N. 133 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 2018
Ordinanza del 21 maggio 2018 del Tribunale di Trento nel procedimento civile promosso da Gasser Edith contro Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e Consiglio regionale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige. Regioni - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Consiglieri regionali - Riduzione sull'ammontare degli assegni vitalizi diretti e di reversibilita' - Limite di cumulo di assegni vitalizi. - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 11 luglio 2014, n. 5 ("Modifiche alla legge regionale 26 febbraio 1995, n. 2 (Interventi in materia di indennita' e previdenza ai Consiglieri della Regione autonoma Trentino - Alto Adige), come modificata dalla legge regionale 28 ottobre 2004, n. 4, dalla legge regionale 30 giugno 2008, n. 4, dalla legge regionale 16 novembre 2009, n. 8, dalla legge regionale 14 dicembre 2011, n. 8 e dalla legge regionale 21 settembre 2012, n. 6, nonche' alla legge regionale 23 novembre 1979, n. 5 (Determinazione delle indennita' spettanti ai membri della Giunta regionale), e successive modificazioni, volte al contenimento della spesa pubblica"), artt. 2 e 3.(GU n.39 del 3-10-2018 )
IL GIUDICE a scioglimento della riserva datata 29 marzo 2017; esaminati gli atti di causa e la documentazione in allegato; rilevato che con atto di citazione datato 10 novembre 2014, notificato il 12 novembre 2014, Gasser Edith, nell'assumere: 1) che il defunto marito dell'attrice Rubner Hans nato a Chienes (BZ) il 24 novembre 1932 e deceduto il 18 dicembre 2009, ha ricoperto la carica di Consigliere dalla Regione Autonoma Trentino-Alto Adige, dal 13 dicembre 1973 al 25 marzo 1987, versando contributi finalizzati all'erogazione dell'assegno vitalizio per oltre dieci anni; 2) che il Rubner ha inoltre ricoperto la carica di membro senatore dal 1987 al 1994; 3) che la Regione ha disposto la corresponsione al medesimo, ed in seguito all'attuale attrice a titolo di reversibilita', dell'assegno vitalizio quantificato nel luglio 2014 in euro 4.765,89 mensili lordi; 4) che la stessa si e' vista rideterminare l'assegno vitalizio di reversibilita' erogato dal Consiglio regionale nella ridotta misura in euro 1.895,89, nonche' il «recupero della maggiore somma erogata» - cosi' rideterminata quale, differenza fra il limite massimo, di € 9.000,00 introdotto dall'art. 3 L.R. n. 5/2014, e l'ammontare dell'assegno vitalizio di reversibilita'; ha chiesto che sia accertato il suo diritto alla corresponsione dell'assegno vitalizio di reversibilita' erogato dal Consiglio regionale nell'ammontare di euro 4.765.89 mensili senza subire le decurtazioni di cui agli articoli 2 - 3 l.r. 5/2014, con conseguente condanna della resistente al versamento di quanto indebitamente trattenuto. L'attore ha censurato gli articoli 2 e 3 della menzionata l.r. ed i provvedimenti amministrativi che ne sono conseguiti, lamentandone la contrarieta' ai principi comunitari e convenzionali dell'affidamento e della certezza dei rapporti giuridici come garantiti dagli articoli 3, 10, 11 e 117, comma 1 della Costituzione e articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, nonche' ha lamentato la contrarieta' della suddetta legge regionale ai principi di ragionevolezza, di gradualita' e di uguaglianza ed ancora la violazione del riparto di competenze legislative fissato all'art. 117 Cost., chiedendo che venga sollevata la questione di legittimita' costituzionale degli articoli 2 e 3 della l.r. 5/2014 per contrasto con gli articoli 2, 3, 10, 11, 42, 117 Cost.; rilevato che l'attore ha evocato nel presente giudizio il Consiglio regionale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige e la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige, i quali si sono costituiti in giudizio, deducendo l'infondatezza di ogni lamentata violazione costituzionale; rilevato che, instaurato il contraddittorio, la causa veniva discussa sulla questione preliminare della giurisdizione e che, a seguito di regolamento preventivo di giurisdizione, la Suprema Corte ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario, motivo per cui il presente giudizio e' stato riassunto dalle parti e discusso all'udienza del 29 marzo 2017; evidenziata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della sollevata eccezione di illegittimita' costituzionale per le seguenti ragioni: 1) la rilevanza perche' la pretesa attorea volta all'accertamento del diritto alla corresponsione dell'assegno per intero e senza il cumulo e le riduzioni di cui agli articoli 2 e 3 della l.r. 5/2014, nonche' la stessa pretesa restitutoria della Regione Trentino-Alto Adige, in tanto potranno ritenersi fondate in quanto le disposizioni di riferimento siano o meno conformi ai parametri constituzionali invocati dall'attore, di talche' la questione di legittimita' costituzionale riveste indubbio carattere di rilevanza, dipendendo dalla stessa la decisione del merito delle domande formulate in causa; 2) quanto alla non manifestata infondatezza: l'art. 2, rubricato «Riduzione sull'ammontare degli assegni vitalizi diretti e di riversibilita'», ha previsto che: «a decorrere dal mese successivo all'entrata in vigore della presente legge l'ammontare lordo mensile di tutti gli assegni vitalizi diretti, non attualizzati, di reversibilita', compresi quelli gia' in godimento o attribuiti, e' ridotto di una percentuale del 20 per cento, desunta dalla percentuale di riduzione della indennita' parlamentare lorda di cui all'art. 1, legge 31 ottobre 1965, n. 1261, e successive modificazioni, alla data del 1° gennaio 2014, rispetto all'indennita' parlamentare lorda indicata nell'art. 8, comma 2, della legge regionale 21 settembre 2012, n. 6»; 3) l'art. 3, rubicato «Limite di cumulo di assegni vitalizi» ha previsto: «Ove il titolare di assegno vitalizio diretto o di reversibilita' goda di altro trattamento o vitalizio diretto o di reversibilita' per aver ricoperto cariche di parlamentare nazionale o europeo o per essere stato componente di organi di altre regioni, l'assegno erogato dal Consiglio regionale, considerato ai fini del calcolo del cumulo al lordo del valore attuale, viene ridotto, qualora l'importo lordo complessivo degli assegni stessi superi la misura lorda di euro 9.000,00 per gli assegni vitalizi diretti, rispettivamente calcolata in modo proporzionale per gli assegni vitalizi di reversibilita'. Ai fini dell'applicazione del comma 1, il titolare di assegno vitalizio diretto o di reversibilita' erogato dal Consiglio regionale e' tenuto a dichiarare all'Ufficio di Presidenza o di non percepire alcun assegno vitalizio diretto o di reversibilita', o l'ammontare lordo degli assegni percepiti, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge. In caso di mancata ottemperanza dell'obbligo di dichiarazione previsto dal comma 2, l'assegno vitalizio diretto o di reversibilita' viene sospeso e, per le due mensilita' gia' erogate, si provvede al recupero dell'indebito in base alle comuni procedure»; nel caso di specie, l'attrice, in ragione della carica ricoperta dal defunto marito di Consigliere regionale e senatore, ha maturato al diritto alla corresponsione di due assegni vitalizi di reversibilita', il primo erogato dal Consiglio regionale per euro 4.765,89, il secondo erogato dal senato pari ad euro 2.835,24. Successivamente, ai sensi degli articoli 2-3 l.r. 05/2014, in vigore dal 17 luglio 2014, con efficacia retroattiva, l'attrice si e' vista applicare il limite di cumulo di tali assegni e rideterminata la sua misura in euro 2.564,76 mensili e richiesta in restituzione della maggiore somma delle more erogata; il tutto con efficacia permanente e sine die, cioe' non limitata nel tempo; costituisce ius receptum della giurisprudenza anche della Corte costituzionale il principio - di derivazione comunitaria e convenzionale - della intangibilita' dei diritti acquisiti e della certezza e stabilita' dei rapporti giuridici quale forma di tutela del legittimo affidamento. Il legittimo affidamento costituisce un principio generale dell'ordinamento comunitario; numerosissime sono le pronunce della Corte di giustizia europea che, da tempo e costantemente, affermano la vigenza ed il carattere fondamentale di tale canone. Sebbene non espressamente contemplata dai trattati dell'Unione europea, la tutela dell'affidamento trova collocazione in svariate statuizioni della Corte di giustizia europea a partire dal 1978, ove venne sancito che la «Tutela dell'affidamento fa parte dell'ordinamento comunitario» (v. sentenza 3 maggio 1978, causa C-12/7.7) e che deve essere inquadrata fra i principi fondamentali della Comunita' sanciti, tra gli altri, dall'art. 6 della Carta fondamentale dei diritti dell'uomo, ratificata dall'Unione europea stessa. Il principio in questione viene considerato un corollario di quello della certezza del diritto, nell'ambito del quale viene individuato il suo fondamento (v. Corte di giustizia, 19 settembre 2000, Ampafrance and Sanofi, causa C - 177/99, 181/99; Corte di giustizia, 18 gennaio 2001, Commission/Spain, causa C-83/99), motivo per cui la Corte di giustizia la utilizza come parametro di legittimita' non soltanto degli atti amministrativi ma anche degli atti legislativi, con la conseguenza che esso deve essere rispettato dalle Istituzioni comunitarie e dagli Stati membri nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie (v. Corte di giustizia CE, 14 settembre 2006, cause C-181/04 e C-183/04). A livello nazionale, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha recepito in maniera consolidata questo principio, riconducendolo agli articoli 2, 3 e 97 della Costituzione, in quanto elemento essenziale dello Stato di diritto (v. Corte costituzionale 27 gennaio 2011, n. 31, ove si afferma la necessita' di evitare che «disposizioni trasmodino in regolamenti irrazionali che frustino l'affidamento dei cittadini nella sicurezza pubblica da intendersi quale elemento fondamentale dello stato di diritto»), ed espressione immanente, da un lato, del principio di uguaglianza dinanzi alla legge, e, dall'altro, di solidarieta' cui sono collegati i canoni di buona fede e di correttezza dell'agire, anche da parte dell'amministrazione, che deve improntare la propria condotta a canoni di lealta' e di imparzialita'. Si intravede, in questi casi, anche la violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione per violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, posto che, a seguito della riforma del titolo V avvenuta nel 2001, il legislatore regionale deve esercitare la propria potesta' legislativa nella cornice delle competenze assegnate dall'art. 117 «in osservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario». Numerose sono le pronunce che, sin dalla sentenza n. 349 del 17 dicembre 1985, hanno fatto applicazione di questo principio. Recentemente, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimita' dell'art. 23 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (concernente la nuova disciplina in materia di privilegio) proprio sottolineando che «l'assenza di adeguati motivi, l'alterazione del rapporto determinata dalle norme in discussione, palesa la sua illegittimita' per violazione dei principi di ugualianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e per violazione dell'art. 117 Cost. in relazione all'art. 6 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, in considerazione del pregiudizio che essa arreca alla tutela dell'affidamento legittimo e della certezza delle situazioni giuridiche, in assenza di motivi imperativi di interesse generale costituzionalmente rilevanti» (Ulteriori esempi di applicazione del principio del legittimo affidamento di rinvengono nelle seguenti sentenze: Corte costituzionale 23 maggio 2013 n. 103, 21 ottobre 2011 n. 217, 4 luglio 2014 n. 170, 27 giugno 2013 n. 160, 26 settembre 2014 n. 227). In termini ancora piu' espliciti la Corte costituzionale ha affermato che «l'intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse e' legittimo a condizione che vengano rispettati i canoni costituzionali di ragionevolezza ed i principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche» (v. Corte costituzionale 30 gennaio 2009 n. 24). Ma anche la giurisprudenza contabile amministrativa ha ripreso, riaffermandoli, i pronunciamenti della Corte costituzionale, stabilendo che «il principio della tutela del legittimo affidamento e' immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico ed assolve ad una funzione di integrazione della disciplina legislativa o comunque un preciso vincolo ermeneutico per l'interprete» (cfr. Corte dei conti 4 dicembre 2008 n. 942); i dubbi di illegittimita' costituzionale prospettati dall'attore per violazione dei principi di ragionevolezza, di affidamento e di certezza del diritto risultano non manifestamente infondati; infatti, l'applicabilita' al ricorrente delle nuove disposizioni, cosi' come introdotte dagli articoli 2 e 3 l.r. de qua, produce «un effetto innovativo su fattispecie chiuse in pregiudizio a posizioni gia' maturate» (v. sentenza Corte costituzionale n. 160/2013) e finisce con il tradire «l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali», intervenendo su situazioni che «si sono consolidate con riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto, dettando una disciplina contrastante e sbilanciandone l'equilibrio a favore di una parte»; cosi' facendo, si tradisce radicalmente il naturale e legittimo affidamento dei destinatari sull'efficacia e sulla stabilita' nel tempo dei provvedimenti; inoltre, tale intervento risulta privo di qualsivoglia plausibile ragione capace ed idonea a giustificare una cosi' grave incidenza retroattiva su posizioni che si sono gia' realizzate e concluse. Basti pensare: da un lato, che, come documentato in atti e pacifico, il Consiglio regionale non e' in stato di sofferenza finanziaria tanto e' vero che la stessa legge regionale non specifica alcuna motivazione a supporto dell'intervenuto riduttivo, che, quindi, non risulta in alcun modo consentaneo ad alcuno - nemmeno indicato - scopo finale; dall'altro, che le disposizioni censurate dall'attore determinano una permanente modifica in peius della disciplina dei vitalizi valida per tutti gli assegni diretti ed indiretti, per un intervallo di tempo indeterminato e senza alcuna progressione una ex abrupto; gli articoli 2 e 3, dunque, introducono pesanti sacrifici economici, imponendoli in via permanente, con effetti irreversibili, non consentanei ad alcuno scopo finale; un sistema cosi' congeniato risulta arbitrario ed ingiustificato, tanto piu' se, come assume la regione, riferito ed applicato soltanto a taluni soggetti che, come l'attore, erano gia' titolari di assegno di vitalizio regionale e parlamentare prima della sua entrata in vigore e sui quali l'incidenza finale della riduzione pesa in maniera elevatissima; a questi profili di illegittimita' va aggiunto anche quello relativo alla violazione dell'art. 117 Cost. dal momento che l'art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica n. 670/1972 riserva alla Regione Trentino-Alto Adige una potesta' legislativa limitata alla materia dell'ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi addetto. La riduzione, tuttavia, travalica la competenza legislativa regionale, essendo la disciplina di tali questioni e dei correlativi rapporti riservata alla potesta' dello Stato secondo quanto affermato anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 287 del 2016. Prova ne e' che, con l'art. 2 del decreto-legge n. 174/2012 il legislatore nazionale, nel mentre ha dettato una serie di norme per incentivare le regioni ad essere piu' virtuose, ha, in maniera inequivoca, fatto salvi, cioe' salvaguardato da ogni intervento riduttivo (e, a maggior ragione, dalla soppressione), i trattamenti in corso di erogazione, fra i quali rientra indubbiamente l'attore. Il legislatore statale, dunque, ha mantenuto la salvezza dei trattamenti in corso, sottraendoli da qualsiasi possibilita' di intervento, tanto meno di soppressione e tanto meno da parte della legislazione regionale, che, intervenendo con la l.r. 5/2014, ha violato una sfera di competenza statale e dunque l'art. 117 Cost.;
P.Q.M. Visto l'art. 134 Cost. dichiara rilevante e non manifestamente infondata con riferimento agli articoli 2, 3, 97 e 117 Cost. la questione di illegittimita' costituzionale degli articoli 2 e 3 della l.r. 5/2014 nella parte in cui applicano, peraltro con effetto retroattivo, permanente ed irriversibile, il divieto di cumulo con il limite massimo di € 9.000,00 lordi mensili e/o la riduzione del 20% dell'assegno vitalizio erogato dalla regione a tutti i titolari di assegno vitalizio regionale e parlamentare, diretto o indiretto, senza gradualita' di sorta; Dispone la trasmissione immediata degli atti e della presente ordinanza, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte comunicazioni e notificazioni, alla Corte costituzionale; Sospende il giudizio; Ordina la notifica della presente ordinanza alle parti in causa. Trento, 18 maggio 2018 Il Giudice: Morandini