N. 239 SENTENZA 25 ottobre - 21 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Procedimento per l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia - Selezione delle liste ammesse al riparto dei seggi - Clausola di sbarramento. - Legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia), art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), e art. 22, nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dall'art. 1 della legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge 24 gennaio 1979, n. 18, concernente l'elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia). -(GU n.51 del 27-12-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 21, primo
comma, numeri 1-bis) e 2), e dell'art. 22, comma 1, della legge 24
gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia), nel testo risultante a seguito delle modifiche
operate dall'art. 1 della legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche
alla legge 24 gennaio 1979, n. 18, concernente l'elezione dei membri
del Parlamento europeo spettanti all'Italia), promosso dal Consiglio
di Stato, sezione quinta, nel procedimento vertente tra Giorgia
Meloni e altri e l'Ufficio elettorale centrale nazionale e altri, con
ordinanza del 23 agosto 2016, iscritta al n. 93 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Giorgia Meloni e altri, di
Lorenzo Fontana, di Nicola Caputo, del PD - Partito Democratico e
altri, di Alternativa Popolare gia' Nuovo Centrodestra - NCD, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella udienza pubblica del 23 ottobre 2018 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Federico Tedeschini e Elisabetta Rampelli per
Giorgia Meloni e altri, Felice Carlo Besostri per Marco Scurria e
altro, Luca Tozzi per Lorenzo Fontana, Enzo Perrettini per
l'Alternativa Popolare gia' Nuovo Centrodestra - NCD, Antonio
Lamberti per Nicola Caputo, Vincenzo Cerulli Irelli per il PD -
Partito Democratico e altri, e l'avvocato dello Stato Massimo
Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 21, primo comma, numeri
1-bis) e 2), e dell'art. 22 della legge 24 gennaio 1979, n. 18
(Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia),
nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dall'art. 1
della legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge 24 gennaio
1979, n. 18, concernente l'elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia). Il primo dei due articoli stabilisce, per
quanto qui interessa, che l'Ufficio elettorale nazionale: «1-bis)
individua le liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno
il 4 per cento dei voti validi espressi; 2) procede al riparto dei
seggi tra le liste di cui al numero 1-bis) in base alla cifra
elettorale nazionale di ciascuna lista». L'art. 22 dispone che
«[l]'ufficio elettorale circoscrizionale, ricevute da parte
dell'Ufficio elettorale nazionale le comunicazioni di cui al
penultimo comma del precedente articolo, proclama eletti i candidati,
nei limiti dei seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, seguendo la
graduatoria prevista al numero 4) dell'articolo 20».
Piu' precisamente, il rimettente contesta la previsione della
soglia di sbarramento del 4 per cento fissata per l'accesso al
riparto proporzionale dei seggi nelle elezioni dei membri del
Parlamento europeo spettanti all'Italia. I parametri evocati sono gli
artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, della Costituzione.
Le questioni sono state sollevate nell'ambito di un giudizio in
appello promosso da Giorgia Meloni e altri contro l'Ufficio
elettorale centrale nazionale e altri, per la riforma della sentenza
del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione seconda
bis, 23 novembre 2015, n. 13214. In primo grado i ricorrenti avevano
impugnato l'atto di proclamazione degli eletti che, sulla base della
norma censurata, non aveva attribuito alcun seggio alla lista dei
ricorrenti (Fratelli d'Italia - Alleanza nazionale), benche' essa
avesse conseguito il 3,66 per cento dei voti a livello nazionale
nelle elezioni europee del 25 maggio 2014. Il ricorso si fondava
sull'asserita incostituzionalita' della soglia di sbarramento ma la
citata sentenza del Tar Lazio lo ha respinto.
Il giudice a quo ricorda che la soglia di sbarramento e' stata
introdotta nel 2009 sulla base del cosiddetto Atto di Bruxelles
(Allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom, del Consiglio del
20 settembre 1976, nel testo risultante a seguito della decisione
2002/772/CE, Euratom, del Consiglio del 25 giugno 2002 e del 23
settembre 2002), che ha previsto la facolta' degli Stati membri di
introdurre soglie di sbarramento nella misura massima del cinque per
cento all'interno delle rispettive legislazioni nazionali per
l'elezione dei membri del Parlamento europeo. Osserva inoltre che la
questione non e' preclusa dai precedenti della Corte costituzionale.
Secondo il rimettente, la sentenza n. 271 del 2010 non riguardava la
legittimita' della soglia di sbarramento ma l'impossibilita' - per le
liste che non raggiungono la soglia - di partecipare all'assegnazione
dei seggi attribuiti con il meccanismo dei resti. L'odierna questione
si distinguerebbe anche da quella decisa con la sentenza n. 110 del
2015 perche' non e' sorta nel corso di un'azione di mero accertamento
ma nel corso di un'azione proposta da candidati concretamente lesi di
fronte al giudice munito di giurisdizione sulle elezioni europee.
Ancora, il Consiglio di Stato rileva che, se la Corte annullasse
le norme censurate della legge n. 10 del 2009, il meccanismo
elettorale tornerebbe a essere governato dalle norme originarie della
legge n. 18 del 1979, cioe' da un corpus completo e applicabile.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ritiene che
la previsione della soglia di sbarramento violi il principio
democratico (art. 1, secondo comma, Cost.), il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e il principio di adeguata
rappresentativita' del voto (art. 48 Cost.). Le norme censurate
comporterebbero «una compressione dei principi di piena
democraticita' e pluralismo del sistema rappresentativo che non
rinvengono un'adeguata ratio giustificatrice nel perseguimento di
concomitanti finalita' di interesse generale e che, quindi, sembrano
travalicare i limiti propri del ragionevole esercizio
dell'interpositio legislatoris».
Il giudice a quo richiama la sentenza dello stesso Consiglio di
Stato, sezione quinta, 16 agosto 2011, n. 4786, che ha dichiarato
manifestamente infondata la questione oggi all'attenzione della
Corte, osservando che gli argomenti utilizzati in quella pronuncia
non sarebbero condivisibili. Le norme censurate comprimerebbero la
«rappresentativita' democratica» (nel caso delle elezioni del 2014,
il 6,08 per cento dei voti validamente espressi non si e' tradotto in
una corrispondente rappresentanza) e cio' non si potrebbe
giustificare con l'«obiettivo di limitare la frammentazione delle
forze politiche e quindi di garantire una maggior stabilita' agli
organi elettivi», «stante l'assenza di un vincolo propriamente
fiduciario che caratterizza i rapporti fra il Parlamento e la
Commissione europea», non potendosi, tra l'altro, assimilare il voto
di approvazione di cui all'art. 17, paragrafo 7, del Trattato
sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992,
entrato in vigore il 1° novembre 1993, al voto di fiducia esistente
nelle forme di governo parlamentari. La compressione dunque
resterebbe ingiustificata.
Il rimettente ricorda inoltre che il Tribunale costituzionale
tedesco «ha per ben due volte fra il novembre del 2011 e il febbraio
del 2014 dichiarato la contrarieta' a Costituzione delle disposizioni
nazionali che introducevano una soglia di sbarramento (dapprima nella
misura del 5 per cento e successivamente nella piu' ridotta misura
del 3 per cento) per le elezioni al Parlamento europeo». Il Tribunale
costituzionale tedesco avrebbe affermato che «l'introduzione di una
siffatta soglia di sbarramento si pone in contrasto con il generale
principio di uguaglianza», nell'ambito di un sistema, quello europeo,
che non presenterebbe il rischio di un «eccessivo pluralismo». Tali
decisioni confermerebbero che la compressione del principio di
rappresentanza popolare non puo' essere ammessa «se non in presenza
di valide ragioni giustificatrici».
Il giudice a quo sottolinea anche la «diversita' in ambito UE dei
sistemi elettorali per l'elezione dei membri del Parlamento europeo»
e il fatto che numerosi Stati membri non si sarebbero avvalsi della
possibilita' di introdurre una soglia di sbarramento. La scelta del
legislatore italiano non sarebbe dunque idonea a conseguire
l'obiettivo della migliore governabilita', «ostandovi le concomitanti
legislazioni degli altri stati membri i quali - decidendo di non
introdurre una siffatta clausola - finiscono per emulsionare e per
rendere inefficace la scelta in tal senso compiuta dal legislatore
nazionale».
In definitiva, la previsione della soglia di sbarramento
contrasterebbe con il principio democratico (art. 1 Cost.), con il
principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con il principio di
uguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.).
2.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
infondata.
In particolare, l'Avvocatura generale ritiene che l'apposizione
di una soglia di sbarramento per l'accesso al Parlamento (sia
nazionale sia europeo) rientri nella piena discrezionalita' del
legislatore e non risulti manifestamente illogica (sono richiamate in
proposito le sentenze n. 193 del 2015 e n. 35 del 2017 di questa
Corte). La difesa statale sottolinea come l'ordinanza di rimessione
svolga «a piu' riprese [...] valutazioni di opportunita'/merito», che
devono ritenersi precluse in questa sede.
In realta', anche per il Parlamento europeo si porrebbe
«un'esigenza di efficienza e funzionalita' dei processi decisionali»,
che sarebbe elusa da un'eccessiva frammentazione politica della
rappresentanza italiana in Europa, con possibili conseguenze negative
«sulla effettivita' della partecipazione degli esponenti degli
interessi nazionali al Consesso europeo, nonche' sull'efficacia del
Parlamento nello svolgimento delle funzioni ad esso spettanti».
La previsione di soglie di sbarramento per l'accesso al riparto
dei seggi (nelle elezioni politiche, regionali e amministrative)
troverebbe la sua ratio non solo «in un'ottica di governabilita', ma
anche di razionalizzazione e semplificazione del quadro politico ad
ogni livello di governo». Peraltro, la modulazione di tali soglie a
seconda del numero dei seggi e del tipo di consultazione rientrerebbe
nella «discrezionalita' e autonomia» del legislatore.
In ragione di quanto detto, l'Avvocatura generale ritiene che non
colga nel segno la considerazione (svolta dal rimettente) che i
rappresentanti eletti al Parlamento europeo sono «suddivisi per
gruppi politici e non nazionali» e che quindi i parlamentari eletti
in Italia non rappresentano lo Stato italiano. La difesa statale
rileva, infatti, che questa «(innegabile) circostanza "organizzativa"
di fatto» non esclude che i parlamenti eletti in ciascuno Stato
membro siano anche esponenti di gruppi territorialmente ben
individuati, ben potendo quindi influenzare le decisioni assunte a
livello europeo alla luce degli interessi delle realta' locali da cui
provengono.
A queste considerazioni l'Avvocatura generale aggiunge che, se
gli eletti non rappresentassero la Nazione di provenienza (come, a
suo dire, sostenuto dal giudice a quo), «la proporzionalita' dovrebbe
[...] essere coerentemente riferita al complessivo corpo elettorale
rappresentato dai cittadini europei», con conseguente esclusione dal
Parlamento europeo dei rappresentanti di Stati con una popolazione
numericamente esigua.
La difesa statale rileva, inoltre, come sia in atto una
«modificazione dell'assetto europeo tendenzialmente volta ad
avvicinarsi alle forme di governo "parlamentari"», sulla linea
tracciata dal Trattato di Lisbona. Indizi significativi di questa
tendenza sarebbero rinvenibili nel rafforzamento delle funzioni
legislativa, di bilancio, controllo politico e consultiva del
Parlamento europeo, e soprattutto nella competenza di quest'ultimo a
eleggere il Presidente della Commissione e ad approvare una mozione
di censura alla stessa Commissione.
In questa prospettiva un'eccessiva frammentazione dei partiti
rappresentati nel Parlamento europeo renderebbe «oltremodo
difficoltosa» la formazione di una maggioranza politica, con il
rischio di una paralisi dell'attivita' dell'Assemblea. Si
presenterebbero quindi, anche in questa sede, l'esigenza di
stabilita' dell'organo politico di governo e quella di funzionalita'
dei processi decisionali del Parlamento. Da quanto appena detto
l'Avvocatura generale deduce che, in un sistema elettorale
proporzionale, i correttivi per la trasformazione dei voti in seggi
sarebbero pressoche' inevitabili e non violerebbero il principio di
uguaglianza del voto.
Quanto alla considerazione che la mancata previsione di una
soglia di sbarramento da parte di alcuni Stati membri «priverebbe di
significato e di utilita' il detto meccanismo», la difesa statale
osserva che questo argomento prova troppo, anche in ragione del fatto
che l'Atto di Bruxelles non impone alcuna soluzione ma si limita a
prevedere la possibilita' di introdurre una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi. Peraltro, siffatta soglia e' presente nella
legislazione di molti Stati membri (Austria, Cipro, Francia, Grecia,
Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia,
Svezia).
L'Avvocatura generale rileva, ancora, che i principi
costituzionali evocati come parametro riguarderebbero «l'astratta
possibilita' di esercitare il diritto di elettorato in condizioni di
parita' ed eguaglianza», diritto che non sarebbe inciso dalle
disposizioni censurate. Non sarebbe quindi rinvenibile alcuna
violazione dell'art. 48 Cost., poiche' il voto di ciascun elettore
sarebbe «"eguale" in quanto "unico", senza che rilevi, all'esito, il
risultato elettorale», e «libero», in quanto non condizionato dal
«timore del mancato raggiungimento della soglia da parte della lista
"preferita"».
La difesa statale conclude osservando che non sarebbero violati:
a) ne' l'art. 1 Cost., perche' «non si e' in presenza di disposizioni
che limitano in modo irragionevole e ingiustificato il presidio di
democraticita' rappresentato dalla piena valorizzazione del voto,
ne', quindi, il fondamentale principio della sovranita' popolare»; b)
ne' l'art. 3 Cost., perche' non vi e' «un regolamento irragionevole
dei diversi interessi e valori, ne' vi e' discriminazione tra gli
elettori»; c) ne' l'art. 48 Cost., poiche' «la circostanza che, ex
post, alcuni voti espressi "valgano" piu' di altri non incide sulla
liberta' ed eguaglianza del voto».
3.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si sono
costituiti alcuni soggetti, parti del giudizio a quo, alcuni a
sostegno della fondatezza delle questioni e altri della non
fondatezza.
3.1.- Con atto depositato il 4 luglio 2017 si e' costituito in
giudizio Lorenzo Fontana, candidato nella lista "Lega Nord",
risultato eletto nelle elezioni europee contestate nel giudizio a
quo. La parte, dopo aver sottolineato di essersi costituita sia nel
giudizio dinanzi al Tar Lazio sia in quello dinanzi all'odierno
rimettente Consiglio di Stato, chiede che le questioni siano
dichiarate manifestamente inammissibili e infondate sulla base delle
seguenti argomentazioni.
In primo luogo, la difesa di Fontana eccepisce l'inammissibilita'
delle questioni perche' queste sarebbero sollevate in violazione
della discrezionalita' del legislatore. Il giudice a quo, infatti,
avrebbe sindacato una scelta di politica legislativa, censurabile
solo in caso di manifesta irragionevolezza. Inoltre, il rimettente
avrebbe richiesto una pronuncia sostanzialmente additiva, in assenza
di una soluzione costituzionalmente orientata. Al riguardo, la parte
osserva che il Consiglio di Stato non dubita della legittimita'
costituzionale «della imposizione della clausola di sbarramento in
generale», non avendo censurato anche la legge 6 aprile 1977, n. 150
(Approvazione ed esecuzione dell'atto relativo all'elezione dei
rappresentanti nell'assemblea a suffragio universale diretto, firmato
a Bruxelles il 20 settembre 1976, allegato alla decisione del
consiglio delle Comunita' europee, adottata a Bruxelles in pari
data), con la quale e' stato recepito nel nostro ordinamento l'Atto
di Bruxelles. In questa prospettiva il rimettente sembrerebbe
dubitare della legittimita' costituzionale «non gia' dello
sbarramento in se'», ma solo della specifica soglia di sbarramento
prevista dall'ordinamento italiano. Da cio' la difesa di Fontana
deduce che, anche in caso di accoglimento delle questioni sollevate,
resterebbe comunque vigente «l'atto normativo primario che consente
al legislatore la imposizione dello sbarramento fino al tetto massimo
del 5 per cento». Mancherebbe, dunque, «una soluzione
costituzionalmente orientata», non potendo la Corte sostituirsi al
legislatore con una pronuncia sostanzialmente additiva, come quella
prospettata dal rimettente.
Nell'ipotesi in cui si ritenesse che il giudice a quo abbia
inteso richiedere una pronuncia meramente ablatoria, secondo detta
parte sussisterebbe una seconda ragione di manifesta inammissibilita'
delle questioni, rinvenibile nella loro «evidente
contraddittorieta'», derivante dall'aver censurato la sola norma
nazionale (legge n. 18 del 1979) e non anche quella sovranazionale
contenuta nell'Atto di Bruxelles (recepito con la citata legge n. 150
del 1977).
Nel merito, le questioni sarebbero manifestamente infondate. Dopo
aver premesso che l'introduzione di correttivi al sistema
proporzionale non costituisce di per se' violazione dei principi
democratici del nostro ordinamento, Fontana osserva che la previsione
di una soglia di sbarramento costituisce, di per se', «un sistema che
serve a valorizzare la volonta' elettorale nell'ambito di un sistema
proporzionale, atteso che consente la formazione di un organo che,
seppur espressione dei partiti piu' rappresentativi su scala
nazionale, non sia frammentato al punto tale da rendere il suo
funzionamento difficile e/o impossibile a causa della necessita' di
spartire i seggi anche con i partiti che abbiano una
rappresentativita' solo circoscrizionale senza alcuna rilevanza
"comunitaria"».
Non sarebbe dunque violato il principio di eguaglianza, poiche'
tutti i candidati partono da una posizione di perfetta parita' e la
differenziazione operata dal funzionamento della soglia «non e'
frutto di una discriminazione legislativa aprioristica ma rappresenta
la conseguenza fisiologica dell'espressione della volonta' sovrana
degli elettori». Ne' sarebbero violati gli artt. 1 e 48 Cost., in
quanto «con o senza la clausola di sbarramento» il voto rimarrebbe a
tutti gli effetti personale, eguale, libero e segreto.
La stessa parte contesta altresi' che la scelta legislativa
censurata sia irragionevole, sottolineando che «per il buon
funzionamento delle istituzioni comunitarie e' indispensabile
garantire la stabilita' degli organi elettivi e quindi evitare la
eccessiva frammentarieta' del Parlamento europeo». A sostegno di
questa tesi si adduce il «ruolo sempre piu' centrale» del Parlamento
europeo e l'esistenza di un rapporto di «gradimento», se non di vera
e propria fiducia, tra quest'organo e la Commissione. Inoltre,
l'introduzione di una soglia di sbarramento andrebbe letta
congiuntamente all'imposizione dell'utilizzo di un sistema
proporzionale e all'impossibilita' di adottare un sistema
maggioritario.
Privo di rilievo sarebbe anche l'argomento dell'inefficacia o
dell'inutilita' pratica della soglia di sbarramento introdotta dal
legislatore italiano, alla luce della mancata previsione di
un'analoga soglia negli altri Stati membri. In proposito la parte
privata osserva che analoghe clausole sono previste in Francia,
Polonia, Romania, Repubblica Ceca, Grecia, Ungheria, Svezia, Austria,
Slovacchia, Croazia, Lituania, Lettonia e Cipro.
Un ulteriore argomento addotto per confutare la tesi
dell'irragionevolezza delle norme censurate fa leva sulla
constatazione che, a seguito delle elezioni europee del 2014, i seggi
sono stati distribuiti tra candidati di ben sette schieramenti,
restando escluso poco piu' del 6 per cento dei voti su scala
nazionale. Cio' confermerebbe che «il sacrificio di
rappresentativita' causato dalla soglia di sbarramento in parola» non
e' ne' irragionevole ne' sproporzionato.
Da ultimo, la difesa della parte sottolinea l'assoluta
incongruenza di talune argomentazioni sostenute dagli appellanti nel
giudizio a quo e riprese dal rimettente. In particolare,
l'accostamento tra il numero di voti ottenuto dalla lista "Fratelli
d'Italia" e quello dei votanti di alcuni Stati membri, come Malta e
Cipro, e' ritenuto «privo di ogni senso logico», posto che si tratta
di Stati che hanno una popolazione di gran lunga inferiore a quella
italiana. Al contrario, il numero di voti ottenuti dalla lista
"Fratelli d'Italia" andrebbe posto a confronto con il numero
complessivo dei voti espressi in Italia. Ne' - sempre a detta della
medesima difesa - avrebbe senso discutere di un "diritto di tribuna",
posto che i membri italiani del Parlamento europeo sono una minoranza
nel consesso. Il cosiddetto diritto di tribuna si trasformerebbe,
pertanto, nel «diritto di essere minoranza all'interno di una
minoranza».
3.2.- Con atto depositato il 13 luglio 2017 si e' costituito in
giudizio Nicola Caputo, candidato nella lista "Partito Democratico",
risultato eletto nelle elezioni contestate nel giudizio a quo. La
parte solleva diverse eccezioni di inammissibilita' della questione.
In primo luogo, essa sarebbe «del tutto centrale ai fini della
definizione della res controversa» e, dunque, l'eventuale sentenza di
accoglimento della Corte sarebbe «idonea ad esaurire la tutela
richiesta con conseguente violazione del divieto del ricorso diretto
di costituzionalita'». La questione sarebbe inoltre inammissibile in
relazione agli appellanti che si sono qualificati come cittadini
elettori, in quanto per essi il vantaggio connesso all'eventuale
accoglimento «si limiterebbe alla sola rimozione delle disposizioni
censurate dall'ordinamento». La questione sarebbe inammissibile anche
in relazione agli appellanti candidati, in quanto i vantaggi da essi
auspicati (proclamazione come eletti e conseguimento del seggio)
sarebbero «del tutto presunti, generici e senza una offerta
dimostrazione».
Viene poi riproposta l'eccezione di difetto di interesse alla
proposizione del ricorso davanti al TAR, sulla base di quanto
statuito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014.
Tale pronuncia, nell'annullare in parte la legge sulle elezioni
politiche, avrebbe precisato che l'accoglimento non incideva sugli
esiti delle elezioni gia' tenute, che rappresenterebbero un «fatto
concluso». Il ricorso al TAR sarebbe stato inammissibile anche
perche' mirava all'annullamento parziale delle elezioni, mentre,
anche volendo disattendere quanto statuito dalla sentenza n. 1 del
2014, la conseguenza dovrebbe essere quella dell'annullamento
dell'intera consultazione elettorale.
Inoltre, secondo la difesa di Caputo, poiche' gli esiti delle
elezioni del 2014 non possono essere toccati, la pronuncia del TAR
potrebbe solo accertare il diritto dei ricorrenti di esercitare con
certe modalita' il diritto di voto: ma una decisione di questo tipo
rientrerebbe nella giurisdizione del giudice ordinario.
Ancora, tale parte ripropone le eccezioni, gia' formulate nel
giudizio di primo grado, di tardivita' del ricorso e di omessa
impugnazione degli atti di indizione delle elezioni europee e di
ammissione delle liste.
Nel merito, sostiene che le questioni sarebbero manifestamente
infondate in quanto il rapporto fra Parlamento europeo e Commissione
sarebbe «certamente agevolato dalla stabilita' ma innanzitutto dalla
corretta rappresentativita', alla quale la soglia di sbarramento
tende». Infatti, tale soglia garantirebbe proprio la
rappresentativita', introducendo un correttivo al principio di
proporzionalita', teso a scongiurare la dispersione del voto e la
frammentazione delle forze politiche; la stabilita' e la
governabilita' sarebbero obiettivi solo "mediati". Secondo la difesa
di Caputo inoltre le decisioni del Tribunale costituzionale tedesco
non sarebbero un idoneo termine di paragone, per la diversita'
dell'ordinamento italiano rispetto a quello tedesco.
3.3.- Con atto depositato il 24 luglio 2017 si sono costituiti
davanti alla Corte costituzionale Giorgia Meloni e altri sei
soggetti: Meloni e altri quattro nella loro qualita' di candidati non
eletti nella lista "Fratelli d'Italia - AN" e di elettori nelle
elezioni europee del 2014, gli altri due nella qualita' di elettori
della lista "Fratelli d'Italia - AN" nelle elezioni europee del 2014
(e, nel caso di Marco Marsilio, anche come legale rappresentante del
movimento politico/associazione non riconosciuta "Fratelli d'Italia
Centrodestra nazionale").
Le parti indicate rilevano che le norme censurate ledono il loro
diritto di voto attivo e passivo e provocano «una distorsione nella
rappresentanza dei cittadini italiani», dato che piu' di un milione
di elettori di "Fratelli d'Italia - AN" e altri 600.000 elettori (di
liste che non hanno raggiunto la soglia di sbarramento) non hanno
alcuna rappresentanza nel Parlamento europeo. Inoltre, osservano che
l'eventuale accoglimento non comporterebbe l'invalidazione
dell'intera consultazione elettorale, ma solo il dovere dell'Ufficio
elettorale nazionale di procedere ad una nuova ripartizione tra le
liste.
Dette parti invocano diverse norme della Costituzione e dei
trattati europei, oltre all'art. 3 del Protocollo addizionale alla
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952. In
particolare, le norme censurate violerebbero il principio
costituzionale di uguaglianza, anche in relazione al premio eccessivo
riservato a certe minoranze linguistiche, nonche' il principio di
uguaglianza tra tutti i cittadini europei, tanto piu' considerando
l'appartenenza alla Ue di Stati piccoli, come Malta e Lussemburgo,
che hanno ottenuto in totale 12 deputati benche' il numero dei loro
abitanti (complessivamente, meno di un milione) sia inferiore a
quello dei voti ricevuti da "Fratelli d'Italia - AN". L'alterazione
dell'uguaglianza del voto non troverebbe alcuna ragionevole
giustificazione, dato che non sussisterebbe alcun rapporto di fiducia
tra l'assemblea e l'esecutivo. Inoltre, si osserva che nel Parlamento
europeo i parlamentari sono divisi per gruppi politici, non
nazionali, ragion per cui le norme censurate non potrebbero
giustificarsi con lo scopo di evitare la frammentazione della
delegazione italiana.
Le parti ricordano che il Tribunale costituzionale tedesco per
due volte ha dichiarato incostituzionale la soglia di sbarramento
nelle elezioni europee e rilevano che in diversi Stati la soglia
stessa non e' prevista o e' prevista a livello circoscrizionale e non
nazionale.
Infine, le parti censurano altre norme: quelle relative al
rimborso delle spese elettorali (in quanto esso e' previsto solo per
i partiti che superano la soglia di sbarramento), l'art. 12, comma 4,
della legge n. 18 del 1979 (in quanto esonera dalla sottoscrizione
delle liste dei candidati i partiti gia' presenti nelle Camere o nel
Parlamento europeo) e quelle (artt. 12, comma 8; 21, comma 1, nn.
1-3; e 22, commi 2 e 3) che prevedono un regime di favore per alcune
minoranze linguistiche, consentendo alle liste rappresentative di
esse di ottenere seggi in deroga alla soglia di sbarramento.
3.4.- Con atto depositato il 25 luglio 2017 si e' costituito in
giudizio il PD - Partito Democratico in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, chiedendo che le questioni siano
dichiarate palesemente infondate.
La parte, dopo aver sintetizzato la vicenda giudiziaria che ha
condotto all'odierno giudizio, si sofferma sulle disposizioni
contenute nell'Atto di Bruxelles, evidenziando come la disciplina
elettorale in esso contenuta si configuri come "provvisoria", in
quanto sia l'art. 7 del citato Atto, sia l'art. 223, comma 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, prevedono che lo stesso
Parlamento europeo elabori il progetto di una procedura elettorale
uniforme o, quanto meno, di principi comuni in materia elettorale,
capaci di imporsi a tutti gli Stati membri in occasione delle
consultazioni europee. In questo quadro «le norme di fonte
costituzionale interna [...] seppur anch'esse incidenti sulla
regolazione della materia in quanto indicative di principi comunque
ineludibili, non possono ritenersi la fonte primaria cui parametrare
eventuali giudizio di illegittimita' della normativa in oggetto».
La difesa del Partito Democratico passa, poi, a ricostruire la
giurisprudenza costituzionale in materia, ricordando, tra l'altro,
che: a) il principio di eguaglianza del voto non si estende «al
risultato concreto della manifestazione di volonta' dell'elettore»;
b) i correttivi al sistema elettorale proporzionale «non incidono
sulla parita' di condizioni dei cittadini e sull'eguaglianza del
voto»; c) «laddove non esista alcuna disciplina costituzionalmente
"obbligata", la scelta del sistema elettorale non puo' che competere
al legislatore ordinario».
Da queste affermazioni la difesa privata deduce che le norme
censurate non violano l'art. 48 Cost., in quanto si tratterebbe di
«un mero correttivo (la soglia) che non altera affatto la condizione
di parita' degli elettori ma realizza soltanto un effetto selettivo
attraverso un contenimento dell'effetto proiettivo tipico dei sistemi
proporzionali puri». Peraltro, in assenza di qualsiasi indicazione da
parte del legislatore costituzionale a favore di uno specifico
sistema elettorale, la materia de qua sarebbe rimessa alla
discrezionalita' del legislatore ordinario, sia pure nel rispetto dei
principi di eguaglianza del voto, della sovranita' popolare e di
ragionevolezza. Siffatta lettura sarebbe confermata anche dalle
sentenze n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017, nelle quali la decisione
della Corte di annullare «norme premiali eccessivamente distorsive
della reale "rappresentativita'" della volonta' popolare» sarebbe
giustificata dalla esistenza di «sistemi elettivi a forte
connotazione maggioritaria».
Sempre dall'esame della giurisprudenza di questa Corte la parte
trae l'ulteriore considerazione per cui la stabilita' dei Governi e
la funzionalita' dell'attivita' legislativa costituirebbero «solo
[...] uno dei possibili argomenti in ragione dei quali giustificare
la mancata (perfetta) corrispondenza tra la volonta' popolare e i
seggi conseguiti da ciascuna forza politica concorrente alle
elezioni; e non come la ragione esclusiva». In proposito, secondo la
difesa della parte, questa Corte avrebbe riconosciuto «la piena
compatibilita' costituzionale di ogni sistema elettorale, lasciando
alla interposizione del legislatore la valutazione sulla opportunita'
e funzionalita' di ognuno di essi in ragione del periodo storico e
delle necessita' contingenti, e contenendo tale facolta'
essenzialmente entro il limite della "ragionevolezza"».
La difesa del Partito Democratico passa, poi, a esaminare le
sentenze del Tribunale costituzionale tedesco del 2011 e del 2014,
con le quali sono state dichiarate illegittime le norme che, per le
elezioni dei membri del Parlamento europeo, prevedevano,
rispettivamente, la soglia di sbarramento del 5 per cento e del 3 per
cento, evidenziando come il presupposto teorico da cui ha preso le
mosse il Tribunale tedesco sia radicalmente diverso da quello della
Corte italiana. In particolare, il principio di eguaglianza del voto
sarebbe inteso dal primo come «eguale influenza ed eguale peso di
ciascun suffragio sull'esito delle elezioni», mentre la seconda lo
intenderebbe «nel senso di garanzia della parita' di accesso [al
voto], e non nel senso di una eguale considerazione dei suffragi
nell'ambito del sistema elettorale prescelto».
La parte sottolinea, inoltre, che la ratio della previsione delle
clausole di sbarramento non puo' esaurirsi «nella sola esigenza di
garantire la stabilita' dei Governi», il che porterebbe a escludere
la possibilita' di introdurre soglie siffatte per l'elezione del
Parlamento europeo. Al contrario, occorrerebbe tenere conto della
«rilevante evoluzione del ruolo del Parlamento stesso» e, in
particolare, della nuova procedura di nomina della Commissione e del
suo Presidente, introdotta dal Trattato di Lisbona. Sebbene manchi un
vero e proprio rapporto di fiducia, sarebbero individuabili elementi
di analogia con l'istituto della fiducia parlamentare e,
segnatamente, il voto di investitura parlamentare della Commissione e
il voto di censura. A cio' si aggiunga la partecipazione, sempre piu'
intensa, del Parlamento al processo di formazione degli atti
dell'Unione.
Da queste considerazioni, la difesa del Partito Democratico
deduce «la necessita' di organizzare la rappresentanza parlamentare,
al fine di veicolare le istanze democratiche nelle istituzioni e di
evitare la frammentazione politica».
Del tutto inconferente sarebbe, poi, la considerazione per cui
siffatto tentativo di razionalizzare la rappresentanza politica di un
singolo Stato risulterebbe vanificato dalla circostanza che molti
Stati membri (la meta') non hanno stabilito analoghe soglie di
sbarramento. Al riguardo, si rileva che il criterio della
facoltativita' nella previsione della soglia e' stato introdotto
prima del Trattato di Lisbona, che ha conferito al Parlamento
funzioni «governanti». Inoltre, questo criterio e' destinato ad
essere superato dall'allineamento dei sistemi elettorali dei Paesi
membri, di cui si e' detto sopra.
Da ultimo, la parte deduce l'infondatezza delle censure di
irragionevolezza che si fondano sul raffronto tra il numero di voti
ottenuti dalla lista "Fratelli d'Italia - AN" e il numero dei votanti
negli Stati membri piu' piccoli, come pure delle analoghe censure con
le quali si lamenta una discriminazione delle minoranze politiche
rispetto a quelle linguistiche. In entrambi i casi, infatti, si
accosterebbero due realta' diverse.
3.5.- Con atto depositato il 25 luglio 2017 si e' costituita in
giudizio Alternativa Popolare (gia' Nuovo Centro Destra - NCD) in
persona del Presidente nazionale e legale rappresentante pro tempore,
chiedendo che le questioni sollevate siano accolte.
4.- In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria con la quale insiste perche' sia
dichiarata la manifesta infondatezza delle questioni sollevate.
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato riferisce che,
il 2 luglio 2018, il Parlamento europeo ha adottato una
Raccomandazione, avente natura di proposta, concernente il progetto
di decisione del Consiglio che modifica l'atto relativo all'elezione
dei membri del Parlamento europeo. Questa raccomandazione si
inserisce nel procedimento legislativo speciale di cui all'art. 223,
paragrafo 1, TFUE, secondo cui «Il Parlamento europeo elabora un
progetto volto a stabilire le disposizioni necessarie per permettere
l'elezione dei suoi membri a suffragio universale diretto, secondo
una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi
comuni a tutti gli Stati membri. Il Consiglio, deliberando
all'unanimita' secondo una procedura legislativa speciale e previa
approvazione del Parlamento europeo che si pronuncia alla maggioranza
dei membri che lo compongono, stabilisce le disposizioni necessarie.
Tali disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati
membri conformemente alle rispettive norme costituzionali».
La difesa dell'interveniente sottolinea come nella parte motiva
della Raccomandazione si precisi che «la soglia elettorale conferira'
maggiore uniformita' alle condizioni della competizione elettorale
per i partiti politici di tutti gli Stati membri, oltre a rendere
piu' omogeneo il peso del voto espresso da ciascun cittadino per
l'elezione dei deputati al Parlamento europeo».
A seguito dell'approvazione di questo progetto, il Consiglio ha
approvato la decisione UE/Euratom 2018/994 del 13 luglio 2018, che
modifica l'atto relativo all'elezione dei membri del Parlamento
europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione
76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio del 20 settembre 1976.
L'art. 1 della decisione UE, Euratom 2018/994 sostituisce, tra
l'altro, l'art. 3 dell'Atto di Bruxelles, cosi' disponendo: «1. Gli
Stati membri possono prevedere una soglia minima per l'attribuzione
dei seggi. A livello nazionale, tale soglia non puo' essere superiore
al 5 per cento dei voti validamente espressi. 2. Gli Stati membri in
cui si utilizza lo scrutinio di lista prevedono una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi per le circoscrizioni elettorali che
comprendono piu' di 35 seggi. Tale soglia non e' inferiore al 2 per
cento ne' superiore al 5 per cento dei voti validamente espressi
nella circoscrizione di cui trattasi, anche nel caso di uno Stato
membro con collegio unico nazionale. 3. Gli Stati membri adottano le
misure necessarie per conformarsi all'obbligo di cui al paragrafo 2
al piu' tardi per le elezioni del Parlamento europeo successive alle
prime elezioni che si tengono dopo l'entrata in vigore della
decisione (UE, Euratom) 2018/994 del Consiglio».
L'Avvocatura generale, dopo aver precisato che allo Stato
italiano si applica quanto previsto nei paragrafi 2 e 3 del novellato
art. 3, evidenzia che la decisione in parola non e' ancora entrata in
vigore, in quanto «soggetta all'approvazione degli Stati membri
secondo le rispettive norme costituzionali». In particolare, la
decisione entrera' in vigore «il primo giorno dopo la ricezione
dell'ultima notifica» effettuata dagli Stati membri al Segretariato
generale del Consiglio, con la quale sara' comunicato l'avvenuto
espletamento delle procedure necessarie per l'approvazione della
decisione stessa.
Cio' nondimeno, la difesa statale ritiene che la decisione stessa
non possa essere considerata ininfluente sia perche' l'«Atto
elettorale» e' ritenuto «pacificamente atto avente natura normativa
primaria, venendo (solo in parte) modificato da un atto avente
indubitabilmente tale natura», sia perche' la modifica operata con
siffatto atto normativo stabilisce, al paragrafo 2, l'obbligo (e non
piu' la facolta') di prevedere una soglia minima (per le
circoscrizioni elettorali che comprendono piu' di 35 seggi) per gli
Stati in cui si utilizza lo scrutinio di lista.
La modifica anzidetta, quindi, confermerebbe che la previsione di
una soglia di sbarramento e' considerata dagli organi dell'Unione
europea conforme ai principi del diritto UE, non rendendosi
necessario, pertanto, il rinvio pregiudiziale alla Corte di
Giustizia.
In ragione di quanto detto l'Avvocatura generale rileva che -
sebbene le questioni sollevate riguardino la normativa previgente
rispetto alla decisione UE, Euratom 2018/994 - sarebbe «singolare»
una pronunzia della Corte costituzionale che dichiarasse
l'«incostituzionalita' "a tempo", e non valida per il futuro (almeno
dal momento in cui le norme unionali entreranno definitivamente in
vigore)». Per questi motivi la difesa statale chiede alla Corte di
valutare l'opportunita' di una rimessione degli atti al giudice a quo
«per un rinnovato scrutinio in punto di rilevanza».
Nel merito delle questioni sollevate l'Avvocatura generale
ribadisce le considerazioni gia' svolte nell'atto di intervento,
aggiungendo che l'argomento che fa leva sulla disomogeneita' delle
legislazioni degli Stati membri va incontro al problema logico di
stabilire il numero minimo di Paesi che prevedono la soglia di
sbarramento affinche' quest'ultima possa essere considerata
legittima.
Peraltro, l'imposizione a tutti gli Stati dell'obbligo di
introdurre una clausola di sbarramento potrebbe risultare, a sua
volta, irragionevole, in quanto non terrebbe conto delle diversita'
dei sistemi politici nazionali e delle diverse estensioni delle
circoscrizioni nazionali, che, se particolarmente ridotte, rendono
non necessaria la previsione di una soglia.
Sempre con riferimento all'obbiettivo di evitare la
frammentazione della rappresentanza, l'Avvocatura generale ricorda
che il 7 febbraio 2018 il Parlamento europeo ha bocciato la proposta
della Commissione per gli Affari Costituzionali di formare liste
transnazionali europee e di creare una circoscrizione europea.
La difesa statale contesta, poi, le tesi di alcune parti private,
riprese dal rimettente, secondo cui la previsione di una soglia
sarebbe discriminatoria in considerazione dell'assegnazione di seggi
a Stati di modeste dimensioni (con un numero complessivo di voti
inferiore a quello ottenuto dalle liste sotto soglia in Italia) e del
trattamento «privilegiato» riservato ad alcune minoranze
linguistiche. Nel primo caso, infatti, la scelta del legislatore
europeo non sarebbe irragionevole perche' ha inteso garantire a
ciascuno Stato membro «un livello minimo di rappresentanza»; nel
secondo caso, la tutela assicurata dal legislatore italiano ad alcune
minoranze linguistiche trova fondamento nella stessa Costituzione.
Da ultimo, l'Avvocatura generale critica la «particolare enfasi»
che i ricorrenti nel giudizio principale e il Consiglio di Stato
hanno dato alle pronunce del Bundesverfassungsgericht del 2011 e del
2014. Siffatte sentenze, infatti, oltre a non costituire precedenti
vincolanti per la Corte italiana, devono essere esaminate
«nell'ambito di un differente assetto costituzionale» e si fondano
«su opinabili valutazioni di carattere empirico». Peraltro, a fronte
di queste pronunce, in direzione opposta si e' mossa la sentenza
della Corte costituzionale della Repubblica Ceca, 19 maggio 2015, Pl.
us 14/14, che ha negato l'incostituzionalita' della soglia di
sbarramento del 5 per cento prevista dalla legislazione della
Repubblica Ceca per le elezioni dei membri del Parlamento europeo.
5.- In prossimita' dell'udienza anche alcune delle parti private
hanno depositato memorie.
5.1.- In particolare, con memoria depositata il 28 settembre
2018, Marco Marsilio e Marco Scurria, appellanti nel giudizio a quo,
hanno chiesto alla Corte - qualora «le motivazioni dell'ordinanza di
rimessione non fossero contro ogni ragionevole aspettativa
convincenti» - di disporre un rinvio pregiudiziale interpretativo
alla Corte di giustizia europea, per verificare la compatibilita' con
i trattati di «soglie d'accesso facoltative, variabili e nazionali»,
non stabilite nell'ambito di una procedura uniforme ex art. 223 TFUE.
Le parti invocano gli artt. 10 e 14 TUE, che attribuirebbero una
«nuova natura» al Parlamento europeo (di rappresentante dei cittadini
dell'Unione e non piu' dei popoli degli Stati membri).
Infine, Marsilio e Scurria censurano la legge n. 10 del 2009 con
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., alla luce dell'art. 3
Prot. addiz. CEDU (come inteso dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo), in quanto tale legge avrebbe modificato il sistema
elettorale, introducendo la soglia di sbarramento, pochi mesi prima
delle elezioni del 2009, in modo non prevedibile.
5.2.- In data 2 ottobre 2018, hanno inoltre depositato memorie
Giorgia Meloni (e altri) e Lorenzo Fontana, ribadendo gli argomenti
svolti nei precedenti atti e insistendo nelle conclusioni gia'
rassegnate.
5.3.- In data 2 ottobre 2018, ha depositato una memoria anche
Alternativa Popolare (gia' Nuovo Centro Destra - NCD), che - a
differenza di quanto chiesto nell'atto di costituzione - ha concluso
per l'inammissibilita' per difetto di incidentalita' e, in subordine,
per l'infondatezza delle questioni.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quinta, ha sollevato questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 21, primo comma, numeri
1-bis) e 2), e dell'art. 22 della legge 24 gennaio 1979, n. 18
(Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia),
nel testo risultante a seguito delle modifiche operate dall'art. 1
della legge 20 febbraio 2009, n. 10 (Modifiche alla legge 24 gennaio
1979, n. 18, concernente l'elezione dei membri del Parlamento europeo
spettanti all'Italia), per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3
e 48, secondo comma, della Costituzione.
Il primo dei due articoli censurati stabilisce, per quanto qui
interessa, che l'Ufficio elettorale nazionale: «1-bis) individua le
liste che abbiano conseguito sul piano nazionale almeno il 4 per
cento dei voti validi espressi; 2) procede al riparto dei seggi tra
le liste di cui al numero 1-bis) in base alla cifra elettorale
nazionale di ciascuna lista». L'art. 22 dispone che «[l]'ufficio
elettorale circoscrizionale, ricevute da parte dell'Ufficio
elettorale nazionale le comunicazioni di cui al penultimo comma del
precedente articolo, proclama eletti i candidati, nei limiti dei
seggi ai quali ciascuna lista ha diritto, seguendo la graduatoria
prevista al numero 4) dell'articolo 20».
Il Consiglio di Stato contesta la previsione della soglia di
sbarramento del 4 per cento fissata per l'accesso al riparto
proporzionale dei seggi nelle elezioni dei membri del Parlamento
europeo spettanti all'Italia, ritenendo in particolare che le
disposizioni censurate: a) limitino «in modo irragionevole e
ingiustificato il presidio di democraticita' rappresentato dalla
piena valorizzazione del voto», con la conseguenza della violazione
dell'art. 1, secondo comma, Cost.; b) rechino «un regolamento
irragionevole dei diversi interessi e valori che vengono in rilievo»
senza che si possa rinvenire «un'adeguata ratio giustificatrice nel
perseguimento di concomitati finalita' di interesse generale» (di qui
la violazione dell'art. 3 Cost.); c) determinino «la sostanziale
esclusione dalla rappresentanza politica di ampie fasce
dell'elettorato senza che cio' risulti giustificato - e, in qualche
misura, "controbilanciato" - dalla predicata finalita' di accrescere
per tale via la stabilita' degli organi elettivi legati da un vincolo
fiduciario all'istituzione parlamentare», e quindi violino il
principio di eguaglianza del voto (ex art. 48 Cost.).
2.- Preliminarmente, questa Corte e' chiamata ad esaminare le
eccezioni di inammissibilita' sollevate da alcune delle parti private
costituitesi in giudizio.
2.1.- In particolare, Lorenzo Fontana (candidato eletto nelle
liste della Lega Nord) eccepisce l'inammissibilita', sotto vari
profili, delle questioni sollevate.
2.1.1.- Innanzitutto, Fontana ritiene che le questioni siano
inammissibili «per violazione della discrezionalita' del
legislatore». A suo dire, «la determinazione delle formule e dei
sistemi elettorali costituisce un ambito nel quale si esprime con un
massimo di evidenza la politicita' della scelta legislativa»; di
conseguenza, quest'ultima «e' censurabile in sede di giudizio di
costituzionalita' solo quando risulti manifestamente irragionevole».
Nel caso di specie non vi sarebbe alcuna violazione del principio di
ragionevolezza; mancherebbe, inoltre, «una soluzione
costituzionalmente orientata», non potendo la Corte sostituirsi al
legislatore con una pronuncia sostanzialmente additiva, come quella
richiesta - sempre secondo la difesa della parte privata - dal
rimettente.
L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che il legislatore gode
di un'ampia discrezionalita' nella scelta del sistema elettorale a
condizione che il suo esercizio non si traduca nell'adozione di una
disciplina manifestamente irragionevole (ex plurimis, sentenze n. 35
del 2017, n. 193 del 2015, n. 275 e n. 1 del 2014, n. 271 del 2010,
ordinanza n. 260 del 2002). L'individuazione del sistema elettorale
ritenuto piu' idoneo in relazione al contesto storico-politico di
riferimento, pertanto, non e', in assoluto, esente dal sindacato di
costituzionalita', ben potendo essere censurata qualora risulti
affetta da un vizio di manifesta irragionevolezza. Questa Corte e',
dunque, tenuta a verificare che «il bilanciamento degli interessi
costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalita'
tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in
misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato
costituzionale» (sentenza n. 1 del 2014).
Da quanto detto discende l'ammissibilita' delle questioni
sollevate dal Consiglio di Stato, che ha investito questa Corte del
compito di accertare l'esistenza di un vizio di manifesta
irragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore italiano,
senza che sia cosi' in alcun modo scalfita la discrezionalita' di
quest'ultimo in materia elettorale. Si deve osservare inoltre che, a
differenza di quanto sostenuto dalla parte, il giudice rimettente non
chiede una «pronuncia sostanzialmente additiva» o sostitutiva della
vigente clausola di sbarramento con altra ritenuta conforme al canone
di ragionevolezza, ma si limita a rilevare il contrasto della
normativa censurata con i parametri costituzionali sopra indicati.
L'eccezione in esame deve dunque essere respinta.
2.1.2.- Qualora si dovesse ritenere che il giudice a quo abbia
inteso richiedere una pronuncia meramente ablatoria, secondo la
stessa parte sussisterebbe un'ulteriore causa di inammissibilita'
delle questioni sollevate, per quella che viene ritenuta un'«evidente
contraddittorieta'» dell'operato del giudice a quo, il quale censura
la sola norma statale che impone la clausola di sbarramento del 4 per
cento (legge n. 18 del 1979) e non anche la previsione sovranazionale
contenuta nell'Atto di Bruxelles (allegato alla decisione
76/787/CECA, CEE, Euratom, del Consiglio del 20 settembre 1976,
relativo all'elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo a
suffragio universale diretto), recepito con la legge 6 aprile 1977,
n. 150 (Approvazione ed esecuzione dell'atto relativo all'elezione
dei rappresentanti nell'assemblea a suffragio universale diretto,
firmato a Bruxelles il 20 settembre 1976, allegato alla decisione del
consiglio delle Comunita' europee, adottata a Bruxelles in pari
data), che, secondo la stessa difesa, consente l'imposizione di una
clausola di sbarramento nella misura massima del 5 per cento.
Nemmeno questa eccezione e' fondata.
Occorre considerare infatti che la soglia di sbarramento per
l'elezione dei membri del Parlamento europeo e' stata introdotta
nell'ordinamento italiano dalla legge n. 10 del 2009 e non dalla
legge n. 150 del 1977, che ha recepito l'Atto di Bruxelles. Il testo
originario di quest'ultimo non prevedeva quindi alcuna soglia, che e'
stata invece disciplinata dalla decisione del Consiglio 2002/772/CE,
Euratom del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002, di modifica
dell'Atto di Bruxelles. Piu' precisamente, la decisione
2002/772/CE/Euratom ha sostituito l'originario art. 2 dell'Atto del
1976 con gli artt. 2, 2-bis e 2-ter. Ed e' il citato art. 2-bis a
disporre che «[g]li Stati membri possono prevedere la fissazione di
una soglia minima per l'attribuzione dei seggi» e che «[t]ale soglia
non deve essere fissata a livello nazionale oltre il 5 per cento dei
suffragi espressi».
La decisione 2002/772/CE, Euratom ha dunque consentito agli Stati
membri di introdurre una clausola di sbarramento, determinandone la
misura massima; a sua volta, il legislatore italiano ha ritenuto di
avvalersi di questa possibilita' novellando la legge n. 18 del 1979 e
prevedendo, con la legge n. 10 del 2009, la soglia del 4 per cento
dei voti validi espressi. Correttamente, pertanto, il Consiglio di
Stato censura le disposizioni della legge n. 18 del 1979, come
modificate dalla legge n. 10 del 2009.
2.2.- Ulteriori eccezioni di inammissibilita' sono sollevate da
Nicola Caputo (candidato eletto nelle liste del "PD - Partito
Democratico").
2.2.1.- Preliminarmente e' eccepito il difetto di incidentalita'
delle questioni, gia' prospettato nel giudizio a quo.
L'eccezione non e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte sono
ammissibili le questioni sollevate in giudizi promossi contro atti
amministrativi, anche se essi sono contestati solo per
l'illegittimita' costituzionale della legge applicata (ex multis,
ordinanza n. 361 del 2004, riguardante proprio un caso in cui era
stato chiesto l'annullamento di operazioni elettorali; sentenze n. 89
del 2018, n. 16 del 2017 e n. 242 del 2011, ordinanza n. 138 del
2017). Nel presente giudizio, un'eventuale decisione di accoglimento
non sarebbe idonea «ad esaurire la tutela richiesta», in quanto il
giudice amministrativo dovrebbe poi comunque annullare - nel caso di
specie in parte qua - l'atto di proclamazione degli eletti e
assegnare alla lista "Fratelli d'Italia - AN" (oltre che
eventualmente ad altre liste rimaste escluse dal riparto) i seggi che
a essa sarebbero spettati in assenza della soglia di sbarramento.
2.2.2.- Da quanto appena esposto discende anche l'infondatezza
dell'ulteriore eccezione sollevata da Caputo, relativa al difetto di
interesse dei ricorrenti nel giudizio a quo. A tale proposito, la
parte richiama la sentenza n. 1 del 2014 di questa Corte, secondo la
quale l'annullamento della legge elettorale non toccherebbe le
elezioni gia' svolte, che diventerebbero un fatto "esaurito" con la
proclamazione degli eletti. Nell'odierno giudizio, tuttavia, poiche'
le questioni di legittimita' costituzionale sono state sollevate a
seguito dell'impugnazione dinanzi al giudice amministrativo dell'atto
di proclamazione, le elezioni non rappresentano un fatto esaurito,
con la conseguenza che l'eventuale annullamento della legge
elettorale si riflette sull'esito del giudizio amministrativo. La
possibilita' di un annullamento parziale delle elezioni priva di
consistenza anche le ulteriori considerazioni svolte da Caputo (punto
3.2 del Ritenuto in fatto).
2.2.3.- Quanto all'eccezione di inammissibilita', formulata nel
giudizio amministrativo di primo grado e riproposta nel giudizio
davanti a questa Corte, derivante dall'omessa impugnazione degli atti
di indizione delle elezioni europee e di ammissione delle liste, essa
risulta palesemente infondata. Nella prospettazione dei ricorrenti in
primo grado, infatti, dai citati atti di indizione e di ammissione
delle liste non derivava ad essi alcun pregiudizio, sicche' e' da
escludere che incombesse su di loro un onere di impugnazione di tali
atti, preclusivo della possibilita' di censurare, per vizi propri,
l'atto di proclamazione degli eletti - poi effettivamente impugnato -
che, sulla base della norma censurata, non aveva attribuito alcun
seggio alla lista dei ricorrenti.
2.3.- Da ultimo, Alternativa Popolare (gia' Nuovo Centro Destra -
NCD), nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza (e non
anche nell'atto di costituzione, nel quale invece chiede
l'accoglimento delle questioni), eccepisce l'inammissibilita' delle
questioni per difetto di incidentalita', riprendendo sostanzialmente
le medesime argomentazioni svolte su tale profilo in occasione del
giudizio deciso con la sentenza n. 110 del 2015.
L'eccezione non e' fondata per le ragioni gia' esposte al punto
2.2.1 in relazione alle analoghe considerazioni svolte da Nicola
Caputo. Rispetto a quanto rilevato dalla difesa di Alternativa
Popolare e' necessario aggiungere che le questioni oggetto del
presente giudizio non sono state sollevate nel corso di un giudizio
promosso a seguito di un'azione di accertamento, bensi' nell'ambito
di un contenzioso sorto in conseguenza dell'impugnazione da parte di
Giorgia Meloni e di altri soggetti dell'atto di proclamazione dei
candidati eletti. Di conseguenza, nessun difetto di incidentalita' e'
rinvenibile.
3.- Sempre in via preliminare, occorre rilevare che Giorgia
Meloni e altri soggetti hanno prospettato nelle loro difese ulteriori
questioni di costituzionalita', diverse da quelle sollevate dal
Consiglio di Stato.
Tali questioni sono inammissibili, non potendo le parti private
estendere il thema decidendum fissato nell'ordinanza di rimessione
(ex multis, sentenze n. 161, n. 33, n. 14, n. 12 e n. 4 del 2018;
ordinanza n. 96 del 2018).
4.- Marco Marsilio e Marco Scurria, appellanti nel giudizio a
quo, nella memoria depositata il 28 settembre 2018 hanno chiesto a
questa Corte - qualora «le motivazioni dell'ordinanza di rimessione
non fossero contro ogni ragionevole aspettativa convincenti» - di
operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione
europea, per verificare la compatibilita' con i trattati di «soglie
d'accesso facoltative, variabili e nazionali», non stabilite
nell'ambito di una procedura uniforme ex art. 223 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130. Le parti invocano gli artt. 10 e 14 del
Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7
febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993, che
attribuirebbero una «nuova natura» al Parlamento europeo (di
rappresentante dei cittadini dell'Unione e non piu' dei popoli degli
Stati membri).
L'istanza deve essere respinta.
Davanti al giudice a quo era stato censurato il contrasto tra
l'atto elettorale europeo e le norme dei trattati, ma il Consiglio di
Stato, rilevata la conformita' delle norme legislative italiane
censurate all'atto elettorale europeo, ha «rinviato al merito l'esame
degli argomenti con cui gli appellanti dubitano della stessa
conformita' del richiamato "Atto di Bruxelles" con i sopravvenuti
principi e disposizioni di cui al Trattato di Lisbona», e ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 21,
primo comma, numeri 1-bis) e 2), e dell'art. 22 della legge n. 18 del
1979 con esclusivo riferimento agli artt. 1, 3 e 48 Cost., senza,
quindi, alcun richiamo delle norme dei trattati dell'Unione europea.
Per questa ragione, la questione della compatibilita' con i
trattati del sistema di soglie «facoltative, variabili e nazionali»
non e' pregiudiziale alla decisione della questione di
costituzionalita' che questa Corte e' chiamata a decidere, come del
resto le stesse parti private prospettano la' dove chiedono il rinvio
pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea solo per
l'ipotesi in cui «le motivazioni dell'ordinanza di rimessione non
fossero contro ogni ragionevole aspettativa convincenti», ponendo
dunque la questione "europea" in un rapporto di subordinazione e non
di pregiudizialita' rispetto a quella di costituzionalita'.
Occorre ricordare comunque che, con riferimento alla medesima
questione della conformita' dell'atto elettorale europeo ai trattati,
questa Corte, gia' nella sentenza n. 110 del 2015, ha affermato che
«[n]on vi e' [...] alcuna questione pregiudiziale [da] rivolgere alla
Corte di giustizia, non sussistendo dubbi di sorta sull'esatto
significato dell'evocata previsione del diritto dell'Unione europea,
ne' integrando la previsione stessa in alcun modo il parametro di
costituzionalita', secondo quanto invece richiesto dalla
giurisprudenza di questa Corte ai fini della sussistenza del dedotto
nesso di pregiudizialita' (ordinanze n. 207 del 2013 e n. 103 del
2008)».
5.- Prima di esaminare il merito delle questioni sollevate, e'
necessario integrare la ricostruzione del quadro normativo,
sinteticamente offerta nel punto 2.1.2, ricordando che, nelle more
del presente giudizio, e' stata adottata, sulla base dell'art. 223
TFUE, la decisione 2018/994/UE, Euratom, del Consiglio del 13 luglio
2018, che modifica l'atto relativo all'elezione dei rappresentanti al
Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla
decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio del 20 settembre
1976.
La nuova decisione introduce l'obbligo, per gli Stati membri
maggiori, di prevedere nella disciplina delle elezioni europee una
soglia di sbarramento (dal 2 al 5 per cento). In particolare, l'art.
3 dell'Atto di Bruxelles, novellato dalla citata decisione, cosi'
dispone: «1. Gli Stati membri possono prevedere una soglia minima per
l'attribuzione dei seggi. A livello nazionale, tale soglia non puo`
essere superiore al 5 per cento dei voti validamente espressi. 2. Gli
Stati membri in cui si utilizza lo scrutinio di lista prevedono una
soglia minima per l'attribuzione dei seggi per le circoscrizioni
elettorali che comprendono piu` di 35 seggi. Tale soglia non e`
inferiore al 2 per cento ne´ superiore al 5 per cento dei voti
validamente espressi nella circoscrizione di cui trattasi, anche nel
caso di uno Stato membro con collegio unico nazionale. 3. Gli Stati
membri adottano le misure necessarie per conformarsi all'obbligo di
cui al paragrafo 2 al piu` tardi per le elezioni del Parlamento
europeo successive alle prime elezioni che si tengono dopo l'entrata
in vigore della decisione (UE, Euratom) 2018/994 del Consiglio».
La decisione in esame e' «soggetta all'approvazione degli Stati
membri secondo le rispettive norme costituzionali» (art. 2, paragrafo
1), approvazione non ancora avvenuta e il cui intervento, a seguito
dell'espletamento delle necessarie procedure, sara' notificato dagli
Stati membri al Segretariato generale del Consiglio.
5.1.- Sull'assunto che la citata decisione 2018/994/UE, Euratom,
per quanto non ancora entrata in vigore, non sia ininfluente nella
vicenda in esame - per la sua natura normativa, per il suo contenuto
istitutivo di un obbligo e per le conseguenze che comporterebbe su
una eventuale pronuncia di accoglimento della questione in esame, in
termini di limitazione della sua efficacia temporale - l'Avvocatura
generale dello Stato chiede a questa Corte di valutare l'opportunita'
di una restituzione degli atti al giudice a quo «per un rinnovato
scrutinio in punto di rilevanza».
La richiesta non puo' essere accolta per ragioni in parte
indicate dalla stessa difesa erariale.
Innanzitutto, come visto, la decisione 2018/994/UE, Euratom non
e' stata ancora approvata dagli Stati membri e, per esplicita
indicazione del suo art. 2, paragrafo 2, entrera' in vigore solo «il
primo giorno dopo la ricezione dell'ultima notifica». In secondo
luogo, le questioni sollevate nel presente giudizio riguardano la
normativa previgente rispetto alla decisione 2018/994/UE, Euratom,
con la conseguenza che il loro eventuale accoglimento sarebbe idoneo
a produrre l'annullamento parziale dell'atto di proclamazione dei
candidati eletti nel 2014 (impugnato dai ricorrenti nel giudizio di
primo grado dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio).
Non rilevando dunque la citata decisione nel giudizio a quo, non vi
e' comunque motivo di restituire gli atti al rimettente.
6.- Nel merito le questioni sollevate dal Consiglio di Stato non
sono fondate.
6.1.- Le censure prospettate possono essere esaminate
congiuntamente. Pur evocando tre distinti parametri costituzionali
(artt. 1, 3 e 48 Cost.), infatti, il rimettente lamenta
sostanzialmente, sotto diversi profili, l'irragionevolezza della
normativa censurata. Piu' precisamente: la violazione dell'art. 1,
secondo comma, Cost. sarebbe rinvenibile nella limitazione «in modo
irragionevole e ingiustificato» del «presidio di democraticita'
rappresentato dalla piena valorizzazione del voto»; l'art. 3 Cost.
sarebbe violato perche' sarebbero regolamentati in modo
«irragionevole» i diversi «interessi e valori» che vengono in
rilievo; infine, la violazione dell'art. 48 Cost. deriverebbe
dall'esclusione, in assenza di giustificazioni, della «rappresentanza
politica di ampie fasce dell'elettorato».
A essere censurata e' dunque l'operazione di bilanciamento tra
gli opposti «interessi e valori» che sta alla base della previsione
di una clausola di sbarramento per l'accesso al riparto dei seggi, e
cio' che questa Corte e' tenuta in particolare a verificare e' se le
norme censurate determinino una eccessiva e intollerabile
compressione del principio di rappresentativita' e di eguaglianza del
voto.
6.2.- Tale verifica non puo' prescindere dalla preventiva
individuazione della natura e della funzione delle clausole o soglie
di sbarramento. Con queste espressioni si allude alla previsione di
una percentuale minima di voti necessaria alla lista o alla
coalizione di liste per accedere alla ripartizione dei seggi, con la
conseguenza che la lista o la coalizione che non raggiunge la soglia
non ha diritto ad alcun seggio (a meno che non sia prevista una forma
di recupero dei resti anche a suo vantaggio). Queste soglie sono
solitamente previste nei sistemi elettorali di tipo proporzionale o
in quelli misti che hanno una quota di seggi assegnata con criterio
proporzionale, finendo per questo con il costituire una regola
integrativa del sistema proporzionale.
Rispetto a questa definizione generica del meccanismo esiste una
variegata gamma di possibili variazioni e combinazioni, tale da
rendere complessa la determinazione della portata e degli effetti dei
diversi tipi di soglia. E qualsiasi valutazione di una previsione di
sbarramento e dei suoi effetti sul concreto funzionamento di un
sistema elettorale deve tenere conto della necessita' di
contestualizzarne l'analisi alla luce delle condizioni
politico-partitiche, storiche e sociali di riferimento e in
particolare dell'ambito territoriale in cui quel sistema elettorale
trova applicazione.
Al pari del contesto politico-partitico, anche l'ambiente
storico-culturale in cui un dato sistema elettorale si colloca
condiziona il giudizio su di esso e sulle sue tecniche di
sbarramento. Da questo punto di vista, e' chiaro che l'evoluzione dei
sistemi elettorali e' strettamente legata allo sviluppo storico della
natura delle assemblee parlamentari, che ha posto il problema di
superare la prospettiva della mera "registrazione proporzionale della
pluralita' socio-politica" per porre in essere meccanismi idonei ad
assicurare efficacia ed efficienza del procedimento decisionale. Da
questi sviluppi e' derivata evidentemente l'esigenza - ispiratrice
dei meccanismi di razionalizzazione della composizione delle
assemblee, fra i quali si inseriscono le previsioni di soglie minime
di accesso al riparto dei seggi - di riconsiderare i meccanismi della
rappresentanza politica, che non e' soltanto un semplice "specchio"
della societa' di riferimento.
Di queste considerazioni occorre tenere conto nella valutazione
delle clausole di sbarramento, le quali, conviene ricordarlo, sono di
piu' specie e, in particolare, possono essere esplicite o implicite.
Nella sostanza, infatti, l'effetto preclusivo che e' plasticamente
rappresentato dal meccanismo ora al vaglio di questa Corte, cioe'
dall'esclusione dal riparto dei seggi della lista che non raggiunge
la soglia, puo' prodursi anche in assenza di una clausola o soglia di
sbarramento esplicita ed essere il frutto invece di un particolare
funzionamento del sistema elettorale o, piu' semplicemente, del
numero dei seggi da assegnare o delle dimensioni dei collegi. e'
chiaro, per esempio, che un numero dei seggi molto basso produrra' un
effetto preclusivo potenzialmente assai piu' rilevante di una soglia
di sbarramento, e finanche di una soglia abbastanza alta. A sua
volta, la grandezza dei collegi puo' realizzare effetti preclusivi,
perche' dimensioni molto ridotte, determinando un minore numero di
candidati eletti per ogni collegio, produrranno un forte risultato di
sbarramento, per la evidente ragione che in un collegio molto piccolo
potra' non essere sufficiente raggiungere una percentuale
significativa di voti per accedere al riparto dei seggi.
6.3.- Con queste avvertenze, si puo' passare a esaminare il
funzionamento delle soglie di sbarramento esplicite, quale quella in
esame, con cui si sacrifica l'esigenza di rappresentare
l'"universalita'" dei cittadini elettori in nome di altri «interessi
e valori» (stando alla formula utilizzata dal rimettente) ritenuti
parimenti meritevoli di tutela. Questi «interessi e valori» devono
essere individuati, essenzialmente, nell'esigenza di assicurare la
governabilita' e in quella di evitare la frammentazione
politico-partitica che potrebbe rallentare o paralizzare i processi
decisionali all'interno dell'assemblea parlamentare. Le due esigenze
non sono sovrapponibili ma attengono a profili diversi della funzione
del Parlamento: l'una ha riguardo alla dialettica Parlamento-Governo,
e mira a rendere proficua l'interlocuzione tra questi due organi,
l'altra tende a garantire l'efficienza dei meccanismi decisionali
dell'assemblea parlamentare, prescindendo dal rapporto con
l'esecutivo o quanto meno ponendolo in secondo piano.
Le stesse descritte esigenze sono state piu' volte considerate da
questa Corte, la' dove ha affermato che «[l]a previsione di soglie di
sbarramento e quella delle modalita' per la loro applicazione [...]
sono tipiche manifestazioni della discrezionalita' del legislatore
che intenda evitare la frammentazione della rappresentanza politica,
e contribuire alla governabilita'» (sentenza n. 193 del 2015). Di
recente, in occasione del giudizio sulla legittimita' costituzionale
della previsione della legge elettorale per la Camera dei deputati
che fissava una soglia minima per il funzionamento del premio di
maggioranza, tale soglia e' stata ritenuta in se' non manifestamente
irragionevole in quanto «volta a bilanciare i principi costituzionali
della necessaria rappresentativita' della Camera dei deputati e
dell'eguaglianza del voto, da un lato, con gli obbiettivi, pure di
rilievo costituzionale, della stabilita' del governo del Paese e
della rapidita' del processo decisionale, dall'altro» (sentenza n. 35
del 2017).
Nello stesso contesto, la valorizzazione di queste esigenze ha
condotto inoltre questa Corte a escludere che «la compresenza di
premio e soglia, nelle specifiche forme ed entita' concretamente
previste dalla legge elettorale», possa, di per se', «giustificare
una pronuncia d'illegittimita' costituzionale del premio»: sebbene
infatti «qualsiasi soglia di sbarramento comport[i] un'artificiale
alterazione della rappresentativita' di un organo elettivo, che in
astratto potrebbe aggravare la distorsione pure indotta dal premio»,
«non e' manifestamente irragionevole che il legislatore, in
considerazione del sistema politico-partitico che intende
disciplinare attraverso le regole elettorali, ricorra
contemporaneamente, nella sua discrezionalita', a entrambi tali
meccanismi». E a riconoscere che, «se il premio ha lo scopo di
assicurare l'esistenza di una maggioranza, una ragionevole soglia di
sbarramento puo' a sua volta contribuire allo scopo di non
ostacolarne la formazione», non essendo da trascurare inoltre la
circostanza «che la soglia puo' favorire la formazione di
un'opposizione non eccessivamente frammentata, cosi' attenuando,
anziche' aggravando, i disequilibri indotti dalla stessa previsione
del premio di maggioranza» (sentenza n. 35 del 2017).
6.4.- Passando dalle clausole di sbarramento considerate in
generale alla specifica soglia prevista per le elezioni dei membri
italiani del Parlamento europeo, va rilevato in primo luogo che il
giudice rimettente argomenta la non manifesta infondatezza delle
questioni sottoposte al giudizio di questa Corte facendo leva sulla
considerazione che per il Parlamento europeo non si porrebbe
un'esigenza di governabilita', non sussistendo un rapporto fiduciario
fra esso e la Commissione.
Si puo' osservare che sulla base di questo stesso argomento il
Tribunale costituzionale tedesco ha dichiarato illegittima dapprima,
con la sentenza del 9 novembre 2011, la previsione per le elezioni
europee di una clausola di sbarramento del 5 per cento, e
successivamente, con la sentenza del 26 febbraio 2014, la previsione
di una clausola del 3 per cento. Ma ugualmente si deve ricordare che
la Corte costituzionale della Repubblica Ceca, muovendo da una
lettura del ruolo e delle funzioni del Parlamento europeo analoga a
quella operata dal Tribunale costituzionale tedesco, e' pervenuta
invece all'esito opposto e ha ritenuto che la previsione di una
clausola di sbarramento del 5 per cento non sia costituzionalmente
illegittima (sentenza 19 maggio 2015, Pl. uS 14/14).
Si tratta di un argomento che appare innanzitutto non decisivo:
tenuto conto delle due distinte esigenze che, come visto,
costituiscono le ragioni ispiratrici dell'introduzione dei meccanismi
di sbarramento, ossia l'esigenza di stabilita' del governo e quella
di buon funzionamento dell'assemblea parlamentare, il giudice a quo
si e' limitato a considerarne una, la prima, escludendone la
rilevanza, mentre non ha preso in alcun modo in esame la seconda.
Intanto, e' difficilmente confutabile il rilievo di quest'ultima:
anche all'interno del Parlamento europeo si pongono infatti esigenze
di efficienza dei meccanismi decisionali, alle quali la previsione di
una soglia di sbarramento innegabilmente risponde, riducendo la
frammentazione politico-partitica nel suo ambito.
Si tratta di un'esigenza non meno meritevole di tutela della
prima, stante che il buon funzionamento dell'assemblea parlamentare
costituisce di per se' un valore di rilievo primario in
considerazione delle funzioni decisorie dell'assemblea stessa e dei
rischi connessi a una paralisi della sua attivita' conseguente
all'impossibilita' o all'eccessiva difficolta' di formare le
necessarie maggioranze.
Gia' da questo primo punto di vista, dunque, la previsione di una
soglia di sbarramento non puo' essere considerata irragionevole,
apparendo essa invece funzionale all'obiettivo di razionalizzare
l'organizzazione dell'assemblea, obiettivo che si pone per il
Parlamento europeo in maniera non diversa da come si pone per i
Parlamenti nazionali. Le conseguenze della mancata previsione di una
soglia di sbarramento non si esauriscono infatti in una generica
difficolta' di decisione ma comportano un concreto pregiudizio per la
funzionalita' dell'organo rappresentativo.
6.5.- A quanto appena osservato sulle esigenze di efficiente
funzionamento interno dell'assemblea in vista del migliore
svolgimento dei suoi processi decisionali, si deve nondimeno
aggiungere il dato della indubbia trasformazione in senso
parlamentare della forma di governo dell'Unione europea, quale ha
preso a realizzarsi negli ultimi anni anche grazie alle modifiche
introdotte dal Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 e
entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Indizi significativi di questa
tendenza sono sicuramente il rafforzamento delle funzioni
legislativa, di bilancio, controllo politico e consultiva del
Parlamento europeo (art. 14, paragrafo 1, TUE e artt. 289 e 294
TFUE), fra cui spiccano la competenza di quest'ultimo a eleggere il
Presidente della Commissione e la possibilita' di approvare una
mozione di censura alla stessa Commissione (art. 17, paragrafo 8,
TUE).
In questa potenziata relazione dialettica fra Parlamento europeo
e Commissione, cui consegue l'esigenza di favorire il formarsi di una
maggioranza politica nell'assemblea, la clausola di sbarramento
persegue l'autonoma e specifica funzione di evitare che un'eccessiva
frammentazione dei partiti in essa rappresentati ne renda
particolarmente complessa la formazione, mettendo cosi' a rischio
l'interesse alla stabilita' dell'organo politico di governo.
In conclusione, la previsione di un meccanismo di selezione delle
liste ammesse alla ripartizione dei seggi in ragione della
percentuale di voti ottenuta risponde a esigenze reali e meritevoli
di tutela, di buon funzionamento dell'assemblea parlamentare europea,
sia nei suoi rapporti con la Commissione, sia nello svolgimento della
sua piu' generale attivita'. Si deve pertanto escludere che la scelta
del legislatore italiano possa essere ritenuta eccedente i limiti
propri della discrezionalita' che gli compete nella disciplina della
materia elettorale (ex plurimis, sentenze n. 35 del 2017, n. 193 del
2015, n. 275 e n. 1 del 2014), tanto piu' tenuto conto dell'alto
tasso di politicita' che connota questa materia.
6.6.- Per il Consiglio di Stato la previsione di una soglia di
sbarramento sarebbe poi irragionevole in considerazione della diversa
presenza e della non omogeneita' delle soglie nei vari Stati membri.
In altri termini, il rimettente osserva che, se anche il sacrificio
della piena rappresentanza fosse ritenuto tollerabile in vista
dell'obiettivo della riduzione della frammentazione
politico-partitica, esso non risulterebbe giustificato nel caso di
specie, nel quale la disomogeneita' delle legislazioni nazionali sul
punto vanificherebbe lo "sforzo" compiuto dal legislatore italiano.
Il rilievo non puo' essere condiviso. Se e' vero infatti che il
risultato di una razionalizzazione della presenza delle forze
politiche nell'assemblea parlamentare europea potra' essere raggiunto
appieno solo attraverso una disciplina uniforme dei meccanismi
elettorali - e questo e' l'obiettivo che l'Unione si propone di
raggiungere conformemente a quanto previsto dall'articolo 223 del
TFUE, come attuato da ultimo con la citata decisione 2018/994/UE,
Euratom del Consiglio del 13 luglio 2018 - e' altrettanto innegabile
che a tale risultato si perviene progressivamente, per tappe che
necessariamente passano attraverso l'adozione da parte dei singoli
Stati membri di normative dirette a conseguirlo, e che in tale
prospettiva la normativa italiana che introduce la soglia di
sbarramento costituisce, al pari di quella di ciascun Paese che la
preveda, condizione necessaria (anche se non sufficiente) per
perseguire l'obiettivo.
In questa logica la scelta del legislatore nazionale non e', in
se stessa considerata, irragionevole. Tanto meno lo e' se si tiene
conto del fatto che analoga scelta e' stata gia' compiuta da vari
altri Stati dell'Unione, 14 in particolare, fra i quali vi sono anche
Paesi di dimensioni maggiori come la Francia e la Polonia.
Circostanza questa che, come e' evidente, contribuisce a ridurre
significativamente il rischio paventato dal rimettente, che una
normativa isolata possa essere vanificata nei suoi effetti dalle
diverse scelte altrui. Decisiva per escludere la lamentata
irrazionalita' risulta, infine, la considerazione che l'obiettivo di
una disciplina sempre piu' uniforme in materia continua ad essere
perseguito dalle istituzioni europee, che, come visto, hanno
recentemente confermato la previsione della soglia e ne hanno anzi
previsto l'obbligo per gli Stati membri in cui si utilizza lo
scrutinio di lista, limitatamente alle circoscrizioni elettorali che
comprendono piu' di 35 seggi (decisione 2018/994/UE, Euratom).
Nell'orizzonte delineato sarebbe dunque contraddittorio e, da
questo punto di vista si', irragionevole desumere l'illegittimita'
costituzionale della previsione della soglia di sbarramento dal solo
fatto che essa potrebbe non essere, da sola, sufficiente a realizzare
compiutamente l'obiettivo perseguito, in assenza di previsioni dello
stesso segno negli ordinamenti di tutti gli Stati membri.
In definitiva, si deve escludere che aver introdotto una soglia
di sbarramento in assenza di una disciplina uniforme in tutti gli
Stati membri determini di per se' l'illegittimita' costituzionale
della norma che, prevedendola, comporta un'attenuazione del principio
rappresentativo in vista del perseguimento di due obiettivi
meritevoli di tutela.
6.7.- Deve essere preso in considerazione infine l'ulteriore
profilo di supposta irragionevolezza della disciplina censurata,
desunto dal rimettente dal raffronto tra gli esiti elettorali delle
disposizioni che prevedono il riconoscimento di un numero minimo di
seggi a Stati aventi minore popolazione e gli esiti di quelle che
escludono l'ottenimento di seggi da parte di liste che non hanno
raggiunto la soglia in Italia.
Si tratta, in realta', di un raffronto privo di significato, per
l'evidente incomparabilita' delle situazioni prese in considerazione
e per la diversa ratio che presiede le scelte legislative - in
effetti in entrambi i casi derogatorie rispetto alle regole ordinarie
della rappresentanza proporzionale - che le riguardano. La riserva di
un numero minimo di seggi per gli Stati con popolazione ridotta e'
diretta a far si' che tutti gli Stati membri - e quindi anche i piu'
piccoli - possano avere un minimo di rappresentanza e a evitare che
questo risultato non si realizzi in conseguenza dell'applicazione
delle regole ordinarie del sistema elettorale proporzionale. La
modifica operata dal Trattato di Lisbona secondo cui «[i]l Parlamento
europeo e' composto di rappresentanti dei cittadini dell'Unione»
(art. 14, paragrafo 2, TUE), e non piu' «di rappresentanti dei popoli
degli Stati riuniti nella Comunita'», invero, non ha fatto venir meno
la dimensione nazionale della rappresentanza e in questa logica si
spiega il riconoscimento di un numero minimo di seggi (sei) anche
agli Stati con minore popolazione (Malta, Lussemburgo, Cipro ed
Estonia),
A tutt'altre finalita', di garanzia di efficienti rapporti con la
Commissione e di buon funzionamento dell'assemblea, sono orientate
invece le previsioni sulle soglie di sbarramento, come visto sopra.
Tali previsioni sono accomunate a quelle che riservano seggi agli
Stati piu' piccoli esclusivamente dal fatto di comportare
un'incidenza sul principio di rappresentanza proporzionale: tuttavia,
in questo secondo caso il sacrificio e' nella direzione del
potenziamento della rappresentanza, a favore della popolazione di
quei paesi; nell'altro e' nel senso opposto della "riduzione" di
rappresentanza, che viene esclusa per le formazioni politiche che non
raggiungono determinate dimensioni. Per la diversa ratio che ispira
le due discipline, la ragionevolezza di ciascuna non puo' che essere
valutata autonomamente, mentre e' privo di senso pretendere di
desumere la supposta irragionevolezza di una raffrontandone gli esiti
con quelli prodotti in applicazione dell'altra.
Anche sotto questo profilo, pertanto, le questioni sollevate non
sono fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 21, primo comma, numeri 1-bis) e 2), e dell'art. 22 della
legge 24 gennaio 1979, n. 18 (Elezione dei membri del Parlamento
europeo spettanti all'Italia), nel testo risultante a seguito delle
modifiche operate dall'art. 1 della legge 20 febbraio 2009, n. 10
(Modifiche alla legge 24 gennaio 1979, n. 18, concernente l'elezione
dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia), sollevate
dal Consiglio di Stato, sezione quinta, in riferimento agli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA