N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 giugno 2018

Ricorso per questione di legittimita'  costituzionale  depositato  in
cancelleria il 20 giugno  2018  (del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri). 
 
Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia  -  Direttori  generali
  delle aziende ed enti del Servizio sanitario  regionale  -  Vacanza
  dell'incarico  di  direttore   generale   e   impossibilita',   per
  comprovati motivi, di provvedere alla relativa nomina -  Previsione
  della  facolta'  per  la  Regione  di  procedere  intuitu  personae
  all'affidamento dell'incarico a un commissario straordinario scelto
  nell'ambito dell'elenco nazionale. 
- Legge della Regione Puglia 17 aprile 2018, n. 15 (Norme in  materia
  di nomina dei direttori generali delle aziende ed enti del Servizio
  sanitario regionale in attuazione del decreto legislativo 4  agosto
  2016, n. 171, e interventi finanziari in favore della  ricerca  per
  la cura delle malattie rare), art. 4. 
(GU n.31 del 1-8-2018 )
    Ricorso ex art.  127  Cost.  del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege  dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei  Portoghesi
n. 12, e' domiciliato per legge; 
    Contro la Regione Puglia, in persona del  Presidente  in  carica,
con sede a Bari, lungomare Nazario Sauro, 33; 
    Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art.
4 della legge  della  Regione  Puglia  n.  15  del  17  aprile  2018,
pubblicata nel B.U.R. n. 55 del 19 aprile 2018,  supplemento,  giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri  assunta  nella  seduta  del
giorno 14 giugno 2018. 
    In data 19 aprile 2018, sul n. 55 del Bollettino Ufficiale  della
Regione Puglia, e' stata pubblicata  la  legge  regionale  17  aprile
2018, n. 15, recante  «Norme  in  materia  di  nomina  dei  direttori
generali delle aziende ed enti del Servizio  sanitario  regionale  in
attuazione  del  decreto  legislativo  4  agosto  2016,  n.  171,   e
interventi finanziari in favore  della  ricerca  per  la  cura  delle
malattie rare». 
    La legge consta di sei articoli: 
        l'art. 1, recante l'«Oggetto»; 
        l'art. 2, rubricato «Procedure per la  nomina  dei  direttori
generali delle aziende ed enti del S.S.R.»; 
        l'art. 3, rubricato  «Nomina  dei  direttori  generali  degli
IRCCS pubblici del S.S.R.»; 
        l'art. 4, rubricato «Commissariamento delle aziende  ed  enti
del S.S.R.»; 
        l'art. 5, rubricato «Abrogazioni e sostituzioni»; 
        l'art. 6, rubricato «Interventi finanziari  in  favore  della
ricerca per la cura delle malattie rare». 
    In particolare, l'art. 4 della legge regionale  n.  15  del  2018
(hinc inde la Legge) interviene in materia di commissariamento  delle
aziende ed enti del S.S.R. disponendo che: 
        «1. La Regione, in caso di vacanza dell'incarico di direttore
generale e laddove per comprovati motivi non sia possibile provvedere
alla relativa nomina del direttore generale, puo'  procedere  intuitu
personae   all'affidamento    dell'incarico    a    un    commissario
straordinario,  scelto  nell'ambito  dell'elenco  nazionale  di   cui
all'articolo 2, comma 1, della presente legge. 
        2. Il commissario straordinario rimane in  carica  fino  alla
nomina del  direttore  generale  e,  comunque,  per  un  periodo  non
superiore a sei mesi. 
        3. Al commissario straordinario spetta il compenso  stabilito
dalla giunta regionale per i direttori generali delle aziende ed enti
del S.S.R. della Regione Puglia, secondo la tipologia  di  azienda  o
ente diretto. 
        4.  La  nomina  del  commissario  straordinario  di   azienda
ospedaliero-universitaria  del  S.S.R.,  in  analogia  a  quella   di
direttore generale, e' effettuata dalla giunta regionale d'intesa con
il rettore dell'universita'  interessata.  La  nomina  del  direttore
generale di IRCCS di  diritto  pubblico,  in  analogia  a  quella  di
direttore generale, e' effettuata  d'intesa  con  il  Ministro  della
salute.» 
    La  norma  e'   costituzionalmente   illegittima   sia   perche',
contrastando con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione
statale in materia di dirigenza sanitaria - la quale, come da  ultimo
ricordato  da  codesta  Corte  nella   sentenza   n.   251/2016,   e'
direttamente riconducibile alla tutela della salute -,  viola  l'art.
117,  comma  3,  Cost.;  sia  perche'  essa  lede   i   principi   di
ragionevolezza, di adeguatezza  e  di  buon  andamento  di  cui  agli
articoli 3 e 97 Cost.. 
    L'art. 4 della legge regionale  viene  dunque  impugnato  con  il
presente ricorso ex  art.  127  Cost.  affinche'  ne  sia  dichiarata
l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato  il  conseguente
annullamento per i seguenti 
 
                               Motivi 
 
    Per comprendere appieno il senso e la portata  delle  censure  di
seguito sviluppate occorre premettere che, com'e'  noto,  nel  quadro
della piu' generale riorganizzazione delle amministrazioni  pubbliche
ed  in  linea  con  il  disegno  di  progressiva  affrancazione   dai
condizionamenti   di   carattere   politico   gia'   perseguito   dal
decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito con modificazioni
dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, la dirigenza sanitaria  pubblica
ha formato oggetto di un profondo intervento riformatore da parte del
legislatore statale. 
    La ratio della riforma e' stata quella di  introdurre  correttivi
al  vigente  sistema  di  reclutamento  dei  vertici  delle   aziende
sanitarie nella - difficile - ricerca di un punto di  equilibrio  tra
l'esigenza di un rapporto fiduciario  tra  l'organo  politico  e  gli
organi  di  vertice  delle  aziende  e  quella  di   garantire   che,
nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione,  le
nomine avvengano, in modo  imparziale  e  trasparente,  tra  soggetti
muniti delle necessarie competenze tecnico-professionali: il tutto in
piena  coerenza  con  il   consolidato   orientamento   della   Corte
costituzionale in ordine alla natura di tali incarichi direzionali  e
gestionali (Corte cost. sentenza n. 34 del 2010). 
    L'art. 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n.  124
- recante «Deleghe al Governo in materia  di  riorganizzazione  delle
amministrazioni pubbliche» -, nel dettare i principi fondamentali  in
materia ai sensi dell'art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  ha
demandato ad un decreto  legislativo  delegato  la  disciplina  delle
procedure di nomina dei direttori generali  delle  aziende  sanitarie
prevedendo, in estrema sintesi: 
        a) la selezione, da parte di una commissione  nazionale,  dei
candidati idonei al conferimento dell'incarico di direttore  generale
ai fini del loro inserimento in un elenco nazionale; 
        b) il conferimento dell'incarico, da parte  della  regione  e
secondo le modalita' previste dall'art. 3-bis del decreto legislativo
n. 502/1992, nell'ambito di una rosa  di  candidati  scelti  tra  gli
iscritti   nell'elenco   nazionale   che   manifestano    l'interesse
all'incarico da ricoprire. 
    In attuazione della delega, il decreto legislativo 4 agosto 2016,
n. 171, ai fini del conferimento dell'incarico di direttore generale,
ha previsto, agli articoli 1 e 2, una doppia selezione: la  prima,  a
livello nazionale, per la costituzione di  un  elenco  nazionale  dei
soggetti idonei  alla  nomina  a  direttore  generale  (art.  1);  la
seconda, a livello regionale e preceduta da avviso pubblico destinato
esclusivamente a coloro che risultano iscritti nell'elenco nazionale,
diretta alla formazione di una rosa di candidati da proporre, per  la
nomina, al presidente della regione (art. 2). 
    Il decreto delegato contiene inoltre, all'art. 5, una  disciplina
transitoria, mentre chiude il sistema l'art. 9 a mente del quale:  «A
decorrere dalla data di  istituzione  dell'elenco  nazionale  di  cui
all'articolo 1, sono abrogate le disposizioni del decreto legislativo
30  dicembre  1992,  n.  502,  e  successive  modificazioni,  di  cui
all'articolo 3-bis, comma 1, commi da 3 a 7, e commi 13 e 15. Tutti i
riferimenti normativi ai commi abrogati dell'articolo  3-bis  devono,
conseguentemente, intendersi come riferimenti alle  disposizioni  del
presente decreto» (comma 1). 
    Ora, la norma regionale denunciata, nel disciplinare  i  casi  di
vacanza dell'ufficio di direttore generale delle aziende ed enti  del
S.S.R, nonche' delle aziende ospedaliero-universitarie e degli IRCCS,
prevede  genericamente  che  la  Regione  possa   affidare,   intuitu
personae, l'incarico di direzione di tale ufficio ad  un  commissario
straordinario, senza specificare i motivi che non consentano in  tali
casi la nomina di un nuovo direttore generale (limitandosi, del tutto
genericamente, a richiedere la sussistenza di non meglio  specificati
«comprovati motivi») e senza stabilire le  procedure  e  i  requisiti
necessari per detta  nomina,  ponendosi  cosi'  in  contrasto  con  i
principi fondamentali in materia di tutela della salute contenuti sia
nel  decreto  legislativo  30  dicembre  1992,  n.  502,  recante  il
«Riordino della disciplina in materia  sanitaria»,  sia  nel  decreto
legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione  della  delega
di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p),  della  legge  7  agosto
2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria» che,  modificando  e
integrando tale decreto legislativo nei termini e per le  ragioni  in
sintesi premesse, disciplina  specificamente  il  conferimento  degli
incarichi di dirigenza sanitaria. 
    La   norma   regionale    introduce,    infatti,    ipotesi    di
commissariamento non previste dalla  normativa  nazionale  vigente  e
contrarie non solo ai principi fondamentali da questa  stabiliti,  ma
anche ai  principi  di  ragionevolezza,  di  adeguatezza  e  di  buon
andamento dell'amministrazione. 
    Ne consegue la violazione dell'art. 117, comma 3,  Cost.  nonche'
dei principi di cui agli articoli 3 e 97 Cost. per quanto di  seguito
in particolare. 
I. In relazione all'art. 117, comma 3, Cost., violazione dei principi
fondamentali in materia di «tutela della salute». 
    I.1. I commi 1 e 4 della norma regionale, nonche' i commi 2 e  3,
ad essi inscindibilmente connessi, si pongono in contrasto con  varie
norme del decreto  legislativo  n.  502/1992,  segnatamente  con  gli
articoli 3, comma 6, e 3-bis, comma  2,  altresi'  nel  suo  richiamo
all'art. 2, comma 2-octies. 
    L'art. 3, comma 6, ultimo periodo,  del  decreto  legislativo  n.
502/1992 prevede che: «In caso di vacanza dell'ufficio o nei casi  di
assenza o di impedimento del direttore generale, le relative funzioni
sono svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario su
delega del direttore generale o, in mancanza di delega, dal direttore
piu' anziano per eta'. Ove l'assenza  o  l'impedimento  si  protragga
oltre sei mesi si procede alla sostituzione». 
    L'art. 3-bis, comma 2, prevede a sua volta che:  «La  nomina  del
direttore generale deve essere effettuata nel termine  perentorio  di
sessanta giorni dalla data  di  vacanza  dell'ufficio.  Scaduto  tale
termine, si applica articolo 2, comma 2-octies». 
    Il richiamato art. 2, comma 2-octies precisa infine  che:  «Salvo
quanto  diversamente  disposto,  quando  la  regione  non  adotta   i
provvedimenti previsti dai commi 2-bis  e  2-quinquies,  il  Ministro
della sanita', sentite la  regione  interessata  e  l'Agenzia  per  i
servizi sanitari regionali, fissa un congruo termine per  provvedere;
decorso tale termine, il Ministro della sanita',  sentito  il  parere
della  medesima  Agenzia  e  previa  consultazione  della  Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato,  le  regioni  e  le  province
autonome di Trento e di Bolzano, propone al  Consiglio  dei  ministri
l'intervento  sostitutivo,  anche  sotto  forma  di  nomina   di   un
commissario ad acta. L'intervento adottato dal Governo  non  preclude
l'esercizio delle funzioni regionali per le quali si e provveduto  in
via sostitutiva ed e' efficace sino  a  quando  i  competenti  organi
regionali abbiano provveduto». 
    Dal   quadro   normativo   sopra   delineato   emerge,    dunque,
l'impossibilita' per la regione di procedere al  commissariamento  di
un'azienda sanitaria priva del direttore generale. 
    Ai sensi delle norme statali  richiamate,  infatti,  in  caso  di
vacanza dell'ufficio di direttore generale le relative funzioni  sono
svolte dal direttore amministrativo o dal direttore sanitario  e  ove
l'assenza o l'impedimento si protragga per oltre sei mesi si  procede
alla  sostituzione  del  direttore  generale  assente  con  un  nuovo
direttore generale,  la  cui  nomina  deve  essere  effettuata  dalla
regione entro sessanta giorni dalla scadenza dei  sei  mesi.  Decorso
inutilmente il termine di sessanta giorni, nonche' quello  ulteriore,
fissato dal Ministro della sanita' sentita la regione  interessata  e
l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, (solo) il  Consiglio  dei
ministri puo' disporre, su proposta del Ministro competente e  previo
parere dell'anzidetta agenzia,  nonche'  previa  consultazione  della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le  regioni  e  le
province autonome di Trento e Bolzano, un intervento  sostitutivo  ex
art 120 Cost. anche sotto forma di nomina di un commissario ad acta. 
    E questa e' l'unica ipotesi di  commissariamento  prevista  dalla
legislazione statale vigente in materia di dirigenza sanitaria. 
    La legge statale contempla dunque il commissariamento,  da  parte
del Governo (e non della regione), di un'azienda  sanitaria  soltanto
nel caso in cui  la  regione  competente  non  provveda,  com'e'  suo
preciso dovere, alla tempestiva sostituzione del  direttore  generale
scaduto dall'incarico. 
    I.2. Inoltre, l'art. 4 in esame, nel disattendere  le  menzionate
norme del decreto legislativo n. 502/1992,  prevedendo,  in  caso  di
vacanza  dell'ufficio  in  parola,  la  nomina  di   un   commissario
straordinario, scelto intuitu personae, in luogo della nomina  di  un
nuovo direttore generale, non si attiene alle specifiche  regole  che
abilitano alla gestione di tali uffici contenute negli articoli 1 e 2
del richiamato decreto legislativo n. 171 del 2016. 
    Cosi' disponendo, infatti, la norma in esame opera una reformatio
in peius rispetto alle garanzie di trasparenza ed  imparzialita'  che
il legislatore ha  inteso  assicurare  con  la  riforma  operata  dal
decreto legislativo n. 171 del 2016 proprio al fine di  garantire  il
buon andamento e l'imparzialita' dell'azione amministrativa. 
    Come ricordato in premessa,  gli  articoli  1  e  2  del  decreto
legislativo n. 171 del 2016,  prevedono  infatti  che,  ai  fini  del
conferimento degli incarichi di direttore  generale,  si  svolga  una
doppia selezione: una,  a  livello  nazionale,  per  la  costituzione
dell'elenco nazionale degli idonei a ricoprire gli incarichi, ed una,
a livello regionale, previo avviso pubblico - rivolto  esclusivamente
a coloro che sono iscritti  nell'elenco  nazionale  -  effettuata  da
parte di commissioni di esperti di comprovata esperienza e competenza
e volta alla formazione di una rosa di  candidati  da  sottoporre  al
Presidente della Regione. 
    Come pure premesso, la ratio della riforma in parola e' quella di
introdurre dei correttivi al sistema vigente, al fine  di  assicurare
un punto di equilibrio tra l'esigenza di un rapporto  fiduciario  tra
l'organo politico e gli organi di vertice delle ASL e  l'esigenza  di
garantire che le nomine avvengano in modo imparziale e trasparente. 
    Cio'  in  piena  coerenza  anche  con   gli   ormai   consolidati
orientamenti della Corte costituzionale in merito alla natura di tali
incarichi, al fine di assicurare il buon andamento e  l'imparzialita'
della pubblica amministrazione. 
    La norma regionale  all'esame,  disattendendo  tutti  i  principi
della  legislazione  statale  in  materia  di  nomina  dei  direttori
generali delle aziende sanitarie e di vacanza dei relativi  uffici  e
introducendo  un'ipotesi  di  commissariamento  non  prevista   dalla
normativa nazionale vigente, crea un  regime  temporaneo,  atipico  e
sostitutivo di quello delineato dalla legislazione statale in materia
di dirigenza sanitaria. 
    Ne consegue, anzitutto, il contrasto  della  norma  regionale  in
esame con i menzionati principi fondamentali in tema di tutela  della
salute contenuti nell'art. 3, comma 6, nell'art. 3-bis,  comma  2,  e
nell'art. 2, comma 2-octies del decreto legislativo n. 502 del  1992,
nonche' negli articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 171 del 2016,
i quali informano e conformano la disciplina legale dei  procedimenti
di nomina dei direttori  generali  delle  Asl,  in  violazione  cosi'
dell'art. 117, comma 3, Cost.. 
    Come e' noto, infatti, secondo  il  consolidato  orientamento  di
codesta Ecc.ma Corte, sono da  ricondursi  alla  materia  concorrente
della «tutela della salute» (sentenze n. 422/2006,  n.  295/2009,  n.
129/2012), le disposizioni statali  dettate  in  tema  di  governance
delle aziende sanitarie le quali si  pongono,  per  l'appunto,  quali
principi fondamentali in materia di «tutela della salute». 
    Ed infatti, per quanto specificamente riguarda anche la dirigenza
sanitaria,  trattandosi  di  materia  rientrante   nella   competenza
legislativa concorrente, spetta  allo  Stato  la  determinazione  dei
principi  fondamentali,  principi  tra  i  quali  devono   certamente
annoverarsi anche quelli dettati in una prospettiva di  miglioramento
del «rendimento» del servizio offerto e dunque di garanzia, oltre che
del  buon  andamento  dell'amministrazione,  anche   della   qualita'
dell'attivita' assistenziale erogata e dell'efficiente  funzionamento
dei servizi definiti nel quadro della programmazione regionale. 
II. In relazione ai principi di ragionevolezza,  adeguatezza  e  buon
andamento dell'amministrazione, violazione dei precetti di  cui  agli
articoli 3 e 97 Cost.. 
    La norma censurata viola altresi' i principi di ragionevolezza  e
di buon andamento dell'amministrazione di cui agli articoli  3  e  97
Cost. 
    Il principio di ragionevolezza, identificabile «nell'esigenza  di
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita'  e  a
criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica» (Corte
cost. n. 162 del 2014, n. 87 del 2012 e n. 421 del 1991),  e'  insito
nel principio di eguaglianza di cui all'art. 3  Cost.  ed  e'  a  sua
volta alla base del principio di buon andamento  dell'amministrazione
di  cui  all'art.  97  Cost.,  costituendo  valido  «complemento»  di
qualunque altro principio  e  parametro  costituzionale  e  ponendosi
quale  criterio  di  giudizio  della   logicita',   della   coerenza,
dell'adeguatezza, della congruenza, della  proporzionalita'  e  della
non arbitrarieta' di qualsiasi norma di legge, statale o regionale. 
    E, sotto questo profilo, non potrebbe  essere  piu'  evidente  la
violazione dei principi di razionalita',  di  proporzionalita'  e  di
adeguatezza da parte di un norma  che,  come  l'art.  4  della  legge
regionale in discorso, pur in presenza di un sistema di norme che,  a
regime, disciplinano  il  procedimento  per  procedere,  in  caso  di
vacanza dell'incarico, alla nomina dei direttori  generali  imponendo
di attingere all'elenco nazionale degli  idonei,  anziche'  procedere
senz'altro alla nuova nomina e  consente,  nella  ricorrenza  di  non
meglio precisati «comprovati motivi», il ricorso a commissari, vale a
dire alla nomina di organi temporanei e  straordinari,  al  di  fuori
delle ipotesi previste dalla normativa statale di riferimento creando
cosi' un regime atipico e non  definito  quanto  ai  presupposti,  ai
requisiti ed alle modalita' procedimentali. 
    Per il complesso delle considerazioni  che  precedono,  l'art.  4
della  legge  regionale  e',  come   illustrato,   costituzionalmente
illegittimo sia perche', contrastando  con  i  principi  fondamentali
stabiliti  dalla  legislazione  statale  in  materia   di   dirigenza
sanitaria e, quindi, di tutela della salute (art. 3,  comma  6,  art.
3-bis, comma 2, e art. 2, comma 2-octies, del decreto legislativo  n.
502/1992 e articoli 1 e 2 del decreto legislativo n. 171/2016), viola
l'art. 117, comma 3, Cost.; sia  perche'  esso  lede  i  principi  di
ragionevolezza, adeguatezza e buon andamento di cui agli articoli 3 e
97 Cost.. 
 
                               P.Q.M. 
 
    Il Presidente del  Consiglio  dei  ministri  chiede  che  codesta
Ecc.ma  Corte  costituzionale  voglia  dichiarare  costituzionalmente
illegittimo,  e  conseguentemente  annullare,  per  i  motivi   sopra
indicati ed illustrati, l'art. 4 della legge della Regione Puglia  17
aprile 2018, n. 15, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Puglia n. 55  suppl.  del  19  aprile  2018,  come  da  delibera  del
Consiglio dei ministri assunta nella  seduta  del  giorno  14  giugno
2018. 
    Con  l'originale  notificato  del  ricorso  si  depositeranno   i
seguenti atti e documenti: 
        1. attestazione relativa  alla  approvazione,  da  parte  del
Consiglio dei ministri nella riunione  del  giorno  14  giugno  2018,
della determinazione di impugnare la legge della  Regione  Puglia  17
aprile 2018, n. 15, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione
Puglia n. 55 suppl. del 19 aprile 2018 secondo i  termini  e  per  le
motivazioni di cui alla  allegata  relazione  del  Ministro  per  gli
affari regionali e le autonomie; 
        2. copia  della  legge  regionale  impugnata  pubblicata  nel
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 55 suppl. del 19  aprile
2018. 
    Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i  motivi  di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie. 
        Roma, 15 giugno 2018 
 
                  L'Avvocato dello Stato: Fiduccia 
 
           Il vice Avvocato generale dello Stato: Mariani