N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 agosto 2018
Ordinanza dell'8 agosto 2018 della Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto Adige nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige per l'esercizio finanziario 2017.. Impiego pubblico - Norme della Regione autonoma Trentino-Alto Adige - Dirigenza dell'amministrazione regionale - Trasformazione della retribuzione di posizione e dell'indennita' di direzione in indennita' di posizione - Trasformazione, dopo almeno sei anni di incarico, della parte fissa dell'indennita' di posizione in assegno personale pensionabile in base al sistema retributivo - Conservazione degli effetti gia' maturati a seguito dei meccanismi di trasformazione graduale delle retribuzione di posizione e dell'indennita' di direzione in assegno personale pensionabile, in applicazione dei contratti collettivi. - Legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige 18 dicembre 2017, n. 11 (Legge regionale di stabilita' 2018), art. 4, commi 1 e 3.(GU n.50 del 19-12-2018 )
CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite per la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol
Presiedute dal Presidente Josef Hermann Rössler e composte dai
Magistrati:
Anna Maria Rita Lentini - Presidente di sezione
Irene Thomaseth - Consigliere
Alessandro Pallaoro - Consigliere
Tullio Ferrari Consigliere
Massimo Agliocchi - Primo referendario
Alessia Di Gregorio - Primo referendario
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol per l'esercizio finanziario 2017.
Visti gli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della
Costituzione;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. l e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Visti gli articoli 3, 36, 81, 97, 117, comma 2, lettere l) e o),
e 119, comma 1, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, approvato con
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 e
relative norme di attuazione;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988,
n. 305 e successive modificazioni, recante norme di attuazione dello
Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per
l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge regionale 18 dicembre 2017, n. 11 (legge regionale
di stabilita' 2018);
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni (norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche);
Vista la nota n. RATAA/0009107/27/04/2018-P con la quale la
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha trasmesso alla Corte
dei conti il rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2017,
completo del conto economico e dello stato patrimoniale, unitamente
alla relazione sulla gestione;
Visto il decreto n. 5 del 1° giugno 2018 con cui il Presidente
delle sezioni riunite per la regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ha
convocato per il 19 giugno 2018 la Camera di consiglio per discutere
in contradditorio con la regione le osservazioni del Magistrato
istruttore;
Vista la nota del Magistrato istruttore, prot. n. 563 del 18
giugno 2018, inviata alla Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol;
Visto il resoconto della suddetta riunione camerale (nota n.
0000045-28/06/2018-SSRRTAA);
Vista la nota prot. n. 13041 del 21 giugno 2018 inviata dalla
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;
Vista l'ordinanza n. 1/SS.RR./2018 del 1° giugno 2018 con cui il
Presidente delle sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol ha convocato le sezioni per il giorno 28 giugno 2018
per il giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol per l'esercizio
finanziario 2017;
Viste le memorie depositate dalla Procura regionale presso la
sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol - sede di
Trento nelle date del 13, 20 e 28 giugno 2018;
Vista la decisione n. 2/PARI/2018 con cui le sezioni riunite
hanno parificato, parzialmente, il rendiconto per l'esercizio
finanziario 2017 della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol;
Ritenuto in fatto
Con nota n. RATAA/0009107/27/04/2018-P il Presidente della
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha trasmesso alla Corte
dei conti, ai fini della parifica, lo schema del rendiconto generale
della regione per l'esercizio 2017, completo del conto economico e
dello stato patrimoniale, unitamente alla relazione sulla gestione e
alla nota integrativa.
Il disegno di legge concernente il rendiconto generale 2017 e'
stato approvato con delibera n. 129 dalla Giunta regionale nella
seduta del 28 giugno 2018.
L'esame della documentazione inviata dalla regione ha consentito
di evidenziare come nel corso del 2017 siano state impegnate e pagate
risorse a titolo di assegno personale pensionabile in assenza di
incarico di preposizione alle strutture organizzative o loro
articolazioni, per effetto della trasformazione della retribuzione di
posizione e indennita' di direzione, in applicazione dei contratti
collettivi di lavoro, per complessivi € 30.122,89, di cui € 19.407,06
sul cap. U01101.0000, € 2.323,49 sul cap. U01101.0450, € 5.845,40 sul
cap. U01101.0030, € 699,83 sul cap. U01101.0480 ed € 1.847,11 sul
cap. U01101.0630.
Segnatamente vengono in considerazione il contratto collettivo
riguardante il personale dell'area dirigenziale della Regione
Autonoma Trentino-Alto Adige biennio economico 2004-2005 del 27
febbraio 2006 (come modificato dal contratto collettivo area
dirigenziale del 27 aprile 2009), il cui art. 41, comma 4, cosi'
dispone: «La retribuzione di posizione e' annualmente ridotta e
trasformata in assegno personale pensionabile», nonche' il contratto
collettivo riguardante il personale dell'area non dirigenziale della
Regione Autonoma Trentino-Alto Adige, quadriennio giuridico 2008-2011
e biennio economico 2008-2009 del 1° dicembre 2008, il cui art. 77,
comma 4, in merito all'indennita' di direzione, prevede quanto segue:
«A decorrere dal 1° gennaio di ogni anno l'indennita' di direzione e'
annualmente ridotta e trasformata in assegno personale pensionabile.
La riduzione e la conseguente trasformazione avvengono computando il
5% dell'indennita' prevista nell'anno precedente per la posizione
ricoperta. La trasformazione e' effettuata, altresi', all'atto della
cessazione dal servizio comunque motivata, in relazione alla durata
dell'incarico di direzione reso nell'anno solare di cessazione.
L'assegno segue le variazioni della relativa indennita' di direzione»
(disposizione analoga e' contenuta nel successivo comma 8 per il
direttore sostituto).
Sulla disciplina di siffatte erogazioni e' intervenuta la legge
regionale 18 dicembre 2017, n. 11 (legge regionale di stabilita'
2018), il cui art. 4 sancisce al comma 1 che
«A far data dal 1° gennaio 2018 la retribuzione di posizione e
l'indennita' di direzione previste dai rispettivi contratti
collettivi del personale regionale sono trasformate in indennita' di
posizione, composta da una parte fissa ed una parte variabile.
L'ammontare dell'indennita' di posizione, di cui la parte fissa e'
pari al 40 per cento del valore complessivo dell'indennita' stessa,
e' determinato dalla contrattazione collettiva. Dopo almeno sei anni
di incarico di preposizione alle strutture organizzative o loro
articolazioni, la sola parte fissa dell'indennita' di posizione si
trasforma, alla cessazione dell'incarico, in assegno personale
pensionabile in base al sistema retributivo».
Questa disposizione esplica un'efficacia immediata, giacche'
configura la maturazione ex munc del diritto alla trasformazione
dell'indennita' di posizione in «assegno personale pensionabile in
base al sistema retributivo».
Inoltre, al comma 3 il legislatore regionale ha disposto che
«Sono fatti salvi gli effetti giuridici gia' prodotti e gli
effetti economici gia' maturati, sino al 1° gennaio 2018, a seguito
dei meccanismi di trasformazione graduale della retribuzione di
posizione e dell'indennita' di direzione in assegno personale
pensionabile, in applicazione dei contratti collettivi. L'assegno
personale pensionabile gia' maturato ai sensi del presente comma non
e' cumulabile con l'indennita' di posizione di cui al comma 1».
Tali erogazioni, tuttavia, appaiono illegittime, in ragione sia
della nullita' per contrasto con norme imperative (su cui meglio
infra) delle clausole dei succitati contratti collettivi che
prevedono la trasformazione, alla cessazione dell'incarico, della
retribuzione di posizione e dell'indennita' di direzione in assegno
personale fisso e pensionabile sia della sospetta illegittimita'
costituzionale delle disposizioni di cui al citato art. 4 della legge
regionale n. 11/2017, che eleva alla fonte di rango legislativo il
principio della trasformazione di indennita' in assegno personale,
declinato finora solo in sede di contrattazione collettiva, e
salvaguarda l'assetto preesistente con riguardo agli effetti prodotti
dalle summenzionate illegittime disposizioni contrattuali.
In particolare, le norme in esame risulterebbero
costituzionalmente illegittime per contrasto con gli articoli 3, 36,
81, 97 e 117, comma 2, lett. l) e o), e 119, comma 1, della
Costituzione.
Ad avviso del Magistrato istruttore, le norme, nella parte in cui
dispongo per il futuro e confermano per il passato la trasformazione,
alla cessazione dell'incarico, della parte fissa dell'indennita' di
posizione (di per se' correlata all'effettiva preposizione alle
strutture organizzative o loro articolazioni) in assegno personale
pensionabile fisso e continuativo, determinano l'attribuzione al
dipendente, all'atto della cessazione dell'incarico di preposizione
alle strutture organizzative, di un incremento automatico della
retribuzione fondamentale, facendo sorgere in capo
all'amministrazione una spesa priva di utilita' in quanto non
correlata ad alcun incremento della prestazione resa, ma, al
contrario, alla sua diminuzione essendo venuta meno la
responsabilita' di struttura organizzativa.
La materia in esame rientrerebbe nell'ambito dell'ordinamento
civile, in quanto tale riservata allo Stato ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lett. l), della Costituzione. Riserva esercitata, nel caso
di specie, mediante il decreto legislativo n. 165/2001, che sancisce
all'art. 7, comma 5, il principio, di immediata portata precettiva,
della corrispettivita' dei trattamenti economici accessori rispetto
alle prestazioni effettivamente rese.
Queste sezioni riunite, nel giudizio di parifica dei capitoli
concernenti la spesa del personale (per cio' che qui rileva, il cap.
U01101.0000, il cap. U01101.0450, il cap. U01101.0030, il cap.
U01101.0480 e il cap. U01101.0630) devono decidere dell'applicazione
di norme di legge regionale, di cui si contesta la legittimita'
costituzionale.
Qualora, infatti, fosse acclarata l'illegittimita' delle norme
sopra richiamate, rilevanti ai fini del bilancio regionale (in
quanto, in particolare, l'art. 4, comma 3, succitato fa salve anche
per l'esercizio finanziario 2017 le trasformazioni di indennita' in
assegno personale fisso e pensionabile per effetto di disposizioni
contrattuali), le corresponsioni dei relativi importi a dipendenti
regionali, alla cessazione degli incarichi di preposizione,
risulterebbero prive di copertura normativa sostanziale, con
possibilita' di non parificare i relativi capitoli, attesa la
nullita' delle disposizioni dei contratti collettivi.
Le indicate criticita' sono state rappresentate dal Magistrato
istruttore alla Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol con
nota prot. n. 563 del 18 giugno 2018, ai fini della discussione delle
stesse in udienza camerale con la partecipazione del Procuratore
regionale.
In occasione della stessa udienza, la regione ha controdedotto
alle osservazioni del Magistrato istruttore evidenziando che «la
Regione ha adottato la norma in analogia con la PAB [i.e. Provincia
Autonoma di Bolzano] ma anche con le disposizioni contrattuali».
Dette argomentazioni sono state confermate anche nella nota prot. n.
13041 del 21 giugno 2018.
La Procura, intervenendo nell'udienza camerale del 19 giugno 2018
svolta in contraddittorio con l'amministrazione, ha condiviso i dubbi
sollevati dal Magistrato istruttore, ritenendo costituzionalmente
illegittime le norme di cui all'art. 4, comma 1 e comma 3, della
legge regionale n. 11/2017.
Inoltre, la Procura, in data 19 giugno 2018 ha depositato la
memoria conclusionale con cui ha chiesto di sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1 e comma 3, della
legge regionale n. 11/2017, «per violazione degli articoli 3, 36, 81,
97 e 117 della Costituzione».
Nella pubblica udienza del 28 giugno 2018 il contraddittorio si
e' svolto con l'intervento del Magistrato relatore, del Procuratore
regionale, che ha confermato oralmente le conclusioni scritte, e del
Presidente della Giunta regionale.
Con la decisione n. 2/PARI/2018 di pari data e' stato parificato
il rendiconto generale della Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol per l'esercizio 2017, approvato dalla Giunta regionale
in data 26 aprile 2018, ad eccezione, per quel che in questa sede
rileva, dei capitoli cap. U01101.0000, il cap. U01101.0450, il cap.
U01101.0030, il cap. U01101.0480 e il cap. U01101.0630, sospendendo
il giudizio di parifica al fine di sollevare pregiudizialmente
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1 e comma
3, della legge regionale 18 dicembre 2017, n. 11 (legge stabilita'
2018).
Considerato in diritto
l. Il decreto del Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n.
305, recante «Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Regione Trentina-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di
controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il
personale ad esse addetto», dispone all'art. 10, comma 1, come cosi'
sostituito dall'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 14 settembre
2011, n. 166 che «Il rendiconto generale della Regione e quello delle
Province di Trento e di Bolzano sono parificati dalle sezioni riunite
nella Regione Trentino-Alto Adige, con un Collegio composto dalle
sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in
adunanza congiunta».
Al giudizio di parificazione del rendiconto si applicano le
disposizioni di cui all'art. l, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213, secondo cui «Il rendiconto generale della regione e'
parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti
ai sensi degli artt. 39, 40 e 41 del t. u. di cui al r.d. 12 luglio
1934, n. 1214. Alla decisione di parifica e' allegata una relazione
nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito
alla legittimita' e alla regolarita' della gestione e propone le
misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene
necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del
bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. La
decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti
richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale dello
Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione (art.
40), il profilo contenutistico (art. 39) e la contestualizzazione
dell'attivita' di parifica con una relazione sul rendiconto (art.
41). Nel corso del giudizio di parifica le sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, quali in questa speciale
composizione le sezioni riunite, vale a dire il collegio composto
dalle sezioni di controllo delle Province di Trento e di Bolzano in
adunanza congiunta, svolgono il ruolo di «garante imparziale
dell'equilibrio economico finanziario del settore pubblico» che il
legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che e' stato
confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 60/2013,
nella quale, in linea con la pregressa giurisprudenza, e' stato
ribadito che «alla Corte dei conti e' attribuito il controllo
sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119
e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.)».
Infatti, come puntualizza l'art. 1, comma 1, del citato
decreto-legge n. 174/2012, con riferimento al giudizio di parifica,
«al fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica, in
particolare tra i livelli di governo statale e regionale, e di
garantire il rispetto dei vincoli finanziari derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, le disposizioni del
presente articolo sono volte ad adeguare, ai sensi degli articoli 28,
81, 97, 100 e 119 della Costituzione, il controllo della Corte dei
conti sulla gestione finanziaria delle regioni di cui all'art. 3,
comma 5, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e all'art. 7, comma 7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni».
2. Nel corso dell'esame del conto del bilancio del rendiconto
generale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol per
l'esercizio 2017, il Magistrato istruttore si e' soffermato, tra
l'altro, sulla verifica della spesa del personale, con particolare
attenzione ai compensi a titolo di assegni personali, fissi e
pensionabili, derivanti dalla trasformazione, alla cessazione
dell'incarico, delle indennita' di posizione, erogati a dipendenti
regionali in virtu' del previo esercizio di incarichi di
preposizione.
Dalle risultanze contabili e' emerso che nel 2017 sono state
erogate, a tale titolo, risorse per complessivi € 30.122,89, di cui €
19.407,06 sul cap. U01101.0000, € 2.323,49 sul cap. U01101.0450, €
5.845,40 sul cap. U01101.0030, € 699,83 sul cap. U01101.0480 ed €
1.847,11 sul cap. U01101.0630.
Sul quadro contabile descritto rilevano due norme regionali, con
riferimento al comma l e al comma 3 dell'art. 4 della legge regionale
n. 11 del 18 dicembre 2017.
3. Queste sezioni riunite dubitano della legittimita'
costituzionale delle predette disposizioni, per contrasto con gli
articoli 3, 36, 81, 97, 117, comma 2, lett. l) e o), e 119, comma 1,
della Costituzione. Conseguentemente, le sezioni riunite non hanno
potuto parificare i capitoli di bilancio n. U01101.0000, n.
U01101.0450, n. U01101.0030, n. U01101.0480 e n. U01101.0630, su cui
sono imputati i pagamenti per corrispondere detti assegni derivanti
dalla trasformazione della retribuzione di posizione e
dell'indennita' di direzione.
Tuttavia, prima di illustrare la non manifesta infondatezza di
tali dubbi, si ritiene necessario soffermarsi preliminarmente sulla
legittimazione di questa Corte ad adire il giudice delle leggi,
nonche' sulla rilevanza della questione nel giudizio in corso.
4. Per quanto riguarda la legittimazione delle sezioni riunite
per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale in sede di parificazione del rendiconto,
si osserva che questo giudizio si svolge con le formalita' della
giurisdizione contenziosa, prevede la partecipazione del Procuratore
regionale in contraddittorio con i rappresentanti
dell'Amministrazione e si conclude con una pronunzia adottata in
esito a pubblica udienza, sicche' la consolidata giurisprudenza della
Corte costituzionale (sentenze nn. 165/1963, 121/1966, 142/1968,
244/1995 e 213/2008) ha riconosciuto «alla Corte dei conti, in sede
di giudizio di parificazione del bilancio, la legittimazione a
promuovere, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale, avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali» (sentenza n. 213/2008).
Inoltre, negli anni, si e' formata una pacifica giurisprudenza
costituzionale, che ha riconosciuto in capo alle sezioni di controllo
la legittimazione a sollevare questioni di legittimita'
costituzionale in sede di parifica del rendiconto delle regioni (tra
le piu' recenti, sentenze n. 181/2015, n. 107/2016, n. 89/2017).
Se, pertanto, appare indubbia la legittimazione di questa Corte a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale, rilevante e'
l'individuazione dei parametri costituzionali che possono fungere da
riferimento per l'impugnazione delle norme incidenti sul giudizio di
parifica.
La risalente giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la
legittimazione al ricorso per contrasto con l'art. 81 della
Costituzione delle norme sospette di illegittimita' costituzionale.
Il Giudice delle leggi, dopo aver premesso che la Corte dei conti
svolge «una funzione di garanzia dell'ordinamento», di «controllo
esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato preordinato a tutela
del diritto oggettivo», ha affermato che «tali caratteri
costituiscono indubbio fondamento della legittimazione della Corte
dei conti a sollevare questioni di costituzionalita' limitatamente a
profili attinenti alla copertura finanziaria di leggi di spesa,
perche' il riconoscimento della relativa legittimazione, legata alla
specificita' dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica, si
giustifica anche con l'esigenza di ammettere al sindacato
costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, piu'
difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte» (sentenza
n. 226/1976).
Proprio in relazione a queste ipotesi la Corte costituzionale ha
auspicato (sent. n. 406/1989) che, quando l'accesso al suo sindacato
sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili attinenti
all'osservanza dell'art. 81 della Costituzione, i meccanismi di
accesso debbano essere arricchiti sostenendo, quindi, che la Corte
dei conti e' la sede piu' adatta a far valere quei profili
essenzialmente finalizzati alla verifica della gestione delle risorse
finanziarie, e cio' in ragione della peculiare natura delle sue
attribuzioni costituzionali (sentenza n. 384/1991).
Peraltro, il parametro di cui all'art. 81 della Costituzione deve
oggi essere attentamente modulato in considerazione della nuova
formulazione del precetto costituzionale, come modificato dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.
L'art. 81 Cost., nella parte in cui introduce il concetto di
equilibrio del bilancio, riconosce rilevanza primaria a un principio,
immanente nell'ordinamento finanziario delle amministrazioni
pubbliche, consistente nella «continua ricerca di un armonico e
simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie
per il perseguimento delle finalita' pubbliche» (sentenze n. 70/2012,
n. 115/2012, n. 250/2013 e n. 266/2013).
Il valore dell'equilibrio dei bilanci presenti e futuri deve
essere declinato non secondo una visione statica, cristallizzata con
esclusivo riferimento al momento temporale dell'esame del singolo
rendiconto, bensi' in una dimensione dinamica e prospettica, in modo
assolutamente coerente ed integrato, secondo esigenze meritevoli di
disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale, attraverso
altri parametri costituzionali, quali i citati artt. 3, 36, 117,
comma 2, lett. l) e o), e 119, comma 1, Cost., venendo ad assumere
consistenza di vera e propria «clausola generale in grado di colpire
direttamente tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile» (sentenza n.
192/2012; in tal senso anche sentenza n. 184/2016 e n. 274/2017).
D'altra parte, il principio di sana gestione finanziaria richiede un
atteggiamento prudenziale del legislatore regionale, evitando di
costruire gli equilibri del bilancio sulla base di poste prive di una
legittima copertura legislativa, con le possibili ripercussioni negli
esercizi futuri sulla sana gestione finanziaria e contabile dell'ente
pubblico.
Sarebbe irragionevole una lettura restrittiva del valore
costituzionalmente protetto dell'equilibrio presente e futuro del
bilancio, nel senso di valutare la legittimita' costituzionale di
norme, solo nella misura in cui impattano su un risultato negativo
della gestione finanziaria dell'ente pubblico, e non anche quando,
pur in presenza di un saldo positivo, incidono comunque sul dato
quantitativo dell'equilibrio attuale e, in una prospettiva futura,
potrebbero comportare anche una variazione del segno di detto
risultato differenziale, per effetto delle molteplici e non
prevedibili variabili del ciclo economico.
5. Non puo', d'altra parte, non rimarcarsi l'onere finanziario
derivante da siffatte disposizioni, che possono innescare una
dinamica espansiva della spesa di personale, considerato che «la
trasformazione di frazioni percentuali della retribuzione accessoria
in assegno personale fisso e continuativo, e cioe' in retribuzione
fissa, costituisce uno dei principali fattori genetici della crescita
della spesa di personale laddove, in occasione della formazione del
bilancio, non si tenga debitamente conto della progressiva riduzione
delle disponibilita' allocate per le retribuzioni accessorie per
effetto di meccanismi automatici di trasformazione di dette
disponibilita' a sostegno della componente di spesa costituita dalle
retribuzioni fisse e continuative» (Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, sentenza
n. 52/2017, punto 27 della motivazione).
Il solo precetto di cui all'art. 81 Cost. non e', quindi, di per
se' sufficiente a garantire la tenuta degli equilibri finanziari, da
considerarsi anche in prospettiva futura, ed il rispetto dei principi
che regolano la gestione delle risorse pubbliche. Come osservato
dalla sezione di controllo per il Piemonte (ordinanza n. 49/2014) e,
piu' di recente, dalla sezione di controllo per la Liguria (ordinanza
n. 34/2017), in ordinanze di rimessione alla Corte di questioni di
legittimita' costituzionale, le valutazioni relative all'esatta
individuazione dei parametri costituzionali - per lungo tempo
limitati all'art. 81 - devono oggi essere «adeguate al mutato quadro
dell'ordinamento costituzionale [ ... ] mentre al momento delle
pronunzie sopra richiamate l'unica norma della Costituzione in
materia di finanza pubblica era costituita dall'art. 81 e dalla legge
costituzionale n. 3/2001».
La sezione piemontese ha, infatti, inteso ricomprendere tra i
parametri costituzionali anche altre norme, quali l'art. 119 e l'art.
97 della Costituzione con riguardo, tra l'altro, al coordinamento
della finanza pubblica e all'equilibrio dei bilanci. Ma il
ragionamento e' stato sviluppato ancor piu' dai giudici liguri
secondo i quali possono ed anzi devono essere evocate tutte quelle
norme costituzionali che, in modo diretto o indiretto, involgono la
materia della finanza pubblica, apprestando tutela alle risorse
pubbliche ed alla loro corretta utilizzazione.
Nel caso di specie, la Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, legiferando in una materia riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, ha determinato un aumento della
spesa del personale che costituisce il piu' importante aggregato
della spesa corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative
al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della
legislazione statale. E non solo con riferimento a tetti di spesa e
limiti alla stessa, ma anche in termini di violazione di norme
imperative che pongono, con immediata forza precettiva, chiare regole
di corrispettivita' tra retribuzione e prestazioni effettivamente
rese.
6. Infine, questo Collegio non puo' non condividere quanto gia'
osservato dalla sezione di controllo per il Piemonte e dalla sezione
di controllo per la Liguria, laddove, nelle ordinanze di remissione
prima menzionate, hanno evidenziato come il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, sia l'unica
possibilita' offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
costituzionalita' in via incidentale, in riferimento ai principi
costituzionali in materia di finanza pubblica, le disposizioni
legislative che, incidendo sui singoli capitoli, modificano
l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli equilibri
complessivi.
Conseguentemente, ove si escludesse la legittimazione di questa
Corte a sollevare questioni di costituzionalita' in riferimento ai
parametri sopra individuati, si verrebbe a creare, di fatto, una
sorta di spazio legislativo immune dal controllo di costituzionalita'
attivabile in via incidentale, laddove la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto la legittimazione della sezione di
controllo a sollevare questioni di legittimita' costituzionale anche
in relazione all'esigenza di assicurare al sindacato della Corte
costituzionale leggi regionali che, come nella fattispecie in esame,
piu' difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte
(Corte costituzionale sentenza n. 226/1976).
Ritengono, pertanto, queste sezioni riunite di essere legittimate
a sollevare questioni di legittimita' costituzionale, non solo con
riferimento all'art. 81 della Costituzione, ma anche con riferimento,
nel caso di specie, agli artt. 3, 36, 81, 97, 117, comma 2, lett. l)
e o), e 119, comma 1, della Costituzione.
7. La questione di costituzionalita' che si intende sollevare e'
rilevante nel presente giudizio. Come disposto dall'art. 39 del testo
unico delle leggi sulla Corte dei conti (regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214), al quale l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174 rinvia, l'oggetto del giudizio di parifica e' il
seguente: «La Corte verifica il rendiconto generale dello Stato e ne
confronta i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese,
ponendoli a riscontro con le leggi del bilancio. A tale effetto
verifica se le entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e
da versare risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti
nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai
singoli ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio
concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte ed
accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai
decreti ministeriali di impegno ed alle proprie scritture. La Corte
con eguali accertamenti verifica i rendiconti, allegati al rendiconto
generale, delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con
ordinamento autonomo soggette al suo riscontro».
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 213/2008, ha
affermato la legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio
di parificazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali».
Nel caso di specie, le norme di cui si sospetta l'illegittimita'
costituzionale incidono sull'articolazione della spesa e sul quantum
della stessa, poiche' determinano un effetto espansivo della spesa,
anche in prospettiva futura, mediante un aumento delle risorse
destinate al trattamento accessorio, con cui la regione retribuisce
soggetti che non svolgono piu' gli incarichi di preposizione in
relazione ai quali quelle somme erano corrisposte.
Difatti, nel momento in cui queste sezioni riunite, nell'ambito
del giudizio di parifica, devono prendere in esame i capitoli
destinati al pagamento del trattamento accessorio, dovrebbero dare
applicazione a norme regionali della cui legittimita' costituzionale
si dubita. Pertanto, vi sarebbe una copertura della spesa meramente
formale, ma non sostanziale. Qualora fosse acclarata l'illegittimita'
costituzionale di una norma che rileva ai fini del bilancio
regionale, le spese sostenute per la corresponsione di detti assegni
sarebbero prive di copertura sostanziale, con conseguente violazione
del precetto costituzionale di cui all'art. 81, comma 4 (oggi comma
3), Cost.
8. Inoltre, ad ulteriore conferma dell'incidenza delle ridette
disposizioni regionali sugli equilibri di bilancio e sui «risultati
differenziali», deve essere evidenziato che la Regione Autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol non ha rispettato, nell'esercizio
oggetto di verifica della Corte dei conti (2017), il c.d. pareggio di
bilancio (saldo di bilancio) di cui all'art. l, comma 463, della
legge n. 232/2016, conseguendo un differenziale tra entrate e spese
finali negativo per circa -115 milioni di euro.
Si evidenzia, altresi', che l'incidenza sul bilancio regionale di
detti assegni e' potenzialmente maggiore rispetto all'importo di €
30.122,98, per il quale non e' stato parificato il rendiconto.
Infatti, come comunicato dalla regione con nota prot. n. 13041 del 21
giugno 2018, «l'importo impegnato e pagato nell'anno 2017 (in conto
competenza) per la quota trasformata gradualmente in assegno
personale pensionabile ammonta complessivamente ad € 333.149,63
(inclusi oneri riflessi) [Omissis]. Del suddetto importo € 30.122,89
(inclusi oneri riflessi) sono stati corrisposti a titolo di assegno
personale a dipendenti che nel corso del 2017 non hanno ricoperto
incarichi di direzione/dirigenziali».
Pertanto, la verifica della spesa del personale nell'ambito del
giudizio di parifica, con riferimento alle fattispecie evidenziate,
consente a queste sezioni riunite di ergersi a garante imparziale
dell'equilibrio economico - finanziario attuale e prospettico del
settore pubblico che il legislatore ha attribuito alla Corte dei
conti.
In tal senso, si giustifica una parifica parziale con esclusione,
quindi, delle poste di spesa esaminate. Nella fattispecie de qua, la
parifica dei capitoli di spesa n. U01101.0000, n. U01101.0450, n.
U01101.0030, n. U01101.0480 e n. U01101.0630 comporta l'applicazione
dell'art. 4, comma 1 e comma 3, della legge regionale n. 11 del 18
dicembre 2017.
Ne deriva, in ordine al requisito della rilevanza, che queste
sezioni riunite, se non dubitassero della legittimita' costituzionale
delle citate disposizioni regionali, dovrebbero necessariamente
parificare i suddetti capitoli di bilancio.
Questo Collegio ritiene, quindi, di non poter applicare norme
regionali di cui sospetta l'illegittimita' costituzionale e,
conseguentemente, di non poter parificare i capitoli di spesa
richiamati.
Appare, pertanto, rilevante nel giudizio de quo (e non
manifestamente infondata, come si vedra' al punto seguente), la
questione di legittimita' costituzionale sollevata in rapporto agli
articoli 3, 36, 81, 97 e 117, comma 2, lett. l) e o), e 119, comma l,
della Costituzione.
9. Quanto alla non manifesta infondatezza, queste sezioni riunite
dubitano, innanzitutto, della legittimita' costituzionale dell'art.
4, comma l e comma 3, della legge regionale n. 11 dell8 dicembre 2017
per contrasto con l'art. 3 e con l'art. 117, comma 2, lettera l),
della Costituzione, sotto un duplice profilo.
Le disposizioni della Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol, qui oggetto di scrutinio, disciplinano un aspetto
della retribuzione dei dipendenti regionali e, per tale assorbente
profilo, incide dunque sulla materia «ordinamento civile», riservata
alla competenza esclusiva dello Stato la cui regolamentazione deve
essere uniforme su tutto il territorio nazionale.
Al riguardo, in modo netto statuisce la Corte costituzionale
nella sentenza n. 18/2013 censurando una legge regionale (nella
specie della Regione Calabria, punto 5.2 del considerato in diritto):
«La disciplina del trattamento economico dei dirigenti di area
funzionale deve essere ritenuta compresa nella materia
dell'ordinamento civile, di competenza esclusiva statale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.».
Cio', di per se', assume una valenza pregnante e comporta
l'illegittimita' costituzionale della disposizione regionale oggetto
del presente esame.
Tra le varie e consolidate sentenze della Corte costituzionale
che hanno classificato nell'ambito della materia dell'ordinamento
civile la disciplina degli aspetti retributivi del pubblico impiego,
appare particolarmente significativo citare la decisione n. 61/2014
intervenuta proprio con riferimento allo speciale ordinamento del
Trentino-Alto Adige (la parte ricorrente era la Provincia Autonoma di
Bolzano che lamentava la lesione della propria competenza legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del
personale ad essi addetti»).
In essa si legge:
« ... tale disposizione (art. 9, comma 2, del decreto-legge
n. 78/2010, n.d.r.), attenendo alla retribuzione spettante a
lavoratori (come i dirigenti della ricorrente Provincia) il cui
rapporto e' contrattualizzato, e' riconducibile alla materia
dell'«ordinamento civile». La norma, pertanto, e' stata
legittimamente emanata dallo Stato nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva attribuitagli dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. (questa Corte ha affermato che il trattamento
economico dei dirigenti pubblici e' compreso nella materia
dell'«ordinamento civile» gia' nella sentenza n. 18 del 2013)».
Prosegue la Consulta con lo scrutinio dell'art. 9, comma 3, del
decreto-legge n. 78/2010 affermando che
«Tale disposizione, nella parte in cui concerne il personale
dirigenziale regionale e provinciale (i cui rapporti di impiego sono
tutti contrattualizzati), e' riconducibile alla materia
dell'"ordinamento civile" (sentenza n. 173 del 2012).
Essa, stabilendo che nei confronti dei titolari di incarichi di
livello dirigenziale delle amministrazioni pubbliche non si applicano
le disposizioni normative e contrattuali che autorizzano la
corresponsione, a loro favore, di una quota dell'importo derivante
dall'espletamento di incarichi aggiuntivi, rafforza il principio gia'
affermato dall'art. 24 del decreto legislativo n. 165 del 2001, a
norma del quale il trattamento economico corrisposto ai dirigenti
pubblici remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai
dirigenti, nonche' qualsiasi incarico ad essi attribuito in ragione
del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui
prestano servizio o su designazione della stessa.
Si tratta di disciplina diretta a conformare due degli istituti
del rapporto di lavoro che lega i dirigenti alle pubbliche
amministrazioni di appartenenza: il trattamento economico e il regime
di esclusivita'».
Ad analoghe conclusioni sono pervenute anche varie altre
decisioni della Corte costituzionale (cfr. sentenze n. 160/2017, n.
72/2017, n. 211/2014, n. 201/2013, n. 286/2013, n. 225/2013, n.
290/2012, n. 215/2012, n. 339/2011, n. 77/2011, n. 332/2010 e n.
151/2010).
10. D'altra parte, neppure le particolari prerogative
autonomistiche riconosciute dallo Statuto speciale per il
Trentina-Alto Adige (decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670) e dalle relative norme di attuazione (in
particolare il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266) consentono
di superare o derogare la competenza esclusiva dello Stato nella
materia in esame (ordinamento civile), come peraltro gia' evidenziato
dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 61/2014.
Dispone infatti l'art. 4 dello Statuto di autonomia che «In
armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e
degli interessi nazionali - tra i quali e' compreso quello della
tutela delle minoranze linguistiche locali - nonche' delle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la
Regione ha la potesta' di emanare norme legislative nelle seguenti
materie: 1) ordinamento degli uffici regionali e del personale ad
essi addetto».
Sono quindi fissati dallo Statuto chiari limiti alla potesta'
legislativa «primaria» della regione, anche nella materia
«ordinamento degli uffici regionali e del personale», che, in
particolare, richiama il legislatore regionale (e provinciale) al
rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica ed impone l'armonia con la Costituzione ed i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica.
In tal senso, anche il decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento) all'art. 2 (Rapporti tra legislazione statale e
legislazione regionale) dispone esplicitamente l'obbligo per il
legislatore regionale (e provinciale) di adeguare la propria
legislazione ai principi e alle norme costituenti i limiti indicati
dal ridetto art. 4 dello Statuto speciale.
Testualmente, cosi' recita l'art. 2 del decreto legislativo n.
266/1992: «1. [Omissis] la legislazione regionale e provinciale deve
essere adeguata ai principi e norme costituenti limiti indicati dagli
articoli 4 e 5 dello Statuto speciale e recati da atto legislativo
dello Stato entro i sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto
medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso
stabilito. Restano nel frattempo applicabili le disposizioni
legislative regionali e provinciali preesistenti».
In tale prospettiva, appare quindi rilevante richiamare i
«principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica» e le «norme
fondamentali di riforma economico sociale della Repubblica» che hanno
regolato la materia in esame. Assumono quindi rilevanza le
disposizioni recate dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421 (delega al
Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in
materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale), secondo cui all'art. 2, comma 1, lettera o),
«1. Il Governo della Repubblica e' delegato a emanare entro
novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge
uno o piu' decreti legislativi, diretti al contenimento, alla
razionalizzazione e al controllo della spesa per il settore del
pubblico impiego, al miglioramento dell'efficienza e della
produttivita', nonche' alla sua riorganizzazione; a tal fine e'
autorizzato a: [. .. ] o) procedere alla abrogazione delle
disposizioni che prevedono automatismi che influenzano il trattamento
economico fondamentale ed accessorio, e di quelle che prevedono
trattamenti economici accessori, settoriali, comunque denominati, a
favore di pubblici dipendenti sostituendole contemporaneamente con
corrispondenti disposizioni di accordi contrattuali anche al fine di
collegare direttamente tali trattamenti alla produttivita'
individuale e a quella collettiva ancorche' non generalizzata ma
correlata all'apporto partecipativo, raggiunte nel periodo, per la
determinazione delle quali devono essere introdotti sistemi di
valutazione e misurazione, ovvero allo svolgimento effettivo di
attivita' particolarmente disagiate ovvero obiettivamente pericolose
per l'incolumita' perso dannose per la salute; prevedere che siano
comunque fatti salvi i trattamenti economici fondamentali ed
accessori in godimento aventi natura retributiva ordinaria o
corrisposti con carattere di generalita' per ciascuna amministrazione
o ente; prevedere il principio della responsabilita' personale dei
dirigenti in caso di attribuzione impropria dei trattamenti economici
accessori».
In particolare, il successivo art. 2, comma 2, qualifica
espressamente le disposizioni recate dal testo di legge e dai
relativi decreti delegati, imponendone la natura di «principi
fondamentali» (ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, testo
previgente) e di «norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica». Testualmente cosi' recita l'articolo, riferendosi
proprio alle regioni a Statuto speciale ed alle province autonome:
«2. Le disposizioni del presente articolo e dei decreti
legislativi in esso previsti costituiscono principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione. I principi desumibili dalle
disposizioni del presente articolo costituiscono altresi' per le
Regioni a Statuto speciale e per le Province Autonome di Trento e di
Bolzano norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica».
Analogamente, l'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
165/2001, attuativo del citato art. 2 della legge n. 421/1992,
dispone quanto segue:
«Le disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. Le Regioni a
Statuto ordinario si attengono ad essi tenendo conto delle
peculiarita' dei rispettivi ordinamenti. I principi desumibili
dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive
modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.
59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono
altresi', per le Regioni a Statuto speciale e per le Province
Autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
Ne deriva che l'art. 4, comma 1 e comma 3, della legge regionale
n. 11 del 18 dicembre 2017, oltre ad aver preteso di disciplinare una
materia di esclusiva competenza statale (ordinamento civile), ha pure
violato i limiti recati dal ridetto art. 4 dello Statuto di
autonomia.
11. Ancora, la qualificazione delle disposizioni statali citate
quali «principi fondamentali» e «norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica» e' idonea a determinare altresi'
la violazione dell'art. 3 della Costituzione (principi di uguaglianza
e ragionevolezza), nella parte in cui l'art. 4 della legge regionale
n. 11/2017 consolida un ordinamento del tutto sui generis per i
dipendenti della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige che,
diversamente da tutti i dipendenti pubblici del restante territorio
nazionale, mantengono la retribuzione di posizione e l'indennita' di
direzione (dal 1° gennaio 2018 l'indennita' di posizione) anche se
non ricoprono piu' le pertinenti posizioni apicali dirigenziali o
direttive.
E' ben noto, per essere stato anche piu' volte riaffermato da
codesta Ecc.ma Corte (Corte costituzionale, sentenza n. 151/2010) che
la disciplina del rapporto di lavoro del dipendente pubblico, anche
regionale - ora contrattualizzato - rientra appunto nella materia
dell'ordinamento civile. Detta disciplina, ad evitare ingiustificate
disparita' di trattamento tra i dipendenti di diversi soggetti
pubblici datoriali, deve essere «uniforme sul territorio nazionale e
imporsi anche alle regioni a Statuto speciale» (Corte costituzionale,
sent. cit.). A tale esigenza di uniformita' si ispira evidentemente
l'espressa previsione contenuta nel ridetto art. 1, comma 3, del
decreto legislativo n. 165/2001, secondo la quale i principi
desumibili dalla legge di delega al Governo per la razionalizzazione
e la revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale (legge n. 421/1992
cit., art. 2, comma 1, lett. d e comma 2) «costituiscono [Omissis]
per le regioni a Statuto speciale e per le Province Autonome di
Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale
della Repubblica».
Orbene, nel regolare questa peculiare conservazione da parte del
dipendente pubblico di indennita' legate alle funzioni e
responsabilita' dell'incarico precedentemente rivestito, le norme
regionali si pongono in contrasto con i principi fondamentali
dell'ordinamento e le ore menzionate «norme fondamentali».
12. Sempre con riferimento all'art. 2 della legge n. 421/1992 ed
al conseguente art. 7, comma 5, del decreto legislativo n. 165/2001
in base al quale «Le amministrazioni pubbliche non possono erogare
trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni effettivamente rese» va evidenziato che lo Stato, ponendo
i basilari fondamenti normativi per coordinare la finanza pubblica
(art. 117, comma 3, Cost.) - incluse le norme generali sul
trattamento economico dei pubblici impiegati - sia titolare della
relativa potesta' proprio al fine dell'esercizio della suddetta
funzione di coordinamento finanziario, anche in chiave di controllo
ed indirizzo degli effetti economici derivanti dalle norme in tema di
finanza pubblica.
Appare, pertanto, chiaro il senso del divieto, imposto dal
legislatore con la legge n. 421/1992 e con il decreto legislativo n.
165/2001, di automatismi che influenzano il trattamento economico
fondamentale ed accessorio, e del correlativo obbligo di collegare i
trattamenti economici alla produttivita' individuale «per modo che a
fronte della prestazione (aumento retributivo fisso od accessorio)
corrisponda, secondo l'operare del sinallagma, una controprestazione
economicamente valutabile, qual e' l'incremento della produttivita'.
Nella fattispecie in esame la trasformazione di una quota di
indennita' in assegno personale pensionabile fisso e continuativo
comporta, invece, l'attribuzione al dipendente, all'atto della
cessazione dell'incarico dirigenziale o di coordinamento, di un
incremento automatico della retribuzione fondamentale, spesa priva di
utilita' per l'amministrazione, in quanto non correlata ad alcun
incremento della prestazione resa, ma, al contrario, alla sua
diminuzione quantitativa e qualitativa, svolgendo, il dipendente che
e' cessato dalle funzioni dirigenziali, le ordinarie mansioni di
funzionario. Infatti, in assenza della carriera dirigenziale, le
funzioni di dirigente sono assegnate a funzionari
dell'amministrazione provinciale che, al termine delle stesse,
tornano ad essere funzionari ed a svolgere le correlate mansioni.
In tal senso si e' pronunciata la sezione giurisdizionale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol, sede di Bolzano, con la sentenza del 15
dicembre 2017, n. 52, in ordine a una fattispecie di responsabilita'
per danno erariale nei confronti dei componenti della delegazione
pubblica, firmatari dei contratti collettivi vigenti per la Provincia
Autonoma di Bolzano (analoghi contratti collettivi sono in vigore
anche per la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol), che
disciplinavano il meccanismo della trasformazione delle indennita'
erogate in assenza del relativo incarico.
13. Nei termini appena prospettati, le norme censurate con la
presente ordinanza si pongono altresi' in contrasto con i principi
costituzionali dell'imparzialita' e del buon andamento, declinato
come economicita', efficienza ed efficacia (art. 97, comma 2, Cost.),
nonche' di quello della proporzionalita' della retribuzione rispetto
«alla quantita' e alla qualita' dell'attivita' prestata» (art. 36,
comma 1, Cost.).
In particolare, il concetto di giusta retribuzione di cui
all'art. 36 della Costituzione, che, interpretato inizialmente come
norma meramente programmatica, ha assunto negli anni una valenza di
norma immediatamente precettiva, deve essere inteso non solo nel
senso di garanzia di uno standard minimo di retribuzione per il
lavoratore, ma anche come fonte di un divieto di erogare nel rapporto
di lavoro pubblico (la cui disciplina e' permeata dall'esigenza di un
uso rigoroso del denaro della collettivita', in conformita' al canone
costituzionale di economicita', efficienza ed efficacia dell'azione
della pubblica amministrazione) incrementi retributivi sulla base di
meri meccanismi automatici privi di ogni correlazione con l'attivita'
effettivamente prestata.
14. D'altro canto, il principio di effettivita' delle
prestazioni, quale corollario del valore costituzionale di
proporzionalita' della retribuzione espresso dall'art. 36 Cost.,
costituisce una prescrizione generale e di palese evidenza che crea
un nesso inscindibile di corrispettivita' tra le funzioni rese e la
retribuzione delle stesse.
Detto principio viene recepito, come gia' visto, a livello di
legislazione statale dall'art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2001, che si configura come norma interposta, secondo cui:
«Le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti
economici accessori che non corrispondano alle prestazioni
effettivamente rese».
Questo principio e', tra l'altro, costantemente richiamato dalla
giurisprudenza amministrativa in materia di indennita' di funzioni
dirigenziali.
Il Consiglio di Stato ha infatti avuto modo di statuire che:
«l'indennita' di funzione dirigenziale e' connessa
all'effettivo esercizio delle funzioni e non puo' in nessun caso
essere mantenuta e corrisposta ad un dirigente che attraverso un
provvedimento di mobilita' (quale, nel caso il comando presso altra
amministrazione) venga a perdere l'effettivo esercizio della funzione
stessa. [Omissis] Essa ha, quindi, come presupposto che il dirigente
sia preposto alla direzione di una struttura, settore o servizio e ha
quale causa la remunerazione delle prestazioni svolte quale
responsabile della struttura. Non puo', pertanto, essere attribuita
in mancanza dell'assegnazione di funzioni di direzione di struttura,
settore o servizio.» (Cons. Stato, sezione. V, sentenza n.
6686/2011).
Ma anche la giurisprudenza contabile ha in piu' occasioni
affermato tali principi. In particolare, appare utile citare la
sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale Toscana, n.
523/2009, secondo cui «nell'attuale sistema di pubblico impiego
privatizzato le posizioni organizzative si traducono
nell'attribuzione (retribuita con specifica indennita') di compiti ad
impiegati apicali non dirigenti, che richiedono lo svolgimento di
funzioni con assunzione diretta di elevata responsabilita' necessarie
o opportune per una migliore gestione organizzativa (Corte conti
sezione giurisdizionale Regione Lombardia 10 marzo 2006 n. 172
[Omissis]). E' evidente la distinzione tra trattamento economico
fondamentale «emolumento fisso, continuativo, costante e generale» e
la natura accessoria di altri emolumenti (nella specie indennita' di
posizione) in cui e' evidenziata la finalita' retributiva sulla base
degli obiettivi e di altri parametri soggettivi (in termini sezione I
centr. 15 luglio 2008 n. 322, sezione giurisdizionale Regione Veneto
7 dicembre 2006 n. 1158 e sezione giurisdizionale Regione Lombardia 8
luglio 2008 n. 457)».
15. Pare utile ricordare che, a livello di dirigenza statale,
l'art. 62 del C.C.N.L. della dirigenza dell'area I del 21 aprile
2006, recava la c.d. «clausola di salvaguardia», secondo cui i
dirigenti avevano diritto di conservare, in una determinata
percentuale, la retribuzione di posizione corrisposta in relazione al
precedente incarico, nel caso di attribuzione di incarico di fascia
inferiore. Si potrebbe qui riproporre l'efficace espressione
utilizzata dalla sezione di controllo per la Regione Sicilia che,
nella deliberazione n. 10/2010/prev., ha affermato, sia pure con
riferimento ad un contesto normativo differente, che le clausole di
salvaguardia avrebbero l'inammissibile effetto di trasformare di
fatto un «incarico» in «qualifica». Esattamente come si verifica nel
caso dei dipendenti regionali che, pur cessando di ricoprire
incarichi apicali, continuano a percepire parte del trattamento
economico precedentemente in godimento.
Con specifico riferimento alla citata disposizione del C.C.N.L.
Dirigenza, la Corte dei conti nel 2009, con la delibera n. 6 della
sezione di controllo sulla gestione, intitolata «L'attuazione della
clausola di salvaguardia di cui all'art. 62, comma 2, del C.C.N.L.
relativo al personale dirigenziale dell'area I», aveva sottolineato
la necessita' di provvedere «al piu' presto alla cancellazione del [
... ] art. 62 dall'ordinamento», rappresentando quanto segue:
«E', dunque, innegabile che la disposizione del Contratto
collettivo, interrompendo il nesso esistente tra incarico e
retribuzione spettante, abbia fortemente inciso sul rapporto
sinallagmatico tra «funzioni attribuite e connesse responsabilita'»
voluto dal legislatore e stigmatizzato dall'art. 24 del decreto
legislativo n. 165 del 2001 immettendo, come gia' evidenziato dalle
sezioni riunite, una sorta di "divieto di reformatio in peius", in
palese contrasto anche con l'ultimo periodo del primo comma del
precedente art. 19 che dispone l'inapplicabilita' dell'art. 2103 del
codice civile al conferimento degli incarichi ed al passaggio ad
incarichi diversi [Omissis] l'art. 62, a sua volta, contrasta con
l'art. 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001, il cui primo
comma, com'e' noto, sancisce l'inapplicabilita' dell'art. 2103 del
codice civile al conferimento degli incarichi, ed il cui secondo
comma richiama il successivo art. 24, che impone la correlazione tra
trattamento economico accessorio da un lato, e funzioni attribuite e
connesse responsabilita', dall'altro. Tali norme, in virtu' del comma
12-bis, introdotto nel primo dei citati articoli dalla legge n. 145
del 2002, sono da ritenere inderogabili dai contratti collettivi. Si
tratta di norme di particolare rilevanza, che, fra l'altro, non
possono essere violate dalla contrattazione collettiva in forza del
comma 12-bis del medesimo art. 19, che, introdotto dall'art. 3, comma
1, lett. n) della legge n. 145 del 2002, ha rafforzato tutte le
disposizioni dettate nel testo dell'articolo, e in quelli ivi
richiamati, prevedendone l'inderogabilita' da parte della
contrattazione collettiva».
Detta clausola di salvaguardia risulta oggi eliminata per effetto
dell'art. 9, comma 32, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
secondo cui:
«A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
provvedimento le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 che, alla scadenza di un
incarico di livello dirigenziale, anche in dipendenza dei processi di
riorganizzazione, non intendono, anche in assenza di una valutazione
negativa, confermare l'incarico conferito al dirigente, conferiscono
al medesimo dirigente un altro incarico, anche di valore economico
inferiore. Non si applicano le eventuali disposizioni normative e
contrattuali piu' favorevoli».
16. Il contrasto delle norme oggetto di scrutinio con l'art. 117,
comma 2, lett. l), della Costituzione si apprezza anche sotto un
secondo profilo.
Infatti, a seguito della privatizzazione del rapporto di lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, la materia in esame
rientra, come e' gia' stato sopra evidenziato, nell'ambito
dell'ordinamento civile riservato allo Stato ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera l), della Costituzione. Riserva esercitata, nel caso
di specie, mediante il decreto legislativo n. 165/2001 che rinvia, al
riguardo, alla contrattazione collettiva.
Inoltre, secondo il costante orientamento di questa Corte, a
seguito della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego -
operata dall'art. 2 della legge n. 421/1992, dall'art. 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59 (delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e dai decreti legislativi emanati in attuazione di
dette leggi di delega - la disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione e' retta dalle disposizioni
del codice civile e dalla contrattazione collettiva.
In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo, del
decreto legislativo n. 165/2001 emerge il principio per cui il
trattamento economico dei dipendenti pubblici e' affidato ai
contratti collettivi, di tal che la disciplina di detto trattamento
e, piu' in generale, quella del rapporto di impiego pubblico rientra,
si ribadisce, nella materia «ordinamento civile» riservata alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
In argomento lo Stato risulta essere intervenuto, tra l'altro,
adottando l'art. 45 del decreto legislativo n. 165/2001 che ha
fissato il basilare principio per cui il trattamento economico
fondamentale e accessorio e' definito dai contratti collettivi.
Dunque la scelta del legislatore statale, l'unico competente in
materia, e' stata quella di sottrarre alla fonte legislativa ogni
diretta attribuzione al riguardo, demandando al procedimento di
contrattazione, con le correlate garanzie esistenti - anche in ordine
alla compatibilita' dei relativi costi e, pertanto, alla
sostenibilita' della spesa pubblica - la possibilita' di intervenire
anche su eventuali incrementi del trattamento accessorio. Anche la
posizione dei dipendenti regionali e' attratta dalla citata
disciplina del trattamento economico e giuridico dei dipendenti
pubblici, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n.
165/2001; per cui anche per il personale delle regioni il rapporto di
impiego e' regolato dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio
da questa operato, dalla contrattazione collettiva.
La possibilita', pertanto, che con legge regionale si vada a
modificare un aspetto fondamentale del rapporto di lavoro
subordinato, nell'ambito del pubblico impiego, quale e' l'aspetto
retributivo, non risulta affatto ammissibile posto che operando in
tale modo si incide in ambito contrattuale, ovvero in un segmento
riconducibile all'ordinamento civile, di competenza esclusiva
statale, come gia' messo in luce, in piu' occasioni, dalla Corte
costituzionale (sentenza 22 dicembre 2011, n. 339).
La Corte costituzionale ha, infatti, statuito - occupandosi di
una legge regionale che disponeva l'aumento del trattamento economico
accessorio - che la norma impugnata «disciplina un aspetto del
trattamento economico dei dipendenti della regione, il cui rapporto
d'impiego e' stato privatizzato (ex plurimis: sentenza n. 77 del
2011, punto 3 del considerato in diritto), sicche' rientra nella
materia dell'ordinamento civile, come si desume, del resto, dall'art.
45, comma 1, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, con
conseguente violazione dell'art. 117, comma 2, lettera l), Cast.»
(Corte costituzionale, sentenza n. 339/2011).
La contrattazione collettiva non puo', comunque, mai porsi in
contrasto con i principi fondamentali dettati dalla Costituzione e
dalle leggi, ivi compresi i vincoli imposti per fini di controllo
della spesa pubblica, ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo n.
165/2001, i cui precetti, quale quello della correlazione del
trattamento economico accessorio all'effettivita' delle prestazioni
rese, «costituiscono disposizioni a carattere imperativo», ai sensi
dell'art. 2, comma 2.
17. In tal senso, occorre richiamare gli ultimi tre giudizi di
parifica (per gli esercizi finanziari 2014, 2015 e 2016), nei quali
queste sezioni riunite hanno dichiarato la nullita' di disposizioni
di contratti collettivi di intercomparto e di comparto per la
Provincia Autonoma di Bolzano, analoghi ai contratti collettivi in
vigore per il personale della Regione. Si poneva, difatti, «la
questione della compatibilita' delle suddette norme di contrattazione
collettiva col divieto di erogare trattamenti economici accessori che
non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese, come da
disposizione di cui all'art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2001 [Omissis]. Le attuali previsioni contrattuali, limitatamente
alle indennita' corrisposte ai funzionari senza incarico
dirigenziale, paiono affette da nullita' alla luce del principio
espresso dal richiamato art. 7, comma 5, del decreto legislativo n.
165/2011, [Omissis] con disposizione che ai sensi dell'art. 1, comma
3, del citato decreto costituiscono principio fondamentale ai sensi
dell'art. 117 della Costituzione. Infatti, il comma 3-quinquies
dell'art. 40 del medesimo decreto legislativo, prevede espressamente
il divieto per le pubbliche amministrazioni di ...sottoscrivere in
sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i
vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali
o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello
negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di
programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei
casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti
dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole
sono nulle, non possono essere applicate [Omissis]». E ancora «Il
Giudicante, nel prendere atto che la materia e' stata ora
ridisciplinata con norma che appare confliggere con la competenza
esclusiva dello Stato in materia, non ritiene di poter esprimere un
giudizio positivo in ordine alla regolarita' degli impegni e dei
pagamenti effettuati nel corso del 2014, relativamente alle sole
indennita' corrisposte in assenza di incarico dirigenziale» (pag. 199
e ss. della Relazione sul rendiconto generale della Provincia
Autonoma di Bolzano - esercizio finanziario 2014).
18. Per dette ragioni appare possibile anche un conflitto delle
disposizioni regionali con l'art. 119 letto in combinato disposto con
l'art. 117, comma 3, della Costituzione. Si evidenzia al riguardo che
lo Stato, ponendo i basilari fondamenti normativi per coordinare la
finanza pubblica, incluse le norme generali sul trattamento economico
dei pubblici impiegati, e' titolare della relativa potesta' proprio
al fine dell'esercizio della suddetta funzione di coordinamento
finanziario, anche in chiave di controllo ed in ogni diretta
attribuzione al riguardo dirizzo degli effetti economici derivanti
dalle norme in tema di finanza pubblica.
Il legislatore statale e' dunque chiamato a porre in essere
strumenti efficaci di coordinamento e controllo di tutte le
componenti della finanza pubblica, che, senza pregiudicare
l'autonomia degli enti territoriali, assicurino tuttavia
un'evoluzione delle entrate e delle spese (ivi compresa, soprattutto,
la spesa in tema di personale) coerente con gli obiettivi che il
Governo e il Parlamento hanno fissato negli strumenti di
programmazione economico-finanziaria a livello nazionale e
comunitario.
Nel caso di specie, infatti, la Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige/Südtirol con propria legge ha incrementato la spesa pubblica in
tema di personale, spesa che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, non e' minuta voce di dettaglio delle spese, ma si
presenta come fondamentale aggregato della spesa corrente. In tal
senso, emerge con ancor maggior vigore l'importanza che assume il
controllo della spesa del personale al fine di conseguire obiettivi
di finanza pubblica interni e comunitari.
Dunque, le relative disposizioni legislative statali assurgono a
principio fondamentale, anche nel quadro dell'art. 117 Cost., atteso
il carattere finalistico dell'azione di coordinamento della finanza
pubblica (Corte costituzionale, sent. n. 108/2011; cfr. anche la
sent. n. 217/2012 e la sent. n. 61/2014).
Del resto e' stato affermato, ripetutamente, che i vincoli
discendenti da principi di coordinamento della finanza pubblica
devono essere rispettati anche dalle regioni ad autonomia speciale
(Corte costituzionale, sentenza 18 gennaio 2013, n. 3, in merito a
legge della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia). Dunque, se a
livello statale sono state disegnate predeterminate regole per la
fissazione del trattamento retributivo, anche accessorio, mediante
istituti peculiari, quale la contrattazione collettiva, e' evidente
che tale meccanismo sia stato disegnato al fine della concreta
realizzazione di quel coordinamento voluto dalla Costituzione ed
intestato innanzitutto allo Stato e che lo stesso debba essere
osservato da parte dei legislatori regionali, posto che altrimenti la
finalita' di coordinamento e controllo della spesa pubblica sarebbe
frustrata.
19. L'art. 4 della legge regionale n. 11/2017 si appalesa
altresi' in contrasto con l'art. 117, comma 2, lett. o), della
Costituzione, nella parte in cui prevede al comma 1 la trasformazione
delle indennita', alla cessazione dell'incarico, in assegno personale
pensionabile in base al sistema retributivo.
L'art. 6 dello Statuto speciale vigente per il Trentino-Alto
Adige attribuisce alla regione, nelle materie concernenti la
previdenza e le assicurazioni sociali, la sola «facolta' di emanare
norme legislative allo scopo di integrare le disposizioni delle leggi
dello Stato». Conseguentemente, le disposizioni introdotte dall'art.
4 della legge all'esame violano l'art. 117, comma 2, lettera o) della
Costituzione, che devolve alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato la materia previdenza sociale.
Una simile previsione, del resto, comporta impatti significativi
sul meccanismo di calcolo del trattamento di quiescenza non
preventivati dal legislatore nazionale al momento della riforma del
sistema pensionistico. Tale disposizione, oltre a potere produrre
eventuali futuri effetti emulativi, contrasta con l'art. 3 della
Costituzione, per violazione del principio di uguaglianza; cio' in
quanto il personale di tutte le amministrazioni pubbliche e private
si troverebbe di fronte ad una diversita' di trattamento.
In tema di previdenza, l'orientamento della Corte costituzionale
e' stato omogeneo nel corso degli anni, nella chiara affermazione
della esclusiva competenza statale in materia. Da ultimo, con la
sentenza n. 98/2013, la Corte ha censurato il legislatore regionale
per il fatto di richiamare ed utilizzare «del tutto impropriamente
istituti tipici di previdenza sociale, congegnati dallo Stato
(nell'esercizio della sua competenza esclusiva) per soddisfare altre
finalita'».
La Consulta ha contestualmente ribadito che solo lo Stato puo'
estendere l'ambito soggettivo e/o oggettivo di applicazione di
disposizioni che rientrano in materie di competenza legislativa
esclusiva statale, tra cui specificamente quello della previdenza
sociale. Tale principio era, tra l'altro, gia' stato affermato nella
sentenza n. 325/2011, che censura l'estensione dell'ambito di
applicazione della disciplina previdenziale statale relativa al
personale delle pubbliche amministrazioni ai dipendenti pubblici
nominati assessori regionali, in quanto «non spetta alla legislazione
regionale disporre una equiparazione del trattamento previdenziale
degli assessori regionali non consiglieri con quello degli assessori
che ricoprano la carica di consigliere. Ove tale equiparazione fosse
effettuata con legge regionale, come nel caso in esame, non solo si
avrebbe una lesione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ma si determinerebbero difformita' nella disciplina del
trattamento previdenziale dei dipendenti pubblici da una regione
all'altra».
Il richiamo alla necessita' di una disciplina inevitabilmente
unitaria e' presente anche nella sentenza n. 189/2011, in merito
all'equiparazione, ai fini contributivi, al lavoro subordinato del
servizio prestato in via precaria dal personale assunto per chiamata
fiduciaria nelle segreterie particolari degli amministratori
regionali: tale disposizione, nell'attribuire ad un rapporto di
lavoro essenzialmente precario una qualificazione di lavoro
subordinato, ai fini pensionistici, incide in modo chiaro nella
materia della «previdenza sociale» che, in base a quanto disposto
dall'art. 117, comma 2, lett. o), Cost., rientra nella competenza
esclusiva dello Stato.
Gia' con la legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema
pensionistico obbligatorio e complementare), il sistema previdenziale
e' stato ridefinito alla stregua di criteri di calcolo dei
trattamenti pensionistici commisurati alla contribuzione. E,
successivamente, il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), dispone
all'art. 24, comma 2, che «a decorrere dal 1° gennaio 2012, con
riferimento alle anzianita' contributive maturate a decorrere da tale
data, la quota di pensione corrispondente a tali anzianita' e'
calcolata secondo il sistema contributivo».
E' di macroscopica evidenza l'illegittimita' costituzionale di
una norma che correla il calcolo del trattamento pensionistico delle
suddette indennita' dei dipendenti pubblici regionali al sistema
retributivo, invece che a quello contributivo, sistema di calcolo
quest'ultimo introdotto allo scopo di favorire il riequilibrio
finanziario e di rimuovere le sperequazioni e le diseguaglianze
provocate dal calcolo retributivo (relazione dell'undicesima
Commissione permanente, lavoro e previdenza sociale, al disegno di
legge di riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare del 1995). Un meccanismo cosi' strutturato entra
ulteriormente in conflitto con l'art. 36, comma 1, della
Costituzione, norma che si declina anche nel principio di
proporzionalita' fra trattamento pensionistico e quantita' e qualita'
del lavoro prestato durante il servizio attivo (Corte costituzionale,
sentenza n. 82/2017).
Ed oltre a cio', la determinazione, ai fini pensionistici, con il
sistema retributivo delle indennita' percepite dai dipendenti
regionali va inopinatamente ad impattare anche sugli equilibri di
bilancio dell'Ente previdenziale del pubblico impiego (Inps) causando
un inutile aggravio di spesa pensionistica.
20. Siffatta prospettazione appare ulteriormente corroborata da
quanto si legge in una nota dell'agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni (nota prot. 2863/07 del 14
marzo 2007), menzionata a pag. 201 della Relazione di queste sezioni
riunite sul rendiconto generale della Provincia Autonoma di Bolzano -
esercizio finanziario 2014:
«L'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni, con nota prot. 2863/07 del 14 marzo 2007,
indirizzata alla Procura regionale di Bolzano della Corte dei conti,
ha osservato - premesso che da una analisi dei testi contrattuali
vigenti non risultano in ambito nazionale discipline di contenuto
identico o analogo a quelle locali - che " ... come piu' volte
evidenziato dall'Inpdap, non spetta alla sede contrattuale esprimere
giudizi in ordine alla pensionabilita' o meno dei vari trattamenti
economici, in quanto trattasi di un aspetto che rientra nella
autonoma capacita' di valutazione e decisione riconosciuto all'ente
previdenziale direttamente dalla legge"».
21. Da ultimo, in conformita' alla consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, queste sezioni riunite ritengono di dover
verificare se siano possibili ipotesi interpretative delle citate
disposizioni regionali che consentano di superare i dubbi di
costituzionalita' sopra esposti.
Si ritiene, tuttavia, che non vi siano spazi per
un'interpretazione costituzionalmente orientata, poiche' qualsivoglia
approccio esegetico e' inibito dal carattere perentorio delle
disposizioni, alla stregua anche della chiara voluntas legis del
legislatore regionale, che detta una disciplina di dettaglio per il
futuro e salvaguarda l'assetto contrattuale preesistente, nonche'
dalla mancanza nell'ordinamento di norme e principi in grado di
consentire di emendare le norme regionali con l'ausilio
dell'analogia.
P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezioni riunite per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, visti gli articoli 81, 119 e 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'art. 10 del decreto del Presidente della Repubblica 15
luglio 1988, n. 305;
Visto l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Solleva la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 1 e comma 3, della legge regionale 18 dicembre 2017, n. 11, in
riferimento ai parametri stabiliti dagli artt. 3, 36, 81, 97, 117,
comma 2, lett. l) e lett. o), e 119, comma 1, della Costituzione.
Ordina la sospensione del giudizio per le voci non parificate e
dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame della questione.
Dispone che, a cura della Segreteria delle sezioni riunite, ai
sensi dell'art. 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
la presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione
Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e al Procuratore regionale
quali parti in causa e sia comunicata al Presidente del Consiglio
regionale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol.
Cosi' deciso in Bolzano, nella Camera di consiglio del giorno 28
giugno 2018.
Il presidente: Rössler
L'estensore: Lentini
Depositato in Segreteria l'8 agosto 2018
Il dirigente: Di Marsico
Parte di provvedimento in formato grafico