N. 172 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 ottobre 2018
Ordinanza dell'8 ottobre 2018 del Tribunale amministrativo regionale
per la Lombardia sul ricorso proposto da Associazione Comunita'
Islamica Ticinese contro Comune di Sesto Calende..
Edilizia e urbanistica - Confessioni religiose - Norme della Regione
Lombardia - Piano per le attrezzature religiose - Previsione che i
Comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono
tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature
religiose entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge
regionale n. 2 del 2015 - Previsione che, decorso detto termine, il
piano e' approvato unitamente al nuovo piano di governo del
territorio (PGT).
- Legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio), art. 72, comma 5, come modificato
dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge regionale 3 febbraio
2015, n. 2 ("Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12
(Legge per il governo del territorio) - Principi per la
pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi").
(GU n.48 del 5-12-2018 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA
(Sezione Seconda)
Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale 2998 del 2016, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Associazione Comunita' Islamica Ticinese, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Aldo Travi, Elena Travi, con domicilio digitale come da PEC
da Registri di Giustizia;
Contro il Comune di Sesto Calende, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Rossana Colombo e dall'avvocato Angelo Ravizzoli, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Per l'annullamento con il ricorso principale del provvedimento
del Responsabile dei servizi dell'Area tecnica del Comune di Sesto
Calende in data 25 ottobre 2016, prot. 24471, con il quale e' stata
respinta l'istanza presentata dalla ricorrente per l'individuazione
di un luogo di culto nel territorio comunale;
nonche' di ogni ulteriore atto presupposto e connesso, ivi
compreso il preavviso di rigetto in data 5 settembre 2016, prot.
20368.
Con motivi aggiunti del 27 novembre 2017, la delibera del
Consiglio del Comune di Sesto Calende, del 20 settembre 2017 n. 39,
di rigetto della domanda dell'Associazione Comunita' Islamica
Ticinese di individuare un luogo di culto islamico nell'ambito del
PGT.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sesto
Calende;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 maggio 2018 la
dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
L'Associazione Comunita' Islamica (da ora anche solo
Associazione), e' un'associazione costituita nel 2004 e raccoglie
circa trecento persone di religione islamica, residenti
prevalentemente a Sesto Calende e nei comuni limitrofi.
Gia' nel luglio 2011, nel corso della formazione del PGT,
l'Associazione ha chiesto al comune di prevedere nel proprio
strumento urbanistico un'area per il culto islamico.
Il provvedimento di rigetto e' stato impugnato con ricorso (r.g.
n. 364/2012), accolto con sentenza n. 2485 dell'8 novembre 2013.
Tuttavia, a fronte dell'inerzia del Comune, L'Associazione si
vedeva costretta a notificare ricorso per ottemperanza, accolto con
sentenza n. 146 del 15 gennaio 2015. L'Amministrazione avviava quindi
un procedimento in ottemperanza alla sentenza del Tar; tuttavia, con
nota del 22 febbraio 2015, l'Amministrazione comunicava di aver
sospeso il procedimento, a seguito della L.R. n. 2 del 3 febbraio
2015.
L'Associazione notificava un nuovo giudizio di ottemperanza,
sull'assunto che la nuova legge regionale non potesse costituire
ostacolo all'esecuzione delle precedenti statuizioni giurisdizionali.
Il ricorso di ottemperanza veniva accolto con sentenza n. 943/2015:
il Tribunale amministrativo regionale riteneva infatti che la L.R.
2/2015, ancorche' sopravvenuta, dovesse trovare applicazione e
incidesse sul dovere di esecuzione del comune.
Al fine di non fare decorrere il termine di 18 mesi per
l'approvazione dei piani comunali delle attrezzature religiose,
l'Associazione notificava in data 26 luglio 2016 un atto di diffida.
L'Amministrazione avviava il procedimento al fine della
valutazione delle osservazioni pervenute e dopo la comunicazione ex
art 10-bis, notificava il rigetto della domanda, rilevando l'assenza
dei requisiti di ente di confessione religiosa, come richiesti dalla
legge n. 1159/1929.
Il diniego veniva impugnato con il presente ricorso, notificato
in data 20 dicembre 2016 e depositato il 22 dicembre 2016, per i
seguenti motivi:
1) illegittimita' del provvedimento 25 ottobre 2016 n. 24471
per eccesso di potere e violazione di legge, in relazione all'art 70,
comma 2-ter L.R. 12/2005; violazione della legge n. 1159/1929; in
subordine illegittimita' derivata per violazione degli articoli 2 e
19 Cost.: secondo l'Amministrazione l'Associazione non avrebbe i
poteri di rappresentanza propri degli enti delle altre confessioni
religiose e non costituirebbe ente di confessione religiosa. Sostiene
la ricorrente che la legge n. 1159/1929 non e' applicabile al caso in
esame, ne' puo' rappresentare una condizione per limitare l'esercizio
del diritto di culto, dal momento che la liberta' religiosa e' un
diritto costituzionale. Seguendo l'interpretazione
dell'Amministrazione la L.R. risulterebbe in contrasto con gli
articoli 2, 8 e 19 Cost., perche' si escluderebbe qualsiasi
insediamento di edifici di culto islamico nel territorio regionale;
2) illegittimita' del provvedimento 25 ottobre 2016, n. 24471
in relazione al vincolo da osservare nell'esecuzione delle sentenze
del Tribunale amministrativo regionale Lombardia sez. II n. 2485/2013
e n. 146/2015, difetto di motivazione: l'Amministrazione sostiene che
l'Associazione ricorrente non sarebbe «ente di confessione
religiosa». Gia' nelle pregresse sentenze l'Associazione e' stata
ritenuta come rappresentativa di una comunita' di residenti dotata di
legittimazione al ricorso;
3) illegittimita' del provvedimento 25 ottobre 2016, n. 24471
per violazione degli articoli 3 e 8 Cost. e dell'art. 70 L.R.
12/2005: il provvedimento richiede la necessita' della sottoscrizione
di una convenzione con il comune. L'Associazione e' sempre stata
disponibile a detta sottoscrizione; in ogni caso si tratta di una
condizione in contrasto con i principi costituzionali perche' viene
introdotta una discriminazione fondata sulla confessione religiosa;
4) illegittimita' del provvedimento 25 ottobre 2016, n. 24471
per violazione dell'art. 10 legge n. 241/90: nel provvedimento una
ragione di rigetto e' indicata nella circostanza che l'associazione
non costituirebbe ente di confessione religiosa, motivo non
rappresentato nel preavviso di rigetto.
Si e' costituito in giudizio il Comune di Sesto Calende,
chiedendo il rigetto del ricorso.
Con ordinanza cautelare n. 117 del 20 gennaio 2017 gli effetti
del diniego sono stati sospesi, disponendo il riesame, rilevando
profili di fondatezza del ricorso, in quanto «la mancanza del
riconoscimento ai sensi della legge n. 1159 del 1929 non appare
legittimamente invocabile quale causa di esclusione dalla
possibilita' di ottenere, da parte di una confessione religiosa,
l'assegnazione di aree da destinare all'esercizio del culto,
considerato che tale possibilita' deve essere garantita a tutte le
confessioni, e non soltanto a quelle riconosciute (cfr. Corte
costituzionale n. 63 del 2016, n. 193 del 1995 e n. 59 del 1958):
appare pure censurabile l'affermazione secondo la quale
l'Associazione ricorrente, al di la' della mancanza di riconoscimento
ai sensi della legge n. 1159 del 1929, non costituirebbe «ente di
confessione religiosa», in quanto, a fronte della finalita' religiosa
dell'organizzazione e della dichiarata volonta' di disporre di un
luogo per l'esercizio del culto, non sembra consentito al comune
richiedere ne' il possesso di specifici requisiti da parte del
soggetto istante (attesa la declaratoria di illegittimita'
costituzionale che ha colpito la parte del comma 2-bis dell'art. 70
della legge regionale n. 12 del 2005, ove tali requisiti erano
stabiliti), ne' la prova che tale soggetto costituisca articolazione
di una confessione organizzata o benefici di un riconoscimento
formale della rappresentativita' di un certo credo religioso, poiche'
la liberta' di culto e' garantita anche a «confessioni religiose
strutturate come semplici comunita' di fedeli che non abbiano
organizzazioni regolate da speciali statuti» (Corte cost. n. 193 del
1995);
conseguentemente, in una lettura costituzionalmente orientata
della disciplina regionale, la qualificazione del soggetto
richiedente, da parte del Comune, come «ente di confessione
religiosa» non sembra potersi basare che sull'idoneita' in concreto
di tale soggetto a rappresentare un'esigenza di culto riscontrabile a
livello locale;
in tale prospettiva, la valutazione che il comune e' chiamato
a compiere, ai fini all'individuazione di luoghi da destinare
all'esercizio del culto, dovra' percio' risultare attinente, secondo
l'insegnamento della Corte costituzionale, «all'entita' della
presenza sul territorio dell'una o dell'altra confessione, alla
rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto
riscontrate nella popolazione» (Corte cost. n. 63 del 2016); dati,
questi, da ponderare in considerazione delle utilita' limitate (nel
caso di specie: utilizzazione del territorio ed eventuale consumo di
suolo) oggetto di assegnazione (cfr. ancora la sentenza da ultimo
richiamata);».
Il comune ha quindi adottato la delibera consiliare del 20
settembre 2017 n. 39, sempre respingendo la domanda, per una
pluralita' di motivi. In particolare sostiene il comune che:
l'Associazione non avrebbe i requisiti richiesti dalla legge,
perche' la disciplina sui luoghi di culto non va applicata in
funzione della percentuale rispetto alla popolazione totale, ma
quando si riscontra la presenza di un gruppo di fedeli e l'esigenza
per essi di disporre di un culto;
le aree non sono dotate di parcheggi e in ogni caso non ci
sono immobili comunali idonei a questo scopo;
l'Associazione si e' trasferita come sede in altro comune.
Con motivi aggiunti depositati in data 22 novembre 2017 e' stata
impugnata la delibera n. 39/2017, per i seguenti motivi:
1) Violazione dell'art 19 Cost. e dell'art 70 comma 2-bis
L.R. n. 12/2005; violazione dei principi affermati dal Tribunale
amministrativo regionale Lombardia nella sentenza n. 24585/2013:
l'Amministrazione non puo', in presenza di una comunita' religiosa,
differire ogni determinazione in ordine alla individuazione di
un'area di culto. La presenza di una comunita' islamica e' ragione
sufficiente per accogliere la richiesta;
2) Violazione dell'art 70, comma 2 della L.R. 12/2005 per
carenza di istruttoria e difetto di motivazione: il comune afferma:
a) che l'associazione non avrebbe le caratteristiche di
consistenza e di incidenza sociale; per consentire l'individuazione
di un'area di culto;
b) le aree non sono dotate di parcheggi e non ci sono
immobili comunali idonei;
c) l'associazione si e' trasferita come sede fuori dal
comune resistente;
d) nel 2008 l'Amministrazione ha negato che vi fossero
elementi per riconoscere, una consistente presenza sul territorio
dell'associazione.
La ricorrente contesta la fondatezza delle motivazioni del
rigetto della domanda, in quanto l'Associazione ha come iscritti i
nuclei familiari, per cui gli aderenti sono maggiori rispetto a
quelli considerati. Inoltre la disciplina sui luoghi di culto non va
applicata in funzione della percentuale rispetto alla popolazione
totale, ma quando si riscontra la presenza di un gruppo di fedeli e
l'esigenza per essi di disporre di un culto.
L'affermazione circa l'inidoneita' delle aree e' in contrasto con
il diritto costituzionale alla liberta' religiosa. Irrilevante la
circostanza che l'associazione abbia cambiato sede e che gia' nel
2008 l'Amministrazione avesse negato che sussistessero elementi
idonei a confermare la consistente presenza dell'associazione sul
territorio.
Anche rispetto ai motivi aggiunti si e' costituto il Comune,
affermando che non vi sarebbe alcun obbligo di trovare un'area, ma
solo di valutare l'idoneita' dell'area. Ha altresi' sollevato
l'eccezione di inammissibilita' del ricorso, in quanto generico.
All'udienza del 30 maggio 2018 il ricorso e' stato trattenuto in
decisione.
Diritto
1) Con il ricorso principale l'Associazione ha impugnato,
chiedendone la sospensione cautelare, il provvedimento prot. 24471 di
data 25 ottobre 2016 a mezzo del quale il Comune di Sesto Calende
aveva respinto l'istanza tesa all'individuazione di un luogo di culto
del territorio comunale da dedicare al culto islamico.
A seguito dell'accoglimento dell'istanza cautelare con
l'ordinanza della Sezione n. 112/2017 e del rigetto dell'appello
avverso la stessa decisone con l'ordinanza del Consiglio di Stato n.
1884/2017, il comune si rideterminava a mezzo della deliberazione
consiliare n. 39 di data 20 settembre 2017, con la quale respingeva
nuovamente l'istanza dell'Associazione.
Ritiene il Collegio che tale decisione di riesame della
originaria istanza dell'Associazione abbia natura di provvedimento di
secondo grado rispetto a quello di data 25 ottobre 2016.
Di conseguenza, la deliberazione consiliare n. 39 di data 20
settembre 2017 ha definitivamente privato di efficacia il
provvedimento di data 25 ottobre 2016, impugnato - quando ancora era
efficace - a mezzo del ricorso principale.
In tale situazione, il ricorso principale va dichiarato
improcedibile.
2) Con il ricorso per motivi aggiunti l'Associazione chiede
l'annullamento della deliberazione consiliare n. 39 di data 20
settembre 2017.
Al riguardo, va rigettata l'eccezione di inammissibilita' opposta
dalla difesa Comunale, secondo cui i motivi aggiunti avrebbero
contenuto generico e non indicherebbero i profili di ritenuta
illegittimita' del provvedimento impugnato. Osserva infatti il
Collegio che, nel primo motivo aggiunto, riguardante l'impianto
generale della deliberazione consiliare n. 39/2017, emergono
nitidamente le doglianze circa il difetto di motivazione e circa il
cattivo esercizio della discrezionalita' nella pianificazione
urbanistica.
Il secondo motivo aggiunto contesta invece analiticamente i'
singoli punti della motivazione del provvedimento impugnato.
3) Passando al merito della controversia, rileva il Collegio che
la deliberazione consiliare n. 39 di data 20 settembre 2017
costituisce il provvedimento finale del procedimento apertosi a
seguito dell'istanza dell'Associazione tesa all'individuazione nel
PGT del Comune di Sesto Calende di un luogo del territorio comunale
di culto da dedicare al culto islamico, sulla base della sentenza
della Sezione n. 2485/2013, passata in giudicato.
Nel giudizio riguardante l'ottemperanza della sentenza appena
citata, la Sezione aveva precisato che al procedimento andavano
applicate le norme introdotte dalla L.R. Lombardia n. 2/2015 a
modifica della L.R. n. 12/2005 rubricata «Legge per il Governo del
territorio» (sentenza n. 943/2016).
Il procedimento era quindi retto dall'applicazione dell'art. 72
della L.R. Lombardia n. 12/2005, nella versione risultante dalle
modifiche introdotte dalla menzionata L.R. n. 2/2015.
L'Associazione, a mezzo del terzo motivo del ricorso principale,
ha eccepito l'illegittimita' costituzionale di tale art. 72 sopra
citato nella parte in cui condiziona l'esercizio del culto alla
discrezionalita' riservata al comune nell'individuare o meno nello
strumento urbanistico luoghi destinati a servizi religiosi.
L'eccezione e' da intendersi estesa anche al provvedimento
impugnato con i motivi aggiunti.
Infatti, il ricorso per motivi aggiunti non ha mutato i termini
della controversia cosi' come perimetrati nel ricorso principale.
3.1 Cio' premesso, anche il Collegio dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 72 della L.R. Lombardia n. 12/2005 nella
misura in cui tale norma, avuto riguardo alla tutela costituzionale
riservata alla liberta' religiosa, non detta alcun limite alla
discrezionalita' del comune nel decidere quando (comma 5) e in che
senso (commi 1 e 2) determinarsi a fronte della richiesta di
individuazione di edifici o aree da destinare al culto.
La Sezione ha gia' rimesso la questione di legittimita'
costituzionale limitatamente a commi 1 e 2 del menzionato art. 72
della L.R. n. 12/2005 a mezzo della sentenza non definitiva n.
1939/2018, alla quale infra il Collegio fara' ampio riferimento.
Sotto questo profilo, il Collegio reputa opportuno sospendere il
giudizio ai sensi dell'art. 79 c.p.a. in attesa della decisione della
Corte costituzionale.
Sotto il profilo della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 72, comma 5, ritiene invece il Collegio di dovere
sottoporre gli atti alla Corte costituzionale, per un ulteriore
profilo di incostituzionalita' della norma regionale, non sollevato
nella precedente decisione di rinvio.
4) Prima di affrontare compiutamente i temi della rilevanza e
della non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita', pare al Collegio opportuno richiamare la
ricostruzione del quadro normativo che viene in rilievo, operata a
mezzo della menzionata sentenza della Sezione n. 1939/2018:
«9.1 La legge regionale della Lombardia 11 marzo 2005, n. 12
(«Legge per il Governo del territorio») reca, nella Parte II
(«Gestione del territorio»), un Titolo IV dedicato alle «Attivita'
edilizie specifiche». Nell'ambito di questo Titolo, il Capo III -
composto dagli articoli 70-73 della legge - detta «Norme per la
realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a
servizi religiosi».
Le previsioni contenute nel suddetto Capo stabiliscono,
anzitutto, che le «attrezzature di interesse comune per servizi
religiosi», come definite all'art. 71, comma 1, della legge
regionale, «costituiscono opere di urbanizzazione secondaria ad ogni
effetto» (cosi' il comma 2 dello stesso art. 71, tuttora vigente).
Quanto alla localizzazione sul territorio di tali attrezzature,
l'art. 71, comma 1, stabiliva, nel suo tenore originario, prima delle
modifiche apportate dalla legge regionale 3 febbraio 2015, n. 2, che
il Piano dei Servizi - che e' uno degli atti di cui si compone il
Piano di Governo del Territorio - dovesse specificamente individuare,
dimensionare e disciplinare «le aree che accolgono attrezzature
religiose, o che sono destinate alle attrezzature stesse», e cio'
«sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli
enti delle confessioni religiose di cui all'art. 70».
Tali ultimi soggetti erano individuabili, in particolare, negli
«enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa
Cattolica» (art. 70, comma 1) e negli «enti delle altre confessioni
religiose come tali qualificate in base a criteri desumibili
dall'ordinamento ed aventi una presenza diffusa, organizzata e
stabile nell'ambito del comune (...), ed i cui statuti esprimano il
carattere religioso delle loro finalita' istituzionali e previa
stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni
interessate» (art. 70, comma 2).
Era, inoltre, stabilito che, indipendentemente dalla dotazione di
attrezzature religiose esistenti, «nelle aree in cui siano previsti
nuovi insediamenti residenziali, il piano dei servizi, e relative
varianti, assicura nuove aree per attrezzature religiose, tenendo
conto delle esigenze rappresentate dagli enti delle confessioni
religiose di cui all'art. 70» (art. 72, comma 2).
Apposite previsioni erano pure dettate per la realizzazione di
attrezzature religiose di interesse sovracomunale (art. 71, comma 3).
Quanto alla ripartizione delle attrezzature tra gli enti
interessati, questa doveva essere operata «in base alla consistenza
ed incidenza sociale delle rispettive confessioni» (art. 71, comma
4).
Era, inoltre, stabilito che, fino all'approvazione del Piano dei
Servizi, la realizzazione di nuove attrezzature per i servizi
religiosi fosse «ammessa unicamente su aree classificate a standard
nei vigenti strumenti urbanistici generali e specificamente destinate
ad attrezzature per interesse comune» (cosi' il comma 4-bis dell'art.
71, introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera hhh), della legge
regionale 14 marzo 2008, n. 4).
Infine, l'art. 73 dettava (e detta tuttora) disposizioni relative
alle modalita' di finanziamento della realizzazione di attrezzature
religiose da parte di ciascun comune.
9.2 - La suddetta disciplina ha subito incisive modifiche a
seguito dell'entrata in vigore della legge regionale 3 febbraio 2015,
n. 2; modifiche che - si anticipa sin d'ora - sono state in parte
colpite da una dichiarazione di incostituzionalita', per effetto
della sentenza della Corte costituzionale n. 63 del 2016.
9.2.1 - La nuova legge ha, anzitutto, innovato in modo
significativo la disciplina dettata dall'art. 70, in tema di
individuazione degli enti delle confessioni religiose deputati a
realizzare attrezzature religiose sul territorio comunale. Tali
soggetti sono stati, infatti, individuati, oltre che negli enti della
Chiesa cattolica, anche negli «enti delle altre confessioni religiose
con le quali lo Stato ha gia' approvato con legge la relativa intesa
ai sensi dell'art. 8, terzo comma, della Costituzione» (nuovo art.
70, comma 2) e negli enti delle ulteriori confessioni religiose, non
firmatarie di intesa, in presenza di determinati requisiti specifici
(art. 70, comma 2-bis).
Per gli enti diversi da quelli della Chiesa cattolica e' stato,
peraltro, previsto che l'applicazione delle previsioni in materia di
attrezzature di interesse religioso sia subordinata alla stipulazione
di «una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato»
(art. 70, comma 2-ter).
E' stata, ancora, prevista l'istituzione di una Consulta
regionale, nominata con provvedimento della Giunta regionale,
deputata al «rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla
sussistenza dei requisiti» per l'accreditamento presso i comuni degli
enti di confessioni religiose che non abbiano stipulato intese con lo
Stato, al fine della realizzazione di attrezzature religiose (art.
70, comma 2-quater).
9.2.2 - E' stata, inoltre, radicalmente modificata la
disciplina relativa alla localizzazione delle attrezzature religiose,
contenuta all'art. 72.
Sotto questo profilo, si e' stabilito, anzitutto, che «Le aree
che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle
attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle
attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei
servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle
esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle
confessioni religiose di cui all'art. 70» (art. 72, comma 1). Il
Piano delle attrezzature religiose e' «sottoposto alla medesima
procedura di approvazione dei piani componenti il PGT» (art. 72,
comma 3) e deve prevedere una serie di contenuti specifici (art. 72,
comma 7), consistenti in prescrizioni di dotazioni di servizi (lett
a), b) e d), del comma 7), caratteristiche costruttive delle
attrezzature religiose (lett. e), J) e g) del comma 7) e apposite
distanze tra le strutture da destinare alle diverse confessioni
religiose, sulla base delle distanze minime stabilite dalla Giunta
regionale (lett. c) del comma 7).
E', poi, stabilito che «L'installazione di nuove attrezzature
religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto
piano non puo' essere installata nessuna, nuova attrezzatura
religiosa da confessioni di cui all'art. 70» (art. 72, comma 2). E,
in questa prospettiva, la legge regionale dispone pure che «I comuni
che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad
adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro
diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale
recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge
per il Governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle
attrezzature per servizi religiosi«.», ossia la stessa legge n. 2 del
2015; «Decorso detto termine il piano e' approvato unitamente al
nuovo PGT» (art. 72, comma 5).
9.3 Le previsioni in materia di attrezzature religiose
introdotte dalla legge regionale n. 2 del 2015 sono state in parte
dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale, con la sentenza n.
63 del 2016, in esito al giudizio in via d'azione promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri contro la predetta legge.
Piu' in dettaglio, la Corte ha dichiarato fondate, per violazione
degli articoli 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettera c), della
Costituzione, le questioni di legittimita' costituzionale aventi ad
oggetto:
l'art. 70, comma 2-bis, ove erano stabiliti i requisiti che
gli enti delle confessioni religiose che non hanno stipulato
un'intesa con lo Stato avrebbero dovuto possedere al fine di accedere
alla possibilita' di realizzare attrezzature religiose;
l'art. 70, comma 2-quater, che sottoponeva al vaglio di
un'apposita Consulta regionale lo scrutinio in ordine al possesso di
tali requisiti.
La Corte ha, inoltre, riscontrato la fondatezza delle questioni
con le quali si prospettava la violazione della competenza esclusiva
statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera h), della Costituzione ad opera delle
previsioni contenute:
all'art. 72, comma 4, primo periodo, della legge regionale,
ove si prevedeva che, nel corso del procedimento per la
predisposizione del Piano delle attrezzature religiose, venissero
acquisiti «i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini,
esponenti e rappresentanti delle forze dell'ordine oltre agli uffici
provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili
profili di sicurezza pubblica, fatta salva l'autonomia degli organi
statali»;
all'art. 72, comma 7, lettera e), ove si prescriveva che il
Piano dovesse prevedere, per le attrezzature religiose, «la
realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno
all'edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori
ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale
o forze dell'ordine».
9.4 - L'intervento della Corte non ha, invece, toccato - in
quanto non sottoposta allo scrutinio di legittimita' costituzionale -
l'architettura del sistema prefigurato dalla legge regionale n. 2 del
2015 al fine dell'insediamento sul territorio delle attrezzature
religiose e, in particolare, la necessaria subordinazione della
realizzazione di tali attrezzature all'approvazione di un apposito
Piano.
La Corte ha, infatti, espressamente evidenziato che non formava
oggetto del giudizio «l'art 72, comma 1, della stessa legge regionale
n. 12 del 2005, il quale ricollega alla valutazione delle «esigenze
locali», previo esame delle diverse istanze confessionali, la
programmazione urbanistica delle attrezzature religiose». Per quanto
qui rileva, la Corte ha, inoltre, dichiarato manifestamente
inammissibile, per inconferenza del parametro evocato - ossia l'art.
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione - la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 72, comma 5, della legge
regionale n. 12 del 2005, ove si stabilisce che i comuni che
intendano prevedere nuove attrezzature religiose debbano approvare il
relativo Piano entro diciotto mesi dall'entrata in vigore della legge
e che, in mancanza, si provveda unitamente al nuovo Piano di Governo
del Territorio.».
La ricostruzione normativa deve essere completata in
considerazione dell'avvenuta abrogazione della L.R. Lombardia n.
2/2015 a mezzo della L.R. n. 5/2018, recante «Razionalizzazione
dell'ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di' legge.».
Sulla portata della L.R. Lombardia n. 5/2018 ritiene il Collegio
di confermare il proprio orientamento espresso nella piu' volte
menzionata sentenza della Sezione n. 1939/2018:
«Sempre in punto di rilevanza, il Collegio deve prendere in
considerazione la portata della legge regionale 25 gennaio 2018, n.
5, recante «Razionalizzazione dell'ordinamento regionale. Abrogazione
di disposizioni di legge.», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Lombardia del 29 gennaio 2018, Supplemento n. 5.
La suddetta legge reca, all'art. 2 - dedicato alla «Abrogazione
di leggi» - la previsione secondo la quale «A decorrere dall'entrata
in vigore della presente legge sono o restano abrogate. ...b) le
seguenti leggi o disposizioni operanti modifiche alla legislazione
regionale... 69) L.R. 3 febbraio 2015, n. 2 (Modifiche alla legge
regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il Governo del territorio)
- Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi
religiosi);».
E' stata, dunque, disposta l'abrogazione della legge regionale n.
2 del 2015, che - come piu' volte ripetuto - ha novellato la legge
regionale n. 12 del 2005, dettando la disciplina applicata dal
provvedimento impugnato nel presente giudizio.
Occorre, dunque, domandarsi se tale previsione possa influire
sulla rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale che si
intendono rimettere alla Corte costituzionale.
21.1 Il Collegio rileva, anzitutto, che il provvedimento
impugnato nel presente giudizio e' precedente alla legge regionale n.
5 del 2018, per cui la sua legittimita' va valutata in base al quadro
normativo vigente al tempo della sua adozione. Conseguentemente, la
norma regionale abrogatrice sopravvenuta non potrebbe comunque far
venire meno la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale relative al testo della legge n. 12 del 2005, nella
formulazione in vigore quando e' stato rilasciato il permesso di
costruire annullato, e anche al tempo della determinazione di
autotutela qui censurata.
21.2 In ogni caso, e' pure da escludere che la legge regionale n.
5 del 2018 abbia modificato l'art. 72 della legge regionale n. 12 del
2005, il quale e' da ritenere a tutt'oggi vigente nel tenore
risultante dalle modificazioni apportate dalla legge regionale n. 2
del 2015.
L'operazione disposta dal legislatore regionale e' stata,
infatti, di mero riordino legislativo, come risulta chiaramente
dall'art. 1 della legge regionale n. 5 del 2018, ove, nell'indicare
le finalita' dell'intervento normativo, si enuncia che «La presente
legge opera interventi di manutenzione e razionalizzazione tecnica
dell'ordinamento regionale attraverso interventi abrogativi di leggi
o di disposizioni di legge. Per tutte le disposizioni oggetto di
abrogazione sono fatti salvi gli effetti secondo quanto previsto
dall'art. 4.».
Il richiamato art. 4 stabilisce, a sua volta, che «Sono fatti
salvi gli effetti prodotti o comunque derivanti dalle leggi e dalle
disposizioni abrogate dalla presente legge, comprese le modifiche
apportate ad altre leggi. Restano pertanto confermate, in
particolare, le autorizzazioni, le variazioni, i rifinanziamenti e
ogni altro effetto giuridico, economico o finanziario prodotto o
comunque derivante dalle disposizioni in materia di bilancio, nonche'
le variazioni testuali apportate alla legislazione vigente dalle
leggi abrogate dalla presente legge, ove non superate da
integrazioni, modificazioni o abrogazioni disposte da leggi
intervenute successivamente. Trova inoltre applicazione, per le leggi
di cui all'art. 3, anche quanto previsto dall'art. 24, comma 2, della
L.R. 29/2006».
Il legislatore regionale ha, cioe', inteso eliminare le leggi
enumerate - tra le quali la legge n. 2 del 2015 - intese
esclusivamente quali atti fonte, ossia quali «veicoli» delle
modificazioni apportate ad altre leggi; «veicoli» che hanno
sostanzialmente esaurito i loro effetti con l'introduzione stessa
delle novelle. Le leggi modificate non sono state, invece, toccate
dall'intervento di riordino, il quale non ha inteso apportare alcuna
variazione sostanziale al corpus legislativo regionale."
5) Alla luce della ricostruzione normativa e della precedente
decisione, viene sollevato in questo giudizio l'ulteriore profilo di
incostituzionalita' dell'art 72 L.R. Lombardia n. 12/2005, in quanto
questione rilevante al fine della definizione dei motivi aggiunti.
Infatti, entrambe le censure proposte con i motivi aggiunti
riguardano la violazione dell'art. 70, comma 2-bis, della L.R.
Lombardia n. 12/2005, secondo cui «le disposizioni del presente capo
si applicano altresi' agli enti delle altre confessioni religiose».
Al riguardo, viene in rilievo il «Capo III», intitolato «Norme per la
realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a
servizi religiosi» della Parte II, Titolo IV, della legge regionale
in argomento.
Lamentando la violazione di tale norma, l'Associazione ricorrente
si duole quindi del modo in cui il comune ha applicato le norme del
Capo III, tra le quali e' compreso l'art. 72, che, come detto nella
precedente decisione, si deve ritenere in vigore.
In particolare, con il primo motivo aggiunto, l'Associazione
lamenta che «l'Amministrazione comunale non puo' legittimamente
negare la sussistenza dei presupposti ad una individuazione di area
di culto da assegnare a fedeli della religione islamica, ne' tanto
meno [il che particolarmente rileva ai fini della questione di
legittimita' costituzionale - n. d.r.] puo' legittimamente differire
ogni determinazione in tal senso ad una successiva ed ulteriore
verifica in sede di futuro aggiornamento del PGT».
L'Associazione ricorrente ha avuto cura di precisare che la
censura di cui al primo motivo aggiunto «ha carattere assorbente»
rispetto a quella contenuta nel motivo successivo, a mezzo del quale
la ricorrente lamenta che il comune avrebbe errato: (a)
nell'esprimere il giudizio di significativita' della presenza di una
comunita' islamica sul proprio territorio; (b) nel qualificare
l'istanza dell'Associazione come tesa a fruire di un immobile
comunale; (c) nell'affermare che l'Associazione avrebbe minai trovato
sede in un comune contermine; (d) nel dare rilevanza che gia'
nell'anno 2008 il comune medesimo non aveva ravvisato in capo
all'Associazione una consistenza e una incidenza sociale apprezzabili
sul territorio.
Ritiene quindi il Collegio di poter affrontare la seconda censura
dei motivi aggiunti solo dopo avere deciso sulla prima censura.
Sennonche', come detto, la decisione sulla prima censura passa
necessariamente attraverso l'applicazione dell'art. 72, comma 5,
della L.R. Lombardia n. 12/2005, secondo cui - lo si ripete - «I
comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono
tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose
entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge
regionale recante «Modifiche alla legge regionale 11 marzo 2005, n.
12 (Legge per il Governo del territorio) - Principi per la
pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi». Decorso
detto termine il piano e' approvato unitamente al nuovo PGT..»
Al riguardo, osserva il Collegio che il termine di diciotto mesi
menzionato al primo periodo ha iniziato a decorrere dal 6 febbraio
2015, giorno successivo alla data di pubblicazione della legge sul
Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, ed e' spirato il 6
agosto 2016.
Nel caso di specie, il Comune di Sesto Calende ha adottato il
provvedimento impugnato in data 20 settembre 2017, con la conseguenza
che viene in rilievo l'applicazione del secondo periodo dell'art. 72,
comma 5, a mente del quale la previsione di nuove attrezzature
religiose sul territorio comunale presuppone la previa redazione di
un apposito piano, che i comuni lombardi possono adottare in uno con
il nuovo PGT.
Senza l'avvio del nuovo Piano del Governo del Territorio rimane
sena tutela la posizione dell'Associazione: in tal senso e' quindi
innegabile la rilevanza della questione nel caso di specie.
6) Il Collegio sospetta l'art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia
n. 12/2005 di illegittimita' costituzionale per le seguenti ragioni.
6.1. Sotto un primo profilo, al Collegio pare che l'art. 72,
comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 contrasti con l'art. 2
Cost., con l'art. 3 Cost., e con l'art. 19 Cost..
Al riguardo, con la sentenza n. 1939/2018 la Sezione ha gia'
avuto modo di osservare che la programmazione urbanistica comunale
interviene con cadenze periodiche pluriennali, non fissate a priori.
Di conseguenza, atteso il tenore letterale dell'art. 72, comma 5
della L.R. n. 12/2005, i fedeli di una confessione che intendono
trovare una sede per esercitare il proprio culto devono attendere per
un tempo indeterminato la decisione del comune di' individuare o meno
un'area da destinare ad attrezzatura religiosa: infatti se decorre
inutilmente il termine dei 18 mesi (come nel caso in esame),
l'Amministrazione non ha alcun obbligo di avviare il procedimento di
revisione del PGT, per individuare le aree destinate a luogo di
culto.
Al decorso dei 18 mesi non e' infatti prevista alcuna
disposizione «sanzionatoria», quale la sostituzione commissariale per
l' adozione del piano de quo.
Ora, resta fuori discussione il potere del Comune di decidere,
all'esito di un istruttoria adeguata, se accogliere o respingere la
domanda degli interessati. Tuttavia, la perdurante situazione di
attesa e di incertezza nella quale, in ragione di quanto disposto
dall'art. 72 comma 5 della L.R. Lombardia n. 12/2005, versano i
fedeli, i quali aspirano a che il comune individui un luogo per il
culto da essi professato, non e' compatibile con il rango
costituzionale del diritto di liberta' religiosa.
Ritiene infatti il Collegio che la domanda di spazi da dedicare
all'esercizio di tale liberta' debba trovare una risposta - in un
senso positivo o in senso negativo - in tempi certi, ed entro un
termine ragionevole, avuto riguardo sia ai tempi connessi alla
valutazione di impatto sul tessuto urbanistico, a volte
indiscutibilmente complessa, sia avuto riguardo alla particolare
importanza del bene della vita al quale aspirano i fedeli
interessati.
Al riguardo, il Collegio ritiene utile e opportuno fare
riferimento a quanto affermato dalla Corte costituzionale 24 marzo
2016 n. 63, secondo cui «Non e', invece, consentito al legislatore
regionale, all'interno di una legge sul Governo del territorio,
introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la liberta' di
religione.»
Infatti, ad avviso del Collegio, la richiamata condizione di
attesa a tempo indeterminato e di incertezza rileva quale ostacolo
all'esplicazione del diritto di liberta' religiosa.
Ne consegue una non giustificata compressione dei diritti di cui
all'art. 19 Cost., e piu' in generale un ostacolo non giustificato
all'esplicazione dei diritti inviolabili della persona, sia come
singolo sia nelle formazioni sociali, in violazione dell'art. 2
Cost..
Il fatto che tale compressione della posizione soggettiva degli
interessati non appaia giustificata pare altresi' contrastare con il
criterio della ragionevolezza del quale e' espressione l'art. 3
Cost..
In sintesi la norma contrasta con i principi costituzionali
richiamati, laddove prevede un termine - di 18 mesi - per l'adozione
del piano delle attrezzature religiose, decorso il quale non viene
previsto alcun intervento sostitutivo, ma viene demandato
all'Amministrazione Comunale la facolta' di introdurre il piano in
sede di revisione o adozione del PGT, senza alcun ulteriore termine.
In tal modo viene vanificato il diritto alla liberta' religiosa,
sotto il profilo del diritto di trovare spazi da dedicare
all'esercizio di tale liberta'.
6.2 La norma pare violare altresi' l'art. 97 Cost. e dell'art.
117 comma 2 lettera m), il fatto che l'art. 72 comma 5 della L.R.
Lombardia n. 12/2005 rinvii a tempo indeterminato la risposta a
un'esigenza riguardante l'esercizio di un diritto fondamentale della
persona.
La mancata previsione, da parte della norma regionale, di tempi
certi di risposta alle istanze dei fedeli interessati sembra infatti
in contrasto con il principio di buon andamento che deve presiedere
l'attivita' della pubblica amministrazione.
A bene vedere, la mancata di previsione di tempi certi da parte
dell'art. 72 comma 5 della L.R. Lombardia n. 12/2005 pare inoltre
esprimere uno sfavore dell'Amministrazione nei confronti del fenomeno
religioso, il che contrasta con principio di imparzialita'
dell'azione amministrativa di cui al menzionato art. 97 Cost..
Sotto connesso profilo, nella prospettiva dell'art. 117 comma 2
lettera m) Cost. appare violato il livello minimo delle prestazioni
concernenti i diritti civili, che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale.
Al riguardo, osserva il Collegio che, ai sensi dell'art. 29 della
legge n. 241/1990 attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di
cui all'art. 117 secondo comma lettera m), della Costituzione
l'aspetto riguardante la predeterminazione della durata massima dei
procedimenti.
Ovviamente, va da se' che una norma che si esprima in termini di
sfavore verso il fenomeno religioso contrasta anche con gli articoli
2, 3 e 19 Cost., ai quali si e' gia' fatto riferimento.
In sintesi il quadro normativo che, una volta decorso il primo
termine di 18 mesi dall'entrata in vigore della L.R. 12/2010, non ha
previsto ulteriori termini per imporre l'adozione del piano della
attrezzatture religiose, si pone in contrasto con la disciplina in
materia di procedimento amministrativo e di certezza dei termini di
conclusione del procedimento, quindi con i principi costituzionali
dell'art 97 Cost. e dell'art. 117 comma 2 lettera m) Cost.
6.3. Sotto un ulteriore profilo, ritiene il Collegio che l'art.
72 comma 5 della L.R. Lombardia n. 12/2005 contrasti con l'art. 5
Cost., con l'art. 114 comma 2 Cost., con l'art. 117 comma 6 - terzo
periodo, Cost., con l'art. 118, comma 1 Cost..
Ad avviso del Collegio, la norma regionale condiziona l'adozione
del Piano delle attrezzature religiose alla revisione complessiva del
piano di Governo del territorio. Infatti, solo nei primi diciotto
mesi dall'entrata in vigore della norma le Amministrazioni potevano
predisporre il Piano delle attrezzature religiose senza mettere mano
all'intera disciplina del Governo del territorio.
Da che e' maturata la scadenza dei diciotto mesi, la legge
regionale non lo permette piu'.
In altri termini, l'art. 72, comma 5 della L.R. Lombardia n.
12/2005 impedisce ai comuni di dotarsi di un Piano delle attrezzature
religiose senza contestualmente revisionare l'intera disciplina del
Governo del territorio.
Ad avviso del Collegio, viene in rilievo una ingiustificata
compressione delle prerogative dei comuni da parte della Regione.
Infatti, non si comprende quale ragione possa giustificare il
sostanziale divieto gravante sui comuni lombardi di adottare il Piano
delle attrezzature religiose in un momento distinto rispetto alla
revisione generale del Piano di' Governo del territorio.
Da un primo punto di vista, la norma sembra integrare una
violazione dell'art. 5 Cost., atteso che essa frustra l'autonomia dei
Comuni, quali autonomie locali.
Sotto connesso profilo, appaiono violati l'art. 114 comma 2 Cost.
e l'art. 117 comma 6-terzo periodo Cost..
In particolare, nella prospettiva dell'art. 114 comma 2 Cost.
appare violato sotto un profilo generale l'autonomia riservata ai
comuni in relazione all'esercizio dei poteri e delle funzioni di loro
competenza.
Nella piu' particolare prospettiva dell'art. 117 comma 6 - terzo
periodo Cost. appare violata l'autonomia degli Enti Locali sotto il
profilo della potesta' regolamentare in ordine alle funzioni
attribuite ai Comuni.
Come anticipato, la limitazione imposta dalla Regione
all'autonomia dei comuni non appare giustificata.
Da questo punto di vista sembra venire in rilievo la violazione
del principio di sussidiarieta' verticale di cui all'art. 118, comma
1 Cost..
In sintesi la disposizione regionale, laddove fa divieto ai
comuni di adottare il piano delle attrezzature religiose dopo il
termine dei 18 mesi, ma necessariamente solo contestualmente alla
revisione del PGT, viola il principio di autonomia riservata ai
comuni in relazione all'esercizio dei poteri e delle funzioni di loro
competenza.
7) In conclusione, il ricorso principale va dichiarato
improcedibile.
Rispetto ai motivi aggiunti, va rimessa alla Corte costituzionale
la questione di legittimita' dell'art. 72, comma 5 della L.R. n.
12/2005 in relazione all'art. 2 Cost., all'art. 3 Cost., all'art. 5
Cost., all'art. 19 Cost., all'art. 114 Cost., all'art. 117, comma 2,
lettera m) Cost., all'art. 117, comma 6 - terzo periodo, Cost. e
all'art. 118 Cost..
Va di conseguenza disposta la sospensione del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), non
definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per
motivi aggiunti:
dichiara improcedibile il ricorso principale;
rimette alla Corte costituzionale le questioni di
legittimita' costituzionale illustrate in motivazione, relative
all'art. 72 comma 5 della legge regionale della Lombardia 11 marzo
2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall'art.
1, comma 1, lettera c) della legge regionale 3 febbraio 2015 n. 2,
per contrasto con l'art. 2 Cost., con l'art. 3 Cost., con l'art. 5
Cost., con l'art. 19 Cost., con l'art. 114 Cost., con l'art. 117,
comma 2 lettera m) Cost., con l'art. 117, comma 6 terzo periodo Cost.
e con l'art. 118 Cost.;
dispone, la sospensione del giudizio sino all'esito della
decisione della Corte costituzionale sulla questione rimessa tramite
il presente provvedimento e sino alla decisione sulla questione di
legittimita' Costituzionale sollevata dal Tribunale a mezzo della
sentenza non definitiva n. 1939/2018;
riserva alla sentenza definitiva la pronuncia in ordine ai
motivi aggiunti, nonche' in ordine alla complessiva regolazione delle
spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorita'
amministrativa.
Manda alla segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di
competenza, e in particolare la notifica della presente sentenza non
definitiva alle parti in causa e al Presidente della Giunta regionale
della Lombardia, nonche' la comunicazione al Presidente del Consiglio
regionale della Lombardia.
Cosi' deciso in Milano nella Camera di consiglio del giorno 30
maggio 2018 e 13 settembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Silvana Bini, Presidente FF, estensore;
Antonio De Vita, consigliere;
Lorenzo Cordi', referendario.
Il Presidente, estensore: Bini