N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2018
Ordinanza dell'11 giugno 2018 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Comune di Fano, Comitato di Fano unita e Comitato cittadino mondolfese contro Regione Marche ed altri. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Marche - Variazioni territoriali - Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo - Approvazione con legge della variazione circoscrizionale all'esito del referendum consultivo delle popolazioni interessate. - Legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali).(GU n.42 del 24-10-2018 )
IL CONSIGLIO DI STATO in sede giurisdizionale - Sezione Quinta ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2019 del 2016, proposto da Comune di Fano, in persona del dirigente delegato agli affari legali ex art. 32, comma 27, dello statuto comunale, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Antonio D'Atena e Federico Romoli, con domicilio eletto presso lo studio della prima, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 349; Contro Regione Marche, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Romano, Paolo Costanzi e Maria Grazia Moretti, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Morichini, n. 41; Nei confronti Comune di Mondolfo, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano e Alberto Clini, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, lungotevere Marzio, n. 3; Vitali Gabriele, in proprio e quale legale rappresentante del Comitato pro Marotta unita, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Miranda e Francesco Galanti, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Elisa Neri, in Roma, via dei Gracchi, n. 130; Comitato civico Fano unita, in persona del presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Edoardo Mensitieri, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Bonaccio, in Roma, piazzale Clodio, n. 56; Comitato cittadino mondolfese, Associazione citta' futura Marotta-Mondolfo, Attraverso Marotta - Associazione per la progettazione del territorio, Consorzio concessionari arenili demaniali Marotta, Gruppo turistico Marotta, Associazione Malarupta, non costituiti in giudizio; Per la riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale Marche, Sezione I, n. 660/2015, resa tra le parti, concernente il distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e la sua conseguente incorporazione nel Comune di Mondolfo. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche, del Comune di Mondolfo, di Gabriele Vitali e del Comitato civico Fano unita; Vista la sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, con cui la Sezione ha parzialmente accolto il ricorso del Comune di Fano; Vista l'ordinanza 23 agosto 2016, n. 3679, con cui la Sezione ha rimesso alla Corte costituzionale le questioni di legittimita' costituzionale della legge regionale delle Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali); Vista la sentenza della Corte costituzionale 12 gennaio 2018, n. 2, con cui le questioni di legittimita' costituzionale della legge regionale delle Marche 23 giugno 2014, n. 15, sono state dichiarate inammissibili, e, in accoglimento del conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Marche contro la sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, quest'ultima e' stata annullata; Visto l'atto di riassunzione del giudizio del Comune di Fano; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2018 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Michele Romano e Francesca Santorelli, su delega dell'avvocato Miranda, Diego Vaiano e Edoardo Mensitieri; Premesso in fatto il Comune di Fano ha impugnato gli atti del procedimento ex art. 133, comma 2, della Costituzione che ha condotto al distacco dal proprio territorio della frazione di Marotta e l'incorporazione della stessa nel confinante Comune di Mondolfo; il distacco e' stato dichiarato dalla Regione Marche con legge regionale 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali), dopo che il giorno 9 marzo 2014 si e' tenuto il referendum consultivo previsto dalla citata disposizione della Costituzione [e dell'art. 20 della legge regionale 5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui referendum previsti dallo Statuto)] tra le «popolazioni interessate», con l'espressione a favore del distacco del 67,3% dei votanti; il Comune di Fano censura le modalita' con cui la Regione Marche ha individuato gli elettori chiamati ad esprimersi sulla proposta di mutamento delle circoscrizioni dei due comuni interessati (delibera del consiglio regionale n. 87 del 22 ottobre 2013), e dunque a partecipare alla consultazione referendaria ai sensi delle citate disposizioni della Costituzione e di legge regionale; al riguardo va precisato che la Regione aveva originariamente delimitato gli aventi diritto al voto ai soli residenti della frazione di Marotta, promotori dell'iniziativa di legge n. 77 del 2011 sulla cui base la procedura per il distacco era stata avviata (delibera del consiglio regionale n. 61 del 15 gennaio 2013); successivamente, a seguito della sospensiva emessa dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche adito in primo grado dal Comune di Fano (ordinanza 19 aprile 2013, n. 160), il consiglio regionale, previa revoca dell'originaria delibera indittiva, aveva esteso la consultazione alle frazioni limitrofe dei due comuni interessati dal distacco, con la delibera consiliare n. 87 del 22 ottobre 2013, impugnata dal Comune di Fano con motivi aggiunti; con la sentenza in epigrafe e' stato ha respinto il ricorso e motivi aggiunti proposti dal Comune di Fano, ritenendo anche manifestamente infondate tutte le censure di illegittimita' costituzionale dedotte dall'amministrazione ricorrente in ordine alla citata legge regionale n. 15 del 2014, dichiarativa del distacco e alla legge regionale regolatrice dei referendum consultivi previsti dallo statuto della Regione Marche, n. 18 del 5 aprile 1980 (Norme sui referendum previsti dallo Statuto); il conseguente appello del Comune di Fano e' stato accolto in parte da questa Sezione con la sentenza non definitiva del 23 agosto 2016, n. 3678, indicata in epigrafe; con tale pronuncia la delibera consiliare di indizione n. 87 del 22 ottobre 2013 e' stata ritenuta illegittima per violazione dell'art. 133, comma 2, Costituzione, e per eccesso di potere per insufficienza ed illogicita' della motivazione, perche' non sono stati chiamati ad esprimere il voto consultivo tutti i cittadini residenti nei due comuni interessati dalla modifica circoscrizionale; con la coeva ordinanza del 23 agosto 2016, n. 3679, la Sezione ha invece sollevato questioni di legittimita' costituzionale nei confronti della legge regionale dichiarativa del distacco, in relazione agli articoli 3, 113, commi 1 e 2, e 133, comma 2, della Costituzione; con la sentenza 12 gennaio 2018, n. 2, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalita' ed ha invece accolto il ricorso (previamente riunito) per conflitto di attribuzioni promosso da Regione Marche contro la sentenza non definitiva, che e' stata conseguentemente annullata; a fondamento di questa duplice statuizione la Corte costituzionale ha rilevato che: I) la legge di variazione delle circoscrizioni dei comuni ex art. 133, comma 2, Costituzione, non e' inquadrabile nello schema della legge-provvedimento e cioe' «di mena approvazione di un atto amministrativo», trattandosi di una vera e propria legge regionale in senso formale e sostanziale, espressione «di una scelta politica del Consiglio regionale», sebbene adottata all'esito di un procedimento aggravato dal referendum consultivo; II) pertanto, sebbene il sindacato del giudice amministrativo sulla consultazione referendaria sia in astratto ammissibile, per ragioni di accesso immediato alla tutela giurisdizionale, lo stesso deve necessariamente arrestarsi una volta entrata in vigore la legge di variazione circoscrizionale: «i vizi della delibera di indizione del referendum consultivo si traducono in un vizio formale della legge», conoscibili in via esclusiva dalla Corte costituzionale; III) conseguentemente, le questioni di costituzionalita' sollevate da questa Sezione con l'ordinanza 23 agosto 2016, n. 3679, risultavano inficiate dall'errato presupposto che il referendum consultivo costituisse «oggetto e contenuto della legge di variazione», anziche' un suo mero «presupposto procedimentale»; IV) per contro, il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Marche e' stato accolto sul rilievo che non spetta al giudice amministrativo annullare il referendum consultivo, dal momento che quest'ultimo e' un atto «che si colloca nell'ambito del procedimento legislativo e che costituisce una fase indispensabile di questo», per cui in presenza di eventuali vizi di legittimita' lo stesso giudice e' invece tenuto a «sollevare di fronte a questa Corte questione di legittimita' costituzionale della ormai intervenuta legge di variazione circoscrizionale per vizio procedimentale, cioe' per violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.»; dopo la pronuncia della Corte costituzionale il Comune di Fano ha riassunto il giudizio e chiesto che sia sollevata davanti alla stessa Corte la questione di legittimita' costituzionale della citata legge regionale n. 15 del 2014, dichiarativa del distacco dal proprio territorio della Frazione di Marotta, per violazione degli articoli 3 e 133, comma 2, Costituzione, a causa della violazione nel caso di specie della regola generale elaborata dalla giurisprudenza costituzionale «della partecipazione totalitaria alla consultazione referendaria della popolazione dei Comuni interessati» e, contemporaneamente, dell'irragionevole esclusione di gran parte dei residenti nei due comuni interessati; tutte le parti costituite hanno depositato memorie; si sono opposti alla nuova rimessione alla Corte la Regione Marche, il Comune di Mondolfo e il Comitato pro Marotta unita, mentre ha dichiarato di aderirvi il Comitato civico Fano unita. Considerato in diritto la delibera consiliare n. 87 del 22 ottobre 2013, che ha indetto il referendum consultivo all'esito del quale e' stato dichiarato il distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e la relativa incorporazione nel Comune di Mondolfo ha individuato quali «popolazioni interessate» alla proposta di variazione circoscrizionale ai sensi dei citati articoli 133, comma 2, Costituzione, e 20 legge regionale n. 18 del 1980, oltre ai residenti nella frazione oggetto della proposta medesima, coloro che risiedono «nelle zone immediatamente contigue» (sezioni elettorali nn. 55, 63, 64, 48 e 47 del Comune di Fano; nn. 12, 11, 10 e 9 del Comune di Mondolfo); in relazione a questi ultimi e' stato ritenuto sussistente un «interesse qualificato a partecipare alla consultazione», in relazione ai seguenti profili: 1) fruizione delle infrastrutture presenti nella frazione di Marotta, precedentemente individuati in un istituto scolastico e in una farmacia comunale, a differenza degli altri abitanti del Comune di Fano; 2) condivisione con i residenti nel Comune di Mondolfo dei servizi pubblici ivi esistenti; 3) interesse ad avere un'amministrazione omogenea della zona «di particolare interesse turistico ed economico», considerata la sua conformazione territoriale di «fascia costiera attualmente divisa tra i due comuni (lunga circa 3 chilometri)»; la delibera ha invece escluso che «gli abitanti delle zone diverse da quelle predette, in entrambi i comuni coinvolti» siano portatori del medesimo interesse ad essere consultati, poiche' «fruiscono di analoghi servizi piu' prossimi alle rispettive zone di residenza» ed inoltre «non appaiono direttamente incisi, sotto alcun aspetto, dall'attuale divisione amministrativa, o dal venir meno di essa»; con riguardo alle «infrastrutture» presenti nel territorio della frazione da distaccare la delibera ha precisato che ivi esiste un unico istituto scolastico frequentato da alunni provenienti «dalla stessa area che chiede il distacco, e dalle contigue zone di Ponte Sasso e Marotta di Mondolfo»; e che l'unica farmacia ivi ubicata raccoglie parimenti lo stesso bacino di utenza e in seguito al distacco non vi sarebbero ripercussioni per il Comune di Fano con riguardo al rapporto con la popolazione residente previsto dalla legge 2 aprile 1969, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico); in precedenza la medesima delibera aveva fornito la seguente rappresentazione della realta' territoriale ed amministrativa sulla quale la proposta di variazione circoscrizionale era destinata ad intervenire: (i) Marotta e' sul piano amministrativo ripartita tra i Comuni di Fano e Mondolfo e il confine «divide esattamente alla meta' il centro della frazione», mentre l'80% ricade nel territorio di quest'ultimo Comune; inoltre, la stessa frazione costituisce «la parte territorialmente piu' rilevante del Comune di Mondolfo [...] mentre costituisce una parte trascurabile del ben piu' esteso Comune di Fano»; (ii) a livello geografico, la distanza di Marotta da quest'ultimo e' maggiore rispetto al primo (rispettivamente 14 e 6 chilometri); (iii) il litorale di Marotta rappresenta l'unico sbocco al mare per il Comune di Mondolfo, e per contro, «una parte trascurabile della ben piu' estesa zona costiera del Comune di Fano»; (iv) sul piano demografico, il distacco della frazione di Marotta, con una popolazione di circa 3.000 residenti, avrebbe ricadute trascurabili sul Comune di Fano, la cui popolazione e' di 63.000 abitanti; (v) la situazione di divisione amministrativa di Marotta ha comportato l'applicazione di diversi strumenti di governo territoriale e di organizzazione e gestione dei servizi alla collettivita', oltre che «un diverso trattamento fiscale per cittadini dello stesso abitato», con il risultato complessivo di «evidenti ripercussioni negative sullo sviluppo sociale ed economico del territorio»; la delibera di indizione ha poi posto in rilievo le circostanze per cui il distacco di Marotta da Fano non produrrebbe uno smembramento territoriale di quest'ultimo Comune, dal momento che il nuovo confine circoscrizionale verrebbe posto «lungo un canale demaniale» e che la frazione di Marotta di Fano costituisce gia' un'unica realta' sociale e territoriale con la frazione di Marotta di Mondolfo», il cui Comune gia' amministra «la parte piu' consistente di tale territorio»; tanto premesso la Sezione ritiene che le questioni di legittimita' costituzionale formulate dal Comune di Fano nell'atto di riassunzione del giudizio dopo la sentenza della Corte costituzionale del 12 gennaio 2018, n. 2, siano rilevanti e non manifestamente infondate ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale). I - Sulla rilevanza delle questioni di costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano. la rilevanza delle questioni discende dalla stessa pronuncia della Corte costituzionale ora richiamata; in estrema sintesi, in essa e' stato affermato, in accoglimento del ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione Marche, che una volta intervenuta la legge di variazione delle circoscrizioni comunali il giudice amministrativo adito per l'annullamento degli atti di indizione del referendum consultivo e' tenuto a «sollevare di fronte a questa Corte questione di legittimita' costituzionale (...) per vizio procedimentale, cioe' per violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.» (§ 9.1 della parte in diritto); come chiarito in detta pronuncia, il sindacato di legittimita' nei confronti del referendum consultivo, originariamente devolute alla cognizione del giudice amministrativo, deve essere trasferito davanti alla Corte costituzionale, sotto il profilo di motivi di illegittimita' costituzionale della legge dichiarativa modificativa delle circoscrizioni comunali, in via derivata rispetto al presupposto procedimentale costituito appunto da tale consultazione referendaria; in caso contrario l'amministrazione comunale che contesta la variazione sarebbe priva di tutela giurisdizionale; la rilevanza della questione non e' poi esclusa dalle eccezioni pregiudiziali sollevate dal sig. Vitali e dal Comune di Mondolfo; il primo sostiene che le questioni di legittimita' costituzionale non coperte dal giudicato interno sono solo quelle relative alle infrastrutture esistenti presso la frazione di Marotta, perche' tutte le altre, dedotte a mezzo dei motivi aggiunti in primo grado, sono dirette, per errore percettivo dell'amministrazione ricorrente, ad una bozza della delibera di indizione del referendum consultivo, mentre quelle sollevate da questa Sezione con l'ordinanza di rimessione del 23 agosto 2016, n. 3769 (limitata estensione territoriale e demografica dell'area di Marotta; ragione fiscale; peculiarita' geografiche ed insediative della frazione di Marotta) non erano state dedotte ne' in primo grado, ne' tanto meno nel presente appello; in contrario la Sezione evidenzia che con il proprio atto di motivi aggiunti il Comune di Fano ha formulato censure sufficientemente specifiche nei confronti della decisione della Regione Marche di limitare la consultazione referendaria alle sole popolazione limitrofe della frazione interessata, sia per violazione del principio costituzionale che imporrebbe la partecipazione di tutti i residenti dei comuni interessati, sia per il difetto di motivi specifici della deroga a tale principio, con argomentazioni riferibili alle ragioni espresse nella delibera consiliare di indizione n. 87 del 22 ottobre 2013 (in particolare i motivi aggiunti primo, secondo e terzo); tali censure sono state quindi riproposte nel quarto motivo d'appello, con rituale devoluzione in secondo grado, pertanto, delle medesime questioni; sul punto va ancora precisato che nell'individuare le questioni di costituzionalita' da rimettere alla Corte costituzionale il giudice a quo non puo' poi ritenersi vincolato in modo pedissequo alla prospettazione che di essa ne dia la parte, ma puo' sviluppare in modo autonomo le argomentazioni atte ad illustrarne la non manifesta infondatezza, nell'ambito delle disposizioni costituzionali che la parte medesima reputa violate; il Comune di Mondolfo sostiene invece che le censure formulate dal Comune di Fano sollecitino un sindacato del giudice amministrativo di tipo sostitutivo rispetto a legittime determinazioni del Consiglio regionale; in contrario va rilevato che il Comune di Fano si e' limitato a contestare sul piano della legittimita' costituzionale l'individuazione delle popolazioni interessate alla proposta di variazione circoscrizionale, per contrasto con gli articoli 133, comma 2, e 3 della Costituzione, in ragione del fatto che non sono state chiamati ad esprimersi tutti gli elettori dei due comuni interessati dalla variazione circoscrizionale e che e' stata irragionevolmente esclusa la maggior parte delle popolazioni interessate; le stesse difese che il Comune di Mondolfo svolge a sostegno della propria eccezione si pongono sul piano delle questioni di costituzionalita' prospettate dall'amministrazione appellante, che spetta tuttavia all'esclusiva competenza della Corte costituzionale definire, come da essa statuito nella piu' volte citata sentenza 12 gennaio 2018, n. 2 (e come si precisera' infra). II - Sulla non manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano. oltre che rilevante la Sezione ritiene non manifestamente infondate le questioni di costituzionalita' prospettate dal Comune di Fano; al riguardo occorre premettere che nel caso di specie il presupposto in questione risulta strettamente correlato a quello della rilevanza esaminato in precedenza; con la sentenza del 12 gennaio 2018, n. 2, la Corte ha infatti riservato a se' il sindacato sul procedimento di modificazione delle circoscrizioni comunali, allorche' questo pervenga a conclusione, con la legge regionale emessa all'esito del referendum consultivo ex art. 133, comma 2, Costituzione; piu' precisamente, con la pronuncia resa in relazione al presente contenzioso, la Corte ha infatti affermato che il «non corretto svolgimento del referendum, una volta entrata in vigore la legge, si traduce in un vizio procedimentale di quest'ultima», ovvero in un «vizio formale della legge», per cui il sindacato giurisdizionale contro gli atti del referendum consultivo, dalla sede amministrativa inizialmente individuata dalla parte ricorrente, «muta di segno», per essere devoluto in via esclusiva alla Corte costituzionale, attraverso l'incidente di costituzionalita' ad iniziativa del giudice amministrativo adito (§ 6 della parte in diritto della sentenza 12 gennaio 2018, n. 2); la Corte ha poi specificato che questa soluzione si impone tanto nel caso in cui le censure di legittimita' formulate nei confronti del procedimento referendario traggano origine dai criteri stabiliti dalla legge regionale per il relativo svolgimento, quanto nel caso - che ricorre in concreto nel presente giudizio - in cui «una tale legge (...) si limiti a riprodurre il contenuto dell'art. 133, secondo comma, Cost.» (§ 7 della sentenza); in quest'ultima ipotesi - ha ulteriormente precisato la Corte - «il giudice amministrativo verifichera' direttamente la legittimita' della delibera di indizione del referendum alla stregua dell'art. 133, secondo comma, Costituzione, sempre come interpretato da questa Corte», salvo il caso in cui sopravvenga la legge regionale che dichiara la variazione circoscrizionale, in relazione al quale «gli asseriti vizi della delibera di indizione del referendum diventano vizi del procedimento legislativo, e il giudice dovra' sollevare questione di legittimita' costituzionale sulla legge di variazione» (ibidem); a fronte dell'assetto cosi' delineato dalla Corte costituzionale dei rapporti tra referendum consultivo e legge regionale, nell'ambito del procedimento ex art. 133, comma 2, Costituzione, in cui in sostanza le questioni di legittimita' costituzionale vedono attenuato il loro carattere di incidentalita' rispetto al giudizio a quo, il riscontro del requisito della non manifesta infondatezza, spettante ai sensi del citato art. 23, legge n. 87 del 1953, al giudice adito in questa sede, tende inevitabilmente a sovrapporsi con la competenza esclusiva sugli atti del referendum consultivo che la Corte medesima ha riservato a se', quale aggravamento procedimentale della legge regionale di variazione circoscrizionale; cio', inoltre, si impone al fine di evitare che l'amministrazione ricorrente sia privata del diritto ex articoli 24 e 113, Costituzione, ad avere «un giudice» che si pronunci nel merito delle censure dallo stesso sollevate rispetto ad un procedimento all'esito del quale ha subito una diminuzione della propria consistenza territoriale e demografica; prova di cio' si trae dal contenuto delle difese scritte e orali (all'udienza di discussione del 19 aprile 2018) svolte dalle parti, ed in particolare di quelle (pubbliche e private) resistenti; come accennato in precedenza esse vertono nel merito delle questioni di legittimita' prospettate dal Comune di Fano nei confronti dei criteri e delle ragioni che la Regione Marche ha seguito nell'individuare le popolazioni interessate alla consultazione referendaria; si tratta dunque di profili su cui unica competente a pronunciarsi e' la Corte costituzionale; la Sezione ritiene pertanto che un residuo ambito di operativita' della delibazione di non manifesta infondatezza ai sensi del piu' volte citato art. 23, legge n. 87 del 1953, delle questioni di costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano nel presente giudizio debba arrestarsi ad una verifica estrinseca di mera pertinenza e plausibilita' delle questioni prospettate rispetto alle norme costituzionali e ai principi generali della materia; tutto cio' premesso il vaglio spettante a questo giudice amministrativo non puo' che essere nel senso che le questioni di legittimita' costituzionale poste dal Comune ricorrente debbano essere rimesse alla Corte costituzionale; in particolare la non manifesta infondatezza delle questioni poste dal Comune di Fano, come sopra precisate, si trae dalla ricognizione della giurisprudenza costituzionale formatasi con riguardo all'art. 133, comma 2, Costituzione; dai precedenti della Corte costituzionale relativi a tale disposizione (che prevede che al referendum consultivo attraverso il quale le «popolazioni interessate» sono chiamate ad esprimersi sulla proposta di legge regionale di variazione delle circoscrizioni comunali) si ricava che la regola generale e' quella secondo cui le stesse vanno individuate nei residenti dei comuni coinvolti; cio' e' stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 15 settembre 1995, n. 433; in questa pronuncia si e' precisato che a questa regola si puo' derogare solo in «ipotesi particolari ed eccezionali», in base ad «una valutazione di elementi di fatto che dovra' effettuarsi caso per caso al momento di indire il referendum consultivo»; nel precedente in esame - relativo all'ipotesi di istituzione di nuovo comune, ma con affermazioni valide anche per il distacco di una parte ed aggregazione ad altro comune - la Corte ha precisato che solo all'esito di tale valutazione «potra' prescindersi dalla consultazione dell'intera popolazione del Comune da cui una o piu' frazioni chiedano di distaccarsi» (nella medesima linea si pone la successiva sentenza 13 febbraio 2003, n. 47); in seguito la Corte costituzionale ha affermato che l'interesse che fonda l'obbligo di consultazione e' riferito «direttamente alle popolazioni, e non agli enti territoriali», per cui «si puo' escludere che l'ambito della consultazione debba necessariamente ed in ogni caso coincidere con la totalita' della popolazione dei Comuni coinvolti nella variazione» (sentenza 7 aprile 2000, n. 94); in quest'ultimo precedente si e' precisato che l'art. 133, comma 2, non pone «un vincolo costituzionale assoluto» nel senso che debba essere coinvolta l'intera popolazione dei due Comuni interessati, ma obbliga ad estendere a quest'ultima la consultazione referendaria da esso prevista solo «per la sussistenza di un interesse riferibile» alla stessa; la pronuncia da ultimo esaminata e' riferita ad una fattispecie in cui la legge regionale censurata aveva formulato criteri in base ai quali la popolazione del comune che subisce il distacco era titolata a partecipare al referendum al superamento di frazioni determinate di popolazione e territorio della parte da distaccare; la Corte ha quindi statuito al riguardo che «possono certamente configurarsi situazioni nelle quali l'esistenza di tale interesse puo' ragionevolmente escludersi» ma, quando questa sia stabilita mediante legge («in astratto, senza riguardo alle singole proposte di variazione»), tale delimitazione e' soggetta a controllo di ragionevolezza; sulla base di queste premesse ha ritenuto illegittima la normativa regionale che precludeva la partecipazione totalitaria della popolazione nel caso in cui la parte da trasferire ad altro Comune non superasse il 10 per cento della superficie totale del Comune o del 30 per cento della popolazione totale del Comune medesimo, sulla base del rilievo che «un'area territoriale, di superficie pur limitata, puo' avere una incidenza rilevante sugli interessi del Comune medesimo e della relativa popolazione complessiva, ad esempio per la particolare conformazione del territorio o per la presenza, nell'area interessata, di infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo per l'insieme dell'ente locale»; tutto cio' premesso, nel caso di specie e' indubbio che la frazione di Marotta di Fano ha una superficie limitata e rappresentata una quota di popolazione contenuta rispetto a quella dell'intero Comune di Fano: come infatti si specifica nella delibera di indizione del referendum impugnata, mentre quest'ultimo si estende per 121 kmq e consta di oltre 63.000 abitanti, la parte da esso distaccata ha una superficie di poco superiore a 1,5 kmq e una popolazione di circa 3.000 abitanti; nondimeno la situazione qui descritta, come anche la distanza dal centro cittadino, parimenti valorizzata nella delibera di indizione del referendum, rappresenta una situazione riscontrabile in molti altri comuni comprendenti nella loro circoscrizione diverse frazioni o localita' poste al di fuori dell'abitato principale; in questo caso il rapporto tra la parte distaccata e il comune che subisce il distacco sono inferiori alle soglie stabilite nella legge regionale oggetto del precedente di cui alla sentenza 7 aprile 2000, n. 94, ma nondimeno se sia ragionevole che a fronte di una simile situazione possa eccezionalmente derogarsi alla regola generale ricavabile dalla giurisprudenza costituzionale, della consultazione di tutti gli elettori dei comuni interessati dalla variazione circoscrizionale, non puo' che essere la Corte costituzionale stessa a pronunciarsi; nel richiamare i principi generali in materia e nel prospettare la loro possibile violazione il Comune di Fano ha certamente assolto al proprio onere di deduzione dal quale sorge il dovere del giudice adito di rimettere alla Corte le questioni di legittimita' degli atti del referendum consultivo; al riguardo va poi evidenziato che il provvedimento impugnato pone particolare rilievo alla pregressa situazione di divisione amministrativa della frazione di Marotta, ma anche con riguardo a questo profilo si puo' opporre il rilievo che lo sviluppo edilizio tipico delle zone costiere interessate dal distacco puo' comportare situazioni un unitario tessuto urbanistico faccia capo a diverse amministrazioni locali; l'ordinamento giuridico contempla comunque strumenti di coordinamento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici per fare fronte ad esigenze unitarie (in particolare il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, al capo V - «Forme associative» del titolo II delle disposizioni generali di cui alla parte I), per cui rispetto alla situazione cosi' descritta la modifica delle circoscrizioni comunali non costituisce l'unico strumento a disposizione; in ordine al medesimo profilo la delibera di indizione del referendum correla la situazione di divisione amministrativa di Marotta a pretese, ma indimostrate, ripercussioni sul piano socio-economico negative, addirittura qualificate come «evidenti», per la collettivita' ivi insediata, di cui tuttavia non sono forniti ulteriori ragguagli; per la stessa ragione si spinge a prospettare la necessita' di armonizzare il trattamento fiscale dei residenti nella frazione di Marotta, cosi' «caricando» la consultazione referendaria e il procedimento di variazione circoscrizionale di un tema particolarmente sensibile per l'opinione pubblica, senza tuttavia un coinvolgimento ampio delle popolazioni coinvolte; peraltro, in modo contraddittorio le parti resistenti nel presente giudizio hanno imputato al Comune di Fano di opporsi al distacco della frazione di Marotta adducendo tra l'altro proprio la c.d. ragione fiscale, sotto forma di contrazione dei trasferimenti erariali a fronte del quale permarrebbe a proprio carico una rilevante parte di spese fisse ed incomprimibili; all'obiezione sollevata da tali parti secondo cui tale interesse e' riferibile all'ente locale e non gia' alle popolazioni da esso amministrate, cui invece ha riguardo esclusivo l'art. 133, comma 2, Costituzione, come si ricava dalla giurisprudenza costituzionale sopra esaminata, il Comune di Fano ha condivisibilmente evidenziato che i riflessi che la variazione circoscrizionale puo' determinare sulle grandezze di bilancio dell'ente locale sono destinati a ripercuotersi sui cittadini in esso residenti, come appunto mostra di avvedersi la regione nella delibera di indizione del referendum; per quanto concerne invece la dislocazione territoriale e la fruizione dei servizi e delle altre «infrastrutture» di interesse collettivo - posta a base dell'individuazione delle popolazioni interessate al distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano alle sole residenti nella fascia costiera a sud di quest'ultimo immediatamente confinanti con la parte da distaccare - non e' compito di questo giudice apprezzare l'effettiva sussistenza delle circostanze di fatto addotte al riguardo dall'amministrazione resistente e la coerenza e proporzionalita' della conseguente delimitazione delle popolazioni interessate; un simile accertamento, per quanto condotto nel prisma del requisito della non manifesta infondatezza, finirebbe infatti per risolversi in un esame nel merito dei vizi di legittimita' del procedimento referendario (recte: dei vizi procedimentali della legge regionale dichiarativa del distacco della frazione di Marotta) devoluto alla Corte costituzionale; in relazione a tale profilo va comunque evidenziato che il Comune di Fano prospetta, in memoria di replica, alternative plausibili ed in grado di evidenziare l'irragionevolezza della scelta, che per i limiti sopra evidenziati con riguardo alla delibazione di non manifesta infondatezza di competenza del giudice a quo spetta dunque alla Corte costituzionale esaminare; al medesimo riguardo non puo' essere sottaciuto che, in linea con la regola generale elaborata dalla giurisprudenza costituzionale, l'interesse delle popolazioni cui fa riferimento l'art. 133, comma 2, Costituzione, andrebbe ragionevolmente apprezzato attraverso la partecipazione effettiva al referendum previsto dalla citata disposizione regionale, anziche' essere precluso attraverso una scelta amministrativa incidente «a priori» sull'elettorato chiamato a pronunciarsi, tanto piu' per una consultazione per la quale non e' previsto un quorum ai fini della relativa validita'; per tutte queste ragioni il presente giudizio va sospeso e le questioni di costituzionalita' prospettate dal Comune di Fano nei confronti della legge regionale dichiarativa.
P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), non definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli articoli 3 e 133, comma 2, Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale della legge regionale delle Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali). Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente della Regione Marche, e sia comunicata al Presidente del Consiglio regionale delle Marche. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati: Carlo Saltelli, Presidente; Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, consigliere; Fabio Franconiero, consigliere, estensore; Raffaele Prosperi, consigliere; Alessandro Maggio, consigliere. Il Presidente: Saltelli L'estensore: Franconiero