N. 66 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 26 settembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 26 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Puglia - Disciplina in materia di emissioni odorigene - Procedure di autorizzazione integrata ambientale (AIA) - Procedura per la valutazione dell'accettabilita' degli impianti olfattivi - Procedure di valutazione di impatto ambientale (VIA) e per la verifica di assoggettabilita' a VIA - Sanzioni - Competenze della Giunta regionale. - Legge della Regione Puglia 16 luglio 2018, n. 32 (Accesso al commercio su aree pubbliche in forma itinerante mediante SCIA. Modifiche alla L.R. n. 18/1999), art. 1, comma 2, lettere a), b), c) e d); art. 3, in particolare, comma 5; art. 4; art. 5; art. 6; art. 7; art. 9; nonche' Allegato tecnico.(GU n.44 del 7-11-2018 )
Ricorso ex art. 127 costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri (c.f. 80188230587) rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato (c.f. 80124030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la
volonta' di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti di Regione Puglia in persona del Presidente pro
tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli, 1 comma 2 lett a) e b), art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 art.
7 e art. 9 nonche' dell'allegato tecnico della legge Regione Puglia
16 luglio 2018 n. 32 pubblicata nel BUR 19 luglio 2018 n. 96, recante
«disciplina in materia di emissioni odorigene».
In particolare:
1- degli articoli 2, comma 1 lett. a) e b), 3, 4,5,7,9
nonche' dell'allegato tecnico della legge della Regione Puglia 16
luglio 2018, n. 32 per violazione dell'articolo 3 e dell'art. 117,
secondo comma, lett. s), Cost. in riferimento all'articolo 7, comma
4-bis, comma 4-ter, 5 e 7, all'articolo 29-ter, all'articolo
29-sexies, comma 3, all'articolo 29-septies, all'articolo 267, comma
3, all'articolo 271, comma 3, all'articolo 272-bis del d.lgs. n. 152
del 2006.
2- degli articoli 1, comma 2, lettere c) e d), 3, 4, 5, 6,7 e
9 della L.R Puglia 16 luglio 2018, n. 32 per violazione dell'art.
117, secondo comma, lett. s), in riferimento agli articoli 19, 22 e
23 del d.lgs. n. 152 del 2006.
3- dell'articolo 3, comma 5, della L.R Puglia 16 luglio 2018
n.32 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), in
riferimento all'articolo 279 del d.lgs. n. 152 del 2006.
4- dell'articolo 6 della L.R Puglia 16 luglio 2018 n. 32 per
violazione dell'art. 117, comma 6, e dell'articolo 123 Cost., in
riferimento agli articoli 7 e 7-bis del d.lgs. n. 152 del 2006,
nonche' all'articolo 44, commi 1 e 2 dello Statuto Puglia.
La legge Regione Puglia n. 32 del 16 luglio 2018 recante
«disciplina in materia di emissioni odorigene» consta di nove
articoli, e nella sua globalita', introduce una disciplina in materia
di emissioni finalizzata a ridurre l'impatto olfattivo derivante
dalle attivita' antropiche, che presenta, per i motivi di seguito
specificati, profili di illegittimita' costituzionale con riferimento
a numerose disposizioni , violando le disposizioni in materia di VIA
e AIA di cui al Dgls 3 aprile 2006, n. 152 norme statali interposte
sotto indicate, e ponendosi in contrasto con l'articolo 117, secondo
comma, lettere l) e s) della Costituzione, che riserva allo Stato la
competenza legislativa in materia di ordinamento penale e tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, e con gli articoli 123 e 117, sesto
comma, della Costituzione, avuto riguardo alla disciplina statutaria
delle Regioni ed alla potesta' regolamentare delle stesse nelle
materie di competenza statale.
Occorre premettere che la richiamata normativa statale in materia
di limiti alle emissioni inquinanti definisce quali strumenti possono
adottare le Regioni e le Province autonome al fine di garantire la
qualita' dell'aria del proprio territorio e su detti limiti della
potesta' legislativa Regionale occorre soffermarsi.
Si richiama in particolare l'articolo 271 del D.lgs. n. 152/2006
comma 3, che prevede «Per tutti gli impianti e le attivita' previsti
dall'articolo 272, comma 1, la regione o la provincia autonoma, puo'
stabilire, anche con legge o provvedimento generale, sulla base delle
migliori tecniche disponibili, appositi valori limite di emissione e
prescrizioni, anche inerenti le condizioni di costruzione o di
esercizio e i combustibili utilizzati. Con legge o provvedimento
generale la regione o la provincia autonoma puo' inoltre stabilire,
ai fini della valutazione dell'entita' della diluizione delle
emissioni, portate caratteristiche di specifiche tipologie di
impianti.»
La norma statale riconosce, pertanto, alle Regioni e alle
Province autonome la facolta' di adottare con legge «appositi valori
limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti le condizioni di
costruzione o di esercizio e i combustibili utilizzati», ma solo per
le attivita' scarsamente rilevanti di cui al comma 1 dell'articolo
272 (ovvero le attivita' per le quali non e' previsto il rilascio di
una autorizzazione alle emissioni), mentre e' necessario che cio'
avvenga attraverso piani e programmi per le attivita' soggette ad
autorizzazione (al comma 4 e', infatti, previsto che «I piani e i
programmi di qualita' dell'aria previsti dalla normativa vigente
possono stabilire appositi valori limite di emissione e prescrizioni
piu' restrittivi di quelli contenuti negli Allegati I, II e III e V
alla parte quinta del presente decreto, anche inerenti le condizioni
di costruzione o di esercizio, purche' cio' sia necessario al
perseguimento ed al rispetto dei valori e degli obiettivi di qualita'
dell'aria.»).
La disciplina di cui al titolo III-bis del D.Lgs. n. 152/2006
citato relativo all'autorizzazione integrata ambientale, in
particolare l'articolo 29-sexies prevede che «L'autorizzazione
integrata ambientale deve includere valori limite di emissione
fissati per le sostanze inquinanti, in particolare quelle
dell'allegato X alla Parte Seconda, che possono essere emesse
dall'installazione interessata in quantita' significativa, in
considerazione della loro natura e delle loro potenzialita' di
trasferimento dell'inquinamento da un elemento ambientale all'altro,
acqua, aria e suolo, nonche' i valori limite ai sensi della vigente
normativa in materia di inquinamento acustico.
I valori limite di emissione fissati nelle autorizzazioni
integrate ambientali non possono comunque essere meno rigorosi di
quelli fissati dalla normativa vigente nel territorio in cui e'
ubicata l'installazione. Se del caso i valori limite di emissione
possono essere integrati o sostituiti con parametri o misure tecniche
equivalenti.
Inoltre l'articolo 29-septies, in materia di migliori tecniche
disponibili e norme di qualita' ambientale, prevede al comma 1 che
«Nel caso in cui uno strumento di programmazione o di pianificazione
ambientale, quali ad esempio il piano di tutela delle acque, o la
pianificazione in materia di emissioni in atmosfera, considerate
tutte le sorgenti emissive coinvolte, riconosca la necessita' di
applicare ad impianti, localizzati in una determinata area, misure
piu' rigorose di quelle ottenibili con le migliori tecniche
disponibili, al fine di assicurare in tale area il rispetto delle
norme di qualita' ambientale, l'amministrazione ambientale
competente, per installazioni di competenza statale, o la stessa
autorita' competente, per le altre installazioni, lo rappresenta in
sede di conferenza di servizi di cui all'articolo 29-quater, comma
5.».
Cosi delineato il quadro normativo di riferimento della normativa
statale le disposizioni della legge regionale in epigrafe ponendosi
in contrasto con la normativa statale di riferimento di cui al Dlgvo
appaiono lesive di norme costituzionali.
E' avviso del Governo, quindi, che con le norme denunciate in
epigrafe la Regione Puglia abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale come si intende dimostrare
con l'illustrazione dei seguenti
Motivi
1- Illegittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma 2, lettere a)
e b), dell'articolo 3, dell'articolo 4, dell'articolo 5,
dell'articolo 6, dell'articolo 7 e dell'articolo 9, nonche'
dell'allegato tecnico, della legge regionale Puglia 16 luglio 2018,
n. 32 per violazione dell'articolo 3 e dell'art. 117, secondo comma,
lett. s) della Costituzione. In riferimento all'articolo 7, comma
4-bis, comma 4-ter, 5 e 7, all'articolo 29-ter, all'articolo
29-sexies, comma 3, all'articolo 29- septies, all'articolo 267, comma
3, all'articolo 271, comma 3, all'articolo 272-bis del D.lgs. n. 152
del 2006.
1- Il contenuto precettivo della legge regionale in esame al fine
di controllare e ridurre l'impatto olfattivo derivante dalle
attivita' antropiche, introduce specifiche disposizioni volte a
disciplinare le procedure di autorizzazione integrata ambientale
(AIA) e di valutazione di impatto ambientale (VIA), in particolare,
che cosi' sinteticamente si possono riassumere:
- gli artt. 3, 4 e 5 definiscono puntualmente la procedura
per la valutazione dell'accettabilita' degli impatti olfattivi;
- l'allegato tecnico stabilisce e dettaglia i metodi di
monitoraggio e di determinazione degli impatti, nonche' i criteri di
valutazione degli impatti olfattivi sul territorio.
Si richiama ancora una volta la normativa statale che, in materia
di emissioni odorigene, nella Parte quinta del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, «Norme in materia di tutela dell'aria e di
riduzione delle emissioni in atmosfera», al Titolo I «Prevenzione e
limitazione delle emissioni in atmosfera di impianti e attivita'»,
l'articolo 272-bis del d.lgs. 152/2006 prevede che «La normativa
regionale o le autorizzazioni possono prevedere misure per la
prevenzione e la limitazione delle emissioni odorigene degli
stabilimenti di cui al presente titolo. Tali misure possono anche
includere, ove opportuno, alla luce delle caratteristiche degli
impianti e delle attivita' presenti nello stabilimento e delle
caratteristiche della zona interessata, e fermo restando, in caso di
disciplina regionale, il potere delle autorizzazioni di stabilire
valori limite piu' severi con le modalita' previste all'articolo 271:
a) valori limite di emissione espressi in concentrazione
(mg/Nm3) per le sostanze odorigene;
b) prescrizioni impiantistiche e gestionali e criteri
localizzativi per impianti e per attivita' aventi un potenziale
impatto odorigeno, incluso l'obbligo di attuazione di piani di
contenimento;
c) procedure volte a definire, nell'ambito del procedimento
autorizzativo, criteri localizzativi in funzione della presenza di
ricettori sensibili nell'intorno dello stabilimento;
d) criteri e procedure volti a definire, nell'ambito del
procedimento autorizzativo, portate massime o concentrazioni massime
di emissione odorigena espresse in unita' odorimetriche (ouE/m3 o
ouE/s) per le fonti di emissioni odorigene dello stabilimento;
e) specifiche portate massime o concentrazioni massime di
emissione odorigena espresse in unita' odorimetriche (ouE/m3 o ouE/s)
per le fonti di emissioni odorigene dello stabilimento.». Al riguardo
appare opportuno precisare che, la citata Parte quinta, relativamente
al proprio campo di applicazione statuisce, al comma 3 dell'articolo
267, che tali disposizioni non possano applicarsi per gli impianti
soggetti ad AIA ed, infatti, prevede espressamente ed
inequivocabilmente che «Resta fermo, per le installazioni sottoposte
ad autorizzazione integrata ambientale, quanto previsto al Titolo
III-bis della Parte Seconda; per tali installazioni l'autorizzazione
alle emissioni prevista dal presente Titolo non e' richiesta in
quanto sostituita dall'autorizzazione integrata ambientale». Tale
disposizione, pertanto, esclude l'applicabilita' dell'articolo
272-bis agli impianti soggetti all'autorizzazione integrata
ambientale, specificamente invece richiamati dall'articolo 1, comma 2
della legge regionale in epigrafe laddove prevede che le disposizioni
de quibus si applicano:
«a) alle installazioni che svolgono attivita' di cui agli allegati
VIII e XII alla parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale) in caso di presenza di sorgenti
odorigene significative;
b) alle modifiche sostanziali delle installazioni di cui alla lettera
a), ove tali modifiche comportino una variazione del quadro emissivo
odorigeno;».
Si rammenta, richiamando quanto esposto in premessa, che la
normativa statale in materia di limiti alle emissioni inquinanti
definisce puntualmente quali strumenti possono adottare le Regioni e
le Province autonome al fine di garantire la qualita' dell'aria del
proprio territorio; in particolare l'articolo 271 del d.lgs. n.
152/2006 al comma 3, prevede che «Per tutti gli impianti e le
attivita' previsti dall'articolo 272, comma 1, la regione o la
provincia autonoma, puo' stabilire, anche con legge o provvedimento
generale, sulla base delle migliori tecniche disponibili, appositi
valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti le
condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili utilizzati.
Con legge o provvedimento generale la regione o la provincia autonoma
puo' inoltre stabilire, ai fini della valutazione dell'entita' della
diluizione delle emissioni, portate caratteristiche di specifiche
tipologie di impianti.» La norma statale riconosce, pertanto, alle
Regioni e alle Province autonome la facolta' di adottare con legge
«appositi valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti
le condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili
utilizzati», ma solo per le attivita' scarsamente rilevanti di cui al
comma 1 dell'articolo 272 (ovvero le attivita' per le quali non e'
previsto il rilascio di una autorizzazione alle emissioni), mentre e'
necessario che cio' avvenga attraverso piani e programmi per le
attivita' soggette ad autorizzazione (al comma 4 e' infatti previsto
«I piani e i programmi di qualita' dell'aria previsti dalla normativa
vigente possono stabilire appositi valori limite di emissione e
prescrizioni piu' restrittivi di quelli contenuti negli Allegati
I, II e III e V alla parte quinta del presente decreto, anche
inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio, purche' cio'
sia necessario al perseguimento ed al rispetto dei valori e degli
obiettivi di qualita' dell'aria.»).
2. La disciplina di cui al titolo III-bis del D.Lgs. n. 152/2006
relativo all'autorizzazione integrata ambientale, in particolare
l'articolo 29-sexies prevede che «L'autorizzazione integrata
ambientale deve includere valori limite di emissione fissati per le
sostanze inquinanti, in particolare quelle dell'allegato X alla Parte
Seconda, che possono essere emesse dall'installazione interessata in
quantita' significativa, in considerazione della loro natura e delle
loro potenzialita' di trasferimento dell'inquinamento da un elemento
ambientale all'altro, acqua, aria e suolo, nonche' i valori limite ai
sensi della vigente normativa in materia di inquinamento acustico. I
valori limite di emissione fissati nelle autorizzazioni integrate
ambientali non possono comunque essere meno rigorosi di quelli
fissati dalla normativa vigente nel territorio in cui e' ubicata
l'installazione. Se del caso i valori limite di emissione possono
essere integrati o sostituiti con parametri o misure tecniche
equivalenti.
Inoltre l'articolo 29-septies, in materia di migliori tecniche
disponibili e norme di qualita' ambientale, prevede al comma 1 che
«Nel caso in cui uno strumento di programmazione o di pianificazione
ambientale, quali ad esempio il piano di tutela delle acque, o la
pianificazione in materia di emissioni in atmosfera, considerate
tutte le sorgenti emissive coinvolte, riconosca la necessita' di
applicare ad impianti, localizzati in una determinata area, misure
piu' rigorose di quelle ottenibili con le migliori tecniche
disponibili, al fine di assicurare in tale area il rispetto delle
norme di qualita' ambientale, l'amministrazione ambientale
competente, per installazioni di competenza statale, o la stessa
autorita' competente, per le altre installazioni, lo rappresenta in
sede di conferenza di servizi di cui all'articolo 29-quater, comma
5.».
Alla luce di un siffatto quadro normativo statale in materia di
valori limiti alle emissioni inquinanti la Legge Regionale in oggetto
si pone in contrasto sia con l'articolo 29-sexies, comma 3, sia con
l'articolo 29-septies poiche' non introduce l'obbligo, per gli
impianti soggetti ad AIA, di rispettare "valori limite di emissione"
nel territorio, ma piuttosto prevede l'obbligo di adottare specifiche
misure di monitoraggio, modalita' di costruzione e realizzazione
delle installazioni e di gestione degli impianti.
In materia di AIA occorre evidenziare che la normativa statale
individua puntualmente la ripartizione delle competenze tra lo Stato
e le Regioni per lo svolgimento delle procedure di AIA: in
particolare l'articolo 7 del DLgs n. 152/2006 citato al comma 4-bis
prevede che sono sottoposti ad AIA in sede statale i progetti
relativi alle attivita' di cui all'allegato XII del decreto e loro
modifiche sostanziali, mentre espressamente prevede al comma 4-ter
che sono sottoposti ad AIA secondo le disposizioni delle leggi
regionali e provinciali i progetti di cui all'allegato VIII che non
risultano ricompresi anche nel citato allegato XII e loro modifiche
sostanziali. Infine, al comma 5 e' stabilito che in sede statale,
l'autorita' competente ai fini dell'AIA e' il Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio e del mare che rilascia il relativo
provvedimento di AIA con decreto del Ministro.
Il comma 7 prevede infine che: «Le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi e regolamenti
le competenze proprie e quelle degli altri enti locali in materia di
VAS e di AIA.
Disciplinano inoltre:
a) i criteri per la individuazione degli enti locali
territoriali interessati;
b) i criteri specifici per l'individuazione dei soggetti
competenti in materia ambientale;
c) fermo il rispetto della legislazione europea, eventuali
ulteriori modalita', rispetto a quelle indicate nel presente decreto,
purche' con questo compatibili, per l'individuazione dei piani e
programmi o progetti o installazioni da sottoporre a VAS ed AIA e per
lo svolgimento della relativa consultazione;
d) le modalita' di partecipazione delle regioni e province
autonome confinanti al processo di VAS, in coerenza con quanto
stabilito dalle disposizioni nazionali in materia;
e) le regole procedurali per il rilascio dei provvedimenti di
AIA e dei pareri motivati in sede di VAS di propria competenza, fermo
restando il rispetto dei limiti generali di cui al presente decreto
ed all'articolo 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modificazioni.
E', infine, da rilevare che l'articolo 3 della Legge Regionale n.
31/18 citata in epigrafe risulta in contrasto con l'articolo 29-ter
che disciplina la domanda di autorizzazione integrata ambientale
prevedendo, ai fini dell'esercizio delle nuove installazioni di nuovi
impianti, della modifica sostanziale e dell'adeguamento del
funzionamento degli impianti delle installazioni esistenti, l'obbligo
di presentazione di specifici contenuti della domanda di AIA,
individuando puntualmente i dati e le informazioni ai fini del
rilascio dell'autorizzazione.
Dal sopra richiamato quadro normativo in materia di AIA si puo'
desumere chiaramente come le disposizioni di cui alla Legge Regionale
n. 32/18 citata devono ritenersi in contrasto con le seguenti
previsioni statali:
- l'articolo 271, comma 3, terzo e quarto periodo, del D.Lgs.
n. 152/06 citato, poiche' le installazioni soggette ad AIA non
rientrano in quelle di cui all'articolo 272, comma 1 (ovvero le
attivita' per le quali non e' previsto il rilascio di una
autorizzazione alle emissioni) per cui e' possibile invece adottare
con legge «appositi valori limite di emissione e prescrizioni, anche
inerenti le condizioni di costruzione o di esercizio e i combustibili
utilizzati»;
- l'articolo 29-ter del D.Lgs. n. 152/2006 citato in quanto
la legge regionale prevede all'articolo 3, per la presentazione delle
istanze di AIA di competenza statale, l'obbligo di produrre
nell'ambito dell'istanza ulteriore documentazione e informazioni
rispetto a quanto previsto dalla normativa statale;
- l'articolo 29-septies, del D.Lgs. n. 152/2006 , citato in
quanto la legge regionale non si configura come uno «strumento di
programmazione o di pianificazione», non considera «tutte le sorgenti
emissive coinvolte» in quanto le emissioni odorigene sono
riconducibili anche ad altri fonti emissive non considerate dalle
disposizioni qui censurate (quali traffico e riscaldamento civile) e
non individua chiaramente quali sono le norme di qualita' ambientale
per cui e' necessario attuare le prescrizioni in materia di emissioni
odorigene contenute in particolare nell'articolo 3 e nell'allegato
della Legge Regionale n. 32/18 citata Al riguardo occorre evidenziare
che le disposizioni censurate configurano anche un vizio di
irragionevolezza in relazione all'articolo 3 della Costituzione, in
considerazione della circostanza che il parametro limite previsto
dalla disciplina regionale di cui si impone il rispetto rappresenta
un valore complessivo al quale possono concorrere una pluralita' di
sorgenti anche non riferite agli impianti autorizzati;
- l'articolo 29-septies, del D.Lgs. n. 152/2006 citato,
all'ultimo periodo, in quanto la legge Regionale n 32/18 citata non
prevede che le prescrizioni siano richieste dalla Regione in sede di
Conferenza di servizi, ma piuttosto inserite d'ufficio
nell'autorizzazione integrata ambientale;
- l'articolo 29-sexies, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006,
citata in quanto le disposizioni regionali e il relativo Allegato non
introducono l'obbligo di rispettare «valori limite di emissione» nel
territorio, ma di adottare specifiche misure di monitoraggio,
costruttive e di gestione.
Al riguardo occorre ricordare che il provvedimento AIA puo'
prescrivere l'adozione di specifiche tecniche o tecnologie solo ove
si applichi il sopra citato art. 29-septies (ovvero quando nel caso
in cui uno strumento, di programmazione o di pianificazione
ambientale, quali, ad esempio, il piano di tutela delle acque, o la
pianificazione in materia di emissioni in atmosfera, considerate
tutte le sorgenti emissive coinvolte, riconosca la necessita' di
applicare ad impianti, localizzati in una determinata area, misure
piu' rigorose di quelle ottenibili con le migliori tecniche
disponibili, al fine di assicurare in tale area il rispetto delle
norme di qualita' ambientale);
- l'articolo 7, commi 4, 4-bis, 5 e 7 del D.Lgs. n. 152/2006
citato in quanto le disposizioni regionali, quali l'articolo 1, comma
2, lettere a) e b), l'articolo 3, comma 4, l'articolo 5, comma l,
lettera c), l'articolo 9 citato disciplinano procedure e attivita'
che spettano allo Stato in materia di autorizzazione integrata
ambientale, poiche' relative agli impianti di cui all'allegato XII
eccedendo il potere legislativo riconosciuto alle Regioni dal comma 7
dell'articolo 7 del citato DLgs n.152/2006.
Alla luce di quanto fin qui rappresentato si deve ricordare che
la disciplina della autorizzazione integrata ambientale rientra nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (articolo 117, comma 2, lettera s)
della Costituzione.); e' inoltre opportuno aggiungere che, proprio in
quanto «trasversale» e «prevalente», la normativa statale nella
materia in questione si impone integralmente nei confronti delle
Regioni.
Il principio ha trovato costantemente conferma nella
giurisprudenza costituzionale anche riguardo alle autonomie speciali
(si vedano, al riguardo, le sentenze. nn. 104 del 2008, con rinvio
alla sentenza n. 378 del 2007, nn. 225 e 234 del 2009 e nn. 1 e 67
del 2010); nei cui confronti le norme espressive della competenza
esclusiva dello Stato in materia ambientale si applicano
«trasversalmente», su tutti i settori, in quanto norme di grande
riforma economico-sociale.
2. Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 2, lettere
c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9 della Legge Regionale 16 luglio 2018, n.
32 per violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione in riferimento agli articoli 19, 22 e 23 del DLgs. n.
152 del 2006.
Le norme della legge regionale introducono ulteriori contenuti ai
fini della presentazione delle istanze per la valutazione di impatto
ambientale (VIA) nonche' per la verifica di assoggettabilita' a
valutazione di impatto ambientale. Tali contenuti non sono prescritti
nell'ambito delle procedure dettate dalla normativa statale in
materia di VIA e, pertanto, risultano in contrasto con gli artt. 19,
22 e 23 del D.Lgs. n. 152/2006 citato.
Specificamente per le procedure di valutazione di impatto
ambientale nonche' per la verifica di assoggettabilita' a valutazione
di impatto ambientale (VIA) i contenuti richiesti dall'articolo 3
della Legge Regionale n. 32/18 ai fini del controllo delle emissioni
delle sostanze odorigene non sono previsti nell'Allegato IV-bis e
nell'Allegato VII alla parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006 citato,
come modificati dal D.Lgs. n. 104/2017. La norma regionale prevede,
infatti che «Il gestore ovvero il proponente, all'atto della
presentazione dell'istanza all'autorita' competente, provvede ad
allegare la documentazione relativa alla individuazione delle
sorgenti odorigene significative, alla caratterizzazione delle
sorgenti odorigene significative, comprensiva della determinazione
della concentrazione di odore e della portata di odore e della
determinazione della concentrazione delle singole sostanze, odoranti
o traccianti anche non odoranti, e alla stima dell'impatto olfattivo
delle emissioni, redatta secondo le indicazioni di cui all'allegato
annesso alle presenti disposizioni» e che, inoltre «L'assenza di
sorgenti odorigene significative dovra' essere certificata dal
gestore ovvero dal proponente mediante dichiarazione resa nelle forme
di legge.». Preliminarmente va ricordato che la disciplina della
valutazione di impatto ambientale rientra in modo univoco nella
competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema di «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (articolo 117, comma 2, lettera s),
della Costituzione; e', inoltre opportuno aggiungere che, proprio in
quanto «trasversale» e «prevalente», la normativa statale nella
materia in questione, come per l'AIA, si impone integralmente nei
confronti delle Regioni che non possono non rispettarla. Si tratta di
un orientamento costantemente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, la quale ha ribadito tali statuizioni anche riguardo
alle autonomie speciali (si vedano, al riguardo, le sentenze. nn. 104
del 2008, con rinvio alla sentenza n. 378 del 2007, nn. 225 e 234 del
2009 e nn. 1 e 67 del 2010) citate, nei cui confronti le norme
espressive della competenza esclusiva dello Stato in materia
ambientale si applicano «trasversalmente», su tutti i settori, in
quanto norme di grande riforma economico-sociale.
Cio' premesso, la disposizione regionale in esame risulta non
conforme alla vigente normativa statale in materia di VIA, come
modificata dal D.Lgs. 104/2017 citato, in particolare in relazione a
quanto previsto dall'articolo 7-bis, comma 8, del D.Lgs. 152/2006
citato che prevede:
«Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
disciplinano con proprie leggi o regolamenti l'organizzazione e le
modalita' di esercizio delle funzioni amministrative ad esse
attribuite in materia di VIA, nonche' l'eventuale conferimento di
tali funzioni o di compiti specifici agli altri enti territoriali
sub-regionali. La potesta' normativa di cui al presente comma e'
esercitata in conformita' alla legislazione europea e nel rispetto di
quanto previsto nel presente decreto, fatto salvo il potere di
stabilire regole particolari ed ulteriori per la semplificazione dei
procedimenti, per le modalita' della consultazione del pubblico e di
tutti i soggetti pubblici potenzialmente interessati, per il
coordinamento dei provvedimenti e delle autorizzazioni di competenza
regionale e locale, nonche' per la destinazione alle finalita' di cui
all'articolo 29, comma 8, dei proventi derivanti dall'applicazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie. In ogni caso non sono
derogabili i termini procedimentali massimi di cui agli articoli 19 e
27-bis.».
Appare, pertanto, chiaro che tale norma conferisce a Regioni e
Province autonome una potesta' legislativa limitata, da esercitare in
conformita' alla legislazione europea e nel rispetto della normativa
statale, allo scopo di stabilire regole particolari ed ulteriori per
le specifiche finalita' indicate nel sopra riportato articolo 7-bis,
comma 8: Regioni e Province autonome possono stabilire regole
autonome e ulteriori rispetto alla normativa statale esclusivamente
per la semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie.
Alla luce di un siffatto ambito circoscritto e puntuale della
potesta' legislativa regionale in materia di VIA, in particolare,
l'articolo della Legge Regionale n. 32/18 citato e' in contrasto con
l'articolo 7-bis citato in quanto essa non e' riconducibile ad alcuna
delle finalita' in vista delle quali il legislatore statale ha
riconosciuto un margine di intervento ai legislatori regionali.
Certamente essa non tende alla semplificazione del procedimento, ma
rappresenta un ulteriore aggravio sia per l'autorita' competente, che
sara' chiamata ad analizzare e a valutare ulteriori contenuti dello
studio preliminare ambientale, sia per il proponente che dovra'
procedere ad effettuare ulteriori analisi e approfondimenti nella
predisposizione dell'istanza di verifica di assoggettabilita' a VIA.
Alla luce di quanto fin qui rappresentato, pertanto, emerge una
palese violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s) della
Costituzione.
Spettano alla competenza esclusiva dello Stato le determinazioni
che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme
sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 77 del 2017, n. 249 del
2009 e n. 407 del 2002). Tale disciplina, poi, costituisce un limite
per gli interventi normativi delle Regioni e delle Province autonome
che, pur attenendo a materie di loro competenza, presentano tuttavia
profili di interferenza con dette esigenze di tutela dell'ambiente
(sentenze n. 180 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014 e n. 314 del 2009).
3) Illegittimita' costituzionale dell'articolo 3, comma 5 della Legge
regionale n. 32/18, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), in riferimento all'articolo 279 del d.lgs. n. 152 del
2006.
L'articolo 3, comma 5, citato dispone che: «La violazione da
parte del gestore delle prescrizioni impartite e dei valori limite
fissati nel provvedimento, anche in esito alle attivita' di cui al
comma 2, determina l'applicabilita' del sistema sanzionatorio gia'
previsto dalle norme di settore».
Premesso che la previsione appare sommariamente formulata, in
quanto il comma 2 richiamato non prevede attivita' in senso stretto,
se non «dichiarative» (invero, esso recita: «L'assenza di sorgenti
odorigene significative dovra' essere certificata dal gestore ovvero
dal proponente mediante dichiarazione resa nelle forme di legge»;
appare del tutto generico il riferimento al «sistema sanzionatorio
gia' previsto dalle norme di settore», considerato che la legge
regionale non e' munita di un proprio apparato sanzionatorio, per cui
il rinvio parrebbe da intendersi alla disciplina statale di settore,
ad esclusione, pero', del cit. art. 674 c.p., che non puo' di certo
intendersi come fattispecie incriminatrice «di settore».
Dovendo ritenersi che la disposizione regionale alluda all'art.
279 del Codice dell'ambiente D.Lgs n. 152/2006 , che, tuttora,
contiene la disciplina delle sanzioni penali e amministrative per le
violazioni nel campo delle emissioni in atmosfera, allora essa
delinea surrettiziamente fattispecie incriminatrici penali nuove,
consistenti nella «violazione da parte del gestore delle prescrizioni
impartite e dei valori limite fissati nel provvedimenti», da punire
appunto con le sanzioni previste dal citato articolo 279 del Codice
dell'ambiente, in modo che la previsione va ad incidere sull'
«ordinamento penale», ossia, una materia riservata in via esclusiva
al legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera I),
della Costituzione. La norma regionale dunque introduce
un'integrazione di fattispecie da punire a livello penale secondo «il
sistema sanzionatorio gia previsto dalle norme di settore», vale a
dire, ai sensi dell'art. 279 del Codice dell'ambiente, cosi
travalicando in materia riservata in via esclusiva al legislatore
statale.
4 Illegittimita' costituzionale dell'articolo 6 della Legge Regionale
n. 32/18 per violazione dell'art. 117, comma 6, e dell'articolo 123
della Costituzione , in riferimento agli articoli 7 e 7-bis del
D.Lgs. n. 152 del 2006, nonche' all'articolo 44, commi 1 e 2 dello
Statuto della Regione Puglia approvato con legge regionale 12 maggio
2004 n. 7.
L'articolo 6, comma 1, della Legge Regionale n. 31/18 prevede che
"La Giunta regionale con propria deliberazione provvede
all'aggiornamento dell'allegato annesso alle presenti disposizioni".
Il successivo comma 2 prevede che "La Giunta regionale definisce nel
rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalita', disposizioni
volte alla minimizzazione dell'impatto olfattivo per particolari
categorie di attivita'".
La norma reca, all'evidenza, una ipotesi di delegificazione che
tuttavia, contrasta sotto molteplici profili con la disciplina
dell'istituto de quo contenuta nello Statuto della Regione Puglia.
Al riguardo occorre premettere, in via generale, che le norme di
uno statuto regionale ordinario sono adottate all'esito di un
procedimento rinforzato e, dunque, condizionano la validita' di
quelle prodotte da una legge regionale, le quali non possono
discostarsene pena la violazione dell'articolo 123 della
Costituzione. Tanto precisato, si deve immediatamente aggiungere che
- in base all'articolo 44, comma 1 dello Statuto della Regione - «La
legge regionale indica le norme da delegificare e i principi che la
Giunta regionale deve osservare nei regolamenti di delegificazione.
Le materie oggetto di legislazione concorrente non possono essere
delegificate».
La disposizione regionale di cui all'art 6 della Legge regionale
n. 32/18 si discosta dalle sopra citate previsioni statutarie
perche':
a) affida la modifica dell'allegato alla Legge Regionale n.
32/18 a una deliberazione di Giunta, laddove lo statuto esige un
regolamento, peraltro da approvare nel rispetto di specifiche
prescrizioni procedurali (art. 44, comma 2, Statuto della regione
Puglia);
b) risulta del tutto carente sotto il profilo della
indicazione dei principi che dovrebbero guidare la giunta
nell'attivita' di delegificazione, non potendosi al riguardo
considerare sufficiente la generica disciplina posta dal sopra
richiamato articolo 6, comma 2 della Legge Regionale n. 32/18;
c) utilizza lo strumento della delegificazione in violazione
del divieto statutario per le materie di legislazione concorrente,
che a «fortiori» non puo' non comprendere anche quelle di
legislazione esclusiva statale nelle quali le Regioni operano nello
spazio lasciato dallo stesso legislatore statale, come e' nel caso
della disciplina in esame, senz'altro interamente ascrivibile alla
competenza statale esclusiva ex art. 117, comma 2, lett. s) della
Costituzione.
Oltre a quanto appena dedotto in ordine alla violazione
dell'articolo 123 della Costituzione va, poi, aggiunto che la
fattispecie di delegificazione introdotta dalla normativa regionale
in esame contrasta altresi' con l'articolo 117, comma 6 della
Costituzione per le seguenti considerazioni.
Premesso che la disciplina contenuta nell'allegato di cui si
discute ricade certamente nella materia esclusiva statale della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (ex art. 117, comma 2, lett.
s), della Costituzione, si deve sottolineare che, in forza
dell'evocato parametro costituzionale, nelle materie di legislazione
statale esclusiva le Regioni possono esercitare potesta'
regolamentare solo sulla base di una delega dello Stato.
Per quanto riguarda la disciplina relativa all'autorizzazione
integrata ambientale, tale delega scaturisce dall'articolo 7, comma
7, del D.Lgs n. 152 del 2006 citato, che pero', si riferisce
esclusivamente all'autorizzazione integrata ambientale di competenza
regionale.
Ne deriva che l'articolo 6, comma l della Legge Regionale n.
32/18 viola l'articolo 117, comma 6 della Costituzione, nella misura
in cui e' diretto a delegificare previsioni destinate ad applicarsi
anche all'autorizzazione integrata ambientale di spettanza statale.
Per quanto riguarda la valutazione di impatto ambientale,
l'articolo 7-bis, comma 8, del D.Lgs P. 152 del 2006 citato riconosce
uno spazio d'intervento alle leggi e ai regolamenti regionali
esclusivamente in riferimento alle procedure di propria competenza e
per profili strettamente delimitati, dai quali la disciplina
contenuta nell'allegato alla legge regionale in oggetto esorbita.
Ne deriva che l'articolo 6, comma l della legge Regionale Puglia
di cui si discute viola l'articolo 117, comma 6 della Costituzione,
nella misura in cui e' diretto a delegificare previsioni
espressamente destinate ad applicarsi sia ai procedimenti di
valutazione di impatto ambientale di spettanza statale, sia a quelli
di spettanza regionale.
P.Q.M.
Per i suesposti motivi si conclude perche' gli articoli 1, comma
2, lettere a, b, c) e d), 3, 4, 5, 6, 7 e 9, nonche' l'allegato
tecnico della legge della Regione Puglia n. 32 del 16 luglio 2018
recante «Disciplina in materia di emissioni odorigene», siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Con l'originale notificato del presente ricorso si depositeranno:
1- Estratto della attestazione della deliberazione del
Consiglio dei Ministri in data 13 settembre 2018 e della relazione
allegata al verbale;
2- Copia della legge della Regione Puglia n. 32 del 16 luglio
2018.
Roma, 17 settembre 2018
Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri
L'Avvocato dello Stato: Morici