N. 150 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 2018
Ordinanza del 7 maggio 2018 del Tribunale amministrativo regionale
per la Toscana sul ricorso proposto da Provincia di Grosseto e Unione
regionale delle Province toscane - UPI Toscana contro Regione
Toscana.
Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Toscana
- Riordino delle funzioni provinciali - Attribuzione alla Regione
di funzioni, gia' esercitate dalle Province, in materia di rifiuti
e bonifica dei siti inquinati.
- Legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22 ("Riordino delle
funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni). Modifiche alla legge regionale n.
32/2002, alla legge regionale n. 67/2003, alla legge regionale n.
41/2005, alla legge regionale n. 68/2011 e alla legge regionale n.
65/2014"), art. 2, comma 1, lettera d), n. 1; legge della Regione
Toscana 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la gestione dei rifiuti e
la bonifica dei siti inquinati), art. 5, comma 1, lettere e) e p).
(GU n.43 del 31-10-2018 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 793 del 2017, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Provincia di Grosseto, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Lorenzo Corsi, Chiara Canuti, Stefania Sorrenti, con domicilio eletto
presso lo studio Lorenzo Corsi in Firenze, via Senese n. 12;
contro Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Annamaria Delfino, con
domicilio eletto in Firenze, c/o Avvocatura p.zza Unita' 1;
nei confronti:
Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona
dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliata ex
lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;
Provincia di Lucca, Unione Province Italiane, Provincia di
Livorno, Provincia di Arezzo, Citta' Metropolitana di Firenze,
Provincia di Massa Carrara, Provincia di Pisa, Provincia di Pistoia,
Provincia di Prato, Provincia di Siena non costituite in giudizio;
e con l'intervento di ad adiuvandum: Unione Regionale delle
Province Toscane - Upi Toscana, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Carrozza, con
domicilio eletto presso lo studio Claudio Bargellini in Firenze,
piazza Indipendenza 10;
per l'annullamento:
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
del Regolamento della Giunta Regionale Toscana del 29 marzo 2017,
n. 13/R - «Regolamento recante disposizioni per l'esercizio delle
funzioni autorizzatorie regionali in materia ambientale in attuazione
dell'art. 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme per la
gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati); dell'art.
76-bis della legge regionale 12 febbraio 2010, n. 10 (Norme in
materia di valutazione ambientale strategica "VAS", di valutazione di
impatto ambientale "VIA", di autorizzazione integrata ambientale
"AIA" e di autorizzazione unica ambientale "AUA"); dell'art. 13,
comma 1, lettera a) della legge regionale 31 maggio 2006, n. 20
(Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento); dell'art. 16
della legge regionale 11 febbraio 2010, n. 9 (Norme per la tutela
della qualita' dell'aria ambiente). Modifiche al regolamento 25
febbraio 2004, n. 14/r (Regolamento regionale di attuazione ai sensi
della lettera e), comma 1, dell'art. 5 della legge regionale 18
maggio 1998, n. 25 ("Norme per la gestione dei rifiuti e la bonifica
dei siti inquinati")», pubblicato nel Bollettino Ufficiale della
Regione Toscana del 31 marzo 2017; nonche' di tutti gli atti
presupposti e connessi;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 6 dicembre 2017:
della nota della Direzione ambiente ed energia della Regione
Toscana avente ad oggetto «Funzioni trasferite alla Regione -
Sanzioni amministrative» pervenuta in data 15 settembre 2017 al
protocollo della Provincia di Grosseto n. p_gr.AOOPGRO. REGISTRO
UFFICIALE.I.0024027.15.9.2017 nonche' del parere Settore regionale
attivita' legislativa e giuridica del 19 aprile 2016, allegato alla
predetta nota, avente ad oggetto "richiesta di parere circa
l'individuazione dell'autorita' competente in materia di sanzioni
amministrative relative alle violazioni di cui alla parte quarta del
decreto legislativo n. 152/2006 e all'art. 25 del decreto legislativo
n. 188/2008».
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Toscana e
di Presidenza del Consiglio dei ministri e di Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2018 il dott.
Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
1. In applicazione del processo di ridefinizione e riattribuzione
delle funzioni delle Province previsto dall'art. 1, 89° comma e ss.
della legge 7 aprile 2014, n. 56 (disposizioni sulle citta'
metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni; cd.
legge Del Rio), la Regione Toscana procedeva all'approvazione
della legge regionale 3 marzo 2015, n. 22 (riordino delle funzioni
provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56); in
particolare, l'art. 2, 1° comma lettera d) della citata legge
regionale prevede, nel testo successivamente modificato dall'art. 2
comma 1 della legge regionale 30 ottobre 2015, n. 70 (intervenuta
successivamente al perfezionamento degli accordi intercorsi con le
province per il trasferimento del personale), l'attribuzione
all'Amministrazione regionale delle seguenti funzioni «in materia di
ambiente:
1) le funzioni in materia di rifiuti e bonifica dei siti
inquinati gia' esercitate dalle province prima dell'entrata in vigore
della legge regionale 28 ottobre 2014, n. 61 (Norme per la
programmazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia
di gestione dei rifiuti. Modifiche alla L.R. n. 25/1998 e alla L.R.
n. 10/2010) dalla medesima legge attribuite alla competenza della
Regione e per il cui effettivo trasferimento si rinviava alla
presente legge; nonche' le ulteriori funzioni esercitate dalle
province ai sensi della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (Norme
per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati) e le
funzioni concernenti l'applicazione del tributo speciale per il
deposito in discarica dei rifiuti solidi di cui alla legge regionale
29 luglio 1996, n. 60 (Disposizioni per l'applicazione del tributo
speciale per il deposito in discarica, dei rifiuti solidi di cui
all'art. 3 della legge 28 dicembre 1995, n. 549);
2) le funzioni in materia di difesa del suolo, ivi comprese
quelle relative alla difesa della costa e degli abitati costieri e
alla gestione del demanio idrico, compreso l'introito dei relativi
proventi;
3) le funzioni in materia di tutela della qualita' dell'aria;
4) le funzioni in materia di inquinamento acustico;
5) le funzioni in materia di tutela delle acque
dall'inquinamento;
6) le funzioni di autorita' competente concernenti
l'autorizzazione integrata ambientale (AIA) e l'autorizzazione unica
ambientale (AUA);
6-bis) le funzioni in materia di parchi ed aree protette».
In parallelo alle modificazioni relative alle competenze in
materia ambientale delle Province erano ridefinite anche le
competenze in materia di rifiuti, mediante riscrittura, ad opera
delle legge regionale 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n.
15, dell'art. 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (norme
per la gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati) che
oggi reca una previsione generale dal seguente tenore: «la Regione,
fatto salvo quanto diversamente stabilito dalla normativa regionale,
esercita tutte le funzioni amministrative, di pianificazione, di
programmazione, di indirizzo e controllo in materia di gestione dei
rifiuti, di spandimento fanghi in agricoltura, di bonifica e messa in
sicurezza dei siti inquinati non riservate dalla normativa nazionale
allo Stato o ad enti diversi dalla Regione e dalla provincia»
accompagnata dalla specifica elencazione delle competenze regionali
in materia.
Da ultimo, interveniva il d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R
(regolamento recante disposizioni per l'esercizio delle funzioni
autorizzatorie regionali in materia ambientale, in attuazione
dell'art. 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25) che dettava
le norme regolamentari relative all'esercizio delle nuove competenze
in materia ambientale della Regione Toscana e completava il processo
di trasferimento.
Il regolamento era impugnato dalla Provincia di Grosseto che
articolava censure di: 1) illegittimita' articoli 1, 5, 8, 9, 10, 11
e 24 del Regolamento DPGRT n. 13/R del 29 marzo 2017 per violazione
art. 5, art. 117, comma 2, lettera s), art. 117, comma 2, lettera p)
e 118 Costituzione, violazione articoli 197, 214, 215 e 216 decreto
legislativo n. 152/2006, violazione decreto ministeriale 21 luglio
1998 n. 350, violazione decreto legislativo n. 267/2000,
illegittimita' derivata, violazione art. 1, comma 85 legge n.
56/2014, incompetenza; 2) illegittimita' articoli 12 e 24 del
Regolamento DPGRT n. 13/R del 29 marzo 2017 per violazione art. 117,
comma 2, lettera s) e 118 Cost. e violazione art. 197 decreto
legislativo n. 152/2006, illegittimita' derivata, violazione art. 1,
comma 85 legge 7 aprile 2014 n. 56, incompetenza; 3) illegittimita'
derivata dall'illegittimita' costituzionale degli articoli: 5, legge
regionale n. 25/1998; 1, legge regionale n. 61/2014; 2, legge
regionale n. 22/2015; 2, legge regionale n. 70/2015; e 15/2016 per
contrasto con gli articoli 114, 117 e 118 Cost. e in relazione:
all'art. 1, commi 85, 87 e 89 legge 7 aprile 2014 n. 56; con gli
articoli 197, 214, 215 e 216, decreto legislativo n. 152/2006;
all'art. 19, decreto legislativo n. 267/2000; con l'accordo siglato
in data 11 settembre 2014 tra lo Stato e le Regioni, eccezione di
legittimita' costituzionale; 4) illegittimita' articoli 1, 2, 3, 4,
5, 6, 7, 8, 10 e 18 ss. del Regolamento DPGRT n. 13/R del 29 marzo
2017 per violazione art. 5, 114 e 118 Costituzione, violazione
decreto legislativo n. 267/2000, violazione e falsa applicazione
dell'art. 1, commi 85, 87 e 89 legge n. 56/2014, eccezione di
legittimita' costituzionale.
Si costituivano in giudizio la Regione Toscana (che
controdeduceva sul merito del ricorso ed articolava eccezione
preliminare di inammissibilita' del gravame), la Presidenza del
Consiglio dei ministri e il Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare (che instavano sostanzialmente per
l'accoglimento del ricorso e per il ripristino, a seguito della
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita'
della disciplina regionale sopra richiamata, «dell'esclusiva
competenza statale in materia ambientale nonche' della competenza
dello Stato ad allocare e disciplinare le funzioni amministrative in
materia di ambiente»); interveniva altresi' ad adiuvandum, l'Unione
regionale delle Province toscane-U.P.I. Toscana instando per
l'accoglimento del ricorso, a seguito della rimessione alla Corte
costituzionale della questione di costituzionalita' della normativa
regionale relativa alle competenze provinciali in materia ambientale.
Con motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati in
giudizio in data 6 dicembre 2017, la Provincia di Grosseto impugnava
altresi', per gli stessi motivi posti a base del ricorso, anche la
nota della Direzione ambiente ed energia della Regione Toscana
(acquisita al protocollo delle ente ricevente al n. p_gr.AOOPGRO.
REGISTRO UFFICIALE.I.0024027.15.9.2017) avente ad oggetto l'esercizio
delle funzioni trasferite alla Regione in materia di sanzioni
amministrative e l'allegato parere del Settore regionale attivita'
legislativa e giuridica del 19 aprile 2016, gia' inviato alla
Provincia di Lucca.
Alla Camera di consiglio del 19 dicembre 2017 era disposta la
cancellazione dal ruolo dell'istanza cautelare proposta con i motivi
aggiunti, in considerazione della fissazione dell'udienza per la
decisione del merito del ricorso al 24 aprile 2018 (data in cui il
ricorso ed i motivi aggiunti erano trattenuti in decisione).
2. In via preliminare, la Sezione deve rilevare come non possa
trovare accoglimento l'eccezione preliminare di inammissibilita'
dell'intervento ad adiuvandum dell'Unione regionale delle Province
toscane-U.P.I. Toscana sollevata dalla difesa dell'Amministrazione
regionale.
Le previsioni statutarie depositate in atti di giudizio
(soprattutto l'art. 4 della Statuto nazionale e l'art. 2 dello
Statuto della sezione regionale) evidenziano, infatti, chiaramente il
ruolo esponenziale e di supporto svolto dall'associazione nei
confronti delle Province e, del resto, si tratta di un ruolo
pienamente riconosciuto anche dall'Amministrazione regionale che ha
ritenuto opportuno acquisire il parere dell'U.P.I. Toscana nel
procedimento di approvazione (precisamente, nel corso della seduta
del 17 dicembre 2015 del Consiglio delle autonomie locali) del
regolamento poi approvato con d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R.
Del resto, anche al di la' dell'evidente contrasto con il diverso
orientamento manifestato in sede procedimentale, l'eccezione non puo'
trovare accoglimento, ne' alla luce della sentenza 3 luglio 2013 n.
6546 della Sezione I-ter del Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, sede di Roma richiamata dall'Amministrazione regionale (che
riguarda una fattispecie completamente diversa in cui la tutela
dell'interesse fatto valere in giudizio veniva, in realta', a
confliggere con l'interesse contrario di altre Province non evocate
in giudizio), ne' del generico riferimento all'omessa impugnazione in
via principale del regolamento d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R da
parte dell'interveniente (l'onere di impugnazione in via principale
risulta, infatti, difficilmente sostenibile in un contesto in cui
appare evidente come l'interesse fatto valere in giudizio possa
trovare riconoscimento solo nelle forme limitate dell'intervento ad
adiuvandum e non nelle forme del riconoscimento della legittimazione
autonoma ad impugnare l'atto).
2.1. Del pari infondata risulta poi anche l'altra eccezione di
inammissibilita' del ricorso e dei motivi aggiunti sollevata dalla
difesa dell'Amministrazione regionale e radicata sulla sostanziale
acquiescenza della Provincia di Grosseto al complessivo procedimento
di trasferimento del personale con competenze ambientali delle
Province all'Amministrazione regionale; trasferimento che risulta
essere stato richiesto dalla Province toscane e non contrastato
dall'Amministrazione provinciale di Grosseto, ne' in sede di
procedimento, ne' mediante impugnazione della deliberazione G.R. 4
agosto 2015, n. 827 che ha approvato i relativi accordi di
trasferimento.
A questo proposito, deve, in primo luogo, rilevarsi come si
tratti, in realta', di accordi organizzativi che si muovevano nella
logica dell'art. 1, 51° comma della legge 7 aprile 2014, n. 56
(ovvero nella logica di sostanziale transizione verso un nuovo
assetto costituzionale richiamata anche da Corte costituzionale 16
giugno 2016, n. 143 punto 5.3) e che risultano sostanzialmente
superati dall'esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016
che ha lasciato il testo costituzionale immutato, anche per quello
che riguarda l'assetto del titolo V della parte seconda della
Costituzione e le relative norme in materia di organizzazione e
competenza degli enti locali.
In secondo luogo, appare sostanzialmente difficile prospettare
una forma di acquiescenza o inammissibilita' che deriverebbe, in
realta', non da atti specificamente incidenti sul riparto di
competenze, ma sul diverso (anche se connesso) aspetto relativo al
personale addetto all'esercizio delle competenze in materia
ambientale; ovvero su una problematica accessoria e dipendente che
dovrebbe seguire e non precedere e condizionare la definizione
dell'aspetto logicamente prioritario costituito dall'assetto delle
competenze.
In terzo luogo, risulta veramente difficile prospettare,
nell'attuale assetto del giudizio di costituzionalita' delle leggi,
una qualche forma di «consenso preventivo» alla violazione
dell'assetto costituzionale in materia di competenze idonea a
precludere la possibilita' di rilevare l'incostituzionalita' di una
normativa oggettivamente non in linea con l'assetto costituzionale.
Alla Provincia di Grosseto non possono pertanto non essere
riconosciuti la legittimazione e l'interesse ad impugnare gli atti
lesivi delle proprie competenze in materia ambientale, non essendo
incisi tali requisiti dall'acquiescenza manifestata in procedimenti
che si inserivano in un diverso quadro di transizione costituzionale
e si riferivano ad aspetti accessori e dipendenti dalla principale
problematica dell'attribuzione delle competenze.
3. Per quello che riguarda i motivi proposti dall'Amministrazione
provinciale di Grosseto tutte le parti concordano nel ridurre il tema
del contendere (per la verita', prospettato in maniera ripetitiva e
sovrabbondante dalla ricorrente) alla questione di costituzionalita'
delle previsioni dell'art. 2, 1° comma della legge regionale 3 marzo
2015, n. 22 (nel testo risultante dalle modificazioni disposte
dall'art. 2 comma 1 della legge regionale 30 ottobre 2015, n. 70) e
dell'art. 5 della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25 (nel testo
modificato dalle legge regionale 28 ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio
2016, n. 15); ed in effetti, appare di tutta evidenza come, da un
lato, l'impugnazione non possa trovare accoglimento se non a seguito
della declaratoria di incostituzionalita' delle dette norme e,
dall'altro, come l'interesse della Provincia di Grosseto ad impugnare
l'atto regolamentare in questione debba necessariamente passare
attraverso la declaratoria di incostituzionalita' della normativa
regionale che ha sottratto alle Province le competenze in materia
ambientale.
Per quello che riguarda il quadro costituzionale in materia,
merita sicuramente accoglimento la precisa ricostruzione del quadro
della giurisprudenza della Corte costituzionale fornita dall'U.P.I.
Toscana, che ha giustamente richiamato una sentenza abbastanza
recente della Corte costituzionale che ha rilevato come «la
disciplina dei rifiuti ...(sia) riconducibile alla materia "tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema", di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, ferma restando la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali (tra le molte, sentenze
n. 67 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n.
225 e n. 164 del 2009 e n. 437 del 2008). Pertanto, la disciplina
statale "costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari,
un livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio
nazionale come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province
autonome dettano in altre materie di loro competenza, per evitare che
esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato,
ovvero lo peggiorino (sentenze n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n.
378 del 2007)" (sentenza n. 58 del 2015)" (sentenza n. 180 del 2015)»
(Corte cost. 13 aprile 2017, n. 85 punto 4.3).
Ed in effetti, si tratta di una lettura della previsione
dell'art. 117, 2° comma lettera s) della Costituzione che si
inserisce in una tradizione ricostruttiva ormai risalente e che
comprende, oltre a tutte le sentenze gia' citate in Corte
costituzionale 13 aprile 2017, n. 85, anche le sentenze 12 maggio
2016, n. 101 e 24 giugno 2016, n. 154 citate dalla difesa dell'U.P.I.
Toscana; all'interno dello stesso quadro ricostruttivo sembra poi
muoversi anche Corte costituzionale 7 giugno 2017, n. 132 che ha
affrontato una diversa problematica (quella dell'autonomia e dei
criteri di strutturazione delle Agenzie regionali di protezione
ambientale), ma sulla base di una ricostruzione che valorizza la
competenza statale alla fissazione dei criteri di organizzazione
della struttura e le «esigenze di carattere unitario, valori espressi
dagli articoli 9 e 32 della Costituzione» (ovvero le stesse esigenze
che sono alla base dell'attribuzione di competenza di cui all'art.
117, 2° comma lettera s) della Costituzione).
3.1. La soluzione delle complesse questioni di competenza
sollevate con il ricorso richiede quindi la ricostruzione precisa
delle attribuzioni di competenza previste dalla legislazione statale;
solo in questo modo sara', infatti, possibile evidenziare se e in che
modo, la normativa regionale sopra richiamata abbia violato
l'attribuzione di competenza di cui all'art. 117, 2° comma lettera s)
della Costituzione.
Del resto, si tratta di ricostruzione che si presenta ancora piu'
necessaria alla luce della notevole eterogeneita' di contenuti del
d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R (che investe numerose e differenziate
competenze in materia ambientale) e di una certa qual genericita'
della prospettazione della ricorrente che, almeno in un primo
momento, ha affastellato e unificato competenze, in realta',
caratterizzate da sistematiche normative differenziate.
A questo proposito, deve preliminarmente rilevarsi come nessuna
invasione delle competenze provinciali in materia ambientale si sia
verificata con riferimento alle competenze in materia di
Autorizzazione integrata ambientale; a questo proposito, l'art. 7, 6°
comma del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 prevede, infatti,
che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano possano
disciplinare «con proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e
quelle degli altri enti locali in materia di VAS e di AIA»;
l'esercizio della competenza regionale in materia costituisce
pertanto normale esercizio di un potesta' conformativa riconosciuta
dalla stessa legge statale di disciplina.
Discorso sostanzialmente analogo per le competenze in materia di
V.I.A. che sono attribuite dall'art. 7-bis, 5° comma del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 alla «pubblica amministrazione con
compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale individuata
secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle Province
autonome»; anche in questo caso, le disposizioni regionali sopra
richiamate si inseriscono pertanto in un quadro normativo statale che
attribuisce alla Regione la possibile di dettare soluzioni in materia
di competenza alla trattazione delle procedure di V.I.A.
Per quello che riguarda l'autorizzazione unica ambientale
(A.U.A.), l'art. 2, 1° comma lettera b) del decreto del Presidente
della Repubblica 13 marzo 2013, n. 59 (regolamento recante la
disciplina dell'autorizzazione unica ambientale e la semplificazione
di adempimenti amministrativi in materia ambientale gravanti sulle
piccole e medie imprese e sugli impianti non soggetti ad
autorizzazione integrata ambientale) individua l'autorita' competente
alla trattazione dei procedimenti nella «Provincia o ...(nella)
diversa autorita' indicata dalla normativa regionale quale competente
ai fini del rilascio, rinnovo e aggiornamento dell'autorizzazione
unica ambientale, che confluisce nel provvedimento conclusivo del
procedimento adottato»; anche in questo caso, e' pertanto prevista,
dalla normativa di disciplina di livello statale, una potesta' di
intervento a livello regionale sul sistema delle competenze che
permette di escludere la lesione della previsione dell'art. 117, 2°
comma lettera s) Cost., senza che tale soluzione possa trovare
ostacolo nella sostanziale disapplicazione dell'art. 2, 1° comma
lettera b) del decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 2013,
n. 59 prospettata dalla difesa della Provincia di Grosseto nelle
memorie conclusionali, non contenendo la previsione dell'art. 23 del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 conv. in legge 4 aprile 2012, n.
35 (che costituisce la norma abilitativa all'esercizio del potere
regolamentare), una qualche univoca attribuzione di competenza in
materia alle Province che possa giustificare la disapplicazione della
norma di livello regolamentare.
Discorso sempre analogo per la materia delle emissioni in
atmosfera (pur sempre regolamentata dal d.P.G.R. 29 marzo 2017, n.
13/R) che appare essere caratterizzata, per effetto della previsione
di cui all'art. 268, 1° comma lettera o) e p) del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, dalla potesta' della Regione di individuare
l'autorita' competente al rilascio delle autorizzazioni e ad
effettuare i controlli.
Manifestamente estranee alla presente vicenda appaiono poi le
funzioni relative al servizio di gestione integrata dei rifiuti
urbani, attribuite dall'art. 200, 1° comma del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 agli «ambiti territoriali ottimali, ...
delimitati dal piano regionale» e non alle Province.
3.2. Come ammesso dalla stessa difesa della Regione Toscana,
residuano solo alcune attribuzioni di competenza che potrebbero
risultare problematiche e che risultano riportabili, in buona
sostanza, alla previsione generale in materia di competenza delle
Province prevista dall'art. 197, 1° comma del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 che attribuisce alle amministrazioni provinciali
le «funzioni amministrative concernenti la programmazione ed
organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello
provinciale, da esercitarsi con le risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente, ed in particolare:
a) il controllo e la verifica degli interventi di bonifica ed
il monitoraggio ad essi conseguenti;
b) il controllo periodico su tutte le attivita' di gestione,
di intermediazione e di commercio dei rifiuti, ivi compreso
l'accertamento delle violazioni delle disposizioni di cui alla parte
quarta del presente decreto;
c) la verifica ed il controllo dei requisiti previsti per
l'applicazione delle procedure semplificate, con le modalita' di cui
agli articoli 214, 215 e 216;
d) l'individuazione, sulla base delle previsioni del piano
territoriale di coordinamento di cui all'art. 20, comma 2, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove gia' adottato, e
delle previsioni di cui all'art. 199, comma 3, lettere d) e h),
nonche' sentiti l'Autorita' d'ambito ed i comuni, delle zone idonee
alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti,
nonche' delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di
recupero e di smaltimento dei rifiuti».
A questo proposito, nessun problema sorge con riferimento alle
competenze relative all'individuazione delle zone idonee o non idonee
alla localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti che
rimangono alle Province, per effetto dell'art. 6 della legge
regionale 18 maggio 1998, n. 25 (come, da ultimo, sostituito
dall'art. 3, 1° comma della legge regionale 24 febbraio 2016, n. 15),
in sostanziale riconoscimento della stretta connessione sussistente
con la pianificazione territoriale e con l'istituto del piano
territoriale di coordinamento provinciale (P.T.C.P.).
In concreto, residuano pertanto tre ambiti problematici relativi:
a) al controllo e alla verifica degli interventi di bonifica
ed al monitoraggio ad essi conseguenti, devoluti alla competenza
della Provincia dall'art. 197, 1° comma lettera a), con le
specificazioni previste dall'art. 242, 12° comma (relativo alle
indagini ed attivita' istruttorie svolte dalla provincia, in presenza
di possibili contaminazioni) e 248, 1° e 2° comma (per quello che
riguarda i controlli di avvenuta bonifica ed il rilascio del
certificato conseguente) del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152;
b) al controllo periodico su tutte le attivita' di gestione,
di intermediazione e di commercio dei rifiuti, ivi compreso
l'accertamento delle violazioni, attribuzioni devolute alla
competenza della Provincia dagli articoli 197, 1° comma lettera b) e
262, 1° comma (che attribuisce inequivocabilmente alla Provincia nel
cui territorio e' stata commessa la violazione le funzioni in materia
di «accertamento degli illeciti amministrativi, ....(e) irrogazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla parte quarta
del ... decreto») del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
c) alla verifica ed al controllo dei requisiti previsti per
l'applicazione delle procedure semplificate di cui agli articoli 214,
215 e 216, attribuite alla competenza delle Province dagli articoli
197, 1° comma lettera c), 214, 9° comma, 215 commi 3 e segg. e 216,
commi 4 e segg. del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Del resto, la competenza provinciale in materia di procedure
semplificate non e' certo esclusa dal fatto che si tratti di titoli
autorizzativi suscettibili di sostituzione con l'A.U.A. (come gia'
rilevato, oggi legittimamente devoluta alla competenza
dell'Amministrazione regionale) ai sensi dell'art. 3, 1° comma
lettera g) del decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 2013,
n. 59.
Come espressamente previsto dal successivo terzo comma della
previsione sopra citata, e', infatti, espressamente «fatta comunque
salva la facolta' dei gestori degli impianti di non avvalersi
dell'autorizzazione unica ambientale nel caso in cui si tratti di
attivita' soggette solo a comunicazione, ovvero ad autorizzazione di
carattere generale, ferma restando la presentazione della
comunicazione o dell'istanza per il tramite del SUAP» e pertanto la
previsione dell'A.U.A. non ha per nulla abrogato le competenze in
materia di procedure semplificate di cui agli articoli 214, 215 e 216
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che rimangono presenti
nel sistema, anche per quello che riguarda l'attribuzione di
competenza in capo alla Provincia.
Con tutta evidenza, si tratta pertanto della ricostruzione del
sistema delle competenze contenuta nelle note 26 marzo 2014 prot. n.
000905 e 23 gennaio 2018 prot. 0001181 del Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare (piu' volte depositate in
giudizio), che si pongono in perfetta linea con la posizione assunta
dalle Amministrazioni statali nel presente giudizio e con quanto
rilevato nella presente ordinanza.
3.3. Come esattamente rilevato dalla nota 23 gennaio 2018 prot.
0001181 del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare sopra richiamata, l'assetto delle competenze sopra
richiamato non ha poi subito sostanziali innovazioni per effetto
dell'intervento della legge 7 aprile 2014, n. 56.
L'art. 1, 85° comma della legge 7 aprile 2014, n. 56 ha, infatti,
mantenuto alle province «quali enti con funzioni di area vasta, ...
le ... funzioni fondamentali (in materia di) ...a) ...tutela e
valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza» e, per
di piu', il riassetto di competenze previsto dall'89° comma e dai
commi seguenti del gia' citato art. 1 della legge (ovvero proprio le
previsioni che hanno originato anche l'intero procedimento di
ridefinizione delle competenze posto in essere dalla Regione Toscana)
investe solo ed esclusivamente «le funzioni provinciali diverse da
quelle di cui al comma 85» (come gia' rilevato, mantenute alle
Province dalla norma statale).
Anche l'accordo tra Stato, Regioni, Province e Comuni,
intervenuto in data 11 settembre 2014 in Conferenza unificata e
recepito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26
settembre 2014 (per l'importanza del detto accordo, si veda, Corte
costituzionale 26 marzo 2015, n. 50 punto 5.4 e ss.) non ha poi
modificato (e non poteva modificare) la distinzione tra funzioni
fondamentali delle Province e funzioni oggetto di riassetto; la
lettura delle previsioni dei punti 1, 2, 7, 8 lettera c) e 9 lettera
a) e c) evidenzia, infatti, come l'oggetto dell'accordo investa solo
le funzioni non fondamentali di cui all'art. 1, commi 89 e ss. della
legge 7 aprile 2014, n. 56 e non le funzioni fondamentali (tra cui
quelle in materia di ambiente) espressamente mantenute alle Province
dalla previsione dell'art. 1, 85° comma della legge.
Del resto, si tratta di un dato ormai acquisito nell'evoluzione
della giurisprudenza costituzionale; al punto 5.3 di Corte
costituzionale 26 marzo 2015, n. 50 si trova, infatti, espressamente
rilevato come le previsioni della legge 7 aprile 2014, n. 56 vengano,
in sostanza, a disegnare «un dettagliato meccanismo di determinazione
delle intere funzioni, all'esito del quale la Provincia continuera'
ad esistere quale ente territoriale "con funzioni di area vasta", le
quali, peraltro, si riducono a quelle qualificate "fondamentali"
(elencate nel comma 85) e a quelle, meramente eventuali, indicate nei
commi 88 e 90».
4. In conclusione, il Collegio ravvisa la non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale delle
previsioni di cui agli articoli 2, 1° comma lettera d) n. 1 della
legge regionale 3 marzo 2015, n. 22 (nel testo modificato dall'art.
2, 1° comma della legge regionale 30 ottobre 2015, n. 70) e 5, 1°
comma lettera e) e p) della legge regionale 18 maggio 1998, n. 25
(nel testo modificato dalle legge regionale 28 ottobre 2014, n. 61 e
24 febbraio 2016, n. 15) nella parte in cui attribuiscono alla
Regione Toscana le competenze gia' esercitate dalle Province in
materia di:
a) controllo e verifica degli interventi di bonifica ed al
monitoraggio ad essi conseguenti previste dagli articoli 197, 1°
comma lettera a), 242, 12° comma e 248, 1° e 2° comma del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
b) controllo periodico su tutte le attivita' di gestione, di
intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle
relative violazioni, previste dagli articoli 197, 1° comma lettera b)
e 262, 1° comma del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
c) verifica e controllo dei requisiti previsti per
l'applicazione delle procedure semplificate previste dagli articoli
197, 1° comma lettera c), 214, 9° comma, 215 commi 3 e segg. e 216,
commi 4 e seg. del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Per quello che riguarda le previsioni costituzionali violate, la
Sezione ritiene che le gia' richiamate previsioni di legge regionale
siano da ritenersi in contrasto con la previsione dell'art. 117, 2°
comma lettera s) della Costituzionale (nella lettura richiamata al
precedente punto 3) che attribuisce alla competenza statale
l'adozione delle norme fondamentali in materia di tutela
dell'ambiente e gestione dei rifiuti tra cui, sicuramente, rientrano
le norme in materia di competenza delle Province.
Di pari evidenza risulta il contrasto con la previsione di cui
all'art. 117, 2° comma lettera p) della Costituzione, trattandosi di
una modificazione delle «funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Citta' metropolitane» non prevista dalla legge statale e non
legittimata neanche dalle previsioni di cui alla legge 7 aprile 2014,
n. 56, per quanto sopra rilevato.
Non puo' poi trovare accoglimento l'ulteriore prospettazione
dell'U.P.I. Toscana tendente a ravvisare l'ulteriore violazione degli
articoli 3 (sotto il profilo della ragionevolezza), 5 e 123 (per
effetto della violazione dell'art. 62, 1° comma dello Statuto della
Regione Toscana) della Costituzione; la decisione della Regione
Toscana di istituire un «Punto Regione» in 21 ambiti territoriali
(non coincidenti quindi con le «vecchie» Province) per l'esercizio
delle funzioni gia' provinciali, appare, infatti, del tutto neutra ed
ininfluente al fine del presente giudizio, trattandosi di scelta
organizzativa della Regione Toscana (che si trova indubbiamente a
gestire un numero accresciuto di competenze, per effetto della
«parte» del trasferimento di funzioni che e' da ritenersi legittima,
per quanto sopra rilevato) che non risulta esclusivamente determinata
dalla violazione della sistematica delle competenze sopra individuata
e, pertanto, non puo' essere riportata unicamente alla problematica
che ci occupa.
4.2. Per quello che riguarda la rilevanza della questione di
costituzionalita', la stessa appare radicata sul fatto che la Sezione
e' chiamata a verificare la legittimita' delle previsioni
regolamentari impugnate dalla Provincia di Grosseto con il ricorso
(in particolare, delle previsioni di cui agli articoli 2, 3, 8, 10,
11 e 12 del d.P.G.R. 29 marzo 2017, n. 13/R) e della nota della
Direzione ambiente ed energia della Regione Toscana (acquisita al
protocollo delle ente ricevente al n. p_gr.AOOPGRO. REGISTRO
UFFICIALE.I.0024027.15.9.2017) impugnata con i motivi aggiunti,
ovvero a giudicare su atti che incidono direttamente sull'esercizio
delle tre competenze provinciali sopra richiamate e che
risulterebbero illegittimi ove dovesse essere dichiarata
l'incostituzionalita' delle previsioni di legge regionale
presupposte.
Va pertanto disposta - ai sensi degli articoli 134 della
Costituzione; 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione del presente
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale,
oltre agli ulteriori adempimenti di legge meglio indicati in
dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione
seconda), visti gli articoli 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87; 1 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale di cui alla deliberazione della stessa Corte
costituzionale in data 16 marzo 1956:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale, per violazione delle norme
costituzionali di cui all'art. 117, 2° comma lettera p) e s) della
Costituzione, delle previsioni di cui agli articoli 2, 1° comma
lettera d) n. 1 della legge regionale 3 marzo 2015, n. 22 (nel testo
modificato dall'art. 2, 1° comma della legge regionale 30 ottobre
2015, n. 70) e 5, 1° comma lettera e) e p) della legge regionale 18
maggio 1998, n. 25 (nel testo modificato dalle leggi regionali 28
ottobre 2014, n. 61 e 24 febbraio 2016, n. 15) nella parte in cui
attribuiscono alla Regione Toscana le competenze gia' esercitate
dalle Province in materia di:
a) controllo e verifica degli interventi di bonifica ed al
monitoraggio ad essi conseguenti previste dagli articoli 197, 1°
comma lettera a), 242, 12° comma e 248, 1° e 2° comma del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
b) controllo periodico su tutte le attivita' di gestione,
di intermediazione e di commercio dei rifiuti e accertamento delle
relative violazioni, previste dagli articoli 197, 1° comma lettera b)
e 262, 1° comma del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
c) verifica e controllo dei requisiti previsti per
l'applicazione delle procedure semplificate previste dagli articoli
197, 1° comma lettera c), 214, 9° comma, 215 commi 3 e seg. e 216,
commi 4 e seg. del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
sospende il presente giudizio fino all'esito del giudizio di
costituzionalita';
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale con la prova delle avvenute notificazioni e
comunicazioni di cui al punto che segue;
dispone che, a cura della segreteria del Tribunale, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente
del Consiglio dei ministri ed al Presidente della Regione Toscana e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Firenze nella Camera di consiglio del giorno 24
aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente;
Luigi Viola, consigliere, estensore;
Alessandro Cacciari, consigliere.
Il Presidente: Romano
L'estensore: Viola