N. 125 SENTENZA 8 maggio - 13 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco e scommesse - Risorse statali per il compenso dei concessionari e degli altri operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco praticato mediante apparecchi Video Lottery Terminal - Riduzione pari a 500 milioni di euro su base annua a decorrere dall'anno 2015. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)» art. 1, comma 649. -(GU n.25 del 20-6-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
649, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2015)», promossi dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio con sedici ordinanze del 16 dicembre 2015 e sei del 17
novembre 2015, iscritte ai numeri da 144 a 153, da 158 a 160 e da 164
a 171 del registro ordinanze 2016 e al n. 80 del registro ordinanze
2017 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri
35, 36, 37 e 38, prima serie speciale, dell'anno 2016 e n. 23, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione della Cogetech spa e, a seguito
della sua incorporazione, della Snaitech spa, della Intralot Gaming
Machines spa, della NTS Network spa, della Codere Network spa, della
Admiral-Gaming Network srl, della Lottomatica Videolot Rete spa,
della Cirsa Italia spa, della SNAI spa e, a seguito di modifica della
sua denominazione sociale, della Snaitech spa, della Only Games srl,
della Ricreativo B spa, della Jolly videogiochi srl e altra, della
Gamenet spa, della Cinque Punto Cinque srl, della Italy Qube srl, e
della Sisal Entertainment spa, del Codacons, fuori termine, e
dell'Associazione nazionale sezioni apparecchi per pubbliche
attrazioni ricreative - SAPAR, fuori termine, nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica e nella camera di consiglio dell'8
maggio 2018 il Giudice relatore Giovani Amoroso;
uditi gli avvocati Carmelo Barreca per la Snaitech spa e altre,
Francesco Cardarelli per la Codere Network spa e altra, Alessandro
Botto per la Lottomatica Videolot Rete spa, Generoso Bloise per la
Only Games srl e altra, Stefano Sbordoni per la Jolly videogiochi srl
e altra, Ugo De Luca per la Cinque Punto Cinque srl e altra, Annalisa
Lauteri per la Sisal Entertainment spa e l'avvocato dello Stato Pio
Giovanni Marrone per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ventidue ordinanze di analogo tenore - di cui sedici del
16 dicembre 2015 (r. o. numeri 144, 147, 151, 152, 153, 158, 159,
160, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171 del 2016, e n. 80 del 2017) e
sei del 17 novembre 2015 (r. o. numeri 145, 146, 148, 149, 150 e 164
del 2016) - il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 649,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2015)».
Tale disposizione, nel contesto della disciplina degli aggi e dei
compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera
nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato,
praticato mediante gli apparecchi di cui all'art. 110, sesto comma,
del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, recante «Approvazione del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza» (di seguito anche:
TULPS), ha introdotto una riduzione, pari a 500 milioni di euro su
base annua a decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a
disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e degli altri
operatori della filiera.
Conseguentemente ha posto a carico dei concessionari l'obbligo di
versare, in aggiunta a quanto trasferito allo Stato ordinariamente
sulla base delle convenzioni di concessione, la somma di 500 milioni
di euro, entro i mesi di aprile e di ottobre di ogni anno. Ed ha
stabilito che tale onere gravi su ciascun concessionario in misura
proporzionale al numero di apparecchi ad esso riferibili alla data
del 31 dicembre 2014, prevedendo che, con provvedimento del direttore
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM), adottato entro il 15
gennaio 2015, sia fatta la ricognizione del numero degli apparecchi
da gioco riferibili a ciascun concessionario.
La stessa disposizione prevede inoltre che gli operatori di
filiera debbano versare ai concessionari - complessivamente tredici
societa' titolari di concessioni assentite nel 2013 - l'intero
ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i predetti
apparecchi, al netto delle vincite pagate, ma non anche dei compensi
pattuiti con i singoli accordi contrattuali. I concessionari, poi,
sono onerati di ripartire con gli altri operatori di filiera le somme
residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi
contratti per concordare, di nuovo, gli aggi e compensi dovuti.
Il TAR rimettente riferisce di essere investito di plurimi
giudizi originati da ricorsi proposti distintamente sia dalle
societa' concessionarie dei suddetti giochi pubblici, sia da alcuni
gestori operanti per le concessionarie, contro l'ADM e il Ministero
dell'economia e delle finanze; ricorsi aventi ad oggetto
l'annullamento del provvedimento del Direttore dell'Agenzia prot.
4076/RU del 15 gennaio 2015, emesso in applicazione dell'art. 1,
comma 649, della legge n. 190 del 2014, con il quale e' stato
determinato il numero degli apparecchi di cui all'art. 110, sesto
comma, lettere a) e b), del r.d. n. 773 del 1931, riferibili a
ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014, nonche' la
quota parte del versamento dell'importo di cui all'art. 1, comma 649,
lettera b), della legge n. 190 del 2014, dovuto dai singoli
concessionari in misura proporzionale al numero degli apparecchi a
ciascuno di essi riferibili. Si tratta degli apparecchi del tipo
Amusement with prizes (AWP) e Video lottery terminal (VLT) rientranti
nella categoria del gioco lecito ai sensi dell'art. 110, sesto comma,
lettere a) e b), del TULPS, in riferimento al quale sono selezionati
mediante procedure ad evidenza pubblica i soggetti cui affidare in
concessione la realizzazione e conduzione della rete per la gestione
telematica del gioco.
2.- Nelle ordinanze di rimessione il TAR Lazio formula
argomentazioni sostanzialmente coincidenti a sostegno dei sollevati
dubbi di legittimita' costituzionale.
In particolare, il rimettente precisa che il rapporto tra lo
Stato e i concessionari e' regolato da apposite convenzioni, mentre
quelli tra concessionari e gli altri operatori della filiera (gestori
ed esercenti) da contratti di diritto privato. Osserva, inoltre, che
il compenso spettante ai concessionari e' calcolato in via residuale,
in quanto e' pari all'importo delle giocate dedotti sia le vincite
pagate ai giocatori, sia gli importi dovuti agli altri operatori
della filiera, gestori ed esercenti, sulla base dei contratti di
diritto privato, sia gli importi dovuti all'ADM a titolo di canone di
concessione, sia quanto spettante all'erario a titolo di prelievo
unico (PREU), pari al 13 per cento delle giocate con AWP ed al 5 per
cento delle giocate con VLT.
In punto di rilevanza, afferma il TAR di dover fare applicazione
della disposizione censurata perche' l'impugnato decreto direttoriale
e' stato adottato nell'esercizio di un potere del tutto vincolato, in
applicazione della disposizione stessa, sicche' la definizione del
giudizio e' condizionata dalla risoluzione della questione di
legittimita' costituzionale.
In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente da' atto
che, per valutare se vi sia stato il superamento del limite della
proporzionalita' rispetto all'obiettivo di interesse pubblico di
nuove risorse per l'erario, sono stati disposti degli accertamenti
istruttori di tipo economico, a seguito dei quali e' emerso che
rispetto all'intera filiera, l'incidenza del versamento imposto non
appare - secondo il TAR - in contrasto con il principio di
proporzionalita', non diversamente da quanto ritenuto, nella stessa
materia della disciplina del gioco lecito, dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 56 del 2015.
Con riferimento invece al riparto del suddetto prelievo forzoso,
il TAR afferma che la norma censurata non solo contrasterebbe con il
canone della ragionevolezza, quale limite all'esercizio della
discrezionalita' del legislatore, ma violerebbe anche il principio di
parita' di trattamento (art. 3 Cost.).
Con riguardo alla ragionevolezza, il rimettente osserva che
l'intervento legislativo e' avvenuto in dichiarata anticipazione del
piu' organico riordino della misura degli aggi e dei compensi
spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera,
nell'ambito della rete di raccolta del gioco per conto dello Stato,
in attuazione dell'art. 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo
2014, n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema
fiscale piu' equo, trasparente e orientato alla crescita). Pero',
mentre tale disposizione della legge di delega (poi di fatto non
esercitata) prevede che la revisione degli aggi e compensi spettanti
ai concessionari e agli altri operatori debba avvenire «secondo un
criterio di progressivita' legata ai volumi di raccolta delle
giocate», la norma censurata ha, invece, stabilito la riduzione in
«quota proporzionale al numero di apparecchi [...] riferibili [ai
concessionari] alla data del 31 dicembre 2014». Sebbene, quindi, sia
stato fatto specifico riferimento alla norma che prevede il criterio
di progressivita' legata ai volumi di raccolta delle giocate, il
parametro introdotto dalla norma impugnata, per ripartire tra i
concessionari l'importo di 500 milioni di euro, e' invece legato ad
un dato fisso, qual e' il numero degli apparecchi riferibili al
concessionario al 31 dicembre 2014, o in sede di ricognizione
successiva, e non, piuttosto, ad un dato di flusso quale i volumi di
raccolta delle giocate. Sussisterebbe, dunque, la violazione del
principio di ragionevolezza, sia per contraddittorieta' intrinseca
della disposizione che afferma di attuare una norma per poi
discostarsene, sia perche' prevede il riferimento ad un dato statico,
ancorche' soggetto ad aggiornamento, ossia al numero degli apparecchi
riferibili a ciascun concessionario a una certa data, piuttosto che a
un dato dinamico, cioe' al volume di raccolta delle giocate. Ad
avviso del rimettente, infatti, la capacita' di reddito del
concessionario e della relativa filiera e' misurata dall'entita'
complessiva degli importi incassati piuttosto che dal numero degli
apparecchi riferibili a ciascun soggetto.
La norma censurata contrasterebbe altresi' con il principio di
uguaglianza in quanto, posto che il riferimento al numero degli
apparecchi non e' indicativo del reddito conseguito da ciascun
concessionario, la ripartizione della riduzione dei compensi puo'
andare a beneficio degli operatori i cui apparecchi registrano un
maggior volume di giocate e a detrimento degli operatori che ne
registrano di meno. Si tratterebbe, pertanto, di una previsione
normativa che viola i canoni di ragionevolezza e di uguaglianza nella
presunzione che ciascun apparecchio abbia la stessa potenzialita' di
reddito, la' dove quest'ultima dipende, invece, da una molteplicita'
di fattori, quali la differenza tra AWP e VLT, nonche' la
collocazione territoriale degli apparecchi.
La disposizione censurata, inoltre, si porrebbe in contrasto
anche con l'art. 41 Cost. che sancisce il principio di liberta'
dell'iniziativa economica privata.
Al riguardo il collegio rimettente rileva che, qualora si tratti
di soggetti privati che, nell'intraprendere attivita' di impresa,
sostengono consistenti investimenti, la legittima aspettativa ad una
certa stabilita' nel tempo del rapporto concessorio gode di una
particolare tutela costituzionale riconducibile non solo all'art. 3
Cost., ma anche all'art. 41 Cost.
Parimenti irragionevole e lesiva della liberta' economica
dell'impresa sono - secondo il TAR - le previsioni di cui alle
lettere a) e c) del censurato comma 649 dell'art. 1 della legge di
stabilita' per il 2015 (n. 190 del 2014).
In particolare, per quanto concerne i concessionari, il
meccanismo imposto dal legislatore, di inversione del flusso dei
pagamenti, aumenta il rischio, cui sono esposti i concessionari, per
il mancato adempimento delle obbligazioni gravanti sugli altri
operatori della filiera, senza che tale inadempimento faccia venire
meno l'obbligo dei concessionari medesimi di versare allo Stato
l'importo concernente l'intera filiera. Inoltre, le disposizioni
della norma censurata sono idonee a riflettersi sulla liberta'
contrattuale anche dei gestori, in quanto l'imposizione di una
negoziazione dei contratti appare incompatibile con l'incomprimibile
autonomia delle parti di pervenire solo eventualmente ad un nuovo e
diverso accordo negoziale. Il TAR rimettente osserva, ancora, come
l'irragionevolezza delle disposizioni censurate e la lesivita' da
parte delle stesse del principio di liberta' dell'iniziativa
economica privata sia ancora piu' evidente dal momento che, per
effetto del nuovo meccanismo disegnato dalla norma, l'erogazione del
compenso ai gestori, a differenza che per i concessionari, e'
rinviata nel tempo ed e' subordinata alla sottoscrizione dei
contratti rinegoziati con gli stessi.
3.- Si sono costituite nei giudizi di costituzionalita' alcune
delle parti dei giudizi a quibus, sia concessionari, sia gestori,
insistendo, con argomentazioni che si sovrappongono a quelle del TAR,
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata.
4.- E' intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che, in via preliminare, ha chiesto a questa Corte di disporre
la restituzione degli atti ai giudici a quibus in considerazione
dello ius superveniens, costituito dell'art. 1, commi 920 e 921,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)». In via subordinata ha chiesto dichiararsi
l'inammissibilita' o la non fondatezza delle questioni.
In particolare, la difesa dello Stato osserva come sia mutato il
quadro normativo a seguito dell'art. 1 citato, il quale, con il comma
920, ha abrogato la disposizione censurata cosi', di fatto,
limitandone l'efficacia all'anno 2015, e, con il comma 921, ha
dettato una norma di interpretazione autentica della disposizione
censurata. La norma sopravvenuta prevede che la riduzione del
compenso si applichi a ciascun operatore della filiera in misura
proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del
compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto
della loro durata nell'anno 2015. Si tratterebbe, dunque, di una
modifica incidente sulla prospettazione delle doglianze del
rimettente.
5.- Le parti private costituite hanno depositato memorie
sostenendo in particolare che, pur dopo l'intervenuto ius
superveniens, permarrebbero la rilevanza delle questioni nonche' i
dubbi di legittimita' costituzionale espressi dal TAR.
Considerato in diritto
1.- Con ventidue ordinanze di analogo tenore, sopra indicate ed
emesse tra il 17 novembre ed il 16 dicembre 2015, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 41 della Costituzione, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge 23 dicembre 2014,
n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)»; disposizione
questa che testualmente prevede: «A fini di concorso al miglioramento
degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del piu'
organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai
concessionari e agli altri operatori di filiera nell'ambito delle
reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione
dell'articolo 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n.
23, e' stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a
decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a
titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le
rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco
praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del
testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.
Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:
a) ai concessionari e' versato dagli operatori di filiera
l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i
predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari
comunicano all'Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli
operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai
fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorita' giudiziaria
competente;
b) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a
titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e
sulla base delle convenzioni di concessione, versano altresi'
annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e
di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di
apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con
provvedimento del direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli,
adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono
stabiliti il numero degli apparecchi di cui all'articolo 110, comma
6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno
1931, n. 773, riferibili a ciascun concessionario, nonche' le
modalita' di effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento
si provvede, a decorrere dall'anno 2016, previa periodica
ricognizione, all'eventuale modificazione del predetto numero di
apparecchi;
c) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro
attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme
residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi
contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a
fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati.».
Il TAR rimettente riferisce di essere investito da distinti
ricorsi promossi sia dai concessionari del gioco lecito, sia da
gestori operanti per i concessionari, contro l'Agenzia delle dogane e
dei monopoli (ADM) e il Ministero dell'economia e delle finanze,
aventi ad oggetto l'annullamento del provvedimento del Direttore
dell'Agenzia prot. 4076/RU del 15 gennaio 2015, emesso in
applicazione del censurato art. 1, comma 649, della legge n. 190 del
2014, e con il quale e' stata operata la ricognizione del numero
degli apparecchi di cui all'art. 110, sesto comma, lettere a) e b),
del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, recante «Approvazione del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza» (di seguito anche:
TULPS), riferibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre
2014, nonche' la quota parte del versamento dell'importo di cui al
citato art. 1, comma 649, lettera b), dovuto dai singoli
concessionari in misura proporzionale al numero degli apparecchi a
ciascuno di essi riferibili e per l'importo complessivo di 500
milioni di euro.
Le controversie riguardano il gioco lecito praticato ai sensi
dell'art. 110, sesto comma, lettere a) e b), del TULPS, in
riferimento al quale sono selezionati mediante procedure ad evidenza
pubblica i soggetti cui affidare in concessione la realizzazione e
conduzione della rete per la gestione telematica del gioco mediante
apparecchi del tipo Amusement with prizes (AWP) e Video lottery
terminal (VLT).
2.- Il TAR rimettente ritiene che la disposizione censurata si
ponga in contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
violazione del principio di ragionevolezza per contraddittorieta'
intrinseca della disposizione, in quanto l'intervento legislativo -
avvenuto in dichiarata anticipazione del piu' organico riordino della
misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli
altri operatori di filiera, nell'ambito della rete di raccolta del
gioco per conto dello Stato, ed in attuazione dell'art. 14, comma 2,
lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo
recante disposizioni per un sistema fiscale piu' equo, trasparente e
orientato alla crescita), che prevede la «revisione degli aggi e
compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un
criterio di progressivita' legata ai volumi di raccolta delle
giocate» - ha stabilito la riduzione delle risorse statali a titolo
di compenso, in «quota proporzionale al numero di apparecchi
riferibili [ai concessionari] alla data del 31 dicembre 2014»; in tal
modo ha ancorato il criterio di ripartizione dei compensi ad un dato
fisso, qual e' il numero degli apparecchi riferibili a ciascun
concessionario al 31 dicembre 2014, o in sede di ricognizione
successiva, e non piuttosto ad un dato di flusso, quale i volumi di
raccolta delle giocate.
Inoltre la disposizione censurata violerebbe l'art. 3 Cost., ed
in particolare il principio di uguaglianza e di ragionevolezza, in
quanto, posto che il riferimento al numero degli apparecchi non e'
indicativo del reddito conseguito da ciascun concessionario,
l'intervento del legislatore presume, irragionevolmente, che ciascun
apparecchio abbia la stessa potenzialita' di reddito, la' dove
quest'ultima dipende, invece, da una molteplicita' di fattori. La
irragionevole ripartizione del versamento imposto ai concessionari
puo' - secondo il TAR - produrre un'alterazione del libero gioco
della concorrenza tra gli stessi, favorendo quelli che in presenza di
una redditivita' superiore per singolo apparecchio, si trovano a
versare, in proporzione al volume di giocate raccolte, un importo
minore, per cui possono destinare maggiori risorse agli investimenti,
nonche' gli operatori del settore dei giochi pubblici diversi da
quelli contemplati dalle lettere a) e b) dell'art. 110 del TULPS.
Altresi' la disposizione censurata contrasterebbe con l'art. 41
Cost., sotto il profilo della violazione del principio di liberta'
dell'iniziativa economica privata. I soggetti privati che,
nell'intraprendere l'attivita' di impresa, sostengono consistenti
investimenti, devono vedere tutelata la legittima aspettativa ad una
certa stabilita' nel tempo del rapporto concessorio.
Osserva ancora il rimettente che il previsto meccanismo di
inversione dei flussi di pagamenti aumenta il rischio, cui sono
esposti i concessionari, del mancato adempimento delle obbligazioni
gravanti sugli altri operatori della filiera, senza che da tale
mancato adempimento derivi il venir meno dell'obbligo dei
concessionari di versare allo Stato l'importo di 500 milioni di euro
concernente l'intera filiera.
Infine, con specifico riferimento ai gestori, il TAR del Lazio
ritiene che la disposizione censurata violi gli artt. 3 e 41 Cost.,
sotto il profilo del mancato rispetto del principio di ragionevolezza
e di liberta' dell'iniziativa economica, in quanto il nuovo
meccanismo disegnato dalla norma comporta che l'erogazione del
compenso ai gestori, a differenza che per i concessionari, sia
rinviata nel tempo e sia subordinata alla sottoscrizione dei
contratti rinegoziati con gli stessi. Inoltre impone
autoritativamente a detti gestori, in posizione di minore forza
contrattuale rispetto ai concessionari esercenti pubbliche funzioni,
di rinegoziare i contratti e, in caso di mancata rinegoziazione,
prevede che nessun compenso possa essere loro erogato, anche se
maturato nella vigenza di un precedente contratto di diritto privato.
3.- I suddetti vari giudizi incidentali vanno riuniti per
connessione oggettiva e soggettiva, atteso che le ordinanze di
rimessione investono la stessa disposizione, censurata con
argomentazioni sovrapponibili.
4.- Quanto all'ammissibilita' delle questioni di legittimita'
costituzionale deve considerarsi che il TAR rimettente e' chiamato a
decidere della legittimita' del menzionato decreto direttoriale
dell'AMD sul presupposto della sussistenza di una situazione
giuridica tutelata non solo dei concessionari, ma anche dei gestori.
La valutazione di rilevanza operata dal TAR e' plausibile perche',
anche se il decreto impugnato riguarda direttamente solo la posizione
dei concessionari, i gestori sono anch'essi interessati atteso che
l'onere, come ripartito tra i concessionari, non puo' non riflettersi
sui gestori in sede di rinegoziazione.
La disposizione censurata e' costituisce il parametro di
legittimita' dell'atto impugnato e quindi certamente il TAR ne deve
fare applicazione.
Inoltre il mancato esame di altri motivi di illegittimita' del
provvedimento impugnato, indicati nei distinti ricorsi introduttivi
dei giudizi innanzi al TAR, non e' preclusivo dell'ammissibilita'
della questione. Nel giudizio di costituzionalita' non e' sindacabile
l'ordine logico secondo il quale il rimettente reputa, con
motivazione non implausibile, di affrontare le varie questioni o i
motivi di ricorso portati al suo esame (sentenza n. 132 del 2015).
Sussiste quindi la rilevanza delle sollevate questioni di
legittimita' costituzionale.
Altresi' la non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimita'
costituzionale e' motivata diffusamente, nonche' con riferimento a
tutto il censurato comma 649: quindi sia alla lettera a), che
riguarda gestori ed esercenti, sia alla lettera b), che riguarda i
concessionari, sia alla lettera c), che prevede un obbligo per il
concessionario di rinegoziazione degli accordi contrattuali, ma che
ovviamente riguarda anche gli operatori della filiera con cui tale
rinegoziazione dovrebbe aver luogo.
5.- Successivamente alle ordinanze di rimessione e' sopravvenuta
una nuova disposizione dichiaratamente interpretativa di quella
censurata dal TAR.
In particolare, l'art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)» prevede, al comma
920, che «[i]l comma 649 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre
2014, n. 190, e' abrogato», sicche' il meccanismo del prelievo
forzoso di 500 milioni di euro, secondo i criteri del censurato comma
649, cessa di operare per il 2016 ed e' destinato ad avere
applicazione solo per l'anno 2015.
Il successivo comma 921 del citato art. 1 della legge n. 208 del
2015 prevede che: «Il comma 649 dell'articolo 1 della legge 23
dicembre 2014, n. 190, si interpreta nel senso che la riduzione su
base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di
compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive
competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato
mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico
di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si applica a ciascun
operatore della filiera in misura proporzionale alla sua
partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei
relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata
nell'anno 2015».
6.- In ordine all'incidenza di tale ius superveniens sulle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal TAR del Lazio,
le posizioni delle parti e dell'interveniente divergono.
L'Avvocatura dello Stato ritiene che la sopravvenuta disposizione
modifichi il complessivo quadro normativo di riferimento e richieda
una nuova valutazione della rilevanza e della non manifesta
infondatezza delle questioni ad opera del giudice rimettente con
conseguente necessita' di restituzione degli atti a quest'ultimo in
tutti i giudizi.
Al contrario le parti private sostengono che i dubbi di
legittimita' costituzionale permangono, nella sostanza, non avendo la
nuova disposizione modificato il nucleo essenziale della portata
della disposizione censurata, sicche' la perdurante rilevanza e non
manifesta infondatezza delle questioni sollevate dal giudice
rimettente puo' essere apprezzata dalla Corte, senza che gli atti
siano restituiti a quest'ultimo, ne' nei giudizi promossi dalle
societa' concessionarie, ne' in quelli che vedono come originari
ricorrenti alcuni gestori.
7.- Orbene, deve considerarsi che in generale, non ogni nuova
disposizione che modifichi, integri o comunque possa incidere su
quella oggetto del giudizio incidentale di costituzionalita' richiede
una nuova valutazione della perdurante sussistenza dei presupposti di
ammissibilita' della questione e segnatamente della sua rilevanza e
della non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimita'
costituzionale espressi dal giudice rimettente.
Puo' infatti questa Corte ritenere essa stessa che la nuova
disposizione non alteri affatto la norma censurata quanto alla parte
oggetto delle censure di legittimita' costituzionale, oppure che la
modifichi in aspetti marginali o in misura non significativa, si' che
permangono le valutazioni del giudice rimettente in termini di
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione. Si e' infatti
talora affermato (sentenza n. 203 del 2016) che «la novella presenta
un'incidenza solo parziale sulla disposizione della cui
costituzionalita' si dubita» e si e' quindi ritenuto che essa «non e'
comunque idonea a mutare i termini della questione cosi' come e'
stata posta dal giudice a quo»; talche' e' stata esclusa la
necessita' di restituzione degli atti al giudice rimettente.
Ove invece la nuova disposizione abbia un impatto maggiore in
termini di incidenza sulla portata normativa della disposizione
censurata, si' da integrarla, modificarla o finanche abrogarla, in
tutto o in parte, si impone la restituzione degli atti al giudice
rimettente perche' rivaluti i presupposti dell'incidente di
costituzionalita'.
Se poi in particolare la nuova disposizione non vale a revocare
in dubbio la rilevanza della questione, ritenuta dal giudice
rimettente, nel senso che essa comunque permane, si ha allora che la
possibile incidenza dello ius superveniens va valutata essenzialmente
con riferimento all'altro presupposto del giudizio incidentale di
legittimita' costituzionale, la non manifesta infondatezza della
questione.
Ed e' proprio cio' che accade nei presenti giudizi giacche' la
rilevanza della questione permane invariata, come correttamente
deducono le difese delle parti: il giudice rimettente, che ha
motivato il presupposto della rilevanza con la necessita' di fare
applicazione della disposizione indubbiata al fine di decidere i
plurimi ricorsi (di concessionari e di gestori), per accoglierli o
rigettarli, dovra' non di meno fare applicazione della stessa
disposizione anche dopo l'introduzione dello ius superveniens. Invece
la nuova disposizione - l'art. 1, commi 920 e 921, della legge di
stabilita' per il 2016 - incide sull'altro presupposto dell'incidente
di costituzionalita', nel senso che attiene proprio alla non
manifesta infondatezza della questione, ritenuta dal giudice
rimettente.
8.- A tal fine rileva in generale - affinche' si possa procedere,
nell'immediato, al controllo di costituzionalita' piuttosto che
restituire gli atti al giudice rimettente - non solo il contenuto
della nuova disposizione, ove in ipotesi modellato sul principio
tempus regit actum, ma anche il verso della sua incidenza. Ossia
persiste, sotto questo profilo, la condizione di ammissibilita' del
giudizio incidentale non solo ove la nuova disposizione non escluda
l'applicazione, ratione temporis, della disposizione censurata (ex
plurimis, sentenza n. 257 del 2017), ma anche ove la prima incida su
quest'ultima nel senso di aggravarne i denunciati vizi di
legittimita' costituzionale (sentenza n. 33 del 2018, che, per
escludere la restituzione degli atti al giudice rimettente, ha
rilevato che «[l]e innovazioni si muovono [...] in direzione
antitetica rispetto all'intervento auspicato dall'ordinanza di
rimessione»). In questa evenienza - ove la non manifesta infondatezza
della questione di costituzionalita', quale ritenuta dal giudice
rimettente, permanga nel suo nucleo essenziale - puo' essere questa
stessa Corte a valutare il novum normativo per verificare la
persistente sussistenza di tale condizione di ammissibilita' del
giudizio incidentale.
Quando invece, nei giudizi in via incidentale, l'intervento del
legislatore e' orientato nella stessa direzione dell'ordinanza di
rimessione, con l'effetto di ridimensionare o finanche emendare i
vizi di legittimita' costituzionale denunciati dal giudice
rimettente, deve di norma essere investito il giudice rimettente
perche' rivaluti il presupposto dell'incidente di costituzionalita',
costituito dalla non manifesta infondatezza della questione.
Parimenti questa Corte (sentenza n. 43 del 2018) ha ritenuto di dover
restituire gli atti al giudice rimettente - con sentenza piuttosto
che con ordinanza - in un caso in cui sulla non manifesta
infondatezza della sollevata censura di costituzionalita' incideva
una sopravvenuta pronuncia della Corte europea dei diritti dell'uomo,
orientata nel senso di ridimensionare un vincolo derivante dalla
normativa convenzionale sovranazionale, allegato dall'ordinanza di
rimessione a fondamento delle censure di illegittimita'
costituzionale.
9.- Cio' premesso in generale, venendo ora ai giudizi in esame,
e' vero che il nucleo essenziale della disposizione censurata e'
rimasto invariato: il prelievo forzoso in favore dell'ADM per l'anno
2015 rimane tal quale nell' an e nel quantum. Immutata e' questa
provvista straordinaria in favore dell'erario; cio' che sembra essere
al fondo dell'interesse delle parti costituite nel presente giudizio
di costituzionalita' ad una immediata decisione di questa Corte,
senza restituzione degli atti al giudice rimettente. Va osservato che
motivatamente e non implausibilmente il TAR - richiamando una
pronuncia di questa Corte (sentenza n. 56 del 2015) che ha riguardato
altro precedente aggravamento, introdotto con una disposizione della
legge di stabilita' per il 2011, degli obblighi dei concessionari del
gioco lecito - ritiene che la disposizione censurata resista al test
di proporzionalita' di questo onere aggiuntivo, originariamente posto
a carico solo delle societa' concessionarie, e che non alteri
irrimediabilmente i piani economici dell'attivita' aziendale. Si
tratterebbe di una sorta di sovraccanone dell'onere concessorio,
ritenuto - dal TAR - non incompatibile con i conti economici delle
societa' concessionarie, i quali sono stati presi in considerazione e
valutati con riferimento ai due anni precedenti a quello al quale si
riferisce il prelievo forzoso. Sicche' la circostanza che il prelievo
forzoso sia rimasto invariato - nello stesso importo di 500 milioni
di euro - non rileva affatto al fine della persistenza, o no, dei
presupposti della questione di legittimita' costituzionale per la
semplice, ma decisiva, ragione che l'an ed il quantum di questa
prestazione obbligatoria non rientrano nell'oggetto della sollevata
questione di legittimita' costituzionale, cosi' come delimitato dal
TAR rimettente. Il quale ha invece appuntato le sue plurime censure
sul riparto di quest'onere economico aggiuntivo, gravante
originariamente solo sulle (tredici) societa' concessionarie e solo
indirettamente sugli altri operatori della filiera del gioco lecito.
Diventa allora decisivo che la nuova disposizione (art. 1, commi
920 e 921, legge n. 208 del 2015) si muova nella stessa direzione del
proprium delle censure denunciate dal TAR e potrebbe risultare idonea
- nell'apprezzamento riservato al giudice rimettente - a
ridimensionare la denunciata illegittimita' della disposizione
originaria, si' da rendere indispensabile una nuova valutazione del
presupposto della non manifesta infondatezza della sollevata
questione di legittimita' costituzionale.
10.- Rileva infatti la circostanza - su cui si appuntano le
censure del TAR del Lazio - che secondo la disposizione censurata,
nella sua originaria formulazione, il prelievo forzoso e' posto solo
a carico delle societa' concessionarie sulla base del criterio
costituito dal numero degli apparecchi da gioco lecito riferibili a
ciascuna societa', poi oggetto di ricognizione, concessionario per
concessionario, ad opera del decreto del direttore dell'ADM impugnato
innanzi al TAR; criterio criticato dal giudice rimettente sotto vari
profili, in particolare per la sua irragionevolezza ed incoerenza e
per la conseguente disparita' di trattamento cui darebbe luogo. Non
e' invece disciplinata in alcun modo, ne' in alcuna misura, la
traslazione di quest'onere economico sugli altri operatori della
filiera del gioco lecito, che infatti l'impugnato decreto
direttoriale non prende in considerazione, ma e' approntato, in
favore delle societa' concessionarie, un meccanismo di pressione
indiretta, tanto radicale quanto invasivo - secondo il TAR - degli
accordi contrattuali tra concessionari ed operatori della filiera
(con conseguente sospetta violazione soprattutto dell'art. 41 Cost.
sulla tutela dell'iniziativa economica privata): i quali ultimi
(gestori ed esercenti) sono stati obbligati a versare ai
concessionari tutto il ricavato del gioco lecito da essi attivato, al
netto delle vincite erogate ai giocatori e del prelievo erariale
unico (PREU), ma senza piu' la possibilita' di trattenere il compenso
pattuito, cosi' invertendo il flusso dei pagamenti e del
finanziamento dell'attivita' d'impresa, salva una non meglio
precisata rinegoziazione degli accordi.
Orbene, lo ius superveniens interviene proprio su questo assetto
normativo, innanzi tutto abrogandolo, con effetto ex nunc, sicche' la
disposizione censurata finisce per trovare applicazione, ratione
temporis, per un solo anno (2015).
Inoltre il legislatore interviene anche sulla norma censurata con
una disposizione definita interpretativa e quindi da intendersi
qualificata come di interpretazione autentica. Ma quale che sia la
sua natura - che sara' valutata dal giudice rimettente - certo e' che
l'onere del prelievo forzoso non e' piu' a carico solo dei
concessionari, ma grava su tutti gli operatori della filiera del
gioco lecito e quindi anche su esercenti e gestori. Inoltre il
criterio di riparto di tale onere e' basato non solo sul numero degli
apparecchi riferibili ai concessionari, ma anche sulla partecipazione
alla distribuzione del compenso cui ha diritto ciascun operatore
della filiera secondo i relativi accordi contrattuali.
Ed allora il verso dell'intervento del legislatore, nella legge
di stabilita' per il 2016, e' chiaramente orientato nello stesso
senso dell'ordinanza del TAR. Infatti, secondo una diversa scelta di
politica economica, il legislatore ha desistito dall'assegnare al
prelievo forzoso a carico dei concessionari la stabilita' di un
istituto a regime, valido anche per gli anni successivi al 2015,
optando invece, a partire dal 1° gennaio 2016, per un inasprimento
dell'imposizione fiscale costituita dal PREU sulle giocate al fine di
compensare il mancato introito del prelievo forzoso per gli anni
successivi al 2015. Ha poi modificato profondamente - con
disposizione sia essa a carattere di interpretazione autentica, sia
in realta' innovativa con efficacia retroattiva - il contenuto
precettivo della disposizione censurata. Il prelievo forzoso non e'
piu' solo a carico dei concessionari, ma «si applica a ciascun
operatore della filiera», e per essi il criterio di riparto
dell'onere economico aggiuntivo e' fissato direttamente dalla legge
(e non piu' affidato ad un'incerta rinegoziazione degli accordi
contrattuali) in misura proporzionale alla partecipazione di ciascun
operatore della filiera a valle dei concessionari (ossia esercenti e
gestori) alla distribuzione del compenso sulla base dei relativi
accordi contrattuali quanto all'anno 2015. Non essendoci piu'
necessita' di disciplinare la traslazione dell'onere economico dai
concessionari ai gestori e agli esercenti, perche' su di essi posto
direttamente dalla legge in misura precisa, in quanto determinata
sulla base di un dato fattuale "storico" (atteso che rilevano, in
chiave retrospettiva, i compensi spettanti per l'attivita' gia'
svolta dagli operatori della filiera nel corso del 2015 e previsti
dagli accordi contrattuali), la nuova disposizione della legge di
stabilita' del 2015 non menziona l'obbligo per gestori ed esercenti
di riversare ai concessionari il ricavato delle giocate, comprensivo
del compenso loro spettante sulla base degli accordi contrattuali.
Valutera' il giudice rimettente se in questa parte la disposizione
censurata non debba ritenersi abrogata ex tunc per incompatibilita'
con la nuova disposizione (art. 15 delle disposizioni preliminari al
codice civile).
11.- In conclusione, in questa situazione cosi' profondamente
modificata in melius - sia per i concessionari, inizialmente
obbligati (dalla disposizione censurata) essi soli per l'intero ed
ora (in forza della disposizione sopravvenuta) obbligati unitamente a
tutti gli altri operatori della filiera, tenuti anch'essi in misura
proporzionale ai compensi contrattuali del 2015; sia per gestori ed
esercenti, inizialmente tenuti a riversare l'intero ricavato delle
giocate, senza possibilita' di trattenere il compenso loro spettante,
ed ora obbligati anch'essi, ma solo in misura proporzionale ai
compensi contrattuali del 2015 - e' mutato, di conseguenza, anche il
presupposto della non manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalita', sicche' si impone la restituzione degli atti al
giudice rimettente per valutare, in tutti i giudizi a quibus, se
permangano, o no, ed eventualmente in quali termini, i dubbi di
legittimita' costituzionale originariamente espressi nell'ordinanza
di rimessione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA