N. 145 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 2018

Ordinanza dell'11 giugno 2018 del  Consiglio  di  Stato  sul  ricorso
proposto da Comune  di  Fano,  Comitato  di  Fano  unita  e  Comitato
cittadino mondolfese contro Regione Marche ed altri. 
 
Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione  Marche
  - Variazioni territoriali - Distacco della frazione di Marotta  dal
  Comune  di  Fano  e  incorporazione  nel  Comune  di   Mondolfo   -
  Approvazione con legge della variazione circoscrizionale  all'esito
  del referendum consultivo delle popolazioni interessate. 
- Legge della Regione Marche 23 giugno 2014, n.  15  (Distacco  della
  frazione di Marotta dal Comune di Fano e incorporazione nel  Comune
  di Mondolfo. Mutamento delle rispettive circoscrizioni comunali). 
(GU n.42 del 24-10-2018 )
 
                        IL CONSIGLIO DI STATO 
              in sede giurisdizionale - Sezione Quinta 
 
    ha pronunciato la  presente  ordinanza  sul  ricorso  in  appello
iscritto al numero di registro generale 2019 del  2016,  proposto  da
Comune di Fano, in persona del dirigente delegato agli affari  legali
ex art. 32, comma 27, dello statuto comunale, rappresentato e  difeso
dagli avvocati Maria Alessandra Sandulli, Antonio D'Atena e  Federico
Romoli, con domicilio eletto presso lo studio della prima,  in  Roma,
corso Vittorio Emanuele II, n. 349; 
    Contro Regione Marche, in persona  del  presidente  pro  tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Romano, Paolo  Costanzi
e Maria Grazia Moretti, con domicilio eletto  presso  lo  studio  del
primo, in Roma, via Morichini, n. 41; 
    Nei confronti Comune di Mondolfo,  in  persona  del  sindaco  pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano e Alberto
Clini, con domicilio eletto presso lo  studio  del  primo,  in  Roma,
lungotevere Marzio, n. 3; 
    Vitali Gabriele, in proprio e  quale  legale  rappresentante  del
Comitato pro Marotta unita, rappresentato  e  difeso  dagli  avvocati
Maurizio Miranda e Francesco Galanti, con domicilio eletto presso  lo
studio dell'avvocato Elisa Neri, in Roma, via dei Gracchi, n. 130; 
    Comitato civico Fano unita, in persona del  presidente  e  legale
rappresentante pro  tempore,  rappresentato  e  difeso  dall'avvocato
Edoardo Mensitieri, con domicilio eletto presso  lo  studio  Giovanni
Bonaccio, in Roma, piazzale Clodio, n. 56; 
    Comitato  cittadino  mondolfese,   Associazione   citta'   futura
Marotta-Mondolfo,  Attraverso   Marotta   -   Associazione   per   la
progettazione  del  territorio,   Consorzio   concessionari   arenili
demaniali Marotta, Gruppo turistico Marotta, Associazione  Malarupta,
non costituiti in giudizio; 
    Per  la  riforma  della  sentenza  del  tribunale  amministrativo
regionale  Marche,  Sezione  I,  n.  660/2015,  resa  tra  le  parti,
concernente il distacco della frazione di Marotta dal Comune di  Fano
e la sua conseguente incorporazione nel Comune di Mondolfo. 
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; 
    Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione  Marche,
del Comune di Mondolfo, di Gabriele Vitali e del Comitato civico Fano
unita; 
    Vista la sentenza non definitiva 23 agosto 2016, n. 3678, con cui
la Sezione ha parzialmente accolto il ricorso del Comune di Fano; 
    Vista l'ordinanza 23 agosto 2016, n. 3679, con cui la Sezione  ha
rimesso  alla  Corte  costituzionale  le  questioni  di  legittimita'
costituzionale della legge regionale delle Marche 23 giugno 2014,  n.
15  (Distacco  della  frazione  di  Marotta  dal  Comune  di  Fano  e
incorporazione nel Comune di  Mondolfo.  Mutamento  delle  rispettive
circoscrizioni comunali); 
    Vista la sentenza della Corte costituzionale 12 gennaio 2018,  n.
2, con cui le questioni di legittimita'  costituzionale  della  legge
regionale delle Marche 23 giugno 2014, n. 15, sono  state  dichiarate
inammissibili, e,  in  accoglimento  del  conflitto  di  attribuzioni
sollevato dalla Regione Marche contro la sentenza non  definitiva  23
agosto 2016, n. 3678, quest'ultima e' stata annullata; 
    Visto l'atto di riassunzione del giudizio del Comune di Fano; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica  del  giorno  19  aprile  2018  il
consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Maria
Alessandra Sandulli, Michele Romano e Francesca Santorelli, su delega
dell'avvocato Miranda, Diego Vaiano e Edoardo Mensitieri; 
 
                          Premesso in fatto 
 
    il Comune di Fano ha impugnato gli atti del procedimento ex  art.
133, comma 2, della Costituzione che  ha  condotto  al  distacco  dal
proprio territorio della frazione di Marotta e l'incorporazione della
stessa nel confinante Comune di Mondolfo; 
    il distacco e' stato dichiarato dalla Regione  Marche  con  legge
regionale 23 giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione  di  Marotta
dal Comune di Fano e incorporazione nel Comune di Mondolfo. Mutamento
delle rispettive circoscrizioni comunali), dopo che il giorno 9 marzo
2014 si e' tenuto il  referendum  consultivo  previsto  dalla  citata
disposizione della Costituzione [e dell'art. 20 della legge regionale
5 aprile 1980, n. 18 (Norme sui referendum previsti  dallo  Statuto)]
tra le «popolazioni interessate»,  con  l'espressione  a  favore  del
distacco del 67,3% dei votanti; 
    il Comune di Fano censura le modalita' con cui la Regione  Marche
ha individuato gli elettori chiamati ad esprimersi sulla proposta  di
mutamento delle circoscrizioni dei due comuni  interessati  (delibera
del consiglio regionale n. 87  del  22  ottobre  2013),  e  dunque  a
partecipare alla consultazione referendaria  ai  sensi  delle  citate
disposizioni della Costituzione e di legge regionale; 
    al riguardo va precisato che  la  Regione  aveva  originariamente
delimitato gli  aventi  diritto  al  voto  ai  soli  residenti  della
frazione di Marotta, promotori dell'iniziativa di  legge  n.  77  del
2011 sulla cui base la procedura per il distacco  era  stata  avviata
(delibera del consiglio regionale n. 61 del 15 gennaio 2013); 
    successivamente, a seguito della sospensiva emessa dal  Tribunale
amministrativo regionale delle Marche adito in primo grado dal Comune
di Fano (ordinanza 19 aprile 2013, n. 160), il  consiglio  regionale,
previa revoca dell'originaria delibera  indittiva,  aveva  esteso  la
consultazione alle frazioni limitrofe dei due comuni interessati  dal
distacco, con la delibera consiliare  n.  87  del  22  ottobre  2013,
impugnata dal Comune di Fano con motivi aggiunti; 
    con la sentenza in epigrafe e' stato ha  respinto  il  ricorso  e
motivi  aggiunti  proposti  dal  Comune  di  Fano,  ritenendo   anche
manifestamente  infondate  tutte   le   censure   di   illegittimita'
costituzionale dedotte dall'amministrazione ricorrente in ordine alla
citata legge regionale n. 15 del 2014, dichiarativa  del  distacco  e
alla legge regionale regolatrice dei referendum  consultivi  previsti
dallo statuto della Regione Marche, n. 18 del 5  aprile  1980  (Norme
sui referendum previsti dallo Statuto); 
    il conseguente appello del Comune di Fano  e'  stato  accolto  in
parte da questa Sezione con la sentenza non definitiva del 23  agosto
2016, n. 3678, indicata in epigrafe; 
    con tale pronuncia la delibera consiliare di indizione n. 87  del
22  ottobre  2013  e'  stata  ritenuta  illegittima  per   violazione
dell'art. 133, comma 2, Costituzione, e per  eccesso  di  potere  per
insufficienza ed illogicita'  della  motivazione,  perche'  non  sono
stati chiamati ad esprimere il  voto  consultivo  tutti  i  cittadini
residenti nei due comuni interessati dalla modifica circoscrizionale; 
    con la coeva ordinanza del 23 agosto 2016, n. 3679, la Sezione ha
invece  sollevato  questioni  di  legittimita'   costituzionale   nei
confronti  della  legge  regionale  dichiarativa  del  distacco,   in
relazione agli articoli 3, 113, commi 1 e 2, e 133,  comma  2,  della
Costituzione; 
    con la sentenza 12 gennaio 2018, n. 2, la Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibili le  questioni  di  costituzionalita'  ed  ha
invece accolto il ricorso  (previamente  riunito)  per  conflitto  di
attribuzioni promosso  da  Regione  Marche  contro  la  sentenza  non
definitiva, che e' stata conseguentemente annullata; 
    a   fondamento   di   questa   duplice   statuizione   la   Corte
costituzionale ha rilevato che: 
        I) la legge di variazione delle circoscrizioni dei comuni  ex
art. 133, comma 2, Costituzione, non  e'  inquadrabile  nello  schema
della legge-provvedimento e cioe' «di mena approvazione  di  un  atto
amministrativo», trattandosi di una vera e propria legge regionale in
senso formale e sostanziale, espressione «di una scelta politica  del
Consiglio regionale», sebbene adottata all'esito di  un  procedimento
aggravato dal referendum consultivo; 
        II) pertanto, sebbene il sindacato del giudice amministrativo
sulla consultazione referendaria sia  in  astratto  ammissibile,  per
ragioni di accesso immediato alla tutela giurisdizionale,  lo  stesso
deve necessariamente arrestarsi una volta entrata in vigore la  legge
di variazione circoscrizionale: «i vizi della delibera  di  indizione
del referendum consultivo si traducono  in  un  vizio  formale  della
legge», conoscibili in via esclusiva dalla Corte costituzionale; 
        III)  conseguentemente,  le  questioni  di  costituzionalita'
sollevate da questa Sezione con l'ordinanza 23 agosto 2016, n.  3679,
risultavano  inficiate  dall'errato  presupposto  che  il  referendum
consultivo  costituisse  «oggetto  e   contenuto   della   legge   di
variazione», anziche' un suo mero «presupposto procedimentale»; 
        IV) per contro, il conflitto di attribuzione sollevato  dalla
Regione Marche e' stato accolto sul rilievo che non spetta al giudice
amministrativo annullare il referendum consultivo,  dal  momento  che
quest'ultimo e' un atto «che si colloca nell'ambito del  procedimento
legislativo e che costituisce una fase indispensabile di questo», per
cui in presenza di eventuali vizi di legittimita' lo  stesso  giudice
e' invece tenuto a «sollevare di fronte a questa Corte  questione  di
legittimita'  costituzionale  della  ormai   intervenuta   legge   di
variazione  circoscrizionale  per  vizio  procedimentale,  cioe'  per
violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.»; 
    dopo la pronuncia della Corte costituzionale il Comune di Fano ha
riassunto il giudizio e chiesto che sia sollevata davanti alla stessa
Corte la questione di legittimita' costituzionale della citata  legge
regionale n. 15 del  2014,  dichiarativa  del  distacco  dal  proprio
territorio della Frazione di Marotta, per violazione degli articoli 3
e 133, comma 2, Costituzione, a causa della violazione  nel  caso  di
specie  della  regola   generale   elaborata   dalla   giurisprudenza
costituzionale «della partecipazione totalitaria  alla  consultazione
referendaria   della   popolazione   dei   Comuni   interessati»   e,
contemporaneamente, dell'irragionevole esclusione di gran  parte  dei
residenti nei due comuni interessati; 
    tutte le parti costituite hanno depositato memorie; 
    si sono opposti alla  nuova  rimessione  alla  Corte  la  Regione
Marche, il Comune di Mondolfo e il Comitato pro Marotta unita, mentre
ha dichiarato di aderirvi il Comitato civico Fano unita. 
    Considerato in diritto  la  delibera  consiliare  n.  87  del  22
ottobre 2013, che ha indetto il referendum consultivo  all'esito  del
quale e' stato dichiarato il distacco della frazione di  Marotta  dal
Comune di Fano e la relativa incorporazione nel Comune di Mondolfo ha
individuato  quali  «popolazioni  interessate»   alla   proposta   di
variazione circoscrizionale ai sensi dei citati articoli  133,  comma
2, Costituzione, e 20 legge  regionale  n.  18  del  1980,  oltre  ai
residenti nella frazione oggetto della proposta medesima, coloro  che
risiedono «nelle zone immediatamente  contigue»  (sezioni  elettorali
nn. 55, 63, 64, 48 e 47 del Comune di Fano; nn. 12, 11, 10  e  9  del
Comune di Mondolfo); 
    in relazione a questi ultimi e'  stato  ritenuto  sussistente  un
«interesse  qualificato  a  partecipare   alla   consultazione»,   in
relazione ai seguenti profili: 
        1) fruizione delle infrastrutture presenti nella frazione  di
Marotta, precedentemente individuati in un istituto scolastico  e  in
una farmacia comunale, a differenza degli altri abitanti  del  Comune
di Fano; 
        2) condivisione con i residenti nel Comune  di  Mondolfo  dei
servizi pubblici ivi esistenti; 
        3) interesse ad avere un'amministrazione omogenea della  zona
«di particolare interesse turistico ed economico», considerata la sua
conformazione territoriale di «fascia costiera attualmente divisa tra
i due comuni (lunga circa 3 chilometri)»; 
    la delibera ha  invece  escluso  che  «gli  abitanti  delle  zone
diverse da quelle predette, in entrambi  i  comuni  coinvolti»  siano
portatori  del  medesimo  interesse  ad  essere  consultati,  poiche'
«fruiscono di analoghi servizi piu' prossimi alle rispettive zone  di
residenza» ed inoltre «non appaiono direttamente incisi, sotto  alcun
aspetto, dall'attuale divisione amministrativa, o dal venir  meno  di
essa»; 
    con riguardo alle «infrastrutture» presenti nel territorio  della
frazione da distaccare la delibera ha precisato  che  ivi  esiste  un
unico istituto scolastico frequentato da  alunni  provenienti  «dalla
stessa area che chiede il distacco, e dalle contigue  zone  di  Ponte
Sasso e Marotta di Mondolfo»; e  che  l'unica  farmacia  ivi  ubicata
raccoglie parimenti lo stesso  bacino  di  utenza  e  in  seguito  al
distacco non vi sarebbero ripercussioni per il  Comune  di  Fano  con
riguardo al rapporto con  la  popolazione  residente  previsto  dalla
legge  2  aprile  1969,  n.  475  (Norme  concernenti   il   servizio
farmaceutico); 
    in precedenza la medesima  delibera  aveva  fornito  la  seguente
rappresentazione della realta' territoriale ed  amministrativa  sulla
quale la proposta di variazione  circoscrizionale  era  destinata  ad
intervenire: 
        (i) Marotta e'  sul  piano  amministrativo  ripartita  tra  i
Comuni di Fano e Mondolfo e il confine «divide esattamente alla meta'
il centro della frazione», mentre  l'80%  ricade  nel  territorio  di
quest'ultimo Comune; inoltre,  la  stessa  frazione  costituisce  «la
parte territorialmente piu' rilevante del Comune  di  Mondolfo  [...]
mentre costituisce una parte trascurabile del ben piu' esteso  Comune
di Fano»; 
        (ii)  a  livello  geografico,  la  distanza  di  Marotta   da
quest'ultimo e' maggiore rispetto al primo (rispettivamente  14  e  6
chilometri); 
        (iii) il litorale di Marotta rappresenta  l'unico  sbocco  al
mare per il Comune di Mondolfo, e per contro, «una parte trascurabile
della ben piu' estesa zona costiera del Comune di Fano»; 
        (iv) sul piano demografico, il  distacco  della  frazione  di
Marotta, con  una  popolazione  di  circa  3.000  residenti,  avrebbe
ricadute trascurabili sul Comune di Fano, la cui  popolazione  e'  di
63.000 abitanti; 
        (v) la situazione di divisione amministrativa di  Marotta  ha
comportato   l'applicazione   di   diversi   strumenti   di   governo
territoriale  e  di  organizzazione  e  gestione  dei  servizi   alla
collettivita',  oltre  che  «un  diverso  trattamento   fiscale   per
cittadini dello stesso abitato»,  con  il  risultato  complessivo  di
«evidenti ripercussioni negative sullo sviluppo sociale ed  economico
del territorio»; 
    la delibera di indizione ha poi posto in rilievo  le  circostanze
per  cui  il  distacco  di  Marotta  da  Fano  non  produrrebbe   uno
smembramento territoriale di quest'ultimo Comune, dal momento che  il
nuovo  confine  circoscrizionale  verrebbe  posto  «lungo  un  canale
demaniale» e che la frazione di  Marotta  di  Fano  costituisce  gia'
un'unica realta' sociale e territoriale con la frazione di Marotta di
Mondolfo», il cui Comune gia' amministra «la parte  piu'  consistente
di tale territorio»; 
    tanto  premesso  la  Sezione  ritiene   che   le   questioni   di
legittimita' costituzionale formulate dal Comune di Fano nell'atto di
riassunzione del giudizio dopo la sentenza della Corte costituzionale
del 12 gennaio 2018, n.  2,  siano  rilevanti  e  non  manifestamente
infondate ai sensi dell'art. 23 della legge  11  marzo  1953,  n.  87
(Norme  sulla  costituzione   e   sul   funzionamento   della   Corte
costituzionale). 
I - Sulla rilevanza delle questioni  di  costituzionalita'  sollevate
dal Comune di Fano. 
    la rilevanza delle  questioni  discende  dalla  stessa  pronuncia
della Corte costituzionale ora richiamata; 
    in estrema sintesi, in essa e' stato affermato,  in  accoglimento
del ricorso per conflitto di  attribuzioni  sollevato  dalla  Regione
Marche, che una  volta  intervenuta  la  legge  di  variazione  delle
circoscrizioni  comunali  il   giudice   amministrativo   adito   per
l'annullamento degli atti di indizione del referendum  consultivo  e'
tenuto  a  «sollevare  di  fronte  a  questa   Corte   questione   di
legittimita' costituzionale (...) per vizio procedimentale, cioe' per
violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost.» (§ 9.1 della parte in
diritto); 
    come chiarito in detta pronuncia, il  sindacato  di  legittimita'
nei confronti del  referendum  consultivo,  originariamente  devolute
alla cognizione del giudice amministrativo,  deve  essere  trasferito
davanti alla Corte costituzionale, sotto  il  profilo  di  motivi  di
illegittimita' costituzionale della legge  dichiarativa  modificativa
delle  circoscrizioni  comunali,  in   via   derivata   rispetto   al
presupposto procedimentale costituito appunto da  tale  consultazione
referendaria; 
    in caso contrario  l'amministrazione  comunale  che  contesta  la
variazione sarebbe priva di tutela giurisdizionale; 
    la rilevanza della questione non e' poi esclusa  dalle  eccezioni
pregiudiziali sollevate dal sig. Vitali e dal Comune di Mondolfo; 
    il primo sostiene che le questioni di legittimita' costituzionale
non coperte dal giudicato interno  sono  solo  quelle  relative  alle
infrastrutture esistenti presso la frazione di Marotta, perche' tutte
le altre, dedotte a mezzo dei motivi aggiunti in  primo  grado,  sono
dirette, per errore percettivo  dell'amministrazione  ricorrente,  ad
una bozza della delibera  di  indizione  del  referendum  consultivo,
mentre  quelle  sollevate  da  questa  Sezione  con  l'ordinanza   di
rimessione  del  23  agosto  2016,  n.  3769   (limitata   estensione
territoriale e demografica dell'area  di  Marotta;  ragione  fiscale;
peculiarita' geografiche ed insediative della  frazione  di  Marotta)
non erano state dedotte ne'  in  primo  grado,  ne'  tanto  meno  nel
presente appello; 
    in contrario la Sezione evidenzia che  con  il  proprio  atto  di
motivi  aggiunti   il   Comune   di   Fano   ha   formulato   censure
sufficientemente  specifiche  nei  confronti  della  decisione  della
Regione Marche di limitare la consultazione  referendaria  alle  sole
popolazione limitrofe della frazione interessata, sia per  violazione
del principio costituzionale  che  imporrebbe  la  partecipazione  di
tutti i residenti dei comuni  interessati,  sia  per  il  difetto  di
motivi specifici della deroga a tale  principio,  con  argomentazioni
riferibili  alle  ragioni  espresse  nella  delibera  consiliare   di
indizione n. 87 del 22 ottobre 2013 (in particolare i motivi aggiunti
primo, secondo e terzo); 
    tali censure sono  state  quindi  riproposte  nel  quarto  motivo
d'appello, con rituale devoluzione in secondo grado, pertanto,  delle
medesime questioni; 
    sul punto va ancora precisato che nell'individuare  le  questioni
di  costituzionalita'  da  rimettere  alla  Corte  costituzionale  il
giudice a quo non puo' poi ritenersi  vincolato  in  modo  pedissequo
alla prospettazione che di essa ne dia la parte, ma  puo'  sviluppare
in modo  autonomo  le  argomentazioni  atte  ad  illustrarne  la  non
manifesta infondatezza, nell'ambito delle disposizioni costituzionali
che la parte medesima reputa violate; 
    il Comune di Mondolfo sostiene invece che  le  censure  formulate
dal  Comune  di   Fano   sollecitino   un   sindacato   del   giudice
amministrativo   di   tipo   sostitutivo   rispetto    a    legittime
determinazioni del Consiglio regionale; 
    in contrario va rilevato che il Comune di Fano si e'  limitato  a
contestare    sul    piano    della    legittimita'    costituzionale
l'individuazione  delle  popolazioni  interessate  alla  proposta  di
variazione circoscrizionale, per  contrasto  con  gli  articoli  133,
comma 2, e 3 della Costituzione, in ragione del fatto  che  non  sono
state chiamati ad  esprimersi  tutti  gli  elettori  dei  due  comuni
interessati  dalla  variazione  circoscrizionale  e  che   e'   stata
irragionevolmente  esclusa  la  maggior   parte   delle   popolazioni
interessate; 
    le stesse difese che il Comune  di  Mondolfo  svolge  a  sostegno
della propria eccezione si  pongono  sul  piano  delle  questioni  di
costituzionalita' prospettate  dall'amministrazione  appellante,  che
spetta tuttavia all'esclusiva competenza della  Corte  costituzionale
definire, come da essa statuito nella piu' volte citata  sentenza  12
gennaio 2018, n. 2 (e come si precisera' infra). 
II  -  Sulla  non   manifesta   infondatezza   delle   questioni   di
costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano. 
    oltre  che  rilevante  la  Sezione  ritiene  non   manifestamente
infondate le questioni di costituzionalita' prospettate dal Comune di
Fano; 
    al  riguardo  occorre  premettere  che  nel  caso  di  specie  il
presupposto in questione  risulta  strettamente  correlato  a  quello
della rilevanza esaminato in precedenza; 
    con la sentenza del 12 gennaio 2018, n. 2, la  Corte  ha  infatti
riservato a se' il sindacato sul procedimento di modificazione  delle
circoscrizioni comunali, allorche' questo pervenga a conclusione, con
la legge regionale emessa all'esito del referendum consultivo ex art.
133, comma 2, Costituzione; 
    piu' precisamente, con la pronuncia resa in relazione al presente
contenzioso, la Corte ha  infatti  affermato  che  il  «non  corretto
svolgimento del referendum, una volta entrata in vigore la legge,  si
traduce in un vizio procedimentale di  quest'ultima»,  ovvero  in  un
«vizio formale della legge», per  cui  il  sindacato  giurisdizionale
contro gli atti del referendum consultivo, dalla sede  amministrativa
inizialmente individuata dalla parte ricorrente, «muta di segno», per
essere  devoluto  in  via  esclusiva   alla   Corte   costituzionale,
attraverso l'incidente di costituzionalita' ad iniziativa del giudice
amministrativo adito (§ 6 della parte in diritto  della  sentenza  12
gennaio 2018, n. 2); 
    la Corte ha poi specificato che questa soluzione si impone  tanto
nel caso in cui le censure di legittimita'  formulate  nei  confronti
del procedimento referendario traggano origine dai criteri  stabiliti
dalla legge regionale per il relativo svolgimento, quanto nel caso  -
che ricorre in concreto nel presente giudizio  -  in  cui  «una  tale
legge (...) si  limiti  a  riprodurre  il  contenuto  dell'art.  133,
secondo comma, Cost.» (§ 7 della sentenza); 
    in quest'ultima ipotesi - ha ulteriormente precisato la  Corte  -
«il giudice amministrativo verifichera' direttamente la  legittimita'
della delibera di indizione del  referendum  alla  stregua  dell'art.
133, secondo comma, Costituzione, sempre come interpretato da  questa
Corte», salvo il caso in  cui  sopravvenga  la  legge  regionale  che
dichiara la variazione circoscrizionale, in relazione al  quale  «gli
asseriti vizi della delibera di indizione  del  referendum  diventano
vizi del procedimento legislativo,  e  il  giudice  dovra'  sollevare
questione di legittimita' costituzionale sulla legge  di  variazione»
(ibidem); 
    a fronte dell'assetto cosi' delineato dalla Corte  costituzionale
dei rapporti tra referendum consultivo e legge regionale, nell'ambito
del procedimento ex art.  133,  comma  2,  Costituzione,  in  cui  in
sostanza le questioni di legittimita' costituzionale vedono attenuato
il loro carattere di incidentalita' rispetto al giudizio  a  quo,  il
riscontro del requisito della non manifesta  infondatezza,  spettante
ai sensi del citato art. 23, legge n. 87 del 1953, al  giudice  adito
in questa sede, tende inevitabilmente a sovrapporsi con la competenza
esclusiva sugli atti del referendum consultivo che la Corte  medesima
ha riservato a se', quale  aggravamento  procedimentale  della  legge
regionale di variazione circoscrizionale; 
    cio', inoltre, si impone al fine di evitare che l'amministrazione
ricorrente  sia  privata  del  diritto  ex   articoli   24   e   113,
Costituzione, ad avere «un giudice» che si pronunci nel merito  delle
censure dallo stesso sollevate rispetto ad un procedimento  all'esito
del  quale  ha  subito  una  diminuzione  della  propria  consistenza
territoriale e demografica; 
    prova di cio' si trae dal contenuto delle difese scritte e  orali
(all'udienza di discussione del 19 aprile 2018) svolte  dalle  parti,
ed in particolare di quelle (pubbliche e private) resistenti; 
    come accennato  in  precedenza  esse  vertono  nel  merito  delle
questioni  di  legittimita'  prospettate  dal  Comune  di  Fano   nei
confronti dei criteri e  delle  ragioni  che  la  Regione  Marche  ha
seguito   nell'individuare   le    popolazioni    interessate    alla
consultazione referendaria; 
    si  tratta  dunque  di  profili  su  cui   unica   competente   a
pronunciarsi e' la Corte costituzionale; 
    la Sezione ritiene pertanto che un residuo ambito di operativita'
della delibazione di non manifesta infondatezza  ai  sensi  del  piu'
volte citato art. 23, legge  n.  87  del  1953,  delle  questioni  di
costituzionalita' sollevate dal Comune di Fano nel presente  giudizio
debba arrestarsi ad una verifica  estrinseca  di  mera  pertinenza  e
plausibilita'  delle  questioni  prospettate  rispetto   alle   norme
costituzionali e ai principi generali della materia; 
    tutto  cio'  premesso  il  vaglio  spettante  a  questo   giudice
amministrativo non puo' che essere nel  senso  che  le  questioni  di
legittimita'  costituzionale  poste  dal  Comune  ricorrente  debbano
essere rimesse alla Corte costituzionale; 
    in particolare la  non  manifesta  infondatezza  delle  questioni
poste dal Comune  di  Fano,  come  sopra  precisate,  si  trae  dalla
ricognizione  della  giurisprudenza  costituzionale   formatasi   con
riguardo all'art. 133, comma 2, Costituzione; 
    dai  precedenti  della  Corte  costituzionale  relativi  a   tale
disposizione (che prevede che al referendum consultivo attraverso  il
quale le «popolazioni interessate» sono chiamate ad esprimersi  sulla
proposta  di  legge  regionale  di  variazione  delle  circoscrizioni
comunali) si ricava che la regola generale e' quella secondo  cui  le
stesse vanno individuate nei residenti dei comuni coinvolti; 
    cio' e' stato affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
15 settembre 1995, n. 433; 
    in questa pronuncia si e' precisato che a questa regola  si  puo'
derogare solo in «ipotesi particolari ed  eccezionali»,  in  base  ad
«una valutazione di elementi di fatto che dovra' effettuarsi caso per
caso al momento di indire il referendum consultivo»; 
    nel precedente in esame - relativo all'ipotesi di istituzione  di
nuovo comune, ma con affermazioni valide anche per il distacco di una
parte ed aggregazione ad altro comune - la  Corte  ha  precisato  che
solo  all'esito  di  tale  valutazione  «potra'  prescindersi   dalla
consultazione dell'intera popolazione del Comune da cui  una  o  piu'
frazioni chiedano di distaccarsi» (nella medesima linea  si  pone  la
successiva sentenza 13 febbraio 2003, n. 47); 
    in seguito la Corte costituzionale ha affermato  che  l'interesse
che fonda l'obbligo di consultazione e' riferito  «direttamente  alle
popolazioni,  e  non  agli  enti  territoriali»,  per  cui  «si  puo'
escludere che l'ambito della consultazione debba  necessariamente  ed
in ogni caso coincidere con la totalita' della popolazione dei Comuni
coinvolti nella variazione» (sentenza 7 aprile 2000, n. 94); 
    in quest'ultimo precedente si e' precisato che l'art. 133,  comma
2, non pone «un vincolo costituzionale assoluto» nel senso che  debba
essere coinvolta l'intera popolazione dei due Comuni interessati,  ma
obbliga ad estendere a quest'ultima la consultazione referendaria  da
esso prevista solo «per la sussistenza di  un  interesse  riferibile»
alla stessa; 
    la pronuncia da ultimo esaminata e' riferita ad  una  fattispecie
in cui la legge regionale censurata aveva formulato criteri  in  base
ai quali la popolazione  del  comune  che  subisce  il  distacco  era
titolata a partecipare  al  referendum  al  superamento  di  frazioni
determinate di popolazione e territorio della parte da distaccare; 
    la Corte ha quindi statuito al riguardo che  «possono  certamente
configurarsi situazioni nelle quali  l'esistenza  di  tale  interesse
puo' ragionevolmente escludersi»  ma,  quando  questa  sia  stabilita
mediante legge («in astratto, senza riguardo alle singole proposte di
variazione»),  tale  delimitazione  e'  soggetta   a   controllo   di
ragionevolezza; 
    sulla  base  di  queste  premesse  ha  ritenuto  illegittima   la
normativa regionale  che  precludeva  la  partecipazione  totalitaria
della popolazione nel caso in cui la parte  da  trasferire  ad  altro
Comune non superasse il 10 per  cento  della  superficie  totale  del
Comune o del  30  per  cento  della  popolazione  totale  del  Comune
medesimo, sulla  base  del  rilievo  che  «un'area  territoriale,  di
superficie pur limitata, puo' avere  una  incidenza  rilevante  sugli
interessi  del  Comune  medesimo   e   della   relativa   popolazione
complessiva,  ad  esempio  per  la  particolare   conformazione   del
territorio   o   per   la   presenza,   nell'area   interessata,   di
infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo  per
l'insieme dell'ente locale»; 
    tutto cio' premesso, nel  caso  di  specie  e'  indubbio  che  la
frazione  di  Marotta  di  Fano  ha   una   superficie   limitata   e
rappresentata una quota di popolazione contenuta  rispetto  a  quella
dell'intero Comune di Fano: come infatti si specifica nella  delibera
di indizione del referendum impugnata, mentre quest'ultimo si estende
per 121 kmq e consta di oltre  63.000  abitanti,  la  parte  da  esso
distaccata ha una superficie di  poco  superiore  a  1,5  kmq  e  una
popolazione di circa 3.000 abitanti; 
    nondimeno la situazione qui descritta, come anche la distanza dal
centro cittadino, parimenti valorizzata nella delibera  di  indizione
del referendum, rappresenta una  situazione  riscontrabile  in  molti
altri comuni comprendenti nella loro circoscrizione diverse  frazioni
o localita' poste al di fuori dell'abitato principale; 
    in questo caso il rapporto tra la parte distaccata  e  il  comune
che subisce il distacco sono inferiori alle  soglie  stabilite  nella
legge regionale oggetto del precedente di cui alla sentenza 7  aprile
2000, n. 94, ma nondimeno se sia ragionevole  che  a  fronte  di  una
simile  situazione  possa  eccezionalmente  derogarsi   alla   regola
generale  ricavabile  dalla  giurisprudenza   costituzionale,   della
consultazione di tutti gli  elettori  dei  comuni  interessati  dalla
variazione  circoscrizionale,  non   puo'   che   essere   la   Corte
costituzionale stessa a pronunciarsi; 
    nel richiamare i principi generali in materia e  nel  prospettare
la loro possibile violazione il Comune di Fano ha certamente  assolto
al proprio onere di deduzione dal quale sorge il dovere  del  giudice
adito di rimettere alla Corte le questioni di legittimita' degli atti
del referendum consultivo; 
    al riguardo va poi evidenziato  che  il  provvedimento  impugnato
pone particolare  rilievo  alla  pregressa  situazione  di  divisione
amministrativa della frazione di Marotta, ma  anche  con  riguardo  a
questo profilo si puo' opporre il rilievo che  lo  sviluppo  edilizio
tipico delle zone costiere interessate dal distacco  puo'  comportare
situazioni un unitario tessuto  urbanistico  faccia  capo  a  diverse
amministrazioni locali; 
    l'ordinamento   giuridico   contempla   comunque   strumenti   di
coordinamento delle funzioni amministrative e  dei  servizi  pubblici
per fare fronte ad esigenze unitarie (in particolare il  testo  unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,  di  cui  al  decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, al capo V -  «Forme  associative»
del titolo II delle disposizioni generali di cui alla parte  I),  per
cui rispetto  alla  situazione  cosi'  descritta  la  modifica  delle
circoscrizioni  comunali  non   costituisce   l'unico   strumento   a
disposizione; 
    in ordine al  medesimo  profilo  la  delibera  di  indizione  del
referendum correla  la  situazione  di  divisione  amministrativa  di
Marotta  a  pretese,  ma  indimostrate,   ripercussioni   sul   piano
socio-economico negative, addirittura  qualificate  come  «evidenti»,
per la collettivita' ivi insediata, di cui tuttavia non sono  forniti
ulteriori ragguagli; 
    per la stessa ragione si spinge a prospettare  la  necessita'  di
armonizzare il trattamento fiscale dei residenti  nella  frazione  di
Marotta,  cosi'  «caricando»  la  consultazione  referendaria  e   il
procedimento   di   variazione   circoscrizionale    di    un    tema
particolarmente sensibile per l'opinione pubblica, senza tuttavia  un
coinvolgimento ampio delle popolazioni coinvolte; 
    peraltro,  in  modo  contraddittorio  le  parti  resistenti   nel
presente giudizio hanno imputato al Comune  di  Fano  di  opporsi  al
distacco della frazione di Marotta adducendo tra l'altro  proprio  la
c.d. ragione fiscale, sotto forma di  contrazione  dei  trasferimenti
erariali  a  fronte  del  quale  permarrebbe  a  proprio  carico  una
rilevante parte di spese fisse ed incomprimibili; 
    all'obiezione sollevata da tali parti secondo cui tale  interesse
e' riferibile all'ente locale e non gia'  alle  popolazioni  da  esso
amministrate, cui invece ha riguardo esclusivo l'art. 133,  comma  2,
Costituzione, come  si  ricava  dalla  giurisprudenza  costituzionale
sopra esaminata, il Comune di Fano ha  condivisibilmente  evidenziato
che i riflessi che la variazione  circoscrizionale  puo'  determinare
sulle  grandezze  di  bilancio  dell'ente  locale  sono  destinati  a
ripercuotersi sui cittadini in esso residenti, come appunto mostra di
avvedersi la regione nella delibera di indizione del referendum; 
    per quanto concerne invece  la  dislocazione  territoriale  e  la
fruizione dei servizi e delle  altre  «infrastrutture»  di  interesse
collettivo -  posta  a  base  dell'individuazione  delle  popolazioni
interessate al distacco della frazione di Marotta dal Comune di  Fano
alle sole residenti nella  fascia  costiera  a  sud  di  quest'ultimo
immediatamente confinanti con la parte da distaccare - non e' compito
di  questo   giudice   apprezzare   l'effettiva   sussistenza   delle
circostanze  di  fatto  addotte  al   riguardo   dall'amministrazione
resistente  e  la  coerenza  e  proporzionalita'  della   conseguente
delimitazione delle popolazioni interessate; 
    un simile  accertamento,  per  quanto  condotto  nel  prisma  del
requisito della non manifesta  infondatezza,  finirebbe  infatti  per
risolversi in un esame  nel  merito  dei  vizi  di  legittimita'  del
procedimento referendario (recte: dei vizi procedimentali della legge
regionale  dichiarativa  del  distacco  della  frazione  di  Marotta)
devoluto alla Corte costituzionale; 
    in relazione a tale profilo va comunque evidenziato che il Comune
di Fano prospetta, in memoria di replica, alternative  plausibili  ed
in grado di evidenziare l'irragionevolezza della scelta,  che  per  i
limiti  sopra  evidenziati  con  riguardo  alla  delibazione  di  non
manifesta infondatezza di competenza del giudice a quo spetta  dunque
alla Corte costituzionale esaminare; 
    al medesimo riguardo non puo' essere sottaciuto che, in linea con
la regola generale  elaborata  dalla  giurisprudenza  costituzionale,
l'interesse delle popolazioni cui fa riferimento l'art. 133, comma 2,
Costituzione,  andrebbe  ragionevolmente  apprezzato  attraverso   la
partecipazione  effettiva  al  referendum   previsto   dalla   citata
disposizione  regionale,  anziche'  essere  precluso  attraverso  una
scelta amministrativa incidente «a priori» sull'elettorato chiamato a
pronunciarsi, tanto piu' per una consultazione per la  quale  non  e'
previsto un quorum ai fini della relativa validita'; 
    per tutte queste ragioni il presente giudizio  va  sospeso  e  le
questioni di costituzionalita' prospettate dal  Comune  di  Fano  nei
confronti della legge regionale dichiarativa. 
 
                               P.Q.M. 
 
    Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale  (Sezione  Quinta),
non  definitivamente  pronunciando  sull'appello  come  in   epigrafe
proposto, visti gli articoli 134 della Costituzione,  1  della  legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n.  87,  dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,   in
relazione agli articoli 3 e 133, comma 2, Costituzione, la  questione
di legittimita' costituzionale della legge regionale delle Marche  23
giugno 2014, n. 15 (Distacco della frazione di Marotta dal Comune  di
Fano  e  incorporazione  nel  Comune  di  Mondolfo.  Mutamento  delle
rispettive circoscrizioni comunali). 
    Sospende il giudizio in corso e ordina  l'immediata  trasmissione
degli atti  alla  Corte  costituzionale.  Ordina  che  a  cura  della
segreteria la presente ordinanza  sia  notificata  alle  parti  e  al
Presidente della Regione Marche, e sia comunicata al  Presidente  del
Consiglio regionale delle Marche. 
        Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno  19
aprile 2018 con l'intervento dei magistrati: 
        Carlo Saltelli, Presidente; 
        Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, consigliere; 
        Fabio Franconiero, consigliere, estensore; 
        Raffaele Prosperi, consigliere; 
        Alessandro Maggio, consigliere. 
 
                       Il Presidente: Saltelli 
 
 
                                             L'estensore: Franconiero