede alcun divieto, ma si
limita a disciplinare il procedimento, cui prendono parte i Comuni,
la Consulta regionale di cui all'art. 8 della citata legge regionale
e la Giunta regionale, per modificare la destinazione d'uso dei
sentieri della REC. Tuttavia, neppure puo' ritenersi che il
legislatore regionale sia incorso in un mero errore materiale e che
le condotte vietate e sanzionate dalla disposizione censurata siano,
come adombra nella memoria difensiva la Regione Campania, quelle di
cui all'art. 14, comma 1, della medesima legge regionale: alla
violazione dei divieti ivi previsti, difatti, segue la sanzione
amministrativa posta dal successivo art. 15, comma 5.
15.3.- Ancora in via preliminare, deve ricordarsi come la
giurisprudenza di questa Corte abbia gia' affermato che il principio
della legalita' della pena e' «ricavabile anche per le sanzioni
amministrative dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione, in
base al quale e' necessario che sia la legge a configurare, con
sufficienza adeguata alla fattispecie, i fatti da punire» (sentenza
n. 78 del 1967). Si e' poi precisato, piu' di recente, che dall'art.
25 Cost., data l'ampiezza della sua formulazione, e' desumibile il
principio secondo cui «tutte le misure di carattere
punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina
della sanzione penale in senso stretto» (sentenza n. 196 del 2010; in
identico senso anche le sentenze n. 276 del 2016 e n. 104 del 2014).
Vero e' che tali affermazioni sono state formulate, in ragione
delle questioni di legittimita' allora proposte, con riferimento a
uno dei corollari del principio di legalita', quello
dell'irretroattivita' delle norme incriminatrici. Tuttavia, esse sono
parimente da riferire ad altro corollario di detto principio, di
rilievo nelle odierne questioni: il principio di determinatezza delle
norme sanzionatorie. Principio, quest'ultimo, il quale, per un verso,
vuole evitare che, in contrasto con il principio della divisione dei
poteri, l'autorita' amministrativa o «il giudice assuma[no] un ruolo
creativo, individuando, in luogo del legislatore, i confini tra il
lecito e l'illecito» (sentenza n. 327 del 2008; sul punto anche
ordinanza n. 24 del 2017); per un altro verso, non diversamente dal
principio d'irretroattivita', intende «garantire la libera
autodeterminazione individuale, permettendo al destinatario della
norma penale di apprezzare a priori le conseguenze giuridico-penali
della propria condotta» (ancora sentenza n. 327 del 2008).
Con riferimento a questo tipo di sanzioni amministrative, il
principio di legalita', prevedibilita' e accessibilita' della
condotta sanzionabile e della sanzione aventi carattere
punitivo-afflittivo, qualunque sia il nomen ad essa attribuito
dall'ordinamento, del resto, non puo', ormai, non considerarsi
patrimonio derivato non soltanto dai principi costituzionali, ma
anche da quelli del diritto convenzionale e sovranazionale europeo,
in base ai quali e' illegittimo sanzionare comportamenti posti in
essere da soggetti che non siano stati messi in condizione di
"conoscere", in tutte le sue dimensioni tipizzate, la illiceita'
della condotta omissiva o commissiva concretamente realizzata.
15.4.- Cio' premesso, la questione relativa all'art. 14, comma 3,
legge reg. Campania n. 2 del 2017 e' fondata.
La disposizione censurata, infatti, innanzitutto non descrive
minimamente la condotta foriera delle sanzioni amministrative di cui
al codice della strada, se non attraverso l'oscuro rinvio all'art.
14, comma 2, il quale - come si e' visto - non dispone alcun divieto,
ma regola un procedimento per la modifica di destinazione d'uso dei
sentieri della REC.
In secondo luogo, e' manifestamente in contrasto con il principio
di legalita' delle pene, sub specie di determinatezza, il rinvio, per
quel che concerne le sanzioni e le misure da applicare, all'intiero
decreto legislativo n. 285 del 1992, perche' in tal modo il
legislatore regionale non ha, previamente e chiaramente, individuato
la specifica misura sanzionatoria irrogabile a seguito della
«violazione del comma 2». Ne' il vulnus costituzionale e' rimediabile
in via ermeneutica, intendendosi il rinvio, come sostenuto dalla
difesa regionale, ai soli artt. 26 e 27, commi 10, 11 e 12, cod.
strada: a prescindere da ogni valutazione sulla plausibilita' di tale
interpretazione della ratio legis, essa non trova riscontro alcuno
nel tessuto normativo della legge campana.
Va solo precisato che non e' in discussione la possibilita' per
il legislatore, anche regionale, di integrare i precetti punitivi e
sanzionatori merce' il rinvio ad altri atti normativi, ma e' in
palese contrasto con i principi costituzionali di cui all'art. 25
Cost. che cio' avvenga in modo tale che la determinazione ex lege
della conseguenza giuridico-sanzionatoria derivante dalla violazione
del precetto normativo sia assente o, ad ogni modo, insufficiente.
15.5.- L'analoga questione relativa all'art. 15, comma 8, legge
reg. Campania n. 2 del 2017, invece, non e' fondata.
L'ermeneutica della disposizione impugnata non giustifica le
censure di costituzionalita' che le sono mosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri. Essa, infatti, descrive adeguatamente le
condotte vietate, per mezzo del rinvio all'art. 14, comma 6, della
legge regionale, e prevede espressamente le sanzioni amministrative
pecuniarie che conseguono alla violazione. Con il richiamo dell'art.
15, commi 2 e 3, della citata legge regionale - posto in apertura
della disposizione in esame e attorno al quale ruotano i dubbi di
costituzionalita' del ricorrente - il legislatore regionale ha poi
inteso disporre che, laddove i divieti di cui ai richiamati commi
siano violati con le condotte descritte dalla disposizione impugnata,
le sanzioni previste in tali commi si cumulino a quelle
esplicitamente stabilite dall'art. 15, comma 8, della medesima legge
regionale.
16.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, infine, reputa in
contrasto con la Costituzione anche l'art. 15, comma 3, della legge
reg. Campania n. 2 del 2017, il quale prevede una sanzione
amministrativa pecuniaria per «chiunque danneggia la segnaletica o le
opere realizzate per la percorribilita' e la sosta lungo i percorsi
escursionistici della Rete regionale». Secondo il ricorrente, tale
disposizione descrive la condotta del reato di danneggiamento di cui
all'art. 635, comma 2, numero 1), del codice penale: in tal modo,
risulterebbe invasiva della competenza esclusiva statale in materia
di «ordinamento penale» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost.
16.1.- La difesa regionale rileva che la fattispecie di
danneggiamento di segnaletica le oggetto della disposizione impugnata
non e' dissimile da quella prevista dall'art. 15 cod. strada, «a
nulla rilevando, dunque, il reato di danneggiamento di cui all'art.
635 del codice penale». La sanzione amministrativa, d'altra parte,
accederebbe - in linea con quanto ammesso dalla giurisprudenza
costituzionale - alla tutela del bene d'interesse regionale
«viabilita' e sentieristica minore», non invadendo pertanto la
materia «ordinamento penale».
16.2.- Deve innanzitutto ribadirsi il principio ripetutamente
affermato da questa Corte - e rammentato, come si e' appena visto,
dalla Regione Campania - secondo il quale «la competenza
sanzionatoria amministrativa non e' in grado di autonomizzarsi come
materia a se', ma accede alle materie sostanziali» (sentenza n. 12
del 2004; in senso analogo, tra le tante, sentenze n. 240 del 2007,
n. 384 del 2005, n. 28 del 1996).
La legge campana impugnata detta una disciplina che, nell'ambito
della competenza esclusiva regionale in materia di «turismo», intende
sviluppare il «turismo sostenibile» attraverso un'articolata
attivita' di promozione e valorizzazione del patrimonio
escursionistico regionale, caratterizzato in particolare da percorsi
di interesse ambientale e storico. La previsione della sanzione
amministrativa de qua - in quanto diretta a tutelare la segnaletica e
le opere realizzate per la percorribilita' e la sosta lungo la REC,
evidentemente funzionali a garantire la migliore fruibilita' del
patrimonio escursionistico regionale - non e' dunque estranea
all'ambito di competenza del legislatore regionale.
16.3.- Cio' premesso, la questione non e' fondata.
La disposizione impugnata e' analoga a quella di cui all'art. 15,
comma 1, lettera b), cod. strada, il quale vieta di «danneggiare,
spostare, rimuovere o imbrattare la segnaletica stradale ed ogni
altro manufatto ad essa attinente», sanzionando la violazione del
divieto con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da
euro 41 ad euro 169, oltre che con quella accessoria dell'obbligo del
ripristino dei luoghi (art. 15, commi 2 e 4, del medesimo codice).
Sul rapporto di tale disposizione con il reato di danneggiamento si
e' espressa la Corte di cassazione, affermando che essa «riveste
natura di norma speciale rispetto alla disposizione di cui all'art.
635, cod. pen., in quanto concerne la disciplina relativa ad una
specifica categoria di beni, sicche' ai sensi dell'art. 9 della legge
n. 689 del 1981 la relativa condotta costituisce illecito
amministrativo» (Corte di Cassazione, sezione seconda penale,
sentenza 9 aprile 2013, n. 20789; Corte di Cassazione, sezione
seconda penale, sentenza 13 dicembre 2011, n. 9541; Corte di
Cassazione, sezione seconda penale, sentenza 20 ottobre 1994, n.
4491).
Il principio cosi' affermato dal giudice della nomofilachia trova
fondamento nella previsione del primo comma del citato art. 9 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), secondo
la quale «[q]uando uno stesso fatto e' punito da una disposizione
penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa,
[...] si applica la disposizione speciale». Nel caso in esame,
peraltro, venendo in rilievo il rapporto non fra due norme
sanzionatorie entrambe statali, ma tra una statale e una regionale,
trova applicazione il disposto del secondo comma del medesimo art. 9
della legge n. 689 del 1981, in forza del quale «quando uno stesso
fatto e' punito da una disposizione penale e da una disposizione
regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano che
preveda una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la
disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in
mancanza di altre disposizioni penali».
Ne consegue che la sanzione amministrativa prevista dalla
disposizione censurata potra' essere irrogata solo qualora il fatto
non integri il reato di danneggiamento. L'art. 15, comma 3, della
legge regionale campana, pertanto, non invade, ne' erode la sfera di
operativita' della norma penale, trovando applicazione soltanto in
via residuale, in relazione a condotte non penalmente sanzionate.
Circostanza, questa, che vale senz'altro a escludere la denunciata
lesione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di
«ordinamento penale».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
della legge della Regione Campania 20 gennaio 2017, n. 2 (Norme per
la valorizzazione della sentieristica e della viabilita' minore),
nella parte in cui non prevede che la funzione di pianificazione
degli interventi di recupero e valorizzazione del patrimonio
escursionistico regionale debba essere esercitata, all'interno delle
aree naturali protette, in conformita' al loro regolamento e al
rispettivo piano per il parco, nonche' alle misure di salvaguardia
eventualmente dettate dal provvedimento istitutivo;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7 legge
reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui la disciplina ivi
prevista trova applicazione anche in relazione a porzioni della rete
escursionistica regionale incluse nel territorio delle aree naturali
protette;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 2,
lettera n), legge reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui
prevede che il rappresentante degli Enti parco e' «designato dalla
Federparchi» anziche' «dagli Enti parco allocati su territorio
campano»;
4) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1,
legge reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui non prevede che
la gestione tecnica dei siti ricompresi nella rete escursionistica
regionale e inclusi nei territori delle aree naturali protette sia di
competenza esclusiva degli enti gestori di queste ultime;
5) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 2,
lettera a), legge reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui
prevede che le modalita' di fruizione della rete escursionistica
regionale, per la parte in cui essa si sviluppa all'interno delle
aree naturali protette, debbano essere individuate dagli enti di
gestione delle aree protette in accordo con i Comuni territorialmente
interessati, invece di essere determinate dal regolamento dell'area
protetta;
6) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma
1, legge reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui non prevede
che il Piano triennale degli interventi sulla rete escursionistica
campana, ove rivolto alle porzioni di territorio regionale ricomprese
nel perimetro delle aree naturali protette, deve rispettare il
regolamento e il piano di queste ultime;
7) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 10, commi 3
e 5, legge reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui trovano
applicazione anche all'interno delle aree naturali protette;
8) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13 legge
reg. Campania n. 2 del 2017, nella parte in cui si applica anche a
porzioni della rete escursionistica regionale incluse nel territorio
delle aree naturali protette;
9) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
2, lettere a), b), c), d), f) e g), legge reg. Campania n. 2 del
2017, nella parte in cui affida al regolamento attuativo, adottato
dalla Giunta regionale, la disciplina degli oggetti ivi previsti
anche con riferimento al territorio delle aree naturali protette;
10) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14, comma
3, legge reg. Campania n. 2 del 2017;
11) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 4, legge reg. Campania n. 2 del
2017, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con
il ricorso indicato in epigrafe;
12) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, comma 8, legge reg. Campania n. 2 del
2017, promossa, in riferimento all'art. 25 Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
13) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, comma 3, legge reg. Campania n. 2 del
2017, promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA