N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 novembre 2018
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 30 novembre 2018 (della Regione Basilicata). Energia - Ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, 20 settembre 2018, n. 5471, concernente la delibera della Giunta regionale della Regione Basilicata del 9 dicembre 2016 n. 1528 di non rilasciare l'intesa della Regione Basilicata sul conferimento del permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi, denominato «Masseria La Rocca», sito nella provincia di Potenza. - Sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, del 20 settembre 2018, n. 5471.(GU n.2 del 9-1-2019 )
Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Basilicata
(c.f. 80002950766), in persona del Vice Presidente della giunta
regionale e legale rappresentante pro tempore dott.ssa Flavia
Franconi (FRNFLV47L62H109J), rappresentata e difesa, in virtu' di
procura speciale, dall'avv.to Anna Carmen Possidente (c.f.
PSSNCR65H70G942T) elettivamente domiciliata in Roma, presso l'Ufficio
di rappresentanza dell'Ente, alla Via Nizza n. 56 - PEC
anpossid@cert.regione.basilicata.it - fax 0971/668173;
Contro:
Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente pro tempore;
Ministero dello sviluppo economico in persona del Ministro in
carica e legale rappresentante pro tempore;
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare in persona del Ministro in carica e legale rappresentante pro
tempore;
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale in persona del
legale rappresentante pro tempore,
tutti domiciliati per legge presso l'Avvocatura generale dello Stato
in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;
Rockhopper Italia s.p.a. in persona del legale rappresentante
pro tempore rappresentata e difesa dagli avv.ti R. Leccese, A. Marega
e G. De Santis;
e nei confronti di Comune di Brindisi di Montagna in persona
del sindaco e legale rappresentante pro tempore;
avverso la pronuncia del Consiglio di Stato - Sezione Quarta n.
5471/2018, pubblicata il 20 settembre 2018, sull'appello proposto
dalla Regione Basilicata contro Rockhopper Italia s.p.a. per la
riforma della sentenza Tribunale amministrativo regionale Basilicata
n. 87/2017, ed in particolare l'interpretazione data dell'art. 1,
comma 7, lettera n) legge n. 239/2004 per contrasto con gli articoli
117, comma 3, 118, comma 1, 120 e 103, comma 1 in combinato disposto
con l'art. 134 della Costituzione; nonche' per carenza assoluta di
giurisdizione del giudice amministrativo in ordine agli atti di
intesa o di diniego di intesa.
Pare opportuno sintetizzare i precedenti della sentenza oggetto
del presente ricorso.
Medoilgas Italia s.p.a., Total E&P s.p.a. e Eni s.p.a.
costituivano una joint venture, designando la Medoilgas Italia (oggi
Rockhopper Italia s.p.a.) come mandatario, secondo le richieste del
Ministero dello sviluppo economico che esprimeva parere favorevole
alle istanze del 7 agosto 1997 e del 23 dicembre 1997, con cui le
predette societa' chiedevano il rilascio del permesso di ricerca di
idrocarburi liquidi e gassosi su un'area di 1.304 ettari, sita nei
comuni di Potenza e Brindisi di Montagna, convenzionalmente
denominata «Masseria La Rocca», chiedendo alle stesse di condurre in
associazione la ricerca degli idrocarburi.
Ancora su invito del Ministero la joint venture presentava alla
Regione Basilicata la documentazione necessaria per la valutazione
della compatibilita' ambientale.
Con determinazione dirigenziale n. 1107 del 21 agosto 2009 il
dirigente dell'Ufficio compatibilita' ambientale della Regione
Basilicata escludeva dal procedimento di VIA il predetto permesso di
ricerca, ai sensi dell'art. 15, comma 1, legge regionale n. 47/1998,
con l'obbligo di rispettare alcune prescrizioni.
Tale esenzione veniva concessa in ragione del fatto che, secondo
il Programma lavori allegato all'istanza, le attivita' di ricerca
sarebbero consistite unicamente nello studio e nella rielaborazione
dei dati sismici preesistenti senza alcun possibile impatto
ambientale.
Nell'imminenza della scadenza i contitolari formulavano istanza
di proroga del giudizio di esclusione dalla VIA, che veniva rigettata
dalla Regione.
Poco dopo interveniva la D.G.R. n. 1288/2012 di mancata intesa
che faceva riferimento, tra l'altro, all'art. 37 legge regionale n.
16/2012 successivamente dichiarato incostituzionale.
Le due societa' impugnavano il rigetto della proroga e il diniego
dell'intesa dinanzi al Tribunale amministrativo regionale Basilicata
che, accogliendo il loro ricorso, con la sentenza n. 617/2014
statuiva l'obbligo della Regione di pronunciarsi nuovamente: per il
suo adempimento le societa' esperivano giudizio di ottemperanza
dinanzi allo stesso Tribunale amministrativo regionale Basilicata.
La sentenza di ottemperanza n. 623/2015, anch'essa impugnata
senza successo dalla Regione dinanzi al Consiglio di Stato,
accogliendo il ricorso della Societa' Rockhopper Italia S.p.A.
accertava l'obbligo del MATTM (e non della Regione) di pronunciarsi
sull'istanza di proroga del provvedimento di esenzione da VIA, in
ragione del trasferimento di competenze avvenuto medio tempore ad
opera dell'art. 38 decreto-legge n. 133/2014; la sentenza inoltre
concedeva alla giunta regionale il termine perentorio di trenta
giorni dall'eventuale accoglimento dell'istanza di proroga del
provvedimento di esenzione dalla V.I.A. per pronunciarsi nei merito
dell'intesa ex art. 29, (comma 2, lettera l) decreto legislativo n.
112/1998.
Il Consiglio di Stato con sentenza n. 3058/2016 ha imposto
l'ottemperanza della sentenza Tribunale amministrativo regionale n.
623/2015.
Il MATTM concedeva una proroga retroattiva di cinque anni; tale
provvedimento e' stato impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale Lazio che ha emesso un'ordinanza declaratoria di
incompetenza territoriale in favore del Tribunale amministrativo
regionale Basilicata.
Alla luce di cio' la Regione Basilicata, con la delibera n.
1528/2016, ottemperava a quanto previsto dalla sentenza del Consiglio
di Stato n. 3058 dell'11 luglio 2016 e a quanto previsto dalla
sentenza n. 623/2015 del Tribunale amministrativo regionale
Basilicata, strettamente connesse e collegate tra loro.
La Societa' Rockhopper Italia s.p.a. in data 24 marzo 2017
notificava ricorso contro la Regione Basilicata, e nei confronti del
Comune di Brindisi di Montagna per l'annullamento della deliberazione
della giunta regionale della Basilicata n. 1528 del 29 dicembre 2016
di diniego dell'intesa dinanzi al Tribunale amministrativo regionale
Basilicata, che veniva accolto con sentenza n. 387/17.
La Regione Basilicata e il Comune di Brindisi di Montagna, con
autonomi ricorsi, impugnavano tale sentenza dinanzi al Consiglio di
Stato, che rigettava entrambi i ricorsi, previa riunione, con la
sentenza n. 5471/2018 di che trattasi.
Tanto il Giudice di prime cure che il Consiglio di Stato, dinanzi
ai quali la Regione aveva gia' eccepito il «tono costituzionale»
della vicenda, hanno condiviso le eccezioni di violazione e falsa
applicazione dell'art. 29, comma 2, lettera l) del decreto
legislativo n. 112/1998; violazione del principio di leale
collaborazione ed eccesso di potere per illogicita' e sviamento dal
fine, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, dedotte dalla
Societa' in primo grado con riferimento alla D.G.R. impugnata di
diniego dell'intesa.
Tali argomenti, pretestuosi e privi di fondamento, frutto di
affermazioni sprovviste di ogni utile prova, mettono in discussione
lo stesso concetto di «intesa forte» con un'interpretazione
assolutamente contrastante con i principi costituzionali.
La sentenza qui impugnata si colloca nell'ambito dell'iter
procedimentale rivolto all'emissione di un permesso di ricerca di
idrocarburi liquidi e gassosi.
Vigente la precedente formulazione del Titolo V della Parte II
della Costituzione, l'art. 29, comma 2, lettera l), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, di attuazione della legge 15 marzo
1997, n. 59 (c.d. «legge Bassanini»), ha conservato in capo allo
Stato «le funzioni amministrative concernenti la prospezione,
ricerca, coltivazione e stoccaggio di idrocarburi in mare, nonche' la
prospezione e ricerca di idrocarburi in terraferma, ivi comprese le
funzioni di polizia mineraria ai sensi delle norme vigenti».
Successivamente, l'art. 3, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo 29 ottobre 1999, n. 443, ha previsto che «le funzioni
amministrative relative a prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi in terraferma, ivi comprese quelle di polizia mineraria,
sono svolte dallo Stato d'intesa con la regione interessata secondo
modalita' procedimentali da emanare entro sei mesi dalla entrata in
vigore del presente decreto legislativo».
Con detta modifica, il legislatore delegato ha inteso dar seguito
a quanto la Corte costituzionale aveva stabilito con la sentenza 27
dicembre 1991, n. 482, e cioe' che il rilascio di tutti i titoli
minerari, di cui alla legge 9 gennaio 1991, n. 9, dovesse essere
sempre preceduta da un'intesa con la Regione interessata.
In questa prospettiva, troverebbe giustificazione l'accordo
procedimentale concluso il 24 aprile 2001 in sede di Conferenza
Stato-Regioni, tutt'ora vigente, finalizzato a garantire meccanismi
di leale collaborazione in materia di rilascio di titoli minerari.
Sempre nel 2001, e', quindi, intervenuta la riforma del Titolo V
della Parte II della Costituzione, con cui si e' anzitutto riscritto
l'art. 114 della Carta costituzionale, stabilendosi, in modo
assolutamente innovativo, che «La Repubblica e' costituita dai
Comuni, dalle Province, dalle Citta' metropolitane, dalle Regioni e
dallo Stato».
Detta riforma ha in questo modo previsto un inedito assetto delle
funzioni legislative e amministrative di tali Enti territoriali
attraverso una nuova formulazione degli articoli 117 e 118 Cost. In
questo contesto, la disciplina degli idrocarburi. diversamente da
guanto accadeva nel vigore del precedente Titolo V Cost., e' stata
ricondotta entro la materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia»: essa, sebbene destinata ad intersecare anche
altri ambiti materiali di competenza legislativa (come ad es. il
Governo del territorio, la tutela dell'ambiente, ecc.), risulta ora
completamente attratta, e cioe' per ogni suo aspetto, entro la
competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, come del resto ha
sostenuto piu' volte anche la Corte costituzionale (v. ad es.
sentenza n. 6 del 2004; sentenza n. 383 del 2005).
La legge 23 agosto 2004, n. 239 ha recato un ampio e generale
riordino del settore energetico, disponendo la «chiamata in
sussidiarieta'» di gran parte delle funzioni amministrative
concernenti l'energia e attribuendo, in questo modo, in capo ad
organi statali l'esercizio unitario di competenze affidate dalla
Costituzione alle Regioni e agli Enti locali (cfr. anche Corte
costituzionale, sentenza n. 383 del 2005).
Devoluzione, questa, che, alla luce delle precisazioni effettuate
dal giudice costituzionale, risulta legittima solo in quanto nei
procedimenti decisionali si assicuri «la partecipazione dei livelli
di Governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o,
comunque, (attraverso) adeguati meccanismi di cooperazione per
l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate agli
organi centrali» (Corte cost., sentenza n. 6 del 2004).
In quest'ottica la legge statale «puo' aspirare a superare il
vaglio di legittimita' costituzionale solo se si prefiguri un iter in
cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (Corte cost. sent. n. 303
del 2003).
Da questo punto di vista, assume senz'altro rilievo dirimente il
tipo di processo decisionale assunto dallo Stato, in quanto, in
relazione agli indirizzi della politica energetica nazionale, la
collaborazione deve trovare realizzazione in sede di Conferenza
unificata attraverso la previsione di un'intesa in senso «forte» fra
gli organi statali e il sistema delle autonomie territoriali
complessivamente inteso (cfr. ancora Corte costituzionale sentenza n.
383 del 2005) mentre, in relazione a singoli progetti, essa richiede
che si giunga ad un accordo tra l'organo statale competente al
rilascio del provvedimento e la Regione e gli Enti locali interessati
dal progetto.
Si badi che si tratta di un'intesa in senso «forte», che «si deve
intendere implicitamente richiamata in tutte le disposizioni
legislative sul medesimo oggetto» (sent. n. 383 del 2005; sent. n.
117 del 2013).
Addirittura, la legge n. 239 del 2004 aveva stabilito che il
permesso di ricerca e la concessione alla coltivazione degli
idrocarburi dovessero essere rilasciati in base ad un procedimento
unico al quale avrebbero dovuto partecipare, non solo le
amministrazioni regionali interessate, ma anche le amministrazioni
locali interessate (art. 1, commi 77 e 78).
Questa previsione, pur abrogata per la parte relativa agli enti
locali dall'art. 27, comma 34, della legge n. 99 del 2009, che ora
dispone che «il permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi
in terraferma (...) e' rilasciato a seguito di un procedimento unico
al quale partecipano le amministrazioni statali e regionali
interessate», non muta lo stato delle cose rispetto all'intesa
regionale, la quale deve essere sempre acquisita.
Infatti, l'art. 1, comma 7, lettera n), della legge n. 239 del
2004 continua a disporre che «le determinazioni inerenti la
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le
funzioni di polizia mineraria, (sono) adottate, per la terraferma, di
intesa con le regioni interessate».
Tale assetto di competenze e' stato recentemente ribadito dalla
Corte costituzionale nelle sentenze nn. 114, 170 e 198 del 2017, le
quali si sono occupate della materia de qua, ribadendo la competenza
regionale a partecipare al procedimento per il rilascio dei titoli
minerari in terraferma mediante l'atto di intesa.
Nel caso della materia energetica, e' pacifico che la
giurisprudenza costituzionale declini in senso forte il meccanismo di
leale collaborazione dell'intesa e che, pertanto, l'eventuale
dissenso non possa essere superato in via unilaterale o, comunque,
senza delle serie trattive volte a superare il dissenso.
Appare utile richiamare altresi' la sentenza n. 33 del 2011, che
afferisce sempre alla materia energetica (da fonte nucleare, anziche'
dalla fonte degli idrocarburi, ma senza che cio' rilevi ai fini dei
principi ivi espressi).
Infatti, ora come allora, «non c'e' dubbio che si e' di fronte
(...) ad una disciplina concernente la materia dell'energia che
rientra fra quelle che l'art. 117, terzo comma, Cost. attribuisce
alla potesta' concorrente di Stato e Regioni e che (la legge n. 239
del 2004) opera una chiamata in sussidiarieta' delle funzioni
amministrative concernenti tale materia».
Percio', «il legislatore statale (...) ha previsto che per
l'esercizio di tali funzioni (...) sia necessario il raggiungimento
dell'intesa con la singola Regione interessata».
La Corte ha altresi' specificato che, se la legislazione
disciplina il dissenso regionale, deve essere esclusa «la
legittimita' di una disciplina che ai fini del perfezionamento
dell'intesa contenga la "drastica previsione" della decisivita' della
volonta' di una sola parte, affermando, al contrario, la necessita'
che il contenuto dell'atto sia frutto di una codecisione paritaria e
indicando, altresi', la necessita' di prevedere - in caso di dissenso
- idonee procedure per consentire lo svolgimento di reiterate
trattative volte a superare le divergenze (sentenze n. 121 del 2010,
n. 24 del 2007, n. 383 e n. 39 del 2005)».
Ad esempio, in quel caso, era «prevista ed istituzionalizzata una
fase di trattative ulteriori attraverso la nomina di un organo ad
hoc; qualora, tuttavia, neppure cio' dia esito positivo, la decisione
finale e' rimessa ad un atto del Governo, il quale assume la forma
del decreto del Presidente della Repubblica e richiede la previa
deliberazione dei Consiglio dei ministri e la partecipazione
regionale».
E' poi sulla decisione ultima dello Stato che «si esercita (...)
la funzione di controllo tipica dell'emanazione di tali atti, avverso
i quali ben potranno essere esperiti gli ordinari rimedi
giurisdizionali, nonche' eventualmente il ricorso avanti a questa
Corte in sede di conflitto di attribuzione».
Peraltro, nella sentenza n. 383/2005 si e' ulteriormente chiarito
che l'intesa in senso forte e' un «atto a struttura necessariamente
bilaterale», come tale non superabile «con decisione unilaterale di
una delle parti» e che «nel caso limite del mancato raggiungimento
dell'intesa potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso alla Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato e
Regioni».
L'«Intesa forte» che la Regione rilascia, dunque, consegue
all'Accordo del 24 aprile 2001 sottoscritta tra Stato e Regione ed e'
tale proprio perche' e' rilevante e condiziona il provvedimento
statale/ministeriale.
E' innegabile che l'Intesa sia espressione della competenza che
la Regione ha in materia di valorizzazione e governo del territorio,
valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attivita' culturali, e che l'invocazione
dell'applicazione dell'art. 29, comma 2, lettera l) non puo' esserne
la negazione o la violazione.
A conferma v'e' proprio il tenore letterale della lettera l)
dell'art. 29, comma 2, cosi' come modificato dall'art. 3, comma 1,
lettera b) del decreto legislativo n. 443 del 1999, la' dove sancisce
che la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, le
funzioni amministrative relative a prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi in terraferma, ivi comprese quelle di
polizia mineraria, sono svolte dallo Stato d'intesa con la regione
interessata.
Se lo Stato avesse voluto attribuire alla Regione un peso
minimale nel procedimento di che trattasi non avrebbe qualificato
l'Intesa come «forte» e, ancora, se tale qualifica avesse integrato
una violazione dell'art. 29, comma 2, lettera l) lo Stato non avrebbe
sottoscritto l'accordo piu' volte richiamato.
In ordine all'omessa attivazione della procedura volta al
superamento del dissenso espresso dal territorio, manifestato dalla
Conferenza delle autonomie locali e dal Comune di Brindisi Montagna,
si sottolinea che la Regione nel rilascio dell'Intesa ha un ruolo di
ente esponenziale delle comunita' territoriali insediate, non ha un
ruolo di mediatore, bensi' di ricettore delle volonta' manifestate
dalla collettivita'.
In proposito la sentenza n. 117/2013 di codesta Corte
costituzionale afferma che l'intesa, di cui all'art. 1, comma 7,
lettera n), legge 23 agosto 2004, n. 239, e' riconducibile al
principio di leale collaborazione, vista la natura concorrente delle
competenze che rilevano ai fini delle determinazioni sulle
prospezioni, ricerca e coltivazione di idrocarburi.
Non si puo' non evidenziare la contraddizione in cui cadono i
giudici amministrativi laddove da una parte ascrivono in capo alla
Regione l'omesso tentativo di superare il dissenso, e dall'altra
ammettono che la stessa sia ente esponenziale delle comunita'
territoriali insediate, attribuendole implicitamente il ruolo, che
giustamente la Regione ha esercitato, di portavoce delle comunita'
locali.
Con le censure espresse nei confronti della Regione pare che si
confondano i procedimenti di V.I.A. e dell'Intesa, nonche' i
presupposti di valutazione alla base degli stessi.
Non pare superfluo evidenziare che la valutazione di impatto
ambientale, di natura tecnica, da non confondere con l'Intesa,
presuppone la valutazione degli aspetti ambientali, mentre il
rilascio dell'Intesa implica una scelta di carattere socio-economico
da ricondursi alla sfera di indirizzo politico che la Regione si e'
data.
Per tale motivo la Regione Basilicata, con la legge regionale n.
4/2015, si e' dotata di strumenti e procedure idonee a far valere il
parere e le esigenze delle Autonomie locali, ed ha disciplinato il
rilascio dell'intesa in materia di energia prevedendo il
coinvolgimento della Conferenza della Autonomie, organismo istituito
dalla legge regionale n. 17 del 28 marzo 1996, con la finalita' di
consolidare le relazioni istituzionali tra la Regione e gli enti
locali e diretto a promuovere lo sviluppo coordinato delle funzioni e
delle relazioni tra le istituzioni territoriali della Basilicata.
Sull'intesa in questione, la Conferenza delle Autonomie ha
espresso il proprio motivato parere negativo nella conferenza del 14
novembre 2016, e di tanto la Regione ha dovuto tener conto nel
rilasciare il proprio diniego con l'impugnata D.G.R. 1528 del 29
dicembre 2016. Pare opportuno evidenziare, altresi', che la Regione
ha da tempo delineato in programma di sviluppo che prevede un futuro
non compatibile con altri progetti di petrolizzazione bensi'
orientato alla ecosostenibilita', alla qualita' ambientale e
turistica, alla tutela della produzione agricola di pregio ed alla
innovazione tecnologica; in tale contesto si inserisce la mozione del
Consiglio regionale che nella seduta del 20 dicembre 2016 ha
approvato all'unanimita' una mozione che impegnava il presidente
della Regione «ad emanare entro sette giorni l'apposita deliberazione
con la quale si esprima parere negativo al progetto/permesso di
ricerca "Masseria La Rocca" al fine di tutelare il territorio e la
salute pubblica ed a comunicare immediatamente alle autorita'
competenti la deliberazione e il proprio dissenso rispetto al
progetto». Con la mozione si impegnava il «governo regionale a
tutelare il territorio lucano e i cittadini negando ogni assenso al
progetto petrolifero in una zona limitrofa al capoluogo regionale.
Tanto anche nella finalita' di aprire un canale di confronto con
il Governo nazionale e chiedere allo stesso di tener conto della
netta contrarieta' ad ulteriori estrazioni petrolifere piu' volte
espressa dai cittadini lucani».
Ne consegue che il provvedimento regionale e' stato
sufficientemente istruito, cosi' come provato dai fatti narrati
sopra, in quanto sono state raccolte le esigenze della comunita',
espresse nella conferenza delle autonomie locali, dal Comune di
Brindisi Montagna e dalle associazioni ambientaliste e dallo stesso
Consiglio regionale, massima espressione delle volonta' del
territorio.
La Regione, «chiamata a pronunciarsi non gia' in qualita' di
organo preposto alla tutela dell'ambiente e dotato delle necessarie
competenze tecnico-specialistiche in questa materia, ma di ente
esponenziale delle comunita' territoriali insediate in cui sono
localizzati gli impianti estrattivi» (punto 9 sentenza del Consiglio
di Stato n. 3058/2016), ha tenuto non solo in debito conto le
volonta' che sono pervenute dal territorio, che certamente non poteva
ignorare, ma anche le scelte di carattere socio-economico espressione
dell'indirizzo politico regionale.
Tanto pare gia' sufficiente a dimostrare che la Regione
Basilicata non ha affatto espresso il diniego in modo aprioristico.
La sentenza amministrativa contestata ascrive, invece, alla
Regione Basilicata la violazione dell'art. 29, comma 2, lettera l)
del decreto legislativo n. 112/1998, sostenendo che la stessa abbia
emanato un diniego aprioristico dell'intesa, senza motivazione e
senza aver attivato alcuna iniziativa volta a superare il dissenso
del Comune di Brindisi di Montagna e del Comitato No Triv.
Vale la pena evidenziare che il comportamento posto in essere
dalla Regione Basilicata non sostanzia alcuna violazione dell'art.
29, comma 2, lettera l) del decreto legislativo n. 112/1998,
considerato e provato che ha svolto ogni utile attivita' di
concertazione con le rappresentanze territoriali, essendo chiamata,
si ribadisce, a pronunciarsi sull'Intesa non gia' in qualita' di
organo preposto alla tutela dell'ambiente e dotato delle necessarie
competenze tecnico-specialistiche in questa materia, ma di ente
esponenziale delle comunita' territoriali insediate in cui sono
localizzati gli impianti estrattivi per cui deve tenere in debito
conto le volonta' del territorio e consentire alle amministrazioni
locali di partecipare al procedimento.
E' chiaramente evidente l'errore in iudicando in cui e' incorso
il Collegio giudicante quando attribuisce alla Regione Basilicata
l'omesso compito di avviare attivita' di concertazione tese a
superare il dissenso del territorio e con la finalita' di pervenire
ad una intesa favorevole, compito proprio dello Stato!
Tanto trova conferma nella legge di stabilita' 2014 che prevede
espressamente «in caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si
provvede con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge
23 agosto 2004, n. 239», ovvero il Ministero rimette gli atti alla
Presidenza del Consiglio; nel caso invece in cui vi e' intesa
negativa, in quanto gli enti si esprimono dichiarando di non essere
d'accordo, lo Stato non puo' superare unilateralmente il dissenso
manifestato, ma e' tenuto ad avviare una reale trattativa. Nei
rapporti tra Stato e Regioni interessati dall'istituto
dell'attrazione in sussidiarieta' non si puo' ragionare in termini di
avocazione tout court perche' non e' applicabile il principio di
gerarchia bensi' quello di leale collaborazione.
La giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 121/2010; n.
33/2011) ribadisce che per assicurare il rispetto del principio di
leale collaborazione siano necessarie «idonee procedure per
consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze»,
consentendo un superamento concordato del dissenso. L'attribuzione
alla Presidenza del Consiglio dei ministri del potere di decidere
sull'intesa elude la natura di quest'ultima, imponendo un atto di
imperio dello Stato che viola non solo il principio di leale
collaborazione ma anche la corretta ripartizione di competenze cosi'
come costituzionalmente prevista.
Al fine di qualificare il rifiuto dell'intesa, posto in essere
dalla Regione Basilicata, come «aprioristico» sono state richiamate,
poi, le argomentazioni della sentenza della Corte costituzionale n.
117/2013, omettendo di considerare che oggetto della sentenza citata
era l'art. 37 della legge regionale n. 16/2012, ovvero un rifiuto
aprioristico all'esercizio dei permessi di ricerca tout court, che
nulla ha a che vedere con l'intesa negativa espressa con D.G.R. n.
1528 del 29 dicembre 2016, provvedimento afferente al singolo caso e
non alla genericita' e pluralita' indifferenziata, frutto di
ragionevolezza e proporzionalita' nonche' di una attenta ponderazione
dell'istanza (Corte costituzionale sentenza n. 113/2013), in
considerazione che il diniego ha visto il coinvolgimento del
territorio e ben risponde al principio di leale collaborazione,
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza.
Si ribadisce, come si e' gia' ampiamente argomentato, che il
rilascio dell'intesa consegue ad una valutazione non solo prettamente
ambientale ma anche relativa alla programmazione di sviluppo
regionale che, nel caso in specie, prevede un futuro non compatibile
con altri progetti di petrolizzazione, bensi' orientato alla
ecosostenibilita', alla qualita' ambientale e turistica, alla tutela
della produzione agricola di pregio ed alla innovazione tecnologica.
La Regione nel suo provvedimento giustamente non subordina la
potesta' governativa regionale al preventivo assenso dello Stato, e
rinvia ad un'intesa che assolutamente non puo' essere interpretata
come giuridicamente coercibile.
Qualora si ritenesse che il rilascio dell'intesa regionale per il
conferimento di nuovi titoli minerari fosse soggetta a processi
automatici di formazione, senza margini di autonomia valutativa
regionale in materia, sarebbe mortificata e compromessa la reale
consistenza giuridica dell'intesa e le finalita' alle quali e'
istituzionalmente preordinata. Ne' l'assenso regionale al
conferimento di nuovi titoli minerari puo' darsi per acquisito in via
generalizzata.
Pare opportuno ribadire che nel settore energetico e' prevista
un'intesa «forte» tra Stato e Regioni: nel rispetto del principio di
leale collaborazione la Regione, infatti, puo' esprimere senza
vincoli i propri punti di vista e le proprie determinazioni. In
proposito la Corte costituzionale ha affermato che in caso di
dissenso sono necessarie idonee procedure per consentire reiterate
trattative volte a superare le divergenze. Solo nell'ipotesi di
ulteriore esito negativo di tali procedure mirate all'accordo puo'
essere rimessa al Governo una decisione unilaterale. (Corte
costituzionale sentenza n. 165/2011). Nel caso specifico alla
deliberazione di mancata intesa emessa dalla Giunta regionale non ha
ancora fatto ancora seguito alcuna azione dello Stato.
Anche la legge n. 239/2004 (legge quadro in materia di energia)
in riferimento alla materia: produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia, materia oggetto di legislazione concorrente,
stabilisce che gli obiettivi di politica energetica sono conseguiti
sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione,
adeguatezza e leale collaborazione fra Stato, Regioni ed enti locali.
La suddetta legge prosegue con l'elencazione degli obiettivi
includendo la valorizzazione delle risorse nazionali degli
idrocarburi, favorendone la prospezione e l'utilizzo con modalita'
compatibili con l'ambiente, evidenziando con cio' che dette
attivita', pur rientrando tra gli obiettivi di politica energetica,
non possono tuttavia prescindere da modalita' tali da garantire la
tutela dell'ambiente e della salute.
Del resto la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e' tra le
priorita' perseguite dal legislatore proprio attraverso la legge n.
239/2004, art. 1, comma 1, elaborate e definite dallo Stato
avvalendosi all'uopo di meccanismi di raccordo e di cooperazione con
le autonomie regionali.
A questo si aggiunga che parere di compatibilita' ambientale e'
una fase essenziale ma non sufficiente del procedimento sull'intesa.
L'intesa, dunque, supera i limiti del mero provvedimento
tecnico-amministrativo e si colloca nell'ambito del governo del
territorio e della tutela della salute, che sono materie di
legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, comma 3 Cost. In tal
senso la Giunta regionale ha fatto valere le proprie prerogative in
tema di uso razionale del territorio, contrastando l'insorgenza di
nuovi vincoli che condizionano la sua programmazione. La pronuncia
oggetto della presente impugnativa, viola dunque l'autonoma attivita'
discrezionale della pubblica amministrazione, che nel merito e'
sottratta al sindacato del Giudice amministrativo in quanto afferisce
alle scelte di opportunita' e convenienza, e nel caso di specie anche
all'indirizzo politico della Regione, riservate unicamente
all'Amministrazione, in omaggio al principio della separazione dei
poteri. Il G.A. nel caso di attivita' discrezionale puo' solo
sindacare la legittimita' dell'azione amministrativa, ma non il
merito della stessa.
Invero, cio' che occorre chiedersi e' se la giurisdizione
amministrativa e la giurisdizione costituzionale possano sindacare
l'atto con cui la Regione decide di rilasciare o di negare l'intesa.
A tale questione il Giudice amministrativo ha (erroneamente)
risposto in modo affermativo, allorche' non ha aderito alla tesi
proposta, secondo cui, «se l'intesa regionale deve servire a
"compensare" il sistema autonomistico della perdita di competenza
ceduta a livello centrale, verrebbe in rilievo una controversia
dall'indubbio "tono costituzionale", con conseguente sindacato
appartenente alla sola Corte costituzionale, unica giurisdizione
deputata nel nostro sistema costituzionale a giudicare dei conflitti
di attribuzione tra Stato e Regioni ai sensi dell'art. 134 Cost., e
carenza di giurisdizione del giudice amministrativo».
Nel rigettare la tesi, il Supremo consesso di giustizia
amministrativa ha osservato che «l'art. 134 Cost. sancisce che la
Corte costituzionale giudica, tra l'altro, sui conflitti di
attribuzione tra lo Stato e le Regioni. L'art. 39, comma 1, della
legge n. 87 del 1953 stabilisce che se la Regione invade con un suo
atto la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato
ovvero ad un'altra Regione, lo Stato o la Regione rispettivamente
interessata possono proporre ricorso alla Corte costituzionale per
dirimere il conflitto (del pari puo' proporre ricorso la Regione la
cui sfera di competenza costituzionale sia invasa da un atto dello
Stato).
La fattispecie in esame, pur inserendosi in un procedimento in
cui e' richiesto l'intervento sia statale che regionale, e'
totalmente al di fuori di questo ambito.
La controversia e' stata correttamente proposta al giudice
amministrativo in giurisdizione generale di legittimita' in quanto la
Societa', lesa in un suo interesse legittimo pretensivo, ha agito in
giudizio deducendo l'illegittimita' del provvedimento lesivo.
Il diniego di intesa, infatti, costituisce un provvedimento
amministrativo, idoneo a ledere la posizione giuridica soggettiva del
richiedente il permesso, il quale, pertanto, puo' attivare gli
strumenti di tutela (nella specie, l'azione di annullamento
dell'atto) previsti dall'ordinamento».
Percio', il Giudice amministrativo d'appello ha, per un verso,
implicitamente ritenuto che l'atto di diniego di intesa avesse
un'autonoma portata lesiva e che, pertanto, fosse impugnabile e, per
altro verso, lo ha ritenuto sindacabile come ogni altro atto
amministrativo.
Di qui, l'evidente lesione delle competenze costituzionalmente
attribuite alle Regioni, tale da integrare un conflitto di
attribuzione.
E' fin troppo evidente, in virtu' delle premesse costituzionali e
normative, che si verte in una materia che ha conosciuto
l'applicazione dell'istituto, di creazione giurisprudenziale, della
chiamata in sussidiarieta'.
Si discute, pertanto, di competenze statali (il rilascio dei
titoli minerari) che tali sono in virtu' di un accentramento delle
attribuzioni che puo' ritenersi legittimo soltanto a patto che si
prevedano adeguate forme di partecipazione regionale, che non possono
essere considerate alla stregua di ogni altro parere, accordo o
nulla-osta delle amministrazioni coinvolte nei procedimenti
amministrativi.
Tale partecipazione regionale qualificata, che assume il nomen
iuris di intesa, non si estrinseca solo nel rilascio di un atto,
posto che, come si e' visto, un eventuale diniego non comporta ne'
l'arresto del procedimento, ne' la diretta avocazione della
competenza da parte del Governo.
Comporta piuttosto l'impegno delle parti a svolgere «serie
trattative» per superare il dissenso, all'esito delle quali va da se'
che vi potrebbe essere l'intervento del Governo volto a evitare lo
stallo.
Tale ultimo intervento e' comunque visto come una extrema ratio
nei rapporti fra elementi costitutivi della Repubblica, Stato e
Regione, entrambi parimenti titolari della potesta' legislativa.
Invece, l'ammissibilita' dell'intervento giurisdizionale avverso
il diniego di intesa regionale comporta la rinuncia a qualunque tipo
di trattativa volta a superare il dissenso e il passaggio a una fase
patologica che mal si addice alla tipologia di relazioni
ordinamentali che vengono in rilievo, la quale presuppone casomai una
fase fisiologica di confronto per il superamento politico del
dissenso.
Appare chiaro che, se l'intesa serve a garantire la
partecipazione regionale nell'esercizio della funzione statale,
l'ammissibilita' dell'impugnazione del suo diniego, invece
dell'attivazione delle procedure volte a superare il dissenso, fa si'
che lo Stato possa avocare a se' le competenze concorrenti senza
alcun contributo regionale, dal momento che allo Stato medesimo
(persona giuridica) sarebbe attribuito l'esercizio della funzione
amministrativa e sempre allo Stato (persona giuridica), per il
tramite della sua giurisdizione, sarebbe consentito di superare il
dissenso.
In sostanza, l'intesa, che per sua natura e' un atto bilaterale,
finirebbe per essere adottata dallo Stato con atto unilaterale o con
sommatoria di atti unilaterali comunque riconducibili allo Stato
persona giuridica.
In secondo luogo, vale la pena osservare come il ricorso proposto
avverso il diniego di intesa investa in un senso cosi' evidente la
dinamica delle relazioni costituzionali, non suscettibili di
sindacato giurisdizionale, ma casomai di dialogo politico, che, se
quella azione fosse stata proposta dal Governo, anziche' dalla
Societa' controinteressata, il ricorso sarebbe stato palesemente
inammissibile.
Infatti, occorre chiedersi come il Governo avrebbe mai potuto
dolersi di un atto di diniego, per il quale l'ordinamento prevede gli
strumenti amministrativi per il suo superamento proprio in capo al
Governo stesso, che finirebbe per chiedere al Giudice amministrativo
una pronuncia che acclari cio' che questi gia' puo' fare.
Sarebbe piuttosto l'atto unilaterale di superamento del dissenso
(dopo le serie trattative che lo devono precedere) a poter essere
assoggettato al sindacato giurisdizionale (della Corte costituzionale
e non del giudice amministrativo), dal momento che e' con esso che si
chiude il procedimento.
A nulla vale l'osservazione del Consiglio di Stato secondo cui
«Il diniego di intesa, infatti, costituisce un provvedimento
amministrativo, idoneo a ledere la posizione giuridica soggettiva del
richiedente il permesso, il quale, pertanto, puo' attivare gli
strumenti di tutela (nella specie, l'azione di annullamento
dell'atto) previsti dall'ordinamento».
Infatti, nonostante la preoccupazione del Giudice amministrativo,
non vi e' alcun rischio che le parti private sarebbero private di un
rimedio giurisdizionale, posto che il «dialogo» del privato nel
procedimento amministrativo volto al rilascio del titolo minerario
non coinvolge affatto la Regione, dal momento che le Compagnie
interessate propongono la propria domanda al Ministero dello sviluppo
economico e con quest'ultimo si relazionano.
Ne' alla proponente sono opponibili in alcun senso le dinamiche
amministrative e istituzionali proprie del lavoro del Dicastero
competente. Cio' non significa che sia priva di rimedi
giurisdizionali, posto che l'istante puo' sempre proporre ricorso
avverso il silenzio dell'Autorita' preposta (il MISE), in quanto non
attivi i rimedi per il superamento del dissenso.
Invero, posto che la Presidenza del Consiglio dei ministri puo'
sempre superare il dissenso regionale, la Societa' proponente e'
titolare del rimedio amministrativo del ricorso avverso il silenzio,
con il quale stimolerebbe lo Stato centrale a superare l'inerzia o il
diniego regionale.
A ben vedere, il diniego di intesa e' un atto privo di autonoma
portata lesiva nei confronti tanto del Governo quanto dell'istante,
dal momento che non e' costituisce l'atto conclusivo del
procedimento.
L'iter procedimentale volto al rilascio dell'intesa, infatti,
conosce la propria chiusura o con l'atto di assenso regionale o con
l'atto governativo di superamento del dissenso.
Ne deriva che l'atto di diniego dell'intesa si limita ad assumere
il ruolo di atto endoprocedimentale, non provvedimentale e non
autonomamente lesivo di alcuna posizione giuridica soggettiva.
Se e' vero che l'inveramento del principio di leale
collaborazione nei procedimenti amministrativi disciplinati per
attrazione in sussidiarieta' si realizza per mezzo del
sub-procedimento volto al rilascio dell'intesa, va da e' che
l'assenso regionale chiude quel sub-procedimento e consente
l'adozione degli atti conseguenti.
Invece, il diniego di intesa non esaurisce il procedimento,
perche' si estende fino alle «trattative» per il superamento del
dissenso medesimo e, ancora, fino all'eventuale adozione dell'atto
governativo di «sostituzione» dell'intesa (i.e. la deliberazione del
Consiglio dei ministri).
E' di palmare evidenza che, se in questo iter procedimentale si
inserisce l'esercizio della funzione giurisdizionale rispetto a un
atto non definitivo, non lesivo e in cui si inverano le dinamiche del
riparto costituzionale delle competenze fra Stato e Regioni, le
attribuzioni regionali in una materia di potesta' concorrente come
quella energetica verrebbero del tutto sminuite o annullate.
Si badi che la Regione Basilicata, con la presente impugnazione,
non intende percio' solo dolersi del modo con cui il Consiglio di
Stato ha giudicato dell'esercizio del diniego di intesa, bensi' tende
a negare che vi possa essere alcuna possibile giurisdizione in
merito.
In buona sostanza, lungi dall'atteggiarsi in termini di gravame,
il presente conflitto di attribuzione mira a negare l'an della
giurisdizione amministrativa in materia di diniego di intesa,
ritenendo che la pronuncia impugnata leda le competenze e prerogative
regionali costituzionalmente garantite. D'altronde, quanto sin qui
sostenuto e' pacificamente deducibile gia' dalla giurisprudenza
costituzionale e, in particolare, in un passaggio gia' citato della
sentenza n. 33 del 2011, secondo cui «solo laddove neppure in (...)
sede (di trattative volte a superare il dissenso) sia possibile
addivenire ad un'intesa, allora la decisione viene rimessa al Governo
con il coinvolgimento, peraltro, anche del presidente della Regione.
Su tale decisione (...) si esercita, inoltre, la funzione di
controllo tipica dell'emanazione di tali atti, avverso i quali ben
potranno essere esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali, nonche'
eventualmente il ricorso avanti a questa Corte in sede di conflitto
di attribuzione.».
E' percio' solo su quest'ultimo eventuale atto che puo' essere
esercitata la funzione di sindacato giurisdizionale, dacche' deriva
che il diniego di intesa e' un atto endoprocedimentale non
suscettibile di impugnazione, ne' dinanzi al giudice amministrativo,
ne' dinanzi a codesta ecc.ma Corte.
Piuttosto, e' compito del Governo giungere a conclusione
dell'iter procedimentale (ottenendo l'intesa regionale o
sostituendosi a essa) e solo allora vi potra' casomai essere spazio
per l'intervento giurisdizionale.
Dacche' deriva che non spettava al Consiglio di Stato annullare,
con la sentenza n. 5741/2018, il diniego di intesa formulato dalla
Regione Basilicata e che pertanto, nell'averne annullato gli effetti,
lo Stato, per il tramite della medesima giurisdizione, ha leso le
attribuzioni regionali costituzionalmente attribuite che le avrebbero
invece garantito di intavolare con il Governo una fase di trattative
rivolte anzitutto al raggiungimento di una posizione comune o, in
caso negativo, all'adozione di un atto statale di superamento
unilaterale del dissenso medesimo.
Si chiede pertanto che l'ecc.ma Corte adita voglia annullare la
sentenza n. 5741/2018 del Consiglio di Stato, per aver leso la
declinazione dell'esercizio delle competenze regionali previsto dal
combinato disposto dell'art. 117, comma 3, Cost. (in relazione alle
competenze in materia di energia e di governo del territorio),
dell'art. 118, comma 1, Cost. e del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost., dal momento che trattasi di materia
attratta in sussidiarieta', soggetta percio' ai principi che
presiedono a tale istituto, fra i quali vi e' quello delle serie
trattative per superare il dissenso regionale, che esclude un
annullamento giurisdizionale del diniego di intesa. In ogni caso, gli
atti di intesa o di diniego di intesa devono intendersi sottratti
alla giurisdizione comune del giudice amministrativo e bensi' casomai
rimessi alla cognizione di codesta ecc.ma Corte.
In ordine alla statuizione: «e' ormai decorso il termine
perentorio di trenta giorni, decorrente dalla notifica, in data 2
dicembre 2016, del provvedimento ministeriale n. 29244 del 1°
dicembre 2016, di proroga, del provvedimento di esenzione dalla VIA,
la decisione sull'intesa ex art. 29, comma 2, lettera l) decreto
legislativo n. 112/98, ai sensi dell'art. 1, comma 8-bis, legge n.
239/2004, come integrato dall'art. 1, comma 554, legge n. 190/2014,
spetta alla Presidenza del Consiglio dei ministri», di cui in
sentenza di primo grado, si evidenzia che la Regione Basilicata ha
ottemperato a quanto previsto dalla sentenza n. 623 del 7 ottobre
2015, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata
e confermata dalla V sez. del Consiglio di Stato con la sentenza n.
3058 dell'11 luglio 2016, emanando nei trenta giorni prescritti
l'intesa, poi impugnata dalla Soc. Rockhopper Italia con il giudizio
davanti al Tribunale amministrativo regionale Basilicata.
E' di chiara evidenza l'errore in cui sono incorsi i Giudici
amministrativi quando affermano che la decisione sull'intesa ex art.
29, comma 2 lettera l) decreto legislativo n. 112/98, ai sensi
dell'art. 1, comma 8-bis, legge n. 239/2004, come integrato dall'art.
1, comma 554, legge n. 190/2014, spetta alla Presidenza del Consiglio
dei ministri richiamando i poteri sostitutivi che nel caso di specie
non trovano applicazione poiche' l'obbligo e' stato ottemperato dalla
Regione Basilicata nei tempi fissati dalle sentenze di cui sopra.
La lettura anticostituzionale del concetto di intesa forte,
espressa con la sentenza in questione, e' ancor piu' inaccettabile
per la Regione Basilicata che, insieme ad altre Regioni, si e'
strenuamente battuta sia con ricorso per conflitto di attribuzione
dinanzi a codesta ecc.ma Corte, sia sollevando incidentalmente la
questione di incostituzionalita' dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio e dinanzi al Capo dello Stato, avverso due
successivi decreti disciplinari del MISE, del 25 marzo 2015 e del 3
aprile 2017, che in attuazione dell'art. 38, comma 7 del
decreto-legge n. 133/2014, poi esso stesso dichiarato
incostituzionale, non prevedevano un adeguato coinvolgimento delle
Regioni nel procedimento finalizzato all'adozione del decreto del
MISE con cui sono stabilite le modalita' di conferimento del titolo
concessorio unico, nonche' le modalita' di esercizio delle relative
attivita'.
I decreti ministeriali hanno in concreto gravemente inciso sul
ruolo riservato alle Regioni, ridimensionando proprio quella che
doveva essere un'«intesa forte», espressione di volonta' e scelta
politica, e riducendola ad un mero parere tecnico reso da organi
amministrativi nell'ambito di una conferenza di servizi!
Sono stati evidenziati gli evidenti profili di
incostituzionalita' e di contrasto con l'art. 117, comma 3 e 118
Cost. e si ribadiva come la giurisprudenza di codesta Corte sul punto
sia sempre stata costante ed uniforme.
Gia' dalla sentenza n. 303 del 2003 la Corte costituzionale ha
precisato, infatti, che l'esigenza di esercizio unitario che consente
di attrarre insieme alla funzione amministrativa anche quella
legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese che devono essere
condotte in base al principio di lealta'. (Corte cost. n. 303 del
2003. Cfr. anche sentenze n. 6 del 2004, n. 62 e n. 383 del 2005, n.
331 del 2010, n. 182 del 2010).
La stessa Corte costituzionale con sentenza n. 383 del 2005 ha
dichiarato, ad esempio. l'incostituzionalita' di numerose
disposizioni della legge n. 239 del 2004 sul riordino del settore
energetico nella parte in cui esse non prevedevano idonee forme di
partecipazione procedimentale delle regioni e delle autonomie locali
alla definizione di scelte di fondo e strategiche aventi impatto sul
territorio.
Codesta Corte costituzionale, ancora, ha ripetutamente statuito
che appare «costituzionalmente necessario che l'esercizio dei poteri
che determinano le linee generali di sviluppo dell'articolazione
territoriale delle reti infrastrutturali energetiche nazionali,
nonche' la loro programmazione, venga ricondotto a moduli
collaborativi con il sistema delle autonomie territoriali nella forma
dell'intesa in senso forte fra gli organi statali e la conferenza
unificata». Tali intese costituiscono «condizione minima e
imprescindibile per la legittimita' costituzionale della disciplina
legislativa totale che effettui la chiamata in sussidiarieta' di una
funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione
regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie
intese in senso forte, ossia di atti a struttura necessariamente
bilaterale, non superabili con decisione unilaterale di una delle
parti». (Corte cost. n. 383 del 2005 e le ivi citate sentenze n. 242
e 285 del 2005; v. anche sentenza n. 278 del 2010 e sentenze numeri
39, 117 e 182 del 2013).
Il mancato raggiungimento di un'intesa puo' in casi eccezionali
essere superato ma solo con procedure che facciano sempre salva la
partecipazione regionale e con assunzione di responsabilita' politica
del Governo.
In una recente sentenza n. 239 del 2013 la Corte costituzionale
ha chiaramente statuito che «nei casi in cui sia prescritta una
intesa in senso forte tra Stato e regioni, ad esempio per l'esercizio
unitario statale, in applicazione del principio di sussidiarieta', di
funzioni attribuite alla competenza regionale, il mancato
raggiungimento dell'accordo non legittima di per se' l'assunzione
unilaterale di un provvedimento. Si tratta infatti di atti a
struttura necessariamente bilaterale non sostituibili da una
determinazione del solo Stato».
Ancora nella sentenza n. 39/2013 la Corte ha inoltre precisato
che «non e' sufficiente il formale riferimento alla necessaria
osservanza del principio di leale collaborazione. Devono essere
previste procedure di reiterazione delle trattative, con l'impiego di
specifici strumenti di mediazione, ai quali possono aggiungersi
ulteriori garanzie della bilateralita', come ad esempio la
partecipazione della regione alle fasi preparatorie del provvedimento
statale», concludendo che «l'assunzione unilaterale dell'atto non
puo' essere prevista come mera conseguenza automatica del mancato
raggiungimento dell'intesa, con sacrificio della sfera di competenza
costituzionalmente attribuita alla regione e violazione del principio
di leale collaborazione». (sentenza n. 39 del 2013 e le ivi citate
sentenze n. 33 e n. 165 del 2011 e n. 179 del 2012).
Dall'esposizione dei fatti e dalle considerazioni sopra esposte
si evince chiaramente il tono costituzionale del conflitto di
attribuzioni che la sentenza del Consiglio di Stato, con questa
erronea valutazione di merito sul diniego di intesa forte della
Regione Basilicata e sul presunto diritto di intervento sostitutivo
della Presidenza del Consiglio dei ministri, ha creato.
E se l'obiettivo del conflitto di attribuzione deve essere il
ripristino dell'assetto costituzionale delle competenze, e' proprio
questo lo scopo cui mira il presente ricorso al fine di ovviare a
questa sottrazione di attribuzione a danno della Regione Basilicata,
ed illegittima interferenza dello Stato nell'esercizio dei poteri ad
essa costituzionalmente garantiti.
E' bene specificare e sottolineare come l'intesa regionale in
materia di energia, lungi dall'essere assimilabile a qualunque altro
atto di assenso o nulla-osta fra Amministrazioni, rappresenta un
momento di esplicazione del principio di leale collaborazione,
immanente al sistema costituzionale e posto a presidio della
partecipazione regionale nell'esercizio delle funzioni amministrative
disciplinate a livello centrale per mezzo dell'attrazione in
sussidiarieta'.
Si e' gia' ampiamente esposto - che, nella materia dell'energia
vi e' una delle principali applicazioni dell'istituto della c.d.
attrazione in sussidiarieta' (Corte cost., sentenza n. 303 del 2003),
come la Corte costituzionale ha avuto occasione di rilevare nella
sentenza n. 6 del 2004 e in tante altre pronunce, fino ad arrivare
alle sentenze numeri 114, 170 e 198 del 2017.
In sostanza, secondo il meccanismo dell'attrazione in
sussidiarieta', allo Stato e' consentito disciplinare la materia (nel
caso de quo, i titoli minerari), purche' preveda degli strumenti di
leale collaborazione: in particolare, l'intesa in senso forte.
Ora, appare piuttosto chiaro che un sindacato giurisdizionale
amministrativo mal si concilia con la natura delle competenze,
costituzionalmente previste e tutelate, coinvolte.
E' anzi agevole rilevare che, se l'intesa regionale deve servire
a «compensare» il sistema autonomistico della perdita di competenza
ceduta in favore del livello centrale, cio' che viene in rilievo e'
casomai una controversia dall'indubbio «tono costituzionale».
Come e' noto, e' dalla sussistenza di tale tono costituzionale
che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale fa
dipendere la propria capacita' di sindacato sugli atti non
legislativi delle Regioni e dello Stato in sede di conflitto di
attribuzione fra enti.
Anzi, la giurisprudenza costituzionale ha progressivamente
evidenziato la necessita' di tener fermo il «tono costituzionale» dei
conflitti, pena la loro inammissibilita' (sentenze numeri 255, 276 e
389 del 2007), per evitare che il conflitto si trasformi in un mezzo
ordinario e generale di ricorso contro atti sfavorevoli per il
ricorrente.
L'ammissibilita' del conflitto, dal punto di vista della sua
necessaria natura, deve dipendere dal fatto che la lesione lamentata
dal ricorrente derivi non da qualsiasi atto illegittimo, ma da un
atto viziato per lesione diretta della Costituzione, come nel caso di
specie, dal momento che la Rockhopper deduceva la violazione di un
principio immanente al sistema costituzionale: il principio di leale
collaborazione. Una volta acclarato il tono costituzionale della
controversia - che nel caso di specie puo' dirsi scontato, vista
l'attrazione in sussidiarieta' del settore normativo interessato - il
sindacato appartiene alla sola Corte costituzionale, l'unica
giurisdizione deputata nel nostro sistema a giudicare dei conflitti
di attribuzione tra Stato e Regioni ai sensi dell'art. 134 della
Carta fondamentale; pertanto, il rango politico-costituzionale
dell'atto di intesa esclude ogni sindacato del giudice amministrativo
in merito.
P.Q.M.
La Regione Basilicata, come sopra rappresentata e difesa, chiede
che codesta ecc.ma Corte, previa declaratoria di ammissibilita', si
esprima sul conflitto di attribuzione cosi' come esposto, ponendo
rimedio alla lesione di una precisa prerogativa regionale a rilevanza
costituzionale (il diritto di esprimere il proprio diniego all'intesa
e collaborare alla definizione della decisione finale, senza subire
l'imposizione del potere statale costituzionalmente illegittima) e,
conseguentemente, annullando la sentenza del Consiglio di Stato n.
5471/2018.
Potenza-Roma, 18 novembre 2018
L'avvocato: Possidente