N. 128 SENTENZA 22 maggio - 13 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Opere pubbliche - Lavori di messa in sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25 - Individuazione delle risorse per il finanziamento degli interventi (importi corrispondenti alle rate dei canoni dovuti dalla societa' concessionaria al concedente per gli anni 2015-2016, da versare all'ANAS spa) - Subordinazione del finanziamento alla presentazione, a cura della concessionaria, di un piano di convalida contenente l'indicazione dei lavori urgenti - Decreto ministeriale di approvazione del piano e di definizione delle modalita' attuative della norma. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo) - convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 2017, n. 96 - art. 52-quinquies. -(GU n.25 del 20-6-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art.
52-quinquies del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, in
legge 21 giugno 2017, n. 96, promosso con ricorso della Regione
Abruzzo, notificato il 12-21 agosto 2017, depositato in cancelleria
il 31 agosto 2017, iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2017 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato Vincenzo Cerulli Irelli per la Regione Abruzzo e
l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 12-21 agosto 2017 e depositato il
31 agosto 2017, la Regione Abruzzo ha impugnato l'art. 52-quinquies
del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21
giugno 2017, n. 96, in riferimento agli artt. 3, sotto il profilo dei
principi di ragionevolezza e coerenza logica, e 117, terzo e sesto
comma, della Costituzione e per violazione «dei principi
costituzionali emersi in giurisprudenza sulla c.d. leale
collaborazione e sussidiarieta'».
La Regione ricorrente riferisce che la legge di conversione n. 96
del 2017 ha inserito, nel decreto-legge, l'art. 52-quinquies,
rubricato «Sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25». Tale
disposizione, in modo molto dettagliato, individua le risorse
economiche per il finanziamento degli interventi necessari per la
messa in sicurezza dei tratti autostradali A24-A25, in considerazione
dell'elevato grado di sismicita' del territorio abruzzese,
subordinando detto finanziamento alla presentazione di un piano di
convalida contenente l'indicazione dei lavori urgenti da presentarsi
a cura della societa' concessionaria Strada dei Parchi spa; piano
soggetto all'approvazione con decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti (d'ora in avanti MIT), al quale e'
demandata anche la definizione delle modalita' di attuazione della
norma e la regolazione del periodo transitorio. Le risorse economiche
per il finanziamento dei lavori vengono individuate negli importi
corrispondenti alle rate dei canoni di concessione che la societa'
concessionaria deve versare al concedente per gli anni dal 2015 al
2016 pari a euro 111.720.000,00 (canone annuo di euro 55.860.000,00);
inoltre, le predette somme, il cui versamento al concedente e'
sospeso, dovranno essere versate dalla concessionaria ad ANAS spa in
tre rate, con scadenze determinate (al 31 marzo degli anni 2028, 2029
e 2030).
La ricorrente deduce che tale norma, cosi' dettagliata ed
incidente sugli interessi della Regione Abruzzo, e' stata adottata
senza alcuna previa intesa con la Regione e in difetto di qualsiasi
procedura che l'abbia coinvolta.
2.- La Regione riferisce, in premessa del ricorso, le vicende
sottostanti alla previsione normativa impugnata.
In particolare, riferisce che la Direzione generale per la
vigilanza sulle concessionarie autostradali del MIT, con
provvedimento prot. n. 6767 del 14 aprile 2017 (avente ad oggetto
«Autostrade A24 e A25 - Interventi di messa in sicurezza urgente.
'A': Viadotti - Interventi diffusi per la prevenzione della
scalinatura degli impalcati. Progetto esecutivo»), dopo aver
esaminato il progetto presentato dalla concessionaria Strada dei
Parchi spa, ha indicato l'importo totale dei lavori in euro
169.456.289,05, cosi' modificando la proposta della societa'.
Con successiva nota n. 7685 del 3 maggio 2017, il MIT ha
sollecitato Strada dei Parchi spa «a procedere con l'immediato avvio
delle procedure per l'affidamento dei lavori e relative
cantierizzazioni». A seguito di detto provvedimento, Strada dei
Parchi spa ha rappresentato al MIT di aver provveduto all'affidamento
dei lavori ed ha contestato l'avvenuta riduzione degli importi dei
lavori, contenuta nel provvedimento n. 6767 del 2017 e la mancata
copertura finanziaria delle opere.
Con ulteriore nota n. 7943 del 5 maggio 2017, il MIT ha dato
conto della precedente decisione in punto di riduzione degli importi
dei lavori, affermando che il provvedimento n. 6767 del 2017 integra
«esclusivamente una condivisione tecnica dell'ipotesi progettuale
presentata» e che l'ufficio ha espresso «le proprie valutazioni di
congruita' sui prezzi e sugli obblighi convenzionali relativi alle
previsioni di spesa, ritenendo non totalmente adeguate le proposte»
della societa'. Inoltre, nella nota citata si afferma che il
provvedimento n. 6767 non contiene «alcun riferimento alla copertura
finanziaria dell'intervento» e «non puo' essere in nessun caso
considerato rilevante» a tal fine.
Avverso detti provvedimenti del MIT, la societa' Strada dei
Parchi spa ha proposto ricorso per ottenerne l'annullamento, previa
sospensiva, innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
il quale, con ordinanza n. 2844 del 7 giugno 2017, ha sospeso i
provvedimenti impugnati ritenendo che i lavori «vengano proseguiti
utilizzando le rate del corrispettivo della concessione relative agli
anni 2015-2016, di pertinenza del Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti, accantonate» dalla societa' Strada dei Parchi spa.
La Regione da' atto che pende appello cautelare innanzi al
Consiglio di Stato, proposto dal MIT.
3.- Tutto cio' premesso, la ricorrente afferma che la
disposizione censurata si pone innanzi tutto in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost.
Al riguardo osserva che essa incide, con una normativa di
dettaglio, sulla materia della «protezione civile», in relazione alla
quale vi e' potesta' legislativa concorrente tra Stato e Regione.
Infatti, essa ha ad oggetto lavori di messa in sicurezza antisismica
delle autostrade.
Che si verta in materia di protezione civile e' confermato -
sostiene la Regione - anche dall'espresso richiamo all'art. l, comma
183, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2013)», nel cui «rispetto» e' disposta la sospensione
dei canoni e la loro destinazione a tali lavori. Tale comma prevede
la facolta' per il Governo di rinegoziare con Strada dei Parchi spa
le condizioni della concessione in considerazione della
classificazione delle autostrade A24 e A25 quali opere strategiche
per la protezione civile, in quanto dette autostrade costituiscono
l'unico accesso rapido ai principali centri dell'Abruzzo in caso di
gravi eventi sismici e calamita' naturali.
La disposizione incide, altresi', nella materia «grandi reti di
trasporto» - tale dovendosi considerare la rete autostradale oggetto
di disciplina, in ragione della sua infungibilita' come collegamento
viario tra la sponda tirrenica e quella adriatica - nonche' nella
materia «governo del territorio», che comprende tutto cio' che
attiene all'uso del territorio, compresa la viabilita' in generale.
In ogni caso si verte nell'ambito della competenza concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre, la disposizione censurata, dettando una disciplina di
dettaglio ed avendo attribuito a un decreto del MIT l'approvazione
del piano di convalida, la definizione delle modalita' di attuazione
della norma e la regolazione di un periodo transitorio, ha allocato a
livello centrale funzioni amministrative senza prevedere alcuna forma
di cooperazione con la Regione Abruzzo. Ancorche' possa riconoscersi
l'esigenza di assicurare un esercizio unitario delle funzioni
amministrative, esigenza che potrebbe giustificare l'approvazione del
piano dei lavori da parte del MIT, tuttavia resta la denunciata
incostituzionalita' della norma giacche' questa e' stata adottata
senza alcun coinvolgimento della Regione Abruzzo. Essa infatti
prevede che l'esercizio delle funzioni amministrative da parte del
MIT avvenga in assenza di un'intesa, forte o debole che sia, o di una
qualsiasi altra forma di collaborazione con la Regione stessa.
Inoltre, il mancato coinvolgimento della Regione nella
definizione del contenuto dell'art. 52-quinquies avrebbe determinato
un concreto pregiudizio se solo si considera che le risorse indicate
nella norma, pari a euro 111.720,00, sono insufficienti rispetto al
costo dei lavori, quantificati in euro 169.456.289,05 dallo stesso
MIT con la citata nota n. 6767 del 2017. L'intervento unilaterale del
legislatore statale, che non ha coinvolto la Regione nella
quantificazione degli importi dei lavori, ha avuto l'effetto di
assegnare al concessionario risorse insufficienti per la messa in
sicurezza antisismica delle autostrade, potendo andare a discapito
degli interessi regionali coinvolti in ragione del possibile aumento
delle tariffe autostradali.
La disposizione violerebbe anche l'art. 117, sesto comma, Cost.,
nella parte in cui demanda al decreto del MIT di approvare, entro il
31 agosto 2017, la definizione delle sue modalita' di attuazione,
nonche' la regolazione di un periodo transitorio. In tal modo il
legislatore statale avrebbe demandato al MIT anche l'esercizio di una
potesta' regolamentare, potendo il predetto decreto stabilire le
modalita' di attuazione della norma ed il periodo transitorio.
Infine, la disposizione impugnata violerebbe, altresi', l'art. 3
Cost. sotto il profilo dei principi di ragionevolezza e coerenza
logica, nella parte in cui prevede che il concessionario sia chiamato
ad effettuare le opere predette utilizzando le rate dei canoni
concessori relativi agli anni 2015 e 2016. In questo modo la norma
addossa a carico del concessionario il costo dei lavori, interferendo
con il rapporto concessorio in essere che non prevede, a carico di
Strade dei Parchi spa, obblighi di manutenzione straordinaria della
rete autostradale, cui devono essere ricondotti i lavori indicati
nella norma.
4.- Con atto depositato in data 20 settembre 2017, e' intervenuto
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo a questa Corte
- anche con successiva memoria depositata in data 27 aprile 2018 - di
dichiarare il ricorso inammissibile e comunque non fondato.
In primo luogo, osserva l'Avvocatura dello Stato che l'art. l,
comma 183, della legge n. 228 del 2012 prevede che il Governo puo'
procedere a una rinegoziazione, con la societa' concessionaria delle
autostrade A24 e A25, delle condizioni della concessione anche al
fine di evitare un incremento delle tariffe non sostenibile per
l'utenza, fatta salva la preventiva verifica presso la Commissione
europea della compatibilita' comunitaria. Gli interventi consistono
nell'adeguamento e messa in sicurezza dei viadotti sulla base dei
contenuti, in materia di protezione civile, dell'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri (d'ora in avanti: o.P.c.m.) 20
marzo 2003, n. 3274, recante «Primi elementi in materia di criteri
generali per la classificazione sismica del territorio nazionale e di
normative tecniche per le costruzioni in zone sismiche», come
modificata ed integrata dall'o.P.c.m. 2 ottobre 2003, n. 3316. L'art.
2, comma 3, dell'o.P.c.m. n. 3274 del 2003 ha previsto l'obbligo di
procedere a verifica, da effettuarsi a cura dei rispettivi
proprietari, sia degli edifici di interesse strategico e delle opere
infrastrutturali, la cui funzionalita' durante gli eventi sismici
assume rilievo per le finalita' di protezione civile, sia degli
edifici e delle opere infrastrutturali che possono assumere rilevanza
in relazione alle conseguenze di un eventuale collasso.
In attuazione di tale disposizione e' stato emanato il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, Dipartimento della
protezione civile, 21 ottobre 2003 (Disposizioni attuative dell'art.
2, commi 2, 3 e 4, dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei
ministri n. 3274 del 20 marzo 2003, recante «Primi elementi in
materia di criteri generali per la classificazione sismica del
territorio nazionale e di normative tecniche per le costruzioni in
zona sismica»), che ha individuato, quali infrastrutture da
sottoporre a verifica, tutte le autostrade. In particolare, si e'
prescritto l'adeguamento delle gallerie e dei viadotti autostradali
e, in generale, la realizzazione di tutti i lavori di manutenzione
straordinaria necessari sulle autostrade A24 e A25 in conseguenza del
sisma del 2009.
La difesa dello Stato osserva che la disposizione censurata dalla
Regione Abruzzo costituisce norma strumentale al perseguimento di
finalita' per la salvaguardia del territorio, dell'ambiente e
dell'incolumita' pubblica.
Deduce che la disciplina sull'emergenza, che appartiene alla
protezione civile, investe anche i piu' diversi ambiti materiali,
quali in particolare il governo del territorio. I principi
fondamentali in materia di protezione civile assumono una speciale
connotazione e una valenza particolarmente pregnante ogniqualvolta
sussistono ragioni di urgenza che giustificano l'intervento unitario
del legislatore statale.
La protezione civile ha dunque assunto il ruolo di un titolo di
competenza statale "trasversale", idoneo a condizionare o a limitare
l'esercizio di competenze regionali in altri settori, come quello
relativo agli interventi edilizi in zone sismiche, rientranti nella
materia della protezione civile. La vigilanza assidua sulle
costruzioni riguardo al rischio sismico rappresenta un principio
fondamentale che connota tutta la legislazione statale in materia di
protezione civile.
Ad avviso della difesa statale, l'art. 52-quinquies del d.l. n.
50 del 2017 non e' lesivo della sfera di competenza della Regione
Abruzzo. In tale disposizione e' previsto un intervento che non
riguarda la disciplina della funzione della protezione civile, ne'
detta principi e criteri che la legislazione regionale debba seguire
nel conformare il proprio sistema di protezione civile. Essa prevede,
invece, iniziative finalizzate alla messa in sicurezza delle
autostrade, opere di proprieta' dello Stato per mezzo dell'ANAS spa.
Pertanto, la disposizione impugnata non riguarda direttamente la
Regione ricorrente, dal momento che le opere di messa in sicurezza
riguardano il sedime autostradale di proprieta' demaniale, il cui
concedente e' il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. I
tratti autostradali in questione rientrano nella «rete autostradale e
stradale di interesse nazionale», che, oltre a rimanere nella
titolarita' statale, ha anche una destinazione funzionale
all'interesse generale. La natura e il regime demaniale del bene
depongono per la competenza esclusiva statale, senza che alcuna
interferenza ci sia con le competenze di natura concorrente evocate
dalla Regione ricorrente.
Rileva, altresi', l'Avvocatura dello Stato che i motivi di
ricorso - concernenti la supposta attribuzione del potere
regolamentare in capo al MIT ad opera della disposizione censurata
(art. 117, sesto comma, Cost.) e l'irragionevolezza della stessa
nella parte in cui addosserebbe al concessionario il costo dei lavori
interferendo con il rapporto concessorio in essere (art. 3 Cost.) -
sono inammissibili dal momento che la Regione ricorrente non lamenta
la violazione delle norme sul riparto della competenza legislativa
tra lo Stato e le Regioni, ne' afferma la propria titolarita' ad
emanare quella stessa normativa.
Considerato in diritto
1.- La Regione Abruzzo ha impugnato l'art. 52-quinquies del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017,
n. 96, in riferimento agli artt. 3 e 117, terzo e sesto comma, della
Costituzione e per violazione «dei principi costituzionali emersi in
giurisprudenza sulla c.d. leale collaborazione e sussidiarieta'».
In particolare, la disposizione censurata, rubricata «Sicurezza
antisismica delle autostrade A24 e A25» e inserita nel citato
decreto-legge dalla legge di conversione, cosi' dispone: «Nel
rispetto delle previsioni di cui all'articolo 1, comma 183, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, e tenuto conto della necessita' e
urgenza di mettere in sicurezza antisismica le autostrade A24 e A25,
nelle more della definizione degli strumenti di pianificazione
tecnica ed economica dell'intero impianto infrastrutturale, l'obbligo
del concessionario di versare le rate del corrispettivo della
concessione di cui all'articolo 3, lettera c), della vigente
convenzione stipulata il 18 novembre 2009, relative agli anni 2015 e
2016, ciascuna dell'importo di euro 55.860.000 comprendente gli
interessi di dilazione, e' sospeso, previa presentazione di un piano
di convalida per interventi urgenti, presentato dal concessionario
entro venti giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse di cui al
presente comma, da approvare entro il 31 agosto 2017, con decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Nel medesimo decreto
sono altresi' definite le modalita' di attuazione della presente
disposizione, nonche' la regolazione di detto periodo transitorio.
Tale importo e' destinato all'immediato avvio dei lavori di messa in
sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25. Il concessionario
effettua il versamento all'ANAS S.p.a. delle rate sospese del
corrispettivo della concessione, tutte di spettanza dell'ANAS S.p.a.,
per complessivi euro 111.720.000, in tre rate che scadono il 31 marzo
di ciascuno degli anni 2028, 2029 e 2030, ognuna delle quali
dell'importo di euro 37.240.000 con maggiorazione degli interessi
maturati calcolati al tasso legale. Restano altresi' ferme le
scadenze di tutte le restanti rate del corrispettivo spettante
all'ANAS S.p.a.».
2.- La Regione ricorrente denuncia - con un primo motivo di
ricorso - la violazione dell'art. 117, comma terzo, Cost., perche',
la disposizione impugnata, con norme di dettaglio e direttamente
applicabili, inciderebbe su materie rientranti nella potesta'
legislativa concorrente e segnatamente sulla disciplina della
«protezione civile», avendo ad oggetto lavori di messa in sicurezza
antisismica delle autostrade. Inoltre, investirebbe altre materie di
competenza concorrente: «grandi reti di trasporto» - tale dovendosi
considerare la rete autostradale oggetto di disciplina, in ragione
della sua infungibilita' come collegamento viario tra la sponda
tirrenica e quella adriatica - e «governo del territorio», in quanto,
mirando ad assicurare lavori di messa in sicurezza della rete
stradale, produrrebbe conseguenze sulla viabilita' in generale.
Con un secondo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta che la
disposizione impugnata violerebbe anche i «principi costituzionali
emersi [...] sulla c.d. leale collaborazione e sussidiarieta'», in
quanto, prevedendo che l'approvazione del piano avvenga con decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (d'ora in avanti:
MIT), attraverso il quale sono definite le modalita' di attuazione
della disposizione e la regolazione di un periodo transitorio,
comporterebbe l'allocazione dell'esercizio di funzioni amministrative
a livello statale, senza prevedere alcuna forma di cooperazione con
la Regione ricorrente ne' prima dell'adozione della norma, ne' al
momento dell'esercizio, in concreto, delle funzioni amministrative.
Inoltre, la disposizione impugnata, non prevedendo alcun
coinvolgimento della Regione ricorrente nella quantificazione degli
importi dei lavori urgenti di messa in sicurezza sismica delle due
autostrade, avrebbe avuto l'effetto di assegnare al concessionario
risorse insufficienti, a discapito degli interessi regionali
coinvolti, con conseguente possibile aumento delle tariffe
autostradali.
La Regione ricorrente lamenta altresi' - con un terzo motivo di
ricorso - la violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., perche' la
disposizione censurata, prevedendo che il decreto del MIT debba
definire le «modalita' di attuazione della presente disposizione»,
nonche' la regolazione di un periodo transitorio, demanderebbe al MIT
anche l'esercizio di una potesta' regolamentare.
Infine - con un quarto ed ultimo motivo di ricorso - la Regione
sostiene che sarebbe violato anche l'art. 3 Cost., sotto il profilo
dei principi di ragionevolezza e coerenza logica, in quanto la
disposizione censurata, prevedendo che per i lavori ivi indicati
siano utilizzate le rate dei canoni concessori relativi agli anni
2015 e 2016, addosserebbe al concessionario il costo dei lavori,
interferendo nel rapporto concessorio in essere, che non prevede
obblighi di manutenzione straordinaria della rete autostradale, cui
devono essere ricondotti i predetti lavori.
3.- Le questioni proposte con il terzo e quarto motivo di ricorso
sono inammissibili.
Nella deliberazione della Giunta regionale autorizzativa del
ricorso si afferma che la disposizione censurata verte in ambiti di
potesta' legislativa concorrente, di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto concerne la «protezione civile», il «governo del
territorio» e le «grandi reti di trasporto». Si aggiunge, inoltre,
che si tratta di disposizione che viola anche l'art. 118 Cost. in
quanto contrasta «con l'esigenza di assicurare l'esercizio unitario
delle funzioni amministrative nelle singole materie di riferimento».
In relazione a tali parametri e' stata autorizzata l'impugnazione
della citata disposizione statale.
Nel ricorso, invece, le censure della disposizione impugnata
fanno piu' ampio riferimento agli artt. 3 e 117, terzo e sesto comma,
Cost., nonche' ai «principi emersi dalla giurisprudenza
costituzionale sulla leale collaborazione e sussidiarieta'».
Secondo il costante orientamento di questa Corte, nei giudizi in
via principale deve sussistere «una piena e necessaria corrispondenza
tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si determina
all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura
politica dell'atto d'impugnazione» (sentenze n. 154 del 2017 e n. 110
del 2016; nello stesso senso sentenze n. 46 del 2015, n. 198 del
2012), poiche' «l'omissione di qualsiasi accenno ad un parametro
costituzionale nella delibera di autorizzazione all'impugnazione
dell'organo politico, comporta l'esclusione della volonta' del
ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente
inammissibilita' della questione che, sul medesimo parametro, sia
stata proposta dalla difesa nel ricorso» (sentenza n. 239 del 2016).
Da cio' consegue l'inammissibilita' delle censure contenute nel
terzo e nel quarto motivo di ricorso, relative agli artt. 117, sesto
comma, e 3 Cost.
Inoltre, il quarto motivo del ricorso (violazione dell'art. 3
Cost.) e' inammissibile anche perche' non e' sostenuto dall'interesse
della Regione a ricorrere, riguardando esso essenzialmente l'asserito
pregiudizio che la disposizione censurata arrecherebbe alla societa'
concessionaria, senza che ci sia alcuna diretta ridondanza sulle
competenze legislative, regolamentari o amministrative della Regione.
Invece, anche se nella delibera non si fa specifico riferimento
alla «violazione dei principi emersi dalla giurisprudenza
costituzionale sulla leale collaborazione», non di meno puo'
ritenersi che il parametro della «leale collaborazione» sia
implicitamente evocato, essendo strettamente connesso alla denuncia
di violazione dell'art. 118 Cost., questa invece espressamente
formulata nella menzionata delibera regionale. In proposito questa
Corte, seppur con riferimento alla difesa svolta dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha affermato che spetta alla parte ricorrente
«la piu' puntuale indicazione dei parametri del giudizio, giacche' la
discrezionalita' della difesa tecnica ben puo' integrare una solo
parziale individuazione dei motivi di censura (sentenze n. 365 e n.
98 del 2007, e n. 533 del 2002)» (sentenza n. 290 del 2009; nello
stesso senso sentenze n. 270 e n. 228 del 2017).
4.- Il thema decidendum va, dunque, circoscritto alle questioni
promosse, nel primo e secondo motivo di ricorso, con riferimento alla
violazione dell'art. 117, comma terzo Cost., e del principio di leale
collaborazione, dovendosi ritenere inammissibili quelle sollevate con
riferimento agli artt. 117, sesto comma, e 3 Cost.
Si tratta, pertanto, di verificare da un lato se - sul ritenuto
(dalla Regione) presupposto che si versi in materia di competenza
concorrente - la disposizione censurata sia in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto essa non si limiterebbe ad essere
espressiva di principi fondamentali, ma detterebbe una disciplina di
dettaglio, preclusa al legislatore statale in materia di competenza
concorrente, e, dall'altro, se con riferimento all'adozione del
decreto del MIT sia necessario da parte del legislatore statale
prevedere il coinvolgimento della Regione, trattandosi di fattispecie
in cui si realizza la chiamata in sussidiarieta' di funzioni
amministrative in presenza di materia che appartiene alla
legislazione concorrente.
5.- Le questioni proposte con il primo e secondo motivo di
ricorso non sono fondate.
6.- La norma censurata, nel contesto di disposizioni urgenti
recanti, tra l'altro, interventi per le zone colpite da eventi
sismici, riguarda la sicurezza delle autostrade A24 e A25, il cui
tracciato e' in buona parte nel territorio della Regione Abruzzo. Si
tratta di autostrade classificate come opere strategiche per
finalita' di protezione civile dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, Dipartimento della protezione civile, 21
ottobre 2003 (Disposizioni attuative dell'art. 2, commi 2, 3 e 4,
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3274 del
20 marzo 2003, recante «Primi elementi in materia di criteri generali
per la classificazione sismica del territorio nazionale e di
normative tecniche per le costruzioni in zona sismica»).
La norma si raccorda ad un precedente intervento del legislatore
statale - art. 1, comma 183, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2013)» - mirato a
rispondere all'esigenza di procedere all'adeguamento delle due
autostrade suddette alla normativa vigente in materia di protezione
da rischio sismico, alla messa in sicurezza dei viadotti, sulla base,
in particolare, dei contenuti delle ordinanze del Presidente del
Consiglio dei ministri, n. 3274 del 20 marzo 2003 e n. 3316 del 2
ottobre 2003, all'adeguamento degli impianti di sicurezza in galleria
a norma del decreto legislativo 5 ottobre 2006, n. 264 (Attuazione
della direttiva 2004/54/CEE in materia di sicurezza per le gallerie
della rete stradale transeuropea), nonche' all'adeguamento alla
normativa in materia di impatto ambientale e alla realizzazione dei
lavori di manutenzione straordinaria e di tutte le altre opere
necessarie in conseguenza del sisma del 2009.
Con questo obiettivo, l'art. 1, comma 183, della legge di
stabilita' per il 2013 ha previsto che il Governo avrebbe rinegoziato
con la societa' concessionaria le condizioni della concessione. In
questa parte la norma mirava anche a evitare che l'aggravio di costo
per i lavori di messa in sicurezza sismica delle due autostrade
finisse per essere traslato sull'utenza determinando un aumento delle
tariffe. Il legislatore quindi - in luogo di prevedere un apposito
finanziamento di tali lavori (cio' che avrebbe fatto solo alcuni anni
dopo, come si dira' oltre) - ha ritenuto inizialmente che fosse
sufficiente modificare le condizioni della concessione in termini
tali, in particolare, da scongiurare un aumento delle tariffe.
In linea di continuita' con tale norma e' la disposizione
attualmente impugnata dalla Regione ricorrente, che infatti esordisce
proprio predicando il dichiarato rispetto dell'art. 1, comma 183,
citato. Essa, quindi, concerne i lavori di messa in sicurezza
antisismica delle due autostrade, da realizzare con appositi
strumenti di pianificazione tecnica ed economica dell'intero impianto
infrastrutturale. Ma, nelle more della definizione di questo piu'
sistematico quadro di interventi, la disposizione censurata prevede
intanto un singolare meccanismo finanziario di sostegno dell'onere
economico di immediati interventi qualificati come "urgenti";
meccanismo comunque coerente ed in sintonia con la rinegoziazione
delle condizioni della concessione, gia' prescritta dalla suddetta
disposizione emergenziale (art. 1, comma 183, della legge n. 228 del
2012). Si prevede, infatti, la sospensione dell'obbligo per la
societa' concessionaria di pagare la rata annuale del corrispettivo
per il 2015 e il 2016 per complessivi euro 111.720.000; importo
questo che, quand'anche non costituisca l'erogazione di un
finanziamento, ma rappresenti solo un (temporaneo) risparmio di
spesa, deve considerarsi destinato «all'immediato avvio dei lavori di
messa in sicurezza antisismica delle autostrade A24 e A25». Non si
tratta pero' di una remissione ex lege del debito, ma solo di un
differimento della data di esigibilita', accompagnato
dall'indicazione di un nuovo creditore: la societa' concessionaria
rimane tenuta a versare tale importo di euro 111.720.000, non piu' al
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ma all'ANAS spa, in
tre rate con scadenza al 31 marzo di ciascuno degli anni 2028, 2029 e
2030, ognuna dell'importo di euro 37.240.000 con maggiorazione degli
interessi maturati calcolati al tasso legale. La stessa disposizione
ha invece lasciato ferme le scadenze di tutte le restanti rate del
corrispettivo, anch'esse previste come spettanti all'ANAS spa e non
al MIT.
7.- In questa parte la disposizione impugnata dalla Regione
ricorrente riguarda inequivocabilmente solo il rapporto concessorio
avente ad oggetto le due autostrade, ricadenti nel demanio statale, e
segnatamente il profilo finanziario per far fronte, nell'immediato,
agli "interventi urgenti" che la societa' concessionaria e' stata
onerata di indicare in un apposito piano da presentarsi entro il
termine brevissimo di venti giorni dalla data di conversione del
decreto-legge n. 50 del 2017.
Mette conto, in particolare, rilevare che, quando la disposizione
impugnata e' stata introdotta nella legge di conversione, il MIT -
come risulta dalla documentazione prodotta dalla ricorrente e com'e'
pacifico tra le parti - con nota n. 6767 del 14 aprile 2017,
indirizzata alla societa' concessionaria, aveva gia' valutato in euro
169.456.289,05 gli "interventi urgenti", riducendo l'indicazione
contenuta nel progetto presentato dalla societa' concessionaria; atto
questo che e' stato impugnato innanzi al giudice amministrativo dalla
societa', la quale si e' doluta, tra l'altro, dell'inadeguatezza per
difetto di tale valutazione. Ma cio' che appare evidente e' che
l'immediata sospensione del pagamento delle due rate per complessivi
euro 111.720.000, prevista dalla disposizione impugnata,
rappresentava comunque solo una parte del temporaneo finanziamento
degli interventi urgenti e necessitava di un completamento della
manovra. Per regolare cio', la stessa disposizione impugnata ha
previsto che il piano degli interventi urgenti, presentato dal
concessionario, fosse approvato entro il 31 agosto 2017, con decreto
del MIT e che nel medesimo decreto fossero, altresi', definite le
modalita' di attuazione della stessa disposizione, nonche' la
regolazione del periodo transitorio.
Quindi, il decreto ministeriale, previsto dalla disposizione
impugnata, avrebbe potuto integrare, in via amministrativa, la
regolamentazione del sostegno finanziario dei lavori urgenti di messa
in sicurezza sismica delle due autostrade. Con questa finalita'
specifica, che si ricollegava alla realizzazione del complesso di
lavori di adeguamento, previsti dalla citata legge di stabilita' per
il 2013 come opere necessarie in conseguenza del sisma del 2009,
l'ambito del decreto ministeriale era, in questa parte, circoscritto
a quello del rapporto concessorio e segnatamente a quello della
possibile modifica delle condizioni della concessione quanto agli
aspetti economici per finanziare, nell'immediato, l'avvio dei lavori
urgenti.
8.- Per altro verso, pero', e' indubitabile che tali lavori
urgenti di messa in sicurezza si riferiscono segnatamente alla
prevenzione del rischio sismico, come risulta del resto dalla stessa
rubrica della disposizione impugnata, e quindi si iscrivono, in
termini generali, nella protezione civile del territorio e delle
persone che transitano sulle due autostrade suddette. Ma la
previsione della realizzazione di tali lavori, sulla base di un piano
proposto dalla societa' concessionaria ed approvato dal MIT con il
menzionato decreto ministeriale, non puo' significare - secondo
un'interpretazione costituzionalmente orientata - che il legislatore
statale abbia anche autorizzato il MIT a regolare, mediante un atto
di esercizio di una funzione amministrativa, aspetti della disciplina
della protezione civile con riferimento alle due autostrade suddette.
Al contrario, l'area di competenza del decreto ministeriale era - ed
e' - limitata alla realizzazione dei lavori di messa in sicurezza
delle due autostrade nel rispetto della vigente disciplina della
protezione civile. Altrimenti detto, la disposizione impugnata non
riguarda alcun profilo regolatorio piu' specifico, in chiave
integrativa o modificativa, rispetto a tale (invariata) disciplina.
Pertanto - diversamente da quanto assume la difesa della Regione
ricorrente - il decreto ministeriale non era abilitato a
regolamentare alcun aspetto della protezione civile quanto alle due
autostrade suddette, ma concerneva solo la realizzazione in concreto
delle opere necessarie per la loro messa in sicurezza dal rischio
sismico nel rispetto della vigente disciplina della protezione
civile. Sicche' esso non si colloca nell'area della protezione
civile, la cui disciplina rimane immutata; ne' nelle due altre aree
di competenza concorrente indicate dalla difesa della Regione
ricorrente: governo del territorio e grandi reti di trasporto. Ma e'
attratto al regime proprietario del bene su cui i lavori sono
destinati ad essere effettuati e quindi, nella specie, a quello del
demanio statale, di competenza esclusiva del legislatore statale
(trattandosi di ordinamento civile).
Questa Corte ha piu' volte affermato che «la titolarita' di
funzioni legislative e amministrative della Regione in ordine
all'utilizzazione di determinati beni non puo' incidere sulle
facolta' che spettano allo Stato in quanto proprietario e che la
disciplina degli aspetti dominicali del demanio statale rientra nella
materia dell'ordinamento civile di competenza esclusiva dello Stato
(sentenze n. 102 e n. 94 del 2008, n. 286 del 2004 e n. 343 del
1995)» (sentenza n. 370 del 2008); e, con specifico riferimento al
demanio marittimo, ha precisato che «la competenza della Regione
nella materia non puo' incidere sulle facolta' che spettano allo
Stato in quanto proprietario. Queste infatti precedono logicamente la
ripartizione delle competenze ed ineriscono alla capacita' giuridica
dell'ente secondo i principi dell'ordinamento civile» (sentenza n.
427 del 2004).
Non c'e' quindi da verificare - come deduce la difesa della
ricorrente con il primo motivo di ricorso - se la disposizione
censurata possa iscriversi, o no, nella «determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato», perche' essa
non ricade nell'ambito di una materia di competenza concorrente ex
art. 117, terzo comma, Cost. Ne', a maggior ragione, c'e' alcuna
chiamata in sussidiarieta' di una funzione amministrativa relativa
alla materia della protezione civile, collocata al livello statale
del decreto ministeriale (secondo motivo del ricorso).
Solo se - come assume la difesa della ricorrente - il decreto
ministeriale previsto dalla disposizione censurata fosse stato
autorizzato ad integrare o modificare la disciplina della protezione
civile nell'approvare il piano degli interventi dei lavori urgenti di
messa in sicurezza sismica delle due autostrade, allora avrebbe avuto
fondamento la censura della Regione ricorrente che lamenta il suo
totale mancato coinvolgimento, nella forma della previa intesa,
ovvero del mero parere; coinvolgimento che, con riguardo alle Regioni
e agli enti locali, connota, per il suo carattere policentrico, il
servizio nazionale di protezione civile, quale disegnato dalla legge
24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della
protezione civile), e che, dopo che la protezione civile e' divenuta
materia di competenza legislativa concorrente, risulta accentuato dal
recente decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 2 (Codice della
protezione civile).
9.- In conclusione, l'interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione impugnata porta ad escludere che il
legislatore abbia inteso assegnare al MIT alcuna funzione regolatoria
- in via amministrativa (ne' tanto meno di normazione subprimaria) -
di aspetti della protezione civile, ne' del governo del territorio o
dell'assetto delle due suddette autostrade come grandi reti di
trasporto; e a ritenere, invece, che abbia solo dettato una norma
riguardante il rapporto concessorio di tali autostrade, appartenenti
al demanio statale, nel cui ambito si colloca anche la realizzazione
di lavori straordinari per la loro messa in sicurezza dal rischio
sismico; rapporto concessorio che afferisce al regime proprietario
del bene demaniale e che quindi ricade nella materia «ordinamento
civile», di competenza esclusiva del legislatore statale.
10.- Non e' infine senza rilievo aggiungere, come corollario
della conclusione di ritenuta non fondatezza delle questioni di
costituzionalita', che la Regione ricorrente, ne' nei suoi atti ne'
in sede di discussione in udienza pubblica, e' stata in grado di
indicare (non diversamente, in vero, dalla stessa Avvocatura dello
Stato) se, in concreto, il previsto decreto ministeriale sia stato
emanato, o no. Sembra che la Regione ricorrente abbia temuto non
tanto che il decreto ministeriale potesse avere un contenuto
regolatorio in materia di protezione civile senza alcun suo
coinvolgimento, quanto piuttosto che il costo dei lavori di messa in
sicurezza delle due autostrade potesse comportare un aumento delle
tariffe per l'utenza nel suo territorio. Ma, subito dopo la
disposizione censurata, il legislatore statale e' intervenuto
nuovamente, provvedendo, in generale ed in termini piu' ampi, al
finanziamento dei lavori di messa in sicurezza sismica delle due
autostrade, venendo cosi' incontro all'esigenza di fondo che appare
sottesa al ricorso della Regione Abruzzo. Infatti, l'art. 16-bis del
decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91 (Disposizioni urgenti per la
crescita economica nel Mezzogiorno), convertito, con modificazioni,
nella legge 3 agosto 2017, n. 123, ha previsto che per lo sviluppo
dei territori delle Regioni Abruzzo e Lazio e al fine di consentire
l'immediata esecuzione degli interventi di ripristino e messa in
sicurezza sulla tratta autostradale A24 e A25 che si rendono
necessari in conseguenza degli eventi sismici del 2009, del 2016 e
del 2017, e' autorizzato un contributo di 50 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2021 al 2025 a favore della societa'
concessionaria Strada dei Parchi spa; disposizione poi integrata
dall'art. 1, comma 725, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) che ha specificato
ulteriormente i termini di erogazione del contributo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 52-quinquies del decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative
a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone
colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, promosse, in
riferimento agli artt. 3 e 117, sesto comma, della Costituzione,
dalla Regione Abruzzo con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 52-quinquies del
medesimo decreto-legge n. 50 del 2017, convertito, con modificazioni,
nella legge n. 96 del 2017, promosse, in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., e al principio di leale collaborazione, dalla
Regione Abruzzo con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA