N. 185 SENTENZA 25 settembre - 12 ottobre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Terzo settore - Accreditamento e finanziamento dei Centri di servizio per il volontariato - Organismo nazionale di controllo e Organismi territoriali di controllo: composizione e funzioni - Fondo per il finanziamento di progetti e attivita' di interesse generale: modalita' di funzionamento e di utilizzo delle relative risorse. - Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo l, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106», artt. 61, comma 2, 62, comma 7, 64, 65 e 72, quest'ultimo anche in relazione all'art. 73. -(GU n.41 del 17-10-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 61, comma
2, 62, comma 7, 64, 65 e 72, quest'ultimo anche in relazione all'art.
73, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice
del Terzo settore, a norma dell'articolo l, comma 2, lettera b),
della legge 6 giugno 2016, n. 106», promossi con ricorsi della
Regione Veneto e della Regione Lombardia, notificati il 29 settembre
- 5 ottobre 2017, depositati in cancelleria il 9 ottobre 2017,
iscritti rispettivamente ai nn. 79 e 80 del registro ricorsi 2017 e
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Ezio Zanon per la Regione Veneto, Andrea Manzi
per la Regione Veneto e per la Regione Lombardia, Piera Pujatti per
la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Marina Russo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con due ricorsi, di contenuto sostanzialmente identico,
spediti per la notificazione il 29 settembre 2017 e depositati il 9
ottobre 2017, la Regione Veneto (reg. ric. n. 79 del 2017) e la
Regione Lombardia (reg. ric. n. 80 del 2017) hanno promosso, in
riferimento agli artt. 3, 76, 97, 114, 117, terzo e quarto comma,
118, 119 e 120 della Costituzione e al principio di leale
collaborazione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt.
61, comma 2, 62, comma 7, 64, 65 e 72, quest'ultimo anche in
relazione all'art. 73, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117,
recante «Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo l, comma 2,
lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106».
2.- Premettono le parti ricorrenti che l'art. l della legge 6
giugno 2016, n. 106 (Delega al Governo per la riforma del Terzo
settore, dell'impresa sociale e per la disciplina del servizio civile
universale) ha delegato il Governo al riordino e alla revisione
organica della disciplina speciale e delle altre disposizioni vigenti
relative al "Terzo settore", mediante la redazione di un apposito
codice, secondo i principi e i criteri direttivi di cui all'art. 20,
commi 3 e 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa, e successive modificazioni).
In attuazione della delega, il Governo ha circoscritto l'ambito
dell'intervento normativo, individuando le attivita' d'interesse
generale che devono essere esercitate per il perseguimento, senza
scopo di lucro, di finalita' civiche, solidaristiche e di utilita'
sociale. Il vasto orizzonte di tali attivita' determinerebbe un
rilevante impatto su numerosi ambiti materiali affidati alle cure
delle Regioni, oltre a testimoniare la stretta correlazione esistente
tra le stesse attivita' e il territorio, con la conseguente
necessita' di conformare i servizi d'interesse generale in ragione
delle specifiche e particolari esigenze territoriali. Cio', a sua
volta, comporterebbe il riconoscimento in capo alle Regioni di un
ruolo centrale, anche e soprattutto nella definizione delle priorita'
d'intervento e della politica sociale da attuare per il
soddisfacimento dei bisogni delle popolazioni locali.
In via preliminare, dunque, sarebbe necessario valutare: da un
lato, per quali aspetti la disciplina di cui al d.lgs. n. 117 del
2017 afferisca alle competenze esclusive dello Stato in materia di
«ordinamento civile», «tutela della concorrenza», «sistema
tributario» e «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale»; dall'altro lato, invece,
per quali profili essa competa all'autonomia legislativa e
amministrativa, oltreche' politica, delle Regioni.
In particolare, la disciplina regolatoria che definisce la
natura, il funzionamento e la strutturazione degli enti facenti parte
del Terzo settore, quali soggetti di diritto privato, sembrerebbe
senza dubbio ricadere nell'ambito dell'«ordinamento civile». Allo
stesso modo, la disciplina tributaria, pur ove determini in via
indiretta indirizzi di politica sociale in grado di limitare
l'autonomia regionale, potrebbe ritenersi afferente al sistema
tributario. Parimenti, le varie disposizioni dirette a evitare che il
regime di favore per i soggetti del Terzo settore possa alterare la
libera concorrenza sarebbero annoverabili nell'ambito della «tutela
della concorrenza». E analoghe considerazioni potrebbero farsi per la
definizione dei livelli minimi ed essenziali dei servizi sociali da
assicurare sull'intero territorio nazionale.
Diversamente, le disposizioni che configurano un modello di
amministrazione articolata sarebbero estranee agli ambiti materiali
di competenza esclusiva dello Stato. Tali disposizioni, infatti,
inciderebbero sull'autonomia delle Regioni nelle scelte di politica
sanitaria, turistica, sociale, culturale, che alle stesse competono.
E cio' varrebbe soprattutto nei casi in cui non sia previsto un
adeguato coinvolgimento delle autonomie territoriali, che subirebbero
cosi' un pregiudizio senza alcuna forma di compensazione.
2.1.- Cio' premesso, in primo luogo sarebbero illegittimi gli
artt. 61, comma 2, 62, comma 7, e 64 del d.lgs. n. 117 del 2017, per
violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.,
oltreche' del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
L'art. 64 del d.lgs. n. 117 del 2017 disciplina l'Organismo
nazionale di controllo (da qui: ONC), definito quale fondazione con
personalita' giuridica di diritto privato, costituita con decreto del
Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con il compito di
esercitare, per finalita' di interesse generale, funzioni d'indirizzo
e di controllo sui Centri di servizio per il volontariato (da qui:
CSV), enti associativi di secondo grado preposti allo svolgimento di
attivita' di supporto tecnico, formativo e informativo del Terzo
settore. Tra le funzioni dell'ONC rientrano, in particolare:
l'amministrazione del Fondo unico nazionale (da qui: FUN), costituito
per il finanziamento dei CSV (art. 62 del d.lgs. n. 117 del 2017);
l'individuazione del numero di enti accreditabili come CSV nel
territorio nazionale; la definizione degli indirizzi strategici
generali da perseguirsi attraverso le risorse del FUN; la
determinazione dell'ammontare del finanziamento stabile triennale dei
CSV, con la relativa ripartizione annuale e territoriale, su base
regionale.
2.1.1.- A detta delle ricorrenti, l'ONC, pur qualificato alla
stregua di una fondazione con personalita' giuridica di diritto
privato, rivestirebbe un ruolo decisorio nel sistema del Terzo
settore, sia sotto il profilo gestorio e finanziario, sia per quanto
riguarda la definizione degli indirizzi strategici generali da
perseguire attraverso le risorse del FUN. Il che, unito alla sua
costituzione mediante atto amministrativo, alla sua compagine
rigorosamente predeterminata ex lege e ai rilevanti poteri
sanzionatori attribuitigli e giustiziabili avanti al giudice
amministrativo (art. 66 del d.lgs. n. 117 del 2017), renderebbe la
natura di tale soggetto sostanzialmente pubblicistica.
Di tale natura sarebbero indice, altresi', quelle attribuzioni
idonee a incidere significativamente sulla strutturazione dell'intero
sistema del Terzo settore, influenzando in modo rilevante ambiti
materiali di competenza regionale.
Verrebbe in rilievo, in particolare, la previsione dell'art. 61,
comma 2, che attribuisce all'ONC la determinazione del numero di enti
accreditabili come CSV nel territorio nazionale, secondo criteri
quantitativi eccezionalmente derogabili solo in ragione di specifiche
esigenze territoriali. Il sistema dei CSV, infatti, costituirebbe la
chiave di volta dell'intera disciplina del Terzo settore e, pertanto,
la potesta' attribuita all'ONC di determinarne la distribuzione
territoriale avrebbe un'assoluta rilevanza in ordine al concreto
svolgimento delle politiche pubbliche a esso afferenti. Il che
renderebbe indispensabile riconoscere in capo alle Regioni uno
specifico ruolo partecipativo, istruttorio e codecisorio, concorrendo
le stesse al funzionamento del sistema.
La rappresentanza delle Regioni nell'ONC, invece, sarebbe del
tutto marginale e irrilevante, poiche' l'art. 64, comma 2, lettera
e), del d.lgs. n. 117 del 2017 prevede un solo membro di derivazione
regionale, designato dalla Conferenza Stato-Regioni. Nessun rilievo
assumerebbe, inoltre, la previsione degli organismi territoriali di
controllo (da qui: OTC) di cui all'art. 65 del d.lgs. n. 117 del
2017; tali organismi, infatti, non solo sarebbero privi di autonoma
soggettivita' giuridica, ma svolgerebbero compiti meramente esecutivi
e istruttori, senza rilevanza decisoria.
La denunciata illegittimita' costituzionale si manifesterebbe,
per tali ragioni, sia riguardo all'art. 64, nella parte in cui non
prevede un'adeguata partecipazione degli enti territoriali, sia con
riferimento all'art. 61, comma 2, nella parte in cui non e' stabilito
che la determinazione dell'ONC sia assunta previo parere o intesa in
sede di «conferenze intergovernative».
Analoghe considerazioni si potrebbero prospettare riguardo
all'art. 62, comma 7, del d.lgs. n. 117 del 2017, che affida all'ONC
la determinazione dell'ammontare del finanziamento stabile triennale
dei CSV, nonche' il compito di stabilirne la ripartizione annuale e
territoriale, su base regionale. Infatti, determinazioni
amministrative dell'ONC, aventi un rilevante impatto sulle politiche
regionali nei vari ambiti del Terzo settore, verrebbero assunte senza
un adeguato coinvolgimento delle Regioni.
Da tali considerazioni si dovrebbe concludere per
l'illegittimita' costituzionale dell'intero art. 64, nella parte in
cui non prevede un'adeguata partecipazione regionale all'organo di
amministrazione dell'ONC ovvero non impone che l'esercizio delle
funzioni di cui al comma 5 avvenga previo parere o intesa con le
Regioni, quanto meno mediante il sistema delle conferenze.
2.1.2.- Non varrebbe a sanare il deficit di costituzionalita'
delle disposizioni impugnate il riferimento al principio di
sussidiarieta' orizzontale di cui all'art. 118, quarto comma, Cost.,
in quanto il riconoscimento di un ruolo attivo del cittadino nello
svolgimento di attivita' d'interesse generale non potrebbe assumere
un carattere tale da espropriare o confliggere con la naturale cura
dell'interesse pubblico affidato alle Regioni e agli enti pubblici in
generale.
Il fatto che le attivita' d'interesse generale possano essere
svolte anche da privati, non implicherebbe, infatti, una sostituzione
da parte di questi ai pubblici poteri. Invece, proprio il
riconoscimento di una rilevanza pubblica dell'attivita' privata
imporrebbe una regolamentazione, anche autoritativa, che assicuri il
coordinamento degli sforzi pubblici e privati nel soddisfacimento del
superiore interesse generale.
Un organismo quale l'ONC, apparentemente privato ma
sostanzialmente pubblico, proprio al fine di garantire tale
coordinamento e un adeguato sistema di esercizio dei compiti di
controllo, dovrebbe avere una composizione in cui siano rappresentati
gli enti territoriali, che vedono coinvolte numerose competenze
proprie nell'ambito del Terzo settore. Ragion per cui sarebbe lo
stesso art. 118, quarto comma, Cost. a comprovare come la scarsa
rappresentativita' delle Regioni nell'ONC costituisca motivo
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 64 del d.lgs. n. 117 del
2017.
2.1.3.- Tale carenza strutturale dell'ONC sarebbe idonea,
inoltre, a determinare una violazione del principio di eguaglianza ex
art. 3 Cost., nonche' del principio di buon andamento di cui all'art.
97 Cost. Infatti, il riconoscimento in capo alle Regioni di un ruolo
attivo nel sistema amministrativo del Terzo settore costituirebbe un
requisito essenziale per il proficuo e sostanziale soddisfacimento
degli interessi generali sottesi alle attivita' in parola, garantendo
prestazioni sociali che assicurino l'eguaglianza dei cittadini, in
termini di materiale soddisfacimento dei loro bisogni, nonche'
l'efficiente coordinamento tra l'esercizio dei pubblici poteri e
l'iniziativa privata.
2.2.- In secondo luogo, sarebbero altresi' illegittimi gli artt.
64 e 65 del d.lgs. n. 117 del 2017, in quanto lesivi degli artt. 3,
76, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., nonche' del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
2.2.1.- La disciplina contenuta nell'art. 64, relativo all'ONC, e
nell'art. 65, concernente gli OTC, in particolare, violerebbe l'art.
76 Cost., con una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente riconosciute (a tal proposito si richiama la
sentenza n. 236 del 2013).
L'art. 5, comma l, lettera f), della legge n. 106 del 2016,
infatti, ha previsto, quali principi e criteri direttivi, la
revisione del sistema di programmazione e di controllo delle
attivita' e della gestione dei CSV, svolta mediante organismi
regionali o sovraregionali, tra loro coordinati sul piano nazionale.
Dunque, il legislatore delegante avrebbe indicato l'attribuzione di
poteri decisori in capo a organismi regionali o sovraregionali,
affidando al livello centrale statale unicamente un ruolo di
coordinamento.
Il tradimento dei principi e dei criteri direttivi della legge di
delegazione sarebbe evidente e si riverbererebbe in una lesione delle
competenze legislative e amministrative delle Regioni, di cui agli
artt. 114, 117 e 118 Cost., oltreche' in una violazione del principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. Infatti, come gia'
evidenziato, gli artt. 64 e 65 del d.lgs. n. 117 del 2017 avrebbero
attribuito i sopra enunciati poteri in capo all'ONC, lasciando agli
organismi regionali un ruolo meramente esecutivo e privo di ogni
autonomo rilievo decisorio. Tra l'altro, la stessa distribuzione
territoriale degli OTC sarebbe irragionevole, se si tiene conto che
la Regione Veneto, con riferimento a un'area demografica di oltre sei
milioni di abitanti, parteciperebbe a un organismo che accorpa Veneto
e Friuli-Venezia Giulia, mentre la Liguria e la Calabria, con
popolazioni notevolmente inferiori, avrebbero un organismo
territorialmente dedicato.
2.2.2.- Tale accentramento a livello statale, non previsto e non
voluto dal legislatore delegante e in grado di sacrificare e
marginalizzare i bisogni specifici e peculiari dei diversi territori,
si porrebbe irragionevolmente in contraddizione anche con gli artt. 3
e 97 Cost. Il che, anche in questo caso, si tradurrebbe in una
menomazione delle competenze regionali.
2.3.- Da ultimo, sarebbe illegittimo l'art. 72 (secondo la
Regione Veneto anche in relazione all'art. 73) del d.lgs. n. 117 del
2017, per violazione degli artt. 97, 117, terzo e quarto comma, e 118
Cost., nonche' del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost.
2.3.1.- L'art. 72 disciplina le modalita' di funzionamento e di
utilizzo delle risorse del «Fondo per il finanziamento di progetti e
attivita' di interesse generale nel terzo settore», istituito presso
il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, al fine di
sostenere lo svolgimento di attivita' d'interesse generale rientranti
nell'ambito del Terzo settore, attraverso il finanziamento
d'iniziative e di progetti promossi da organizzazioni di
volontariato, associazioni di promozione sociale e fondazioni
comprese tra i soggetti del Terzo settore.
Siffatto fondo, finanziando con rilevanti risorse lo svolgimento
di attivita' di interesse generale di cui all'art. 5 del d.lgs. n.
117 del 2017, sotto forma di puntuali iniziative e progetti,
inciderebbe significativamente su numerosi settori di competenza
regionale, alterando la capacita' e comprimendo l'autonomia degli
enti territoriali nell'amministrare i correlati interessi pubblici.
Come sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale in materia
di fondi statali, «[l]'esigenza di rispettare il riparto
costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni
comporta altresi' che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di
competenza delle Regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti
di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio» (sentenza n. 16 del 2004; nello stesso senso e'
richiamata la sentenza n. 189 del 2015). Ove cio' non avvenga, il
ricorso a finanziamenti ad hoc potrebbe divenire uno strumento
indiretto, ma pervasivo, d'ingerenza dello Stato nell'esercizio delle
funzioni degli enti territoriali, nonche' di sovrapposizione di
politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli
legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria
competenza.
Nel caso di specie, invece, sarebbe il solo Ministero del lavoro
e delle politiche sociali a determinare gli obiettivi generali, le
aree prioritarie d'intervento e le linee di attivita' finanziabili,
nonche' quali debbano essere i soggetti attuatori, senza alcuna forma
d'intervento, ne' istruttorio, ne' decisorio, ne' programmatorio, da
parte delle Regioni. Le concrete modalita' di funzionamento del
fondo, quindi, si porrebbero in aperto contrasto con l'autonomia
amministrativa e legislativa delle Regioni, laddove si vengano a
finanziare interventi o progetti afferenti a materie di competenza
regionale. La mancata previsione di ogni apporto partecipativo da
parte delle Regioni determinerebbe, inoltre, una lesione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Quanto sin qui affermato troverebbe conferma nell'art. 73 del
d.lgs. n. 117 del 2017, ove il legislatore, nel destinare altre
risorse finanziarie al sostegno del Terzo settore, ha fatto espresso
riferimento al finanziamento di «interventi in materia di Terzo
settore di competenza del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali». Il che consentirebbe, nel caso specifico, di giustificare
la previsione di un potere decisorio unilaterale in capo allo stesso
Ministero, non afferendo ne' interferendo il vincolo di destinazione
delle risorse finanziarie del fondo nazionale per le politiche
sociali rispetto ad ambiti materiali attribuiti alla competenza delle
Regioni.
2.3.2.- La denunziata alterazione del riparto di competenze,
peraltro, sarebbe idonea a ledere il principio di buon andamento
dell'agire pubblico di cui all'art. 97 Cost. - a detrimento
dell'interesse dei cittadini e del proficuo svolgimento delle
attivita' sociali d'interesse generale afferenti al Terzo settore - e
il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., poiche' vi
sarebbero severi rischi di sovrapposizioni, se non contrapposizioni,
nell'ambito delle politiche sociali da perseguire a soddisfacimento
dei bisogni emersi nei vari territori.
3.- Con due atti d'identico contenuto, depositati il 13 novembre
2017, si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni promosse dalle
Regioni ricorrenti siano dichiarate infondate.
3.1.- In via preliminare la difesa statale asserisce che, com'e'
noto, il complesso delle materie di competenza esclusiva dello Stato
e' definito dall'art. 117 Cost. e si caratterizzerebbe per la
presenza di elementi dinamici, che manterrebbero in capo allo Stato
stesso un ruolo di rilievo, in forza del loro carattere trasversale.
E' il caso, ad esempio, della competenza a determinare i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, anche
in ragione della forte connotazione sociale che ispira tutte le norme
costituzionali.
La materia del Terzo settore - piu' di ogni altra -
ricomprenderebbe in se' una pluralita' di competenze, che investono
anche altri settori, con i quali s'intersecherebbero strettamente. Al
pari dell'ambiente e della concorrenza, dunque, il Terzo settore
costituirebbe una di quelle materie per le quali la giurisprudenza
costituzionale riconosce allo Stato il potere di fissare standard di
tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, potendo cosi'
interessare molte delle materie di competenza concorrente o primaria
regionale. Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, non
tutti gli ambiti indicati nel secondo comma dell'art. 117 Cost.
sarebbero configurabili come materie in senso stretto, poiche' «in
alcuni casi si tratta piu' esattamente di competenze del legislatore
statale idonee a investire una pluralita' di materie» (sentenza n.
407 del 2002).
Alla competenza esclusiva statale e' assegnata, tra l'altro,
anche la tutela della libera concorrenza del mercato, settore su cui
inciderebbe la disciplina regolatoria del Terzo settore, nella parte
in cui definisce il regime fiscale e di favore dei relativi soggetti.
Proprio con particolare riferimento al tema della tutela della
concorrenza, con la sentenza n. 14 del 2004 questa Corte ha
sottolineato l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001
di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che
attengono allo sviluppo dell'intero Paese, «strumenti che, in
definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni
per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati a equilibrare il
volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico».
3.2.- Venendo alle censure relative agli artt. 61, comma 2, 62,
comma 7, e 64 del d.lgs. n. 117 del 2017, secondo l'Avvocatura
generale dello Stato, con riferimento all'asserita lesione
dell'autonomia regionale nelle materie di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., la sovrapposizione dei due piani di riparto delle
competenze andrebbe considerata alla luce, da un lato, del principio
di salvaguardia della centralita' dell'intervento programmatorio
statale, dall'altro, del riconoscimento della possibilita'
d'integrazione delle disposizioni statali da parte delle Regioni (e'
richiamata la sentenza n. 282 del 2002).
Riguardo all'asserita lesione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
invece, la giurisprudenza costituzionale sarebbe costante nel
ritenere che non si possa ricondurre una disciplina legislativa alla
potesta' residuale regionale per il solo fatto che il suo oggetto non
sia immediatamente riferibile a una delle materie elencate nei commi
secondo e terzo dell'art. 117 Cost. (sono richiamate le sentenze n.
370 e n. 303 del 2003).
Proprio in tale ottica, pertanto, le disposizioni censurate dalle
Regioni troverebbero giustificazione, con conseguente superamento
delle doglianze attinenti a tutti i parametri costituzionali
invocati.
3.3.- Quanto alla violazione dell'art. 76 Cost., asseritamente
prodotta dalla disciplina contenuta negli artt. 64 e 65 del d.lgs. n.
117 del 2017, la difesa statale osserva che la rappresentanza delle
Regioni all'interno dell'ONC risponderebbe pienamente ai criteri di
cui all'art. 5, comma l, lettera f), della legge n. 106 del 2016,
atteso che la necessita' di garantire l'uniformita' della qualita'
dei servizi erogati dai soggetti del Terzo settore su tutto il
territorio nazionale non consentirebbe di frazionare in maniera netta
le attribuzioni dello Stato e delle Regioni.
Il nuovo codice del Terzo settore, infatti, offrirebbe, per la
prima volta, una disciplina organica della materia, a beneficio di
tutte le realta' territoriali.
3.4.- Da ultimo, riguardo all'art. 72 del d.lgs. n. 117 del 2017
varrebbero le osservazioni sopra articolate in merito alla necessita'
d'interpretare la sovrapposizione dei piani di riparto delle
competenze tra Stato e Regioni, da un lato, con la salvaguardia della
centralita' dell'intervento programmatorio statale, dall'altro, con
il riconoscimento alle Regioni della possibilita' d'integrazione
delle disposizioni statali.
4.- Entrambe le parti ricorrenti hanno depositato memorie in
prossimita' dell'udienza, confermando e integrando le conclusioni
rassegnate nei ricorsi.
4.1.- In particolare, in relazione al primo e al secondo gruppo
di censure, secondo la Regione Veneto le ragioni d'illegittimita'
costituzionale del d.lgs. n. 117 del 2017 non sarebbero state
superate dall'adozione da parte del Consiglio dei ministri del
decreto legislativo, intitolato «Disposizioni integrative e
correttive al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante
"Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera
b), della legge 6 giugno 2016, n. 106"». Non avrebbero trovato
accoglimento, infatti, i rilevi della Commissione affari
costituzionali del Senato, che aveva chiesto la soppressione degli
artt. 61, comma 2, e 62, comma 7, del d.lgs. n. 117 del 2017,
sottolineando altresi' che, nel regolare l'ONC e gli OTC, la
disciplina legislativa non avrebbe valorizzato adeguatamente il ruolo
delle strutture di controllo territoriali, alle quali verrebbero
affidate funzioni meramente esecutive o istruttorie, in contrasto con
quanto previsto dalla delega.
Riguardo all'art. 72 del d.lgs. n. 117 del 2017, invece, la
Regione Veneto sottolinea che il decreto correttivo avrebbe si'
previsto l'introduzione della previa intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni sull'atto d'indirizzo relativo al «Fondo per il
finanziamento di progetti e attivita' di interesse generale nel Terzo
settore». Tuttavia, allo stato non vi sarebbero elementi per
escludere che si sia provveduto, senza il coinvolgimento della
Conferenza Stato-Regioni, all'adozione di tale atto d'indirizzo. Il
che renderebbe tuttora sussistente l'interesse a ricorrere.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto (reg. ric. n. 79 del 2017) e la Regione
Lombardia (reg. ric. n. 80 del 2017) hanno promosso, in riferimento
agli artt. 3, 76, 97, 114, 117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120
della Costituzione e al principio di leale collaborazione, questioni
di legittimita' costituzionale degli artt. 61, comma 2, 62, comma 7,
64, 65 e 72, quest'ultimo anche in relazione all'art. 73, del decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del Terzo settore,
a norma dell'articolo l, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno
2016, n. 106».
2.- In considerazione dell'identita' delle norme denunciate e
delle censure proposte i due giudizi devono essere riuniti per essere
trattati congiuntamente e decisi con un'unica pronuncia.
3.- Un primo gruppo di censure riguarda gli artt. 61, comma 2,
62, comma 7 e 64 del d.lgs. n. 117 del 2017, che disciplinano
l'Organismo nazionale di controllo (da qui: ONC), attribuendo allo
stesso funzioni di governo del sistema del "Terzo settore", tra cui,
in particolare, l'individuazione del numero di enti accreditabili
come Centri di servizio per il volontariato (da qui: CSV) nel
territorio nazionale, nonche' la determinazione dell'ammontare del
finanziamento stabile triennale dei CSV, con la relativa ripartizione
annuale e territoriale, su base regionale.
3.1.- Secondo le ricorrenti tali disposizioni violerebbero gli
artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., oltreche' il
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., nella
parte in cui non prevedono un'adeguata partecipazione regionale
all'organo di amministrazione dell'ONC, ovvero non impongono che
l'esercizio delle funzioni svolte dallo stesso avvenga previo parere
o intesa con le Regioni, quanto meno attraverso le «conferenze
intergovernative».
4.- Un secondo gruppo di censure concerne, invece, gli artt. 64 e
65 del d.lgs. n. 117 del 2017, che disciplinano l'ONC e gli organismi
territoriali di controllo (da qui: OTC).
4.1- Asseriscono le Regioni ricorrenti che tali disposizioni
sarebbero lesive degli artt. 3, 76, 97, 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost., nonche' del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost., in quanto il legislatore delegato avrebbe
accentrato in capo all'ONC tutte le funzioni di governo del sistema
del Terzo settore, in contrasto con i principi di cui alla legge 6
giugno 2016, n. 106 (Delega al Governo per la riforma del Terzo
settore, dell'impresa sociale e per la disciplina del servizio civile
universale), che prevederebbe, invece, l'attribuzione di poteri
decisori in capo a organismi regionali o sovraregionali, con
conseguente lesione delle competenze costituzionali delle Regioni di
cui agli artt. 114, 117 e 118 Cost.
5.- Infine, e' impugnato l'art. 72 del d.lgs. n. 117 del 2017
(secondo la Regione Veneto anche in relazione all'art. 73), che
disciplina le modalita' di funzionamento e di utilizzo delle risorse
del «Fondo per il finanziamento di progetti e attivita' di interesse
generale nel terzo settore», istituito presso il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali, al fine di sostenere lo svolgimento di
attivita' di interesse generale rientranti nell'ambito del Terzo
settore, attraverso il finanziamento d'iniziative e progetti promossi
da organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale
e fondazioni.
5.1.- Tale disciplina violerebbe gli artt. 97, 117, terzo e
quarto comma, e 118 Cost., nonche' il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., poiche' inciderebbe
significativamente su numerosi settori di competenza regionale,
comprimendo l'autonomia degli enti territoriali nell'amministrare i
correlati interessi pubblici, senza che siano previste modalita' di
coinvolgimento delle Regioni riguardo alla determinazione dei criteri
di ripartizione del fondo sui rispettivi territori e di distribuzione
delle relative risorse.
6.- In via preliminare, va evidenziato che le Regioni,
nell'epigrafe e nelle conclusioni dei rispettivi ricorsi, censurano
tutte le disposizioni impugnate anche in relazione all'art. 119 Cost.
Tale parametro, tuttavia, non e' poi richiamato espressamente in
relazione alle specifiche questioni, ne' le parti ricorrenti svolgono
alcuna puntuale argomentazione riguardo alle ragioni per le quali le
disposizioni impugnate violerebbero lo stesso parametro. Siffatta
carenza di motivazione, pertanto, rende le questioni promosse in
riferimento all'art. 119 Cost. inammissibili (ex plurimis, sentenze
n. 245 e n. 105 del 2017, n. 251 e n. 153 del 2015).
7.- Devono quindi essere esaminate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 61, comma 2, 62, comma 7, 64 e 65 del
d.lgs. n. 117 del 2017, promosse in riferimento agli artt. 3, 97,
114, 117, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost. e al principio di
leale collaborazione.
7.1.- In via preliminare, va precisato che l'art. 18 del decreto
legislativo 3 agosto 2018, n. 105, intitolato «Disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 3 luglio 2017, n.
117, recante: "Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1,
comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106"» ha
parzialmente modificato l'art. 65, comma 2, del d.lgs. n. 117 del
2017, rideterminando il numero degli OTC. Per quanto qui d'interesse,
in particolare con riferimento al ricorso della Regione Veneto,
l'attuale formulazione della disposizione non prevede piu' un unico
OTC per Veneto e Friuli-Venezia Giulia, ma un organismo per ciascuna
Regione.
Tale modifica non rileva ai fini dello scrutinio delle
disposizioni impugnate, tenuto conto che oggetto di censura e' il
complessivo assetto organizzativo del sistema degli OTC e dell'ONC
disciplinato dagli artt. 64 e 65 del d.lgs. n. 117 del 2017, di cui
la disposizione modificata costituisce soltanto un limitato aspetto
(richiamato dalle ricorrenti piu' che altro a scopo esemplificativo).
Si tratta di modifiche marginali e prive di carattere
satisfattivo, tra l'altro limitate a profili d'interesse di una sola
delle ricorrenti, che non mutano i termini delle questioni, le quali,
pertanto, possono trasferirsi sul testo dell'art. 65 del d.lgs. n.
117 del 2017 oggi in vigore (tra le tante, sentenze n. 219 del 2013 e
n. 193 del 2012).
7.2.- Nel merito le questioni non sono fondate.
7.2.1.- La legge n. 106 del 2016 e il d.lgs. n. 117 del 2017
delineano il Terzo settore come il complesso dei soggetti di diritto
privato che esercitano, in via esclusiva o principale, una o piu'
attivita' d'interesse generale per il perseguimento, senza scopo di
lucro, di finalita' civiche, solidaristiche e di utilita' sociale,
mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualita' o di
produzione e scambio di beni e servizi, in attuazione del principio
di sussidiarieta'.
Siffatte attivita', con specifico riferimento al volontariato -
prima ancora che venisse enunciato nella Costituzione il principio di
sussidiarieta', ora inscritto nell'art. 118 Cost. - erano state gia'
ricondotte da questa Corte all'ambito delle liberta' sociali
garantite dall'art. 2 Cost., in quanto poste in essere da soggetti
privati che operano per scopi di utilita' collettiva e di
solidarieta' sociale (sentenze n. 500 del 1993, n. 355, n. 202 e n.
75 del 1992). Si tratta di attivita' assai eterogenee e, pertanto,
risulta evidente che il Terzo settore, come gia' il volontariato, non
possa essere configurato quale "materia" in senso stretto. La
relativa disciplina, quindi, sfugge a una rigida classificazione,
poiche' le attivita' in questione sono destinate a svolgersi nei piu'
diversi ambiti materiali, sia di competenza dello Stato, sia di
competenza regionale.
Se questo vale per le attivita', e' tuttavia innegabile che i
soggetti del Terzo settore, in quanto soggetti di diritto privato,
per quanto attiene alla loro conformazione specifica, alla loro
organizzazione e alle regole essenziali di correlazione con le
autorita' pubbliche, ricadono tipicamente nell'«ordinamento civile».
L'«ordinamento civile», com'e' noto, comprende tali discipline, allo
scopo di garantire l'uniformita' di trattamento sull'intero
territorio nazionale, in ossequio al principio costituzionale di
eguaglianza (ex plurimis, sentenze n. 287 del 2016, n. 97 del 2014,
n. 290 del 2013, n. 123 del 2010 e n. 401 del 2007), oltreche' di
assicurare l'«essenziale e irrinunciabile autonomia» che deve
caratterizzare i soggetti del Terzo settore (sentenza n. 75 del
1992), nel rispetto dell'art. 118, quarto comma, Cost. (sentenze n.
301 e n. 300 del 2003).
7.2.2.- Cio' premesso, nel sistema disegnato dal d.lgs. n. 117
del 2017 un ruolo peculiare e' attribuito ai CSV (artt. 61 e 63),
enti costituiti in forma di associazione riconosciuta da
organizzazioni di volontariato e da altri soggetti del Terzo settore.
A tali soggetti spetta la funzione di organizzare, gestire ed erogare
servizi di supporto tecnico, formativo e informativo per promuovere e
rafforzare la presenza e il ruolo dei volontari, con particolare
riferimento alle organizzazioni di volontariato. Per lo svolgimento
di tali attivita' i soggetti che vogliono essere riconosciuti quali
CSV sono accreditati presso le pubbliche amministrazioni, sulla base
di specifici requisiti e caratteristiche. Le attivita' dei CSV,
infine, sono finanziate attraverso un fondo (il FUN), alimentato da
contributi annuali delle fondazioni di origine bancaria (art. 62).
L'art. 64 del d.lgs. n. 117 del 2017 ha previsto l'istituzione di
un apposito organismo, l'ONC, al fine di svolgere le funzioni
d'indirizzo, controllo e vigilanza sui CSV. Si tratta di una
fondazione con personalita' giuridica di diritto privato, costituita
con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, a cui
spettano, in particolare l'amministrazione del FUN, la fissazione
degli indirizzi strategici generali da perseguirsi attraverso le
relative risorse, il riparto su base regionale del finanziamento dei
CSV, nonche' l'accreditamento degli stessi.
La natura di organismo di controllo e di supporto dell'attivita'
di soggetti di diritto privato si riverbera sulla struttura dello
stesso ONC. I suoi componenti, infatti, sono designati principalmente
dai vari attori sociali del Terzo settore, con particolare rilievo
per le fondazioni di origine bancaria (sette membri su un totale di
tredici). Solo due membri sono designati dalle amministrazioni
pubbliche, nello specifico uno dal Ministro del lavoro e delle
politiche sociali e uno dalla Conferenza Stato-Regioni.
Le funzioni dell'ONC, inoltre, sono esercitate in raccordo con
gli OTC (art. 65). Tali organismi, sebbene privi di autonoma
personalita' giuridica, svolgono rilevanti funzioni di controllo sui
CSV del territorio di riferimento. Essi sono disciplinati dando
rappresentanza maggioritaria anche in questo caso ai soggetti del
Terzo settore (sempre con una predominanza delle designazioni da
parte delle fondazioni di origine bancaria, lasciando alle Regioni e
alle Province autonome la scelta di due componenti degli organismi).
Gli OTC effettuano attivita' di tipo istruttorio per l'accreditamento
dei CSV e hanno poteri rilevanti nel controllo sugli stessi,
vigilando sulla permanenza dei requisiti di accreditamento e piu' in
generale sulla legittimita' e sulla correttezza dell'attivita' di
tali soggetti in relazione all'uso delle risorse del FUN. Inoltre,
spettano agli OTC anche il riparto tra i CSV collocati in ciascuna
Regione del finanziamento deliberato dall'ONC, nonche' l'ammissione
al finanziamento della relativa programmazione.
La natura dei CSV quali soggetti di diritto privato che
interagiscono con tutta la rete del Terzo settore, al fine di
promuoverne e facilitarne le attivita', porta la disciplina del loro
regime giuridico entro la potesta' esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile».
Tali conclusioni devono essere estese anche alla disciplina
dell'ONC. Il legislatore statale, infatti, ha attribuito a una
fondazione di diritto privato funzioni d'indirizzo, controllo e
vigilanza su soggetti che agiscono nell'ambito dei rapporti
privatistici. Ancorche' la fondazione sia costituita con atto
ministeriale, non si tratta di una forma di governo pubblico del
Terzo settore, bensi' della regolamentazione di assetti che
concernono i rapporti tra soggetti di diritto privato, in attuazione
del principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118, quarto comma,
Cost.; principio che si realizza anche attraverso la collocazione di
funzioni di vigilanza e di controllo entro la trama dei rapporti
interprivati.
Non c'e' dubbio che la scelta del legislatore statale,
nell'attuazione della delega di cui all'art. 5, comma 1, lettera f),
della legge n. 106 del 2016, sia stata caratterizzata da una
impostazione piu' accentrata di altre parimenti possibili. La qual
cosa puo' aver generato la pur erronea opinione che ci si trovi
innanzi a un organismo pubblico. Ma cosi' non e', poiche' rimane pur
sempre la disciplina di organismi privati, secondo un modello
organizzativo che si riconduce alla tematica del Libro primo, Titolo
II, del codice civile.
7.2.3.- Quanto rilevato palesa l'infondatezza delle doglianze
regionali, in primo luogo riguardo alla composizione dell'ONC.
All'interno di tale organismo, infatti, vi e' un'elevata prevalenza
di rappresentanti privati, con una minima, ma paritaria,
rappresentanza di Stato e Regioni. Una maggiore rappresentanza delle
autonomie territoriali contrasterebbe con la natura dell'organismo,
che non appartiene all'amministrazione pubblica.
7.2.4.- In secondo luogo, per quanto concerne le funzioni
dell'ONC, queste si risolvono essenzialmente nella regolamentazione
del sistema dei CSV, attraverso la vigilanza e il controllo sugli
stessi e l'amministrazione del FUN. Pertanto, esse non ineriscono
agli ambiti materiali in cui si realizzano le attivita' del Terzo
settore, che possono anche rientrare - e in piu' casi rientrano -
nelle competenze regionali.
Cio' vale sia per il complesso delle funzioni di cui all'art. 64,
comma 5, del d.lgs. n. 117 del 2017, genericamente richiamate dalle
Regioni ricorrenti, sia per le specifiche funzioni oggetto di
censura.
Riguardo alla determinazione del numero di enti accreditabili
come CSV nel territorio nazionale - affidata all'ONC dall'art. 61,
comma 2, del d.lgs. n. 117 del 2017 - essa risulta vincolata da
criteri legislativi rigidi, nell'applicazione dei quali non puo' che
esservi uniformita' (e sulla base comunque di un'istruttoria compiuta
dagli OTC). Un margine di apprezzamento, invece, sussiste per le
eventuali deroghe ai predetti criteri, previste dal comma 3 del
medesimo art. 61, ma tale disposizione non e' stata impugnata.
Analoghe considerazioni possono effettuarsi in riferimento
all'art. 62, comma 7, del d.lgs. n. 117 del 2017, che affida all'ONC
la determinazione dell'ammontare del finanziamento stabile triennale
dei CSV, nonche' il compito di stabilirne la ripartizione annuale e
territoriale, su base regionale (lasciando agli OTC, tra l'altro, la
ripartizione del finanziamento tra i CSV del territorio). Il FUN,
infatti, e' teso a finanziare non le attivita' propriamente inerenti
al Terzo settore, ma il funzionamento del sistema dei CSV, tanto che
lo stesso e' alimentato dai contributi delle fondazioni di origine
bancaria. Ne consegue, pertanto, che la relativa disciplina spetta
allo Stato, afferendo anch'essa all'«ordinamento civile».
7.2.5.- Non si comprende, infine, per quali ragioni le
disposizioni censurate sarebbero idonee a determinare una violazione
del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., nonche' del
principio di buon andamento ex art. 97 Cost. Tali disposizioni, anzi,
sono espressione proprio di quell'esigenza di uniformita' che questa
Corte ha ritenuto imprescindibile in tale settore, senza che cio'
comporti, tuttavia, un irragionevole sacrificio delle specificita'
territoriali. Il che consente di ritenere infondate le doglianze
regionali anche sotto tale profilo.
8.- Non sono fondate le questioni relative agli artt. 64 e 65 del
d.lgs. n. 117 del 2017 promosse in riferimento all'art. 76 Cost., per
violazione dei principi e criteri direttivi di cui all'art. 5, comma
l, lettera f), della legge n. 106 del 2016, in virtu' dell'eccessiva
"centralizzazione" delle funzioni di controllo nell'ONC, con un ruolo
del tutto secondario degli OTC.
8.1.- L'art. 5, comma l, lettera f), della legge n. 106 del 2016
ha previsto la revisione del sistema di programmazione e di controllo
delle attivita' e della gestione dei CSV, da realizzare mediante
organismi regionali o sovraregionali, tra loro coordinati sul piano
nazionale. Tali organismi, da costituirsi con decreto del Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, provvedono «alla programmazione
del numero e della collocazione dei centri di servizio, al loro
accreditamento e alla verifica periodica del mantenimento dei
requisiti, anche sotto il profilo della qualita' dei servizi dagli
stessi erogati, nonche' all'attribuzione delle risorse finanziarie
anche in applicazione di elementi di perequazione territoriale».
La legge di delegazione, dunque, delinea una rete tra organismi
regionali, sovraregionali e nazionale da costituirsi con decreto
ministeriale, cosi' come poi previsto dagli artt. 64 e 65 del d.lgs.
n. 117 del 2017. La composizione dei vari organismi tiene conto
principalmente dei soggetti del Terzo settore, nel rispetto, nel caso
degli OTC, delle esigenze territoriali.
Agli OTC e' attribuita l'attivita' propedeutica
all'accreditamento dei CSV, la verifica sul mantenimento dei relativi
requisiti, il riparto delle risorse assegnate agli stessi, nonche' la
generica vigilanza sulle attivita' dei CSV. All'ONC, invece, oltre
allo stesso accreditamento, spettano le gia' ricordate funzioni
d'indirizzo sui soggetti accreditabili, sugli obiettivi strategici da
perseguirsi tramite le risorse del FUN e piu' in generale
sull'attivita' dei CSV. Funzioni d'indirizzo e di pianificazione
strategica appunto, che sono espressione di quel «coordinamento»
nazionale previsto dalla disposizione di delega.
E' bensi' vero che, come gia' osservato, si tratta di una forma
accentuata di coordinamento dal centro. Cio', tuttavia, attiene ad
aspetti di merito, che rientrano nella discrezionalita' del
legislatore delegato, non a profili di legittimita' costituzionale. E
si tenga sempre presente, d'altronde, che il ruolo svolto al centro
non e' attribuito a un ente pubblico, ma a un organismo di diritto
privato con funzioni di vigilanza su soggetti privati.
9.- Da ultimo, devono essere esaminate le questioni relative
all'art. 72 del d.lgs. n. 117 del 2017, impugnato dalla Regione
Veneto anche in relazione all'art. 73.
9.1.- In via preliminare va rilevato che l'art. 19 del d.lgs. n.
105 del 2018 ha parzialmente modificato la disposizione impugnata. In
particolare, e' ora previsto che l'atto d'indirizzo del Ministro del
lavoro e delle politiche sociali di cui all'art. 72, comma 3, del
d.lgs. n. 117 del 2017 sia adottato previa intesa con la Conferenza
Stato-Regioni, intesa assente nell'originaria formulazione.
Tale modifica appare di per se' satisfattiva delle ragioni delle
ricorrenti, ma non e' idonea a determinare la cessazione della
materia del contendere. Infatti, con decreto del Ministro del lavoro
e delle politiche sociali 13 novembre 2017, e' stato adottato l'atto
d'indirizzo per l'anno 2017, tra l'altro attuato dal decreto del
Direttore generale del terzo settore e della responsabilita' sociale
delle imprese 14 novembre 2017 (recante l'avviso per il finanziamento
di iniziative e progetti di rilevanza nazionale). La disposizione
impugnata, quindi, ha avuto applicazione per l'anno 2017.
Pertanto, sebbene lo ius superveniens abbia carattere
satisfattivo delle doglianze mosse con il ricorso, non vi e'
l'ulteriore presupposto per la dichiarazione di cessazione della
materia del contendere, ovvero la mancata applicazione medio tempore
della disposizione censurata (ex plurimis, sentenze n. 44 e n. 5 del
2018, n. 191, n. 170, n. 59 e n. 8 del 2017). Ne deriva che la
disposizione impugnata deve essere scrutinata nella formulazione
antecedente alle modifiche di cui al d.lgs. n. 105 del 2018.
9.2.- Nel merito le questioni sono fondate.
9.2.1.- L'art. 72 del d.lgs. n. 117 del 2017 disciplina il «Fondo
per il finanziamento di progetti e attivita' di interesse generale
nel terzo settore». Tale fondo, istituito presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali, e' previsto allo scopo di sostenere
lo svolgimento di attivita' d'interesse generale rientranti
nell'ambito del Terzo settore, attraverso il finanziamento
d'iniziative e di progetti promossi da organizzazioni di
volontariato, associazioni di promozione sociale e fondazioni
comprese tra i soggetti del Terzo settore. A tal fine, il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, con proprio decreto, adotta
annualmente un atto d'indirizzo con cui sono determinati gli
obiettivi generali, le aree prioritarie di intervento e le linee di
attivita' finanziabili nei limiti delle risorse disponibili sul fondo
medesimo. Sulla base di tale atto d'indirizzo sono quindi individuati
dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali i soggetti
attuatori degli interventi finanziabili attraverso le risorse del
fondo.
Il fondo interviene a finanziare le attivita' d'interesse
generale svolte dai soggetti del Terzo settore, inerenti a diversi
ambiti materiali, che possono spettare anche alla competenza
regionale, concorrente o residuale (si pensi alle politiche sociali,
allo sport, alla sanita' o al turismo).
Com'e' noto, questa Corte ha piu' volte sottolineato che la
disciplina con legge statale di finanziamenti in materie spettanti
alla potesta' legislativa regionale risulta compatibile con l'assetto
costituzionale delle competenze solo ove siano previste, in ossequio
al principio di leale collaborazione, forme di coinvolgimento delle
Regioni nella gestione dei relativi fondi (ex plurimis, sentenze n.
189 del 2015, n. 168 e n. 50 del 2008, n. 222 del 2005, n. 424 e n.
16 del 2004). La sede di tale coinvolgimento regionale, per costante
giurisprudenza costituzionale, va individuata nella Conferenza
Stato-Regioni, attraverso lo strumento dell'intesa sulle modalita' di
utilizzo e di gestione del fondo in questione (ex plurimis, sentenze
n. 211 del 2016 e n. 273 del 2013).
Nel caso di specie, invece, le disposizioni impugnate
attribuiscono allo Stato la disciplina del ricordato fondo, in
particolare attraverso la selezione delle aree prioritarie
d'intervento e delle linee di attivita' finanziabili con le risorse
dello stesso. L'incidenza sulle competenze delle Regioni, in assenza
di una qualsiasi forma di coinvolgimento delle stesse, pertanto,
determina una lesione del principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost., con assorbimento delle censure riferite agli
altri parametri evocati.
9.2.2.- La declaratoria d'illegittimita' costituzionale puo'
essere limitata al solo comma 3 dell'art. 72 del d.lgs. n. 117 del
2017, nella parte in cui non prevede la previa intesa con la
Conferenza Stato-Regioni sull'atto d'indirizzo con cui sono
determinati gli obiettivi generali, le aree prioritarie di intervento
e le linee di attivita' finanziabili nei limiti delle risorse
disponibili sul «Fondo per il finanziamento di progetti e attivita'
di interesse generale nel terzo settore».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 72, comma
3, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del
Terzo settore, a norma dell'articolo l, comma 2, lettera b), della
legge 6 giugno 2016, n. 106», nel testo antecedente alle modifiche di
cui all'art. 19 del decreto legislativo 3 agosto 2018, n. 105,
intitolato «Disposizioni integrative e correttive al decreto
legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante: "Codice del Terzo
settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6
giugno 2016, n. 106"», nella parte in cui non prevede che l'atto
d'indirizzo con cui il Ministro del lavoro e delle politiche sociali
determina annualmente «gli obiettivi generali, le aree prioritarie di
intervento e le linee di attivita' finanziabili nei limiti delle
risorse disponibili sul Fondo medesimo» sia adottato previa intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 61, comma 2, 62, comma 7, 64, 65 e 72,
quest'ultimo anche in relazione all'art. 73, del d.lgs. n. 117 del
2017, promosse dalla Regione Veneto e dalla Regione Lombardia, in
riferimento all'art. 119 della Costituzione, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 61, comma 2, 62, comma 7, 64 e 65 -
quest'ultimo nel testo introdotto dall'art. 18 del d.lgs. n. 105 del
2018 - del d.lgs. n. 117 del 2017, promosse dalla Regione Veneto e
dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117,
terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost. e al principio di leale
collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 64 e 65 - quest'ultimo nel testo
introdotto dall'art. 18 del d.lgs. n. 105 del 2018 - del d.lgs. n.
117 del 2017, promosse dalla Regione Veneto e dalla Regione
Lombardia, in riferimento all'art. 76 Cost., con i ricorsi indicati
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 settembre 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 ottobre 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA