N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2018
Ordinanza dell'11 giugno 2018 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Comune di Fano, Comitato di Fano unita e Comitato cittadino mondolfese contro Regione Marche ed altri. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Marche - Variazioni territoriali - Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo - Approvazione con legge della variazione circoscrizionale all'esito del referendum consultivo delle popolazioni interessate. - Legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali).(GU n.42 del 24-10-2018 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale - Sezione Quinta
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
iscritto al numero di registro generale 2019 del 2016, proposto da
Comune di Fano, in persona del dirigente delegato agli affari legali
ex art. 32, comma 27, dello statuto comunale, rappresentato e difeso
dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Antonio D'Atena e Federico
Romoli, con domicilio eletto presso lo studio della prima, in Roma,
corso Vittorio Emanuele II, n. 349;
Contro Regione Marche, in persona del presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Romano, Paolo Costanzi
e Maria Grazia Moretti, con domicilio eletto presso lo studio del
primo, in Roma, via Morichini, n. 41;
Nei confronti Comune di Mondolfo, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano e Alberto
Clini, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma,
lungotevere Marzio, n. 3;
Vitali Gabriele, in proprio e quale legale rappresentante del
Comitato pro Marotta unita, rappresentato e difeso dagli avvocati
Maurizio Miranda e Francesco Galanti, con domicilio eletto presso lo
studio dell'avvocato Elisa Neri, in Roma, via dei Gracchi, n. 130;
Comitato civico Fano unita, in persona del presidente e legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Edoardo Mensitieri, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni
Bonaccio, in Roma, piazzale Clodio, n. 56;
Comitato cittadino mondolfese, Associazione citta' futura
Marotta-Mondolfo, Attraverso Marotta - Associazione per la
progettazione del territorio, Consorzio concessionari arenili
demaniali Marotta, Gruppo turistico Marotta, Associazione Malarupta,
non costituiti in giudizio;
Per la riforma della sentenza del tribunale amministrativo
regionale Marche, Sezione I, n. 660/2015, resa tra le parti,
concernente il distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano
e la sua conseguente incorporazione nel Comune di Mondolfo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche,
del Comune di Mondolfo, di Gabriele Vitali e del Comitato civico Fano
unita;
Vista la sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, con cui
la Sezione ha parzialmente accolto il ricorso del Comune di Fano;
Vista l'ordinanza 23 agosto 2016, n. 3679, con cui la Sezione ha
rimesso alla Corte costituzionale le questioni di legittimita'
costituzionale della legge regionale delle Marche 23 giugno 2014, n.
15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano e
incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle rispettive
circoscrizioni comunali);
Vista la sentenza della Corte costituzionale 12 gennaio 2018, n.
2, con cui le questioni di legittimita' costituzionale della legge
regionale delle Marche 23 giugno 2014, n. 15, sono state dichiarate
inammissibili, e, in accoglimento del conflitto di attribuzioni
sollevato dalla Regione Marche contro la sentenza non definitiva 23
agosto 2016, n. 3678, quest'ultima e' stata annullata;
Visto l'atto di riassunzione del giudizio del Comune di Fano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2018 il
consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Maria
Alessandra Sandulli, Michele Romano e Francesca Santorelli, su delega
dell'avvocato Miranda, Diego Vaiano e Edoardo Mensitieri;
Premesso in fatto
il Comune di Fano ha impugnato gli atti del procedimento ex art.
133, comma 2, della Costituzione che ha condotto al distacco dal
proprio territorio della frazione di Marotta e l'incorporazione della
stessa nel confinante Comune di Mondolfo;
il distacco e' stato dichiarato dalla Regione Marche con legge
regionale 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta
dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento
delle rispettive circoscrizioni comunali), dopo che il giorno 9 marzo
2014 si e' tenuto il referendum consultivo previsto dalla citata
disposizione della Costituzione [e dell'art. 20 della legge regionale
5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui referendum previsti dallo Statuto)]
tra le «popolazioni interessate», con l'espressione a favore del
distacco del 67,3% dei votanti;
il Comune di Fano censura le modalita' con cui la Regione Marche
ha individuato gli elettori chiamati ad esprimersi sulla proposta di
mutamento delle circoscrizioni dei due comuni interessati (delibera
del consiglio regionale n. 87 del 22 ottobre 2013), e dunque a
partecipare alla consultazione referendaria ai sensi delle citate
disposizioni della Costituzione e di legge regionale;
al riguardo va precisato che la Regione aveva originariamente
delimitato gli aventi diritto al voto ai soli residenti della
frazione di Marotta, promotori dell'iniziativa di legge n. 77 del
2011 sulla cui base la procedura per il distacco era stata avviata
(delibera del consiglio regionale n. 61 del 15 gennaio 2013);
successivamente, a seguito della sospensiva emessa dal Tribunale
amministrativo regionale delle Marche adito in primo grado dal Comune
di Fano (ordinanza 19 aprile 2013, n. 160), il consiglio regionale,
previa revoca dell'originaria delibera indittiva, aveva esteso la
consultazione alle frazioni limitrofe dei due comuni interessati dal
distacco, con la delibera consiliare n. 87 del 22 ottobre 2013,
impugnata dal Comune di Fano con motivi aggiunti;
con la sentenza in epigrafe e' stato ha respinto il ricorso e
motivi aggiunti proposti dal Comune di Fano, ritenendo anche
manifestamente infondate tutte le censure di illegittimita'
costituzionale dedotte dall'amministrazione ricorrente in ordine alla
citata legge regionale n. 15 del 2014, dichiarativa del distacco e
alla legge regionale regolatrice dei referendum consultivi previsti
dallo statuto della Regione Marche, n. 18 del 5 aprile 1980 (Norme
sui referendum previsti dallo Statuto);
il conseguente appello del Comune di Fano e' stato accolto in
parte da questa Sezione con la sentenza non definitiva del 23 agosto
2016, n. 3678, indicata in epigrafe;
con tale pronuncia la delibera consiliare di indizione n. 87 del
22 ottobre 2013 e' stata ritenuta illegittima per violazione
dell'art. 133, comma 2, Costituzione, e per eccesso di potere per
insufficienza ed illogicita' della motivazione, perche' non sono
stati chiamati ad esprimere il voto consultivo tutti i cittadini
residenti nei due comuni interessati dalla modifica circoscrizionale;
con la coeva ordinanza del 23 agosto 2016, n. 3679, la Sezione ha
invece sollevato questioni di legittimita' costituzionale nei
confronti della legge regionale dichiarativa del distacco, in
relazione agli articoli 3, 113, commi 1 e 2, e 133, comma 2, della
Costituzione;
con la sentenza 12 gennaio 2018, n. 2, la Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalita' ed ha
invece accolto il ricorso (previamente riunito) per conflitto di
attribuzioni promosso da Regione Marche contro la sentenza non
definitiva, che e' stata conseguentemente annullata;
a fondamento di questa duplice statuizione la Corte
costituzionale ha rilevato che:
I) la legge di variazione delle circoscrizioni dei comuni ex
art. 133, comma 2, Costituzione, non e' inquadrabile nello schema
della legge-provvedimento e cioe' «di mena approvazione di un atto
amministrativo», trattandosi di una vera e propria legge regionale in
senso formale e sostanziale, espressione «di una scelta politica del
Consiglio regionale», sebbene adottata all'esito di un procedimento
aggravato dal referendum consultivo;
II) pertanto, sebbene il sindacato del giudice amministrativo
sulla consultazione referendaria sia in astratto ammissibile, per
ragioni di accesso immediato alla tutela giurisdizionale, lo stesso
deve necessariamente arrestarsi una volta entrata in vigore la legge
di variazione circoscrizionale: «i vizi della delibera di indizione
del referendum consultivo si traducono in un vizio formale della
legge», conoscibili in via esclusiva dalla Corte costituzionale;
III) conseguentemente, le questioni di costituzionalita'
sollevate da questa Sezione con l'ordinanza 23 agosto 2016, n. 3679,
risultavano inficiate dall'errato presupposto che il referendum
consultivo costituisse «oggetto e contenuto della legge di
variazione», anziche' un suo mero «presupposto procedimentale»;
IV) per contro, il conflitto di attribuzione sollevato dalla
Regione Marche e' stato accolto sul rilievo che non spetta al giudice
amministrativo annullare il referendum consultivo, dal momento che
quest'ultimo e' un atto «che si colloca nell'ambito del procedimento
legislativo e che costituisce una fase indispensabile di questo», per
cui in presenza di eventuali vizi di legittimita' lo stesso giudice
e' invece tenuto a «sollevare di fronte a questa Corte questione di
legittimita' costituzionale della ormai intervenuta legge di
variazione circoscrizionale per vizio procedimentale, cioe' per
violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.»;
dopo la pronuncia della Corte costituzionale il Comune di Fano ha
riassunto il giudizio e chiesto che sia sollevata davanti alla stessa
Corte la questione di legittimita' costituzionale della citata legge
regionale n. 15 del 2014, dichiarativa del distacco dal proprio
territorio della Frazione di Marotta, per violazione degli articoli 3
e 133, comma 2, Costituzione, a causa della violazione nel caso di
specie della regola generale elaborata dalla giurisprudenza
costituzionale «della partecipazione totalitaria alla consultazione
referendaria della popolazione dei Comuni interessati» e,
contemporaneamente, dell'irragionevole esclusione di gran parte dei
residenti nei due comuni interessati;
tutte le parti costituite hanno depositato memorie;
si sono opposti alla nuova rimessione alla Corte la Regione
Marche, il Comune di Mondolfo e il Comitato pro Marotta unita, mentre
ha dichiarato di aderirvi il Comitato civico Fano unita.
Considerato in diritto la delibera consiliare n. 87 del 22
ottobre 2013, che ha indetto il referendum consultivo all'esito del
quale e' stato dichiarato il distacco della frazione di Marotta dal
Comune di Fano e la relativa incorporazione nel Comune di Mondolfo ha
individuato quali «popolazioni interessate» alla proposta di
variazione circoscrizionale ai sensi dei citati articoli 133, comma
2, Costituzione, e 20 legge regionale n. 18 del 1980, oltre ai
residenti nella frazione oggetto della proposta medesima, coloro che
risiedono «nelle zone immediatamente contigue» (sezioni elettorali
nn. 55, 63, 64, 48 e 47 del Comune di Fano; nn. 12, 11, 10 e 9 del
Comune di Mondolfo);
in relazione a questi ultimi e' stato ritenuto sussistente un
«interesse qualificato a partecipare alla consultazione», in
relazione ai seguenti profili:
1) fruizione delle infrastrutture presenti nella frazione di
Marotta, precedentemente individuati in un istituto scolastico e in
una farmacia comunale, a differenza degli altri abitanti del Comune
di Fano;
2) condivisione con i residenti nel Comune di Mondolfo dei
servizi pubblici ivi esistenti;
3) interesse ad avere un'amministrazione omogenea della zona
«di particolare interesse turistico ed economico», considerata la sua
conformazione territoriale di «fascia costiera attualmente divisa tra
i due comuni (lunga circa 3 chilometri)»;
la delibera ha invece escluso che «gli abitanti delle zone
diverse da quelle predette, in entrambi i comuni coinvolti» siano
portatori del medesimo interesse ad essere consultati, poiche'
«fruiscono di analoghi servizi piu' prossimi alle rispettive zone di
residenza» ed inoltre «non appaiono direttamente incisi, sotto alcun
aspetto, dall'attuale divisione amministrativa, o dal venir meno di
essa»;
con riguardo alle «infrastrutture» presenti nel territorio della
frazione da distaccare la delibera ha precisato che ivi esiste un
unico istituto scolastico frequentato da alunni provenienti «dalla
stessa area che chiede il distacco, e dalle contigue zone di Ponte
Sasso e Marotta di Mondolfo»; e che l'unica farmacia ivi ubicata
raccoglie parimenti lo stesso bacino di utenza e in seguito al
distacco non vi sarebbero ripercussioni per il Comune di Fano con
riguardo al rapporto con la popolazione residente previsto dalla
legge 2 aprile 1969, n. 475 (Norme concernenti il servizio
farmaceutico);
in precedenza la medesima delibera aveva fornito la seguente
rappresentazione della realta' territoriale ed amministrativa sulla
quale la proposta di variazione circoscrizionale era destinata ad
intervenire:
(i) Marotta e' sul piano amministrativo ripartita tra i
Comuni di Fano e Mondolfo e il confine «divide esattamente alla meta'
il centro della frazione», mentre l'80% ricade nel territorio di
quest'ultimo Comune; inoltre, la stessa frazione costituisce «la
parte territorialmente piu' rilevante del Comune di Mondolfo [...]
mentre costituisce una parte trascurabile del ben piu' esteso Comune
di Fano»;
(ii) a livello geografico, la distanza di Marotta da
quest'ultimo e' maggiore rispetto al primo (rispettivamente 14 e 6
chilometri);
(iii) il litorale di Marotta rappresenta l'unico sbocco al
mare per il Comune di Mondolfo, e per contro, «una parte trascurabile
della ben piu' estesa zona costiera del Comune di Fano»;
(iv) sul piano demografico, il distacco della frazione di
Marotta, con una popolazione di circa 3.000 residenti, avrebbe
ricadute trascurabili sul Comune di Fano, la cui popolazione e' di
63.000 abitanti;
(v) la situazione di divisione amministrativa di Marotta ha
comportato l'applicazione di diversi strumenti di governo
territoriale e di organizzazione e gestione dei servizi alla
collettivita', oltre che «un diverso trattamento fiscale per
cittadini dello stesso abitato», con il risultato complessivo di
«evidenti ripercussioni negative sullo sviluppo sociale ed economico
del territorio»;
la delibera di indizione ha poi posto in rilievo le circostanze
per cui il distacco di Marotta da Fano non produrrebbe uno
smembramento territoriale di quest'ultimo Comune, dal momento che il
nuovo confine circoscrizionale verrebbe posto «lungo un canale
demaniale» e che la frazione di Marotta di Fano costituisce gia'
un'unica realta' sociale e territoriale con la frazione di Marotta di
Mondolfo», il cui Comune gia' amministra «la parte piu' consistente
di tale territorio»;
tanto premesso la Sezione ritiene che le questioni di
legittimita' costituzionale formulate dal Comune di Fano nell'atto di
riassunzione del giudizio dopo la sentenza della Corte costituzionale
del 12 gennaio 2018, n. 2, siano rilevanti e non manifestamente
infondate ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
I - Sulla rilevanza delle questioni di costituzionalita' sollevate
dal Comune di Fano.
la rilevanza delle questioni discende dalla stessa pronuncia
della Corte costituzionale ora richiamata;
in estrema sintesi, in essa e' stato affermato, in accoglimento
del ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato dalla Regione
Marche, che una volta intervenuta la legge di variazione delle
circoscrizioni comunali il giudice amministrativo adito per
l'annullamento degli atti di indizione del referendum consultivo e'
tenuto a «sollevare di fronte a questa Corte questione di
legittimita' costituzionale (...) per vizio procedimentale, cioe' per
violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.» (§ 9.1 della parte in
diritto);
come chiarito in detta pronuncia, il sindacato di legittimita'
nei confronti del referendum consultivo, originariamente devolute
alla cognizione del giudice amministrativo, deve essere trasferito
davanti alla Corte costituzionale, sotto il profilo di motivi di
illegittimita' costituzionale della legge dichiarativa modificativa
delle circoscrizioni comunali, in via derivata rispetto al
presupposto procedimentale costituito appunto da tale consultazione
referendaria;
in caso contrario l'amministrazione comunale che contesta la
variazione sarebbe priva di tutela giurisdizionale;
la rilevanza della questione non e' poi esclusa dalle eccezioni
pregiudiziali sollevate dal sig. Vitali e dal Comune di Mondolfo;
il primo sostiene che le questioni di legittimita' costituzionale
non coperte dal giudicato interno sono solo quelle relative alle
infrastrutture esistenti presso la frazione di Marotta, perche' tutte
le altre, dedotte a mezzo dei motivi aggiunti in primo grado, sono
dirette, per errore percettivo dell'amministrazione ricorrente, ad
una bozza della delibera di indizione del referendum consultivo,
mentre quelle sollevate da questa Sezione con l'ordinanza di
rimessione del 23 agosto 2016, n. 3769 (limitata estensione
territoriale e demografica dell'area di Marotta; ragione fiscale;
peculiarita' geografiche ed insediative della frazione di Marotta)
non erano state dedotte ne' in primo grado, ne' tanto meno nel
presente appello;
in contrario la Sezione evidenzia che con il proprio atto di
motivi aggiunti il Comune di Fano ha formulato censure
sufficientemente specifiche nei confronti della decisione della
Regione Marche di limitare la consultazione referendaria alle sole
popolazione limitrofe della frazione interessata, sia per violazione
del principio costituzionale che imporrebbe la partecipazione di
tutti i residenti dei comuni interessati, sia per il difetto di
motivi specifici della deroga a tale principio, con argomentazioni
riferibili alle ragioni espresse nella delibera consiliare di
indizione n. 87 del 22 ottobre 2013 (in particolare i motivi aggiunti
primo, secondo e terzo);
tali censure sono state quindi riproposte nel quarto motivo
d'appello, con rituale devoluzione in secondo grado, pertanto, delle
medesime questioni;
sul punto va ancora precisato che nell'individuare le questioni
di costituzionalita' da rimettere alla Corte costituzionale il
giudice a quo non puo' poi ritenersi vincolato in modo pedissequo
alla prospettazione che di essa ne dia la parte, ma puo' sviluppare
in modo autonomo le argomentazioni atte ad illustrarne la non
manifesta infondatezza, nell'ambito delle disposizioni costituzionali
che la parte medesima reputa violate;
il Comune di Mondolfo sostiene invece che le censure formulate
dal Comune di Fano sollecitino un sindacato del giudice
amministrativo di tipo sostitutivo rispetto a legittime
determinazioni del Consiglio regionale;
in contrario va rilevato che il Comune di Fano si e' limitato a
contestare sul piano della legittimita' costituzionale
l'individuazione delle popolazioni interessate alla proposta di
variazione circoscrizionale, per contrasto con gli articoli 133,
comma 2, e 3 della Costituzione, in ragione del fatto che non sono
state chiamati ad esprimersi tutti gli elettori dei due comuni
interessati dalla variazione circoscrizionale e che e' stata
irragionevolmente esclusa la maggior parte delle popolazioni
interessate;
le stesse difese che il Comune di Mondolfo svolge a sostegno
della propria eccezione si pongono sul piano delle questioni di
costituzionalita' prospettate dall'amministrazione appellante, che
spetta tuttavia all'esclusiva competenza della Corte costituzionale
definire, come da essa statuito nella piu' volte citata sentenza 12
gennaio 2018, n. 2 (e come si precisera' infra).
II - Sulla non manifesta infondatezza delle questioni di
costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano.
oltre che rilevante la Sezione ritiene non manifestamente
infondate le questioni di costituzionalita' prospettate dal Comune di
Fano;
al riguardo occorre premettere che nel caso di specie il
presupposto in questione risulta strettamente correlato a quello
della rilevanza esaminato in precedenza;
con la sentenza del 12 gennaio 2018, n. 2, la Corte ha infatti
riservato a se' il sindacato sul procedimento di modificazione delle
circoscrizioni comunali, allorche' questo pervenga a conclusione, con
la legge regionale emessa all'esito del referendum consultivo ex art.
133, comma 2, Costituzione;
piu' precisamente, con la pronuncia resa in relazione al presente
contenzioso, la Corte ha infatti affermato che il «non corretto
svolgimento del referendum, una volta entrata in vigore la legge, si
traduce in un vizio procedimentale di quest'ultima», ovvero in un
«vizio formale della legge», per cui il sindacato giurisdizionale
contro gli atti del referendum consultivo, dalla sede amministrativa
inizialmente individuata dalla parte ricorrente, «muta di segno», per
essere devoluto in via esclusiva alla Corte costituzionale,
attraverso l'incidente di costituzionalita' ad iniziativa del giudice
amministrativo adito (§ 6 della parte in diritto della sentenza 12
gennaio 2018, n. 2);
la Corte ha poi specificato che questa soluzione si impone tanto
nel caso in cui le censure di legittimita' formulate nei confronti
del procedimento referendario traggano origine dai criteri stabiliti
dalla legge regionale per il relativo svolgimento, quanto nel caso -
che ricorre in concreto nel presente giudizio - in cui «una tale
legge (...) si limiti a riprodurre il contenuto dell'art. 133,
secondo comma, Cost.» (§ 7 della sentenza);
in quest'ultima ipotesi - ha ulteriormente precisato la Corte -
«il giudice amministrativo verifichera' direttamente la legittimita'
della delibera di indizione del referendum alla stregua dell'art.
133, secondo comma, Costituzione, sempre come interpretato da questa
Corte», salvo il caso in cui sopravvenga la legge regionale che
dichiara la variazione circoscrizionale, in relazione al quale «gli
asseriti vizi della delibera di indizione del referendum diventano
vizi del procedimento legislativo, e il giudice dovra' sollevare
questione di legittimita' costituzionale sulla legge di variazione»
(ibidem);
a fronte dell'assetto cosi' delineato dalla Corte costituzionale
dei rapporti tra referendum consultivo e legge regionale, nell'ambito
del procedimento ex art. 133, comma 2, Costituzione, in cui in
sostanza le questioni di legittimita' costituzionale vedono attenuato
il loro carattere di incidentalita' rispetto al giudizio a quo, il
riscontro del requisito della non manifesta infondatezza, spettante
ai sensi del citato art. 23, legge n. 87 del 1953, al giudice adito
in questa sede, tende inevitabilmente a sovrapporsi con la competenza
esclusiva sugli atti del referendum consultivo che la Corte medesima
ha riservato a se', quale aggravamento procedimentale della legge
regionale di variazione circoscrizionale;
cio', inoltre, si impone al fine di evitare che l'amministrazione
ricorrente sia privata del diritto ex articoli 24 e 113,
Costituzione, ad avere «un giudice» che si pronunci nel merito delle
censure dallo stesso sollevate rispetto ad un procedimento all'esito
del quale ha subito una diminuzione della propria consistenza
territoriale e demografica;
prova di cio' si trae dal contenuto delle difese scritte e orali
(all'udienza di discussione del 19 aprile 2018) svolte dalle parti,
ed in particolare di quelle (pubbliche e private) resistenti;
come accennato in precedenza esse vertono nel merito delle
questioni di legittimita' prospettate dal Comune di Fano nei
confronti dei criteri e delle ragioni che la Regione Marche ha
seguito nell'individuare le popolazioni interessate alla
consultazione referendaria;
si tratta dunque di profili su cui unica competente a
pronunciarsi e' la Corte costituzionale;
la Sezione ritiene pertanto che un residuo ambito di operativita'
della delibazione di non manifesta infondatezza ai sensi del piu'
volte citato art. 23, legge n. 87 del 1953, delle questioni di
costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano nel presente giudizio
debba arrestarsi ad una verifica estrinseca di mera pertinenza e
plausibilita' delle questioni prospettate rispetto alle norme
costituzionali e ai principi generali della materia;
tutto cio' premesso il vaglio spettante a questo giudice
amministrativo non puo' che essere nel senso che le questioni di
legittimita' costituzionale poste dal Comune ricorrente debbano
essere rimesse alla Corte costituzionale;
in particolare la non manifesta infondatezza delle questioni
poste dal Comune di Fano, come sopra precisate, si trae dalla
ricognizione della giurisprudenza costituzionale formatasi con
riguardo all'art. 133, comma 2, Costituzione;
dai precedenti della Corte costituzionale relativi a tale
disposizione (che prevede che al referendum consultivo attraverso il
quale le «popolazioni interessate» sono chiamate ad esprimersi sulla
proposta di legge regionale di variazione delle circoscrizioni
comunali) si ricava che la regola generale e' quella secondo cui le
stesse vanno individuate nei residenti dei comuni coinvolti;
cio' e' stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
15 settembre 1995, n. 433;
in questa pronuncia si e' precisato che a questa regola si puo'
derogare solo in «ipotesi particolari ed eccezionali», in base ad
«una valutazione di elementi di fatto che dovra' effettuarsi caso per
caso al momento di indire il referendum consultivo»;
nel precedente in esame - relativo all'ipotesi di istituzione di
nuovo comune, ma con affermazioni valide anche per il distacco di una
parte ed aggregazione ad altro comune - la Corte ha precisato che
solo all'esito di tale valutazione «potra' prescindersi dalla
consultazione dell'intera popolazione del Comune da cui una o piu'
frazioni chiedano di distaccarsi» (nella medesima linea si pone la
successiva sentenza 13 febbraio 2003, n. 47);
in seguito la Corte costituzionale ha affermato che l'interesse
che fonda l'obbligo di consultazione e' riferito «direttamente alle
popolazioni, e non agli enti territoriali», per cui «si puo'
escludere che l'ambito della consultazione debba necessariamente ed
in ogni caso coincidere con la totalita' della popolazione dei Comuni
coinvolti nella variazione» (sentenza 7 aprile 2000, n. 94);
in quest'ultimo precedente si e' precisato che l'art. 133, comma
2, non pone «un vincolo costituzionale assoluto» nel senso che debba
essere coinvolta l'intera popolazione dei due Comuni interessati, ma
obbliga ad estendere a quest'ultima la consultazione referendaria da
esso prevista solo «per la sussistenza di un interesse riferibile»
alla stessa;
la pronuncia da ultimo esaminata e' riferita ad una fattispecie
in cui la legge regionale censurata aveva formulato criteri in base
ai quali la popolazione del comune che subisce il distacco era
titolata a partecipare al referendum al superamento di frazioni
determinate di popolazione e territorio della parte da distaccare;
la Corte ha quindi statuito al riguardo che «possono certamente
configurarsi situazioni nelle quali l'esistenza di tale interesse
puo' ragionevolmente escludersi» ma, quando questa sia stabilita
mediante legge («in astratto, senza riguardo alle singole proposte di
variazione»), tale delimitazione e' soggetta a controllo di
ragionevolezza;
sulla base di queste premesse ha ritenuto illegittima la
normativa regionale che precludeva la partecipazione totalitaria
della popolazione nel caso in cui la parte da trasferire ad altro
Comune non superasse il 10 per cento della superficie totale del
Comune o del 30 per cento della popolazione totale del Comune
medesimo, sulla base del rilievo che «un'area territoriale, di
superficie pur limitata, puo' avere una incidenza rilevante sugli
interessi del Comune medesimo e della relativa popolazione
complessiva, ad esempio per la particolare conformazione del
territorio o per la presenza, nell'area interessata, di
infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo per
l'insieme dell'ente locale»;
tutto cio' premesso, nel caso di specie e' indubbio che la
frazione di Marotta di Fano ha una superficie limitata e
rappresentata una quota di popolazione contenuta rispetto a quella
dell'intero Comune di Fano: come infatti si specifica nella delibera
di indizione del referendum impugnata, mentre quest'ultimo si estende
per 121 kmq e consta di oltre 63.000 abitanti, la parte da esso
distaccata ha una superficie di poco superiore a 1,5 kmq e una
popolazione di circa 3.000 abitanti;
nondimeno la situazione qui descritta, come anche la distanza dal
centro cittadino, parimenti valorizzata nella delibera di indizione
del referendum, rappresenta una situazione riscontrabile in molti
altri comuni comprendenti nella loro circoscrizione diverse frazioni
o localita' poste al di fuori dell'abitato principale;
in questo caso il rapporto tra la parte distaccata e il comune
che subisce il distacco sono inferiori alle soglie stabilite nella
legge regionale oggetto del precedente di cui alla sentenza 7 aprile
2000, n. 94, ma nondimeno se sia ragionevole che a fronte di una
simile situazione possa eccezionalmente derogarsi alla regola
generale ricavabile dalla giurisprudenza costituzionale, della
consultazione di tutti gli elettori dei comuni interessati dalla
variazione circoscrizionale, non puo' che essere la Corte
costituzionale stessa a pronunciarsi;
nel richiamare i principi generali in materia e nel prospettare
la loro possibile violazione il Comune di Fano ha certamente assolto
al proprio onere di deduzione dal quale sorge il dovere del giudice
adito di rimettere alla Corte le questioni di legittimita' degli atti
del referendum consultivo;
al riguardo va poi evidenziato che il provvedimento impugnato
pone particolare rilievo alla pregressa situazione di divisione
amministrativa della frazione di Marotta, ma anche con riguardo a
questo profilo si puo' opporre il rilievo che lo sviluppo edilizio
tipico delle zone costiere interessate dal distacco puo' comportare
situazioni un unitario tessuto urbanistico faccia capo a diverse
amministrazioni locali;
l'ordinamento giuridico contempla comunque strumenti di
coordinamento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici
per fare fronte ad esigenze unitarie (in particolare il testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, al capo V - «Forme associative»
del titolo II delle disposizioni generali di cui alla parte I), per
cui rispetto alla situazione cosi' descritta la modifica delle
circoscrizioni comunali non costituisce l'unico strumento a
disposizione;
in ordine al medesimo profilo la delibera di indizione del
referendum correla la situazione di divisione amministrativa di
Marotta a pretese, ma indimostrate, ripercussioni sul piano
socio-economico negative, addirittura qualificate come «evidenti»,
per la collettivita' ivi insediata, di cui tuttavia non sono forniti
ulteriori ragguagli;
per la stessa ragione si spinge a prospettare la necessita' di
armonizzare il trattamento fiscale dei residenti nella frazione di
Marotta, cosi' «caricando» la consultazione referendaria e il
procedimento di variazione circoscrizionale di un tema
particolarmente sensibile per l'opinione pubblica, senza tuttavia un
coinvolgimento ampio delle popolazioni coinvolte;
peraltro, in modo contraddittorio le parti resistenti nel
presente giudizio hanno imputato al Comune di Fano di opporsi al
distacco della frazione di Marotta adducendo tra l'altro proprio la
c.d. ragione fiscale, sotto forma di contrazione dei trasferimenti
erariali a fronte del quale permarrebbe a proprio carico una
rilevante parte di spese fisse ed incomprimibili;
all'obiezione sollevata da tali parti secondo cui tale interesse
e' riferibile all'ente locale e non gia' alle popolazioni da esso
amministrate, cui invece ha riguardo esclusivo l'art. 133, comma 2,
Costituzione, come si ricava dalla giurisprudenza costituzionale
sopra esaminata, il Comune di Fano ha condivisibilmente evidenziato
che i riflessi che la variazione circoscrizionale puo' determinare
sulle grandezze di bilancio dell'ente locale sono destinati a
ripercuotersi sui cittadini in esso residenti, come appunto mostra di
avvedersi la regione nella delibera di indizione del referendum;
per quanto concerne invece la dislocazione territoriale e la
fruizione dei servizi e delle altre «infrastrutture» di interesse
collettivo - posta a base dell'individuazione delle popolazioni
interessate al distacco della frazione di Marotta dal Comune di Fano
alle sole residenti nella fascia costiera a sud di quest'ultimo
immediatamente confinanti con la parte da distaccare - non e' compito
di questo giudice apprezzare l'effettiva sussistenza delle
circostanze di fatto addotte al riguardo dall'amministrazione
resistente e la coerenza e proporzionalita' della conseguente
delimitazione delle popolazioni interessate;
un simile accertamento, per quanto condotto nel prisma del
requisito della non manifesta infondatezza, finirebbe infatti per
risolversi in un esame nel merito dei vizi di legittimita' del
procedimento referendario (recte: dei vizi procedimentali della legge
regionale dichiarativa del distacco della frazione di Marotta)
devoluto alla Corte costituzionale;
in relazione a tale profilo va comunque evidenziato che il Comune
di Fano prospetta, in memoria di replica, alternative plausibili ed
in grado di evidenziare l'irragionevolezza della scelta, che per i
limiti sopra evidenziati con riguardo alla delibazione di non
manifesta infondatezza di competenza del giudice a quo spetta dunque
alla Corte costituzionale esaminare;
al medesimo riguardo non puo' essere sottaciuto che, in linea con
la regola generale elaborata dalla giurisprudenza costituzionale,
l'interesse delle popolazioni cui fa riferimento l'art. 133, comma 2,
Costituzione, andrebbe ragionevolmente apprezzato attraverso la
partecipazione effettiva al referendum previsto dalla citata
disposizione regionale, anziche' essere precluso attraverso una
scelta amministrativa incidente «a priori» sull'elettorato chiamato a
pronunciarsi, tanto piu' per una consultazione per la quale non e'
previsto un quorum ai fini della relativa validita';
per tutte queste ragioni il presente giudizio va sospeso e le
questioni di costituzionalita' prospettate dal Comune di Fano nei
confronti della legge regionale dichiarativa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta),
non definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe
proposto, visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3 e 133, comma 2, Costituzione, la questione
di legittimita' costituzionale della legge regionale delle Marche 23
giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune di
Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento delle
rispettive circoscrizioni comunali).
Sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che a cura della
segreteria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presidente della Regione Marche, e sia comunicata al Presidente del
Consiglio regionale delle Marche.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente;
Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, consigliere;
Fabio Franconiero, consigliere, estensore;
Raffaele Prosperi, consigliere;
Alessandro Maggio, consigliere.
Il Presidente: Saltelli
L'estensore: Franconiero