N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 giugno 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 18 giugno 2018 (del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Ambiente - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Norme in
materia di valutazione di impatto ambientale (VIA) - Provvedimento
di VIA - Modalita' di acquisizione dei pareri - Rapporto tra
provvedimento di VIA e autorizzazione - Elenco dei progetti da
assoggettare a procedura di VIA regionale - Progetti sottoposti
alla verifica di assoggettabilita' regionale.
- Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3
("Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea. Modificazioni alla legge regionale
26 maggio 2009, n. 12 (Legge europea 2009), in conformita' alla
direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16
aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la
valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti
pubblici e privati (Legge europea regionale 2018)"), artt. 10, 12,
13, 16 e Allegati A e B, contenuti nell'Allegato A alla medesima
legge.
(GU n.30 del 25-7-2018 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato, nei confronti della
Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del suo presidente per la
dichiarazione della illegittimita' costituzionale della legge della
Regione autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3 recante:
«Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea. Modificazioni alla legge regionale 26 maggio
2009, n. 12 (Legge europea 2009), in conformita' alla direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati
(Legge europea regionale 2018)» pubblicata nel B.U. Valle d'Aosta 10
aprile 2018, n. 18.
La legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3
- che reca modificazioni alla legge regionale n. 12/2009, al fine di
rendere conforme le disposizioni in materia di VIA ivi contenute alla
direttiva 2014/52/UE - contiene norme che eccedono dalle competenze
riconosciute alla Regione Valle d'Aosta dallo Statuto speciale di
autonomia, risultando invasive delle competenze esclusive statali in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
A) Si premette che la disciplina della VIA e' annoverata dalla
giurisprudenza costituzionale, con un indirizzo ormai consolidato,
tra gli oggetti rientranti nella competenza esclusiva statale in
materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Proprio in quanto prevalente e trasversale, la normativa statale
nella materia in questione si,impone integralmente nei confronti
delle regioni, che non possono contraddirla, come costantemente
affermato dalla giurisprudenza costituzionale: si veda, tra le altre,
la sentenza n. 186 del 2010, ove il Giudice costituzionale afferma
(cfr. punto 3.2. delle considerazioni in diritto) di aver «precisato
piu' volte che la normativa sulla valutazione d'impatto ambientale
attiene a procedure che valutano in concreto e preventivamente la
"sostenibilita' ambientale" e che "rientrano indubbiamente nella
materia della tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117, comma
secondo, lettera s), Cost." (sentenza n. 225 del 2009)» (piu' di
recente, cfr. anche la sentenza n. 117 del 2015).
La esclusivita' della competenza statale nella materia de qua,
pur in presenza di talune sovrapposizioni con «ambiti materiali di
spettanza regionale», implica che «deve ritenersi prevalente, in
ragione della precipua funzione cui assolve il procedimento in esame»
(e cioe' il procedimento di VIA: n.d.r.) «il citato titolo di
legittimazione statale (id est l'art. 117, comma 2, lett. s) Cost.:
n.d.r.) (cfr. sentenza n. 234 del 2009, punto 12.3 della motivazione
in diritto).
Da cio' la conseguenza secondo la quale, «le regioni sono tenute,
per un verso, a rispettare i livelli uniformi di tutela apprestati in
materia, per l'altro a mantenere la propria legislazione negli ambiti
di competenza fissati dal Codice dell'ambiente, nella specie quanto
al procedimento di VIA» (cosi', ancora, la sentenza n. 186 del 2010;
la necessita' costituzionale che le regioni si mantengano «negli
ambiti di competenza fissati dal legislatore statale» tramite il c.d.
«Codice dell'ambiente» e' affermata anche dalle sentenze numeri 300
del 2013, 93 del 2013, n. 227 del 2011, e n. 186 del 2010).
Si ricorda, inoltre, che, di recente, la materia e' stata
interessata da una importante riforma, che ha trovato corpo nel
decreto legislativo n. 104 del 2017. Tale atto normativo pone,
infatti, una nuova disciplina della VIA, anche modificando numerose
disposizioni della Parte seconda del decreto legislativo n. 152 del
2006.
In tale contesto, di particolare importanza nella presente sede
e' l'art. 7-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, aggiunto
dall'art. 5, comma 1, del decreto legislativo n. 104 del 2017.
Tale disposizione, infatti, prevede che «le Regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano disciplin(i)no con proprie leggi o
regolamenti» esclusivamente «l'organizzazione e le modalita' di
esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia
di VIA, nonche' l'eventuale conferimento di tali funzioni o di
compiti specifici agli altri enti territoriali sub-regionali», e che
tale potesta' normativa «e' esercitata in conformita' alla
legislazione europea e nel rispetto di quanto previsto» nello stesso
decreto legislativo n. 152 del 2006 «fatto salvo il potere di
stabilire regole particolari ed ulteriori per la semplificazione dei
procedimenti, per le modalita' della consultazione del pubblico e di
tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il
coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza
regionale e locale, nonche' per la destinazione alle finalita' di cui
all'art. 29, comma 8, dei proventi derivanti dall'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie». Infine, si precisa che «in ogni
caso non sono derogabili i termini procedimentali massimi di cui agli
articoli 19 e 27-bis».
I margini di manovra riconosciuti oggi al legislatore regionale e
provinciale in materia di VIA sono, dunque, limitati a quanto appena
evidenziato, nel puntuale rispetto delle previsioni del decreto
legislativo n. 152 del 2006, nel testo attualmente in vigore.
La giurisprudenza costituzionale conferma la ricostruzione appena
accennata.
La Corte, infatti, come sopra anticipato, ha chiaramente
affermato che «le Regioni sono tenute, per un verso, a rispettare i
livelli uniformi di tutela apprestati in materia, per l'altro a
mantenere la propria legislazione negli ambiti di competenza fissati
dal Codice dell'ambiente, nella specie quanto al procedimento di
VIA». (cosi', ancora, la sentenza n. 186 del 2010; la necessita'
costituzionale che le Regioni si mantengano «negli ambiti di
competenza fissati dal legislatore statale» tramite il c.d. «Codice
dell'ambiente» e' affermata anche dalle sentenze numeri 300 del 2013,
93 del 2013, n. 227 del 2011, n. 186 del 2010). Sul punto giova
evidenziare come tali conclusioni siano state ribadite, con una
giurisprudenza ormai consolidata; anche per le Regioni ad autonomia
speciale e per le Province autonome. Si vedano, al riguardo, le
sentenze numeri 104 del 2008, con rinvio alla sentenza n. 378 del
2007, numeri 225 e 234 del 2009 e numeri 1 e 67 del 2010.
B) Cio' premesso, la legge della Regione autonoma Valle d'Aosta
20 marzo 2018, n. 3 appare complessivamente non conforme alla vigente
normativa nazionale in materia VIA, come modificata dal decreto
legislativo n. 104/2017, in relazione a quanto previsto dall'art.
7-bis, comma 8, del decreto legislativo n. 152/2006, con la
conseguente violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. che riserva alla competenza esclusiva dello Stato le materie
della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
Come sopra evidenziato, l'art. 7-bis del decreto legislativo n.
152 del 2006, aggiunto dall'art. 5, comma 1, del decreto legislativo
n. 104 del 2017 conferisce a regioni e Province autonome una potesta'
legislativa da esercitare in conformita' alla legislazione europea e
nel rispetto della normativa nazionale, facendo salvo il potere delle
medesime di stabilire regole particolari ed ulteriori per le
specifiche finalita' indicate nel medesimo art. 7-bis, comma 8.
La legge regionale qui impugnata non si e' attenuta a tali
disposizioni in quanto le modifiche apportate alla previgente
disciplina regionale in materia di VIA non solo sono in tutto o in
parte difformi dalla disciplina di cui al Titolo III della Parte
Seconda del decreto legislativo n. 152/2006, ma lasciano in vigore
alcune disposizioni regionali che risultano significativamente
superate dalla citata disciplina nazionale a seguito delle modifiche
introdotte dal decreto legislativo n. 104/2017, delineando
complessivamente un quadro normativo non conforme alla normativa
statale vigente.
La legge regionale n. 12 del 2009, all'art. 1, comma 1, (che non
e' stato oggetto di modifica da parte della legge regionale qui
impugnata), prevede chiaramente che la Regione disciplina le
procedure di VAS e di VIA «in conformita' alla normativa europea e ai
principi della normativa statale vigenti in materia, con particolare
riferimento alle direttive 2001/42/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente, e 2011/92/UE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, nonche' al decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) (...)».
Cio' posto, si indicano qui di seguito nel dettaglio le
disposizioni della legge regionale n. 3/18 non conformi alle
disposizioni della Parte Seconda, Titolo III del decreto legislativo
n. 152/2006:
1) articoli 12 e 13: il combinato disposto dei due articoli,
che, rispettivamente, sostituiscono l'art. 24 della legge regionale
n. 12/2009 e introducono il nuovo art. 25-bis della legge regionale
n. 12/2009, non risultano conformi all'art. 27-bis del decreto
legislativo n. 152/2006 «Provvedimento autorizzatorio unico
regionale». In particolare, l'art. 24, comma 1, come sostituito dalla
legge regionale n. 3/2018, configura il provvedimento di VIA
rilasciato dalla struttura regionale competente in materia di
valutazioni ambientali come atto autonomo che, ai sensi dell'art.
25-bis «Rapporto tra provvedimento di VIA e autorizzazione», deve
essere integrato nell'atto autorizzativo rilasciato da altre
strutture regionali/enti competenti. Tale modalita' procedurale
richiama le disposizioni dell'art. 26 del decreto legislativo n.
152/2006 (Integrazione del provvedimento di VIA negli atti
autorizzatori) che attiene unicamente alle procedure di VIA di
competenza statale, ove non effettuate ai sensi dell'art. 27 del
decreto legislativo n. 152/2006, e non e' conforme alle disposizioni
dell'art. 27-bis del decreto legislativo n. 152/2006 «Provvedimento
autorizzativo unico regionale» che disciplinano l'iter dei
procedimenti di VIA di competenza regionale.
In base all'art. 27-bis, comma 7, decreto legislativo n.
152/2006, infatti, la procedura di VIA regionale non si conclude con
un provvedimento di VIA ma con la «determinazione motivata di
conclusione della conferenza di servizi» che «...costituisce il
provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il
provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la
realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone l'indicazione
esplicita...».
Si evidenzia che la non conformita' della legge regionale n.
12/2009, come modificata dalla legge regionale qui impugnata, alla
procedura di VIA regionale disciplinata dall'art. 27-bis del decreto
legislativo n. 152/2006 e' evidente con riferimento alle disposizioni
degli articoli da 20 a 25-bis della citata legge regionale n.
12/2009, in quanto tali articoli contengono disposizioni non piu' in
vigore ai sensi della normativa statale vigente; si cita, a titolo di
esempio; quanto previsto in ordine alla pubblicazione dell'avviso al
pubblico nel Bollettino Ufficiale della Regione e sui quotidiani
(mantenuti ai commi 6 e 7 dell'art. 20 della legge regionale n.
12/2009) che non sono previsti dall'art. 24 del decreto legislativo
n. 152/2006, richiamato nell'art. 27-bis. A ulteriore conferma di
quanto sopra, la conferenza dei servizi, istituto obbligatorio e
vincolante per i procedimenti di VIA di competenza regionale ai sensi
dell'art. 14, comma 4 e 14-ter della legge n. 241/1990, viene
unicamente prevista come una possibile modalita' di acquisizione di
pareri, autorizzazioni, assensi da parte della struttura regionale
competente in materia di valutazioni ambientali (cfr. articoli 4,
comma 1, e art. 22 della legge regionale n. 12/2009, quest'ultimo
come sostituito dall'art. 10 legge regionale n. 3/18).
2) Art. 16: al comma 1 e' disposta la sostituzione degli allegati
A, B, F, G, H al Titolo I della legge regionale n. 12/2009 con quelli
riportati all'allegato A alla legge regionale qui impugnata. In
merito ai singoli allegati si osserva che:
2.1 Allegato A «Progetti da assoggettare a procedura di VIA
regionale»: le difformita' piu' rilevanti rispetto all'Allegato III
alla Parte Seconda del decreto legislativo n. 152/2006 riguardano
l'attribuzione della competenza regionale per progetti di competenza
statale elencati negli Allegati II e Il-bis alla Parte Seconda del
decreto legislativo n. 152/2006; si segnalano, in particolare:
i.A.2) Impianti termici per la produzione di energia
elettrica, vapore e acqua calda, con potenza termica complessiva
installata superiore a 15 MW: tale tipologia di progetti, con diversa
soglia (50 MW) e' inclusa nell'allegato II-bis, punta 1.a); al di
sotto di tale soglia non e' prevista alcuna procedura nell'ambito
della normativa nazionale vigente per gli impianti termici destinati
alla produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda;
ii.A.9) Stoccaggio di petrolio, prodotti petroliferi,
petrolchimici pericolosi ai sensi del decreto legislativo 14 marzo
2003, n. 65 (Attuazione delle direttive 1999/45/CE e 2001/60/CE
relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura
dei preparati pericolosi), con capacita' complessiva superiore a
10.000 metri cubi: tale tipologia di progetto, con parziale diversa
definizione (comprende anche i prodotti chimici) e diversa soglia di
capacita' (40.000 m³) e' inclusa nell'allegato II, punto 8, prima
alinea;
iii.A.17) Attivita' di coltivazione sulla terraferma degli
idrocarburi liquidi e gassosi delle risorse. geotermiche; l'attivita'
di coltivazione di idrocarburi, sia sulla terraferma che in mare e
con soglie per gli idrocarburi liquidi (500 t/g) e gassosi (500.000
m³/giorno) e' inclusa nell'allegato II, punto 7.1; per le risorse
geotermiche si segnala l'assenza esplicita dell'esclusione degli
«impianti geotermici pilota di cui all'art. 1, comma 3-bis, del
decreto legislativo 11 febbraio 2010, n. 22, e successive
modificazioni» indicata alla lettera v) dell'allegato III;
iv.A.18) Elettrodotti per il trasporto di energia
elettrica, non facenti parte della rete elettrica di trasmissione
statale, con tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di
lunghezza superiore a 10 kilometri; tale tipologia di progetti, con
parziale diversa definizione e con medesime soglie di tensione e
lunghezza, e' inclusa nell'allegato II, punto 4-bis;
v.A.19) Strade, piste poderali e interpoderali, di nuova
realizzazione, con lunghezza superiore a 2 kilometri; la generica
dizione «strade», in assenza di specificazioni o esclusioni non
consente di individuare con esattezza la classificazione (strade
extraurbane, urbane) e la relativa competenza (statale per le
extraurbane incluse nell'Allegato II e II-bis, regionale per le
urbane di scorrimento incluse nell'Allegato III);
vi.4.20) Stoccaggio di gas combustibili in serbatoi
sotterranei artificiali con una capacita' complessiva superiore a
40.000 metri cubi; tale tipologia di progetto con diversa soglia di
capacita' (80.000 m³), e' inclusa nell'allegato II, punto 4-bis,
terza alinea);
2.2. Si segnala, inoltre, che l'Allegato A della legge regionale
n. 3/18 include alcune tipologie di progetti che ricadono
nell'Allegato IV alla Parte Seconda del decreto legislativo n.
152/2006 e che pertanto, in base alla normativa regionale, sono
soggetti a procedura di VIA anziche' a procedura di verifica di
assoggettabilita' a VIA; si segnalano, in particolare:
vii. A.3) Impianti eolici per la produzione di energia
elettrica, con potenza complessiva installata superiore a 100 kW; per
tale tipologia di progetti, inclusa nell'allegato IV, punto 2.d), la
normativa regionale prevede una soglia inferiore rispetto a quella
prevista dalla normativa nazionale, pari a 1 MW;
viii. A.4. Impianti fotovoltaici, con potenza complessiva
installata superiore a 1 MW;
ix. A.5. Impianti industriali destinati: a) alla
fabbricazione di pasta per carta a partire dal legno o da altre
materie fibrose; b) alla fabbricazione di carta e cartoni con
capacita' di produzione superiore a 100 tonnellate al giorno;
x. A.7. Trattamento di prodotti intermedi e fabbricazione di
prodotti chimici;
xi. A.8. Produzione di pesticidi, prodotti farmaceutici,
pitture e vernici, elastomeri e perossidi:
xii. A.10. Stoccaggio di altri prodotti chimici con capacita'
complessiva superiore a 1.000 metri cubi;
xiii. A.11 Impianti per la concia del cuoio e del pellame;
2.3. Allegato B «Progetti sottoposti alla verifica di
assoggettabilita' regionale»: le difformita' piu' rilevanti rispetto
all'Allegato IV alla Parte Seconda del decreto legislativo n.
152/2006 riguardano l'attribuzione della competenza regionale per
progetti di competenza statale elencati negli Allegati II e II-bis
alla Parte Seconda del decreto legislativo n. 152/2006; si segnalano,
in particolare:
2.3.1 B.2.a) impianti termici per la produzione di energia
elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva
installata compresa fra 3 e 15 MW, o aventi un diametro della
condotta principale della rete di teleriscaldamento superiore a 350
millimetri, o aventi una lunghezza della condotta principale della
rete di teleriscaldamento superiore a 10 kilometri; tale tipologia di
progetti, con diversa soglia (50 MW) e' inclusa nell'allegato II-bis,
punto 1.a); al di sotto di tale soglia non e' prevista alcuna
procedura nell'ambito della normativa nazionale vigente per gli
impianti termici destinati alla produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda;
2.3.2 B.2.g) installazione di oleodotti e gasdotti, con
lunghezza complessiva superiore ai 10 kilometri; tale tipologia di
progetti, con diversa soglia (20 km) e' inclusa nell'allegato II-bis,
punto 1.b);
2.3.3 B.2.h) attivita' di ricerca di idrocarburi liquidi e
gassosi in terraferma; tale tipologia di progetti, e' inclusa
nell'allegato II, punto 7);
2.3.4 B.7.e) interporti, piattaforme intermodali e terminali
intermodali; tale tipologia di progetti, e' inclusa nell'allegato
II-bis, punto 2.a);
2.3.5 B.7.g) strade extraurbane secondarie e strade urbane
con lunghezza superiore a 1.500 mt non comprese nell'Allegato A);
altre strade, piste poderali ed interpoderali, soggette a un
allargamento della carreggiata carrabile, con lunghezza superiore ad
1 kilometro, strade, piste poderali ed interpoderali di nuova
realizzazione, con lunghezza compresa fra 500 metri e 2 kilometri,
nonche' piste di cantiere, di natura temporanea, di lunghezza
superiore a 500 metri; la definizione e' parzialmente difforme da
quella dell'Allegato IV, punto 7.h) e comporta possibili diverse
interpretazioni sulla competenza statale o regionale per le «strade
extraurbane secondarie»;
2.3.6 B.7.j) acquedotti di nuovo tracciato con una lunghezza
superiore ai 20 kilometri; tale tipologia di progetti e' inclusa
nell'allegato II-bis, punto 2.d);
2.3.7 B.7.m) nuovi aeroporti ed interventi sugli aeroporti
esistenti che comportano l'edificazione di volumi superiori a 10.000
metri cubi o la pavimentazione di superfici superiori a 20.000 metri
quadri, altiporti, eliporti, aviosuperfici ed elisuperfici non
occasionali; tutti gli aeroporti non compresi nell'Allegato II, sono
inclusi nell'allegato II-bis, punto 2.e);
2.3.8 B.7.r) elettrodotti aerei esterni per il trasporto di
energia elettrica, non facenti parte della rete elettrica di
trasmissione statale, con tensione nominale superiore a 100 kV e
tracciato di lunghezza compreso fra 3 e 10 kilometri; tale tipologia
di progetti, con parziale diversa definizione e con soglie di
lunghezza superiori a 3 km, e' inclusa nell'allegato II-bis, punto
1.d).
Si segnala, inoltre, che per diverse tipologie di progetti
incluse nell'Allegato B alla legge regionale n. 3/18 sono individuate
soglie dimensionali diverse (inferiori) rispetto a quelle indicate
nell'Allegato IV alla Parte Seconda del decreto legislativo n.
152/2006 (es. B.2.e) impianti eolici per la produzione di energia
elettrica, con potenza complessiva installata compresa fra 20 e 100
kW, oppure aventi altezza massima della macchina eolica (sino al
mozzo, in caso di rotore ad asse orizzontale) superiore a 15 metri, o
aventi diametro del rotore superiore a 5 metri).
P.Q.M.
Si conclude perche' gli articoli 10, 12, 13 e 16, comma 1, della
legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3,
nonche', per quanto occorra, gli allegati A e B contenuti
nell'Allegato A alla medesima legge (nei sensi e nei limiti sopra
illustrati) siano dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si producono:
estratto della delibera del Consiglio dei ministri del 7
giugno 2018;
relazione, allegata alla medesima delibera, della Presidenza
del Consiglio dei ministri, Dipartimento per gli affari regionali e
le autonomie.
Roma, 8 giugno 2018
Il Vice Avvocato generale dello Stato: Palmieri
L'Avvocato dello Stato: Palatiello