N. 6 SENTENZA 21 novembre 2018- 11 gennaio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Riconoscimento, nell'anno 2019, di un contributo di 15 milioni di euro alla Regione Sardegna, nelle more della definizione dell'accordo di finanza pubblica, in considerazione, tra l'altro, delle sentenze della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017 e del ritardo nello sviluppo economico dovuto all'insularita'. - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, comma 851. -(GU n.3 del 16-1-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
851, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), promosso dalla Regione autonoma Sardegna, con
ricorso notificato il 27 febbraio-5 marzo 2018, depositato in
cancelleria l'8 marzo 2018, iscritto al n. 26 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna
e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione autonoma Sardegna, con ricorso spedito per la
notifica il 27 febbraio 2018, ricevuto il 5 marzo 2018 e depositato
l'8 marzo 2018, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 1, comma 851, della legge 27 dicembre 2017, n. 205,
recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio2018-2020», per violazione
degli articoli 3, 5, 116, 117 e 136 della Costituzione e degli artt.
7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, recante
«Statuto speciale per la Sardegna».
L'art. 1, comma 851, della legge n. 205 del 2017 stabilisce che
«[n]ell'anno 2019, nelle more della definizione dei complessivi
rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna che tenga
conto, tra l'altro, delle sentenze della Corte costituzionale n. 77
del 2015 e n. 154 del 2017, anche in considerazione del ritardo nello
sviluppo economico dovuto all'insularita', e' riconosciuto alla
Regione Sardegna un contributo pari a 15 milioni di euro».
1.1.- La ricorrente premette che nella medesima legge di bilancio
per il 2018 sono presenti altre disposizioni che hanno regolato i
rapporti economici tra lo Stato ed altre autonomie speciali e che
sarebbero chiaro indice di un trattamento di maggior favore accordato
dallo Stato a dette autonomie. Si tratterebbe dell'art. 1, comma 815,
secondo il quale «a decorrere dall'anno 2018 alla Regione
Friuli-Venezia Giulia non si applicano le disposizioni in materia di
patto di stabilita' interno di cui all'art. 1, commi 454 e seguenti,
della legge 24 dicembre 2012, n. 228», che fissano importanti
contributi alla finanza pubblica da parte delle Regioni ad autonomia
speciale; dell'art. 1, comma 816, che prevede lo stanziamento di 120
milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019, affinche' lo
Stato possa ridefinire l'accordo di finanza pubblica sottoscritto in
data 23 ottobre 2014 con la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
valevole per un triennio; dell'art.1, comma 817, che ha riformato il
regime di compartecipazione fissa alle entrate erariali della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, ampliandone il numero e le aliquote
rispetto al regime precedente, a vantaggio della Regione; infine,
dell'art. 1, comma 841, ove si prevede che, «nelle more della
definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la
Regione autonoma della Valle d'Aosta che tenga conto, tra l'altro,
delle sentenze della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del
2017, gli accantonamenti a carico della Regione autonoma della Valle
d'Aosta a titolo di concorso alla finanza pubblica sono ridotti di 45
milioni di euro per l'anno 2018, 100 milioni di euro per l'anno 2019
e 120 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2020».
La ricorrente rammenta inoltre che la Regione Siciliana e la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige e le due Province autonome
avevano gia' beneficiato di un ampliamento degli spazi finanziari, in
ragione rispettivamente delle previsioni di cui all'art. 1, comma
509, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il
triennio 2017-2019) e di cui all'art. 1, commi 406 e seguenti della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2015)».
Inoltre, il Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione
autonoma Sardegna hanno stipulato in data 21 luglio 2014 un «accordo
in materia di finanza pubblica», con il quale e' stato regolato il
rapporto economico-finanziario tra lo Stato e la Regione e
successivamente, il 10 dicembre 2015, lo Stato e la Regione sono
addivenuti ad un ulteriore «accordo [...] per il coordinamento della
finanza pubblica nell'ambito del procedimento di attuazione dell'art.
8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 [...]».
Contestualmente, la «commissione paritetica», istituita ai sensi
dell'art. 56 dello Statuto d'autonomia, ha licenziato il testo delle
norme di attuazione del novellato art. 8 del medesimo Statuto,
recepito dal decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di
attuazione dell'articolo 8 dello Statuto speciale della Regione
autonoma Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in
materia di entrate erariali regionali).
Nondimeno, prosegue la Regione autonoma Sardegna, appena
diciassette mesi dopo la stipula e quindici mesi dopo il suo
recepimento da parte del legislatore statale, l'art. 1, comma 680,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», senza essere preceduto da alcuna revisione dei
predetti accordi, avrebbe imposto nuovi contributi di finanza
pubblica a carico della Regione autonoma Sardegna, e tale obbligo
sarebbe stato ulteriormente aggravato con l'art. 1, commi 392 e
seguenti della legge n. 232 del 2016.
1.2.- La ricorrente osserva inoltre che, gia' prima dell'entrata
in vigore della legge n. 208 del 2015, aveva ripetutamente chiesto
allo Stato di addivenire alla stipula di un nuovo accordo di finanza
pubblica, specificamente rivolto al triennio 2017-2019 o al
successivo triennio 2018-2020, evidenziando anche che la Sardegna,
diversamente dalle altre Regioni italiane, non aveva ancora ripreso
un sentiero di crescita economica dopo la forte crisi che aveva
investito l'Italia dal 2009, mostrando la maggiore riduzione del
prodotto interno lordo (PIL) tra tutte le aree territoriali (meno
11,3 per cento tra il 2008 e il 2015). Parimenti si osservava che a
partire dal 2012 (primo anno di applicazione degli accantonamenti di
finanza pubblica) erano stati sottratti alla disponibilita' della
Regione 33 miliardi di euro di entrate proprie stabilite dalle norme
statutarie e, quindi, a partire dal 2018 la Regione autonoma Sardegna
chiedeva di rientrare in possesso di tali quote, in modo da superare
il regime degli accantonamenti nel quadro di un nuovo accordo di
finanza pubblica che tenesse conto della capacita' fiscale e
contributiva dei diversi territori italiani.
La Regione autonoma Sardegna evidenzia che tuttavia tali
richieste non avrebbero trovato seguito da parte dello Stato, mentre
gli accordi di finanza pubblica avrebbero dimostrato di avere ben
poca capacita' di garantire una minima stabilita' temporale dei
rapporti economico-finanziari tra le parti, mentre di contro lo Stato
si sarebbe sottratto all'accordo con la Regione, senza formulare
adeguate controproposte alle sue richieste.
1.3.- Al fine di chiarire ulteriormente il contesto del presente
ricorso, la ricorrente espone che le somme effettivamente liquidate
alla Regione, al netto dei contributi di finanza pubblica, sarebbero
passate da 4,906 miliardi di euro nell'anno 2006 a 5,836 miliardi di
euro nell'anno 2010 e sono pari a 6,707 miliardi di euro nell'anno
2016, e che i piu' recenti dati del PIL regionale pubblicati a
dicembre 2017 dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e le
variazioni annuali registrate dal 2008 al 2016 mostrerebbero un
arretramento della ricchezza prodotta in Sardegna (meno 9,4 per
cento) piu' accentuato rispetto al centro-nord (meno 4,8 per cento) e
al Mezzogiorno nel suo complesso (meno 9,0 per cento). In sostanza,
la stessa ripresa maturata negli ultimi anni si sarebbe mostrata
particolarmente fragile: negli anni 2014, 2015 e 2016 il PIL della
Regione autonoma Sardegna sarebbe cresciuto complessivamente dello
0,7 per cento, rispetto all'1,6 per cento dell'intero Mezzogiorno e
al 2,2 per cento del centro-nord.
Il «ritardo dello sviluppo economico dovuto all'insularita'»
menzionato dalla stessa disposizione impugnata, troverebbe effettivo
riscontro nella differenza tra il PIL pro capite registrato dagli
ultimi dati disponibili dell'ISTAT relativi all'annualita' 2016,
laddove, posto come livello "100" il PIL pro capite dell'Italia
intera, i dati disaggregati su base territoriale (per le sole
autonomie speciali) vedrebbero il centro-nord al livello "117,8", la
Sardegna al livello "72,4", la Valle d'Aosta al livello "126,1", la
Provincia autonoma di Bolzano al livello "153,2", la Provincia
autonoma di Trento al livello "126,3", il Friuli-Venezia Giulia al
livello "109,4" e la Sicilia al livello "61,8".
2.- Con riguardo alla disposizione impugnata, la Regione autonoma
Sardegna riconosce che, a prima lettura, essa non sembrerebbe
pregiudizievole, in quanto attribuisce alla ricorrente, per
l'esercizio finanziario 2019, un contributo economico pari a
15.000.0000,00 di euro, sicche' parrebbe trattarsi di una previsione
di favore. Nondimeno, evidenzia che la esiguita' della somma prevista
sarebbe palesemente del tutto inadeguata a sovvenire alle esigenze
regionali, e tanto piu' si manifesterebbe tale se parametrata ai
maggiori contributi riconosciuti alla Regione autonoma Valle d'Aosta
dalla medesima legge impugnata, nonche' allo spazio finanziario
riconosciuto alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, sempre
previsto dalla legge di bilancio per il 2018.
L'inadeguatezza si appaleserebbe inoltre se posto a confronto con
i contributi di finanza pubblica che la Regione autonoma Sardegna
versa allo Stato in forza della legislazione vigente, che sarebbero
pari per il 2018 ad euro 683.996.000.
Osserva ulteriormente la ricorrente che il contributo di 15
milioni di euro e' previsto non per l'anno 2018, bensi' per il solo
2019. Poiche' esso e' erogato «nelle more della definizione dei
complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna»,
secondo la medesima risulterebbe evidente che tale provvidenza
sarebbe destinata a precedere la ridefinizione dei rapporti economici
tra le parti, e che quindi non potra' aversi (e comunque non potrebbe
sortire effetti) prima dell'esercizio di bilancio 2020. Tanto
starebbe a significare che lo Stato, attraverso questa disposizione
di legge, avrebbe prorogato per due annualita' lo status quo; avrebbe
ex lege rifiutato la stipula di accordi di finanza pubblica con la
Regione prima del 2020 (o comunque con produzione di effetti concreti
prima dell'esercizio di bilancio 2020), se non addirittura prima del
2021 (tenuto conto della programmazione economica triennale del
bilancio statale); avrebbe unilateralmente e definitivamente escluso
ogni contributo per le annualita' 2018 e 2020 e fissato in soli euro
15.000.000,00 per l'annualita' 2019 il proprio contributo in favore
della Regione autonoma Sardegna, pur riconoscendone espressamente le
peculiari difficolta' economiche; non avrebbe tenuto in alcun conto i
contributi di finanza pubblica gia' imposti alla Regione nonche' il
contributo di finanza pubblica, tuttora da definire nel dettaglio,
secondo l'art. 1, comma 680, della legge n. 208 del 2015 e l'art. 1,
commi 392 e seguenti, della legge n. 232 del 2016, secondo quanto
previsto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 154 del 2017.
Con la ulteriore conseguenza che prima del 2020 (se non del 2021) non
ci sarebbe alcuno spazio di effettiva negoziabilita' nei rapporti fra
Stato e Regione ed ogni richiesta regionale di rinegoziare gli
strumenti finanziari impositivi tuttora vigenti nei confronti della
Regione autonoma Sardegna dovrebbe ritenersi preclusa ex lege.
2.1.- Secondo la ricorrente tali circostanze lederebbero
l'autonomia economico-finanziaria regionale e, di conseguenza, le
prerogative costituzionali e statutarie della Regione, di cui agli
artt. 7 e 8 dello Statuto d'autonomia ed all'art. 117, terzo comma,
Cost. Infatti, determinando (o, comunque pianificando) un ritardo di
almeno due anni nel confronto collaborativo con la Regione, il
legislatore statale le avrebbe impedito di esercitare la propria
autonomia economico-finanziaria garantita dallo statuto speciale,
nonche' di esercitare la sua competenza in materia di «coordinamento
della finanza pubblica», ostacolando anche la rinegoziazione dei
contributi vigenti e degli altri strumenti statali che gravano sulle
finanze regionali.
La Regione autonoma Sardegna rammenta che il principio di leale
collaborazione «richiede un confronto autentico [...] sicche' su
ciascuna delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di
collaborazione e di discussione, articolato nelle necessarie fasi
dialogiche» (sent. n. 154 del 2017) e che «una condotta meramente
passiva, che si traduca nell'assenza di ogni forma di collaborazione,
si risolverebbe in una inerzia idonea a creare un vero e proprio
blocco procedimentale» e costituirebbe un «indubbio pregiudizio per
il principio di leale collaborazione e per il buon andamento
dell'azione amministrativa» (sent. n. 219 del 2013).
Nel caso di specie, tale effetto sarebbe determinato direttamente
dalla legge, che cristallizzerebbe una sorta di «condotta di blocco»
certamente illegittima (sull'illegittimita' delle «leggi di blocco»
si richiama la sentenza n. 198 del 2004).
2.2.- Secondo la ricorrente la violazione del principio di leale
collaborazione, di cu agli artt. 5 e 117 Cost., degli articoli 7 e 8
dello Statuto e dell'art. 117, terzo comma, Cost., si verificherebbe
anche sotto un diverso profilo, in quanto la legge impugnata non
stanzierebbe alcuna somma per finanziare un nuovo accordo, escludendo
a priori alcun effettivo margine di negoziabilita', come invece
prescritto dalla Corte nella sentenza n. 19 del 2015, e ribadito
nella piu' recente sentenza n. 154 del 2017 (si richiama in
particolare il punto 4.4.1 del Considerato in diritto).
L'effettiva possibilita' di un negoziato, secondo la ricorrente,
sarebbe invece negata dalla norma impugnata, per la semplice ragione
che essa non prevederebbe risorse per consentirla, non risultando
somme specificamente stanziate nel bilancio dello Stato a copertura
di un eventuale accordo con la Regione autonoma Sardegna prima del
2020. Accordo che non potrebbe non tener conto dell'entita' economica
delle componenti da negoziare previste dalla norma, in particolare
l'attuazione della sentenza di questa Corte n. 77 del 2015, il
contributo per il ritardo nello sviluppo economico dovuto
all'insularita' e la definizione dei saldi finanziari complessivi tra
lo Stato e la Regione medesima.
2.3.- La ricorrente lamenta ulteriormente la violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost.,
degli articoli 7 e 8 dello statuto d'autonomia e dell'art. 117, terzo
comma, Cost., anche in riferimento all'art. 136 Cost., in quanto lo
Stato avrebbe violato quanto imposto con la sentenza n. 154 del 2017
e cioe' di stipulare un accordo relativo ai reciproci rapporti
economico-finanziari. La ricorrente rammenta che in questa decisione
la Corte ha sottolineato che il principio di leale collaborazione
«[...] richiede un confronto autentico, orientato al superiore
interesse pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria delle
regioni con l'indefettibile vincolo di concorso di ciascun soggetto
ad autonomia speciale alla manovra di stabilita', sicche' su ciascuna
delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di collaborazione e di
discussione, articolato nelle necessarie fasi dialogiche».
2.4.- La Regione autonoma Sardegna ritiene altresi' violato il
principio di leale collaborazione, gli articoli 7 e 8 dello Statuto
d'autonomia e l'art. 117, terzo comma, Cost, anche in riferimento al
principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost. e all'art. 116 Cost.
Sostiene al riguardo la ricorrente che la somma stanziata di soli
15 milioni di euro (e solamente per l'anno 2019) sarebbe del tutto
inidonea a fronteggiare il ritardo nello sviluppo del sistema
economico-sociale dell'isola o a compensare lo svantaggio derivante
dall'insularita', paragonata alle ingenti somme stanziate nel
bilancio regionale 2018. Inoltre, si prosegue, il vizio
d'irragionevolezza si coglierebbe anche in forza della
contraddittorieta' tra lo stanziamento effettuato e le finalita'
indicate dalla legge, che non sarebbero legate a un singolo
intervento, bensi' alle piu' generali necessita' collegate allo stato
di insularita' e al ritardo nello sviluppo economico dell'isola,
espressamente riconosciuti dallo stesso legislatore.
Infine, secondo la Regione autonoma Sardegna costituirebbe un
elemento sintomatico dell'irragionevolezza della disposizione
impugnata la sua particolare esiguita' in riferimento all'ammontare
dei contributi di finanza pubblica (sia temporanei che indefiniti nel
tempo) gia' imposti alla Regione: evidenzia al riguardo che il
contributo di finanza pubblica complessivamente imposto alla Regione
per il solo anno 2018 sarebbe pari ad euro 683.996.000. Quanto invece
ai contributi di finanza pubblica gia' oggetto di determinazione
unilaterale e preventiva da parte del legislatore statale e in attesa
di ripartizione tra le autonomie speciali ai sensi degli artt. 1,
comma 680, della legge n. 208 del 2015, e 1, commi 392 e seguenti,
della legge n. 232 del 2016, la ricorrente espone che il
Sottosegretario agli affari regionali, con nota prot. n. 1834 del 31
gennaio 2017, ha formulato per conto dello Stato un'ipotesi di
accordo che prevede: con riferimento alla legge di bilancio per il
2016, un concorso alla finanza pubblica pari a 96 milioni di euro per
l'anno 2017 e a 137 milioni di euro a decorrere dal 2018; con
riferimento alla legge di bilancio per il 2017, un concorso alla
finanza pubblica pari a 1,7 milioni di euro per il 2017, a 27,3
milioni di euro per il 2018 e a 81,9 milioni di euro a decorrere dal
2019. La somma dei contributi sarebbe quindi pari a piu' di 164
milioni di euro per il 2018 ed a piu' di 218 milioni di euro dal
2019. Il contributo previsto dalla disposizione censurata sarebbe
quindi meno del 7 per cento di tali ulteriori oneri, mentre, se si
sommassero i contributi di finanza pubblica gia' imposti alla Regione
con quanto previsto dalla menzionata proposta del gennaio 2017, il
contributo elargito dallo Stato non arriverebbe all'1,8 per cento di
quanto la Regione deve restituire per tali cause.
I suddetti dati renderebbero evidente, per la Regione autonoma
Sardegna, l'assoluta irragionevolezza di una previsione di favore di
entita' irrisoria e tale irragionevolezza ridonderebbe nella lesione
dell'autonomia finanziaria regionale, garantita dagli artt. 7 e 8
dello Statuto e 117, comma 3, Cost.
2.5.- Infine, la Regione ricorrente lamenta altresi' la lesione
degli artt. 3 e 116 Cost., in riferimento alla violazione del
principio di parita' di trattamento tra le autonomie speciali, stante
il forte disallineamento tra le somme stanziate a favore della
Regione autonoma Sardegna e quelle stanziate a favore delle altre
autonomie speciali (15 milioni di euro per la ricorrente, 240 milioni
di euro in un biennio per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e
265 milioni di euro per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aôste).
Premette al riguardo la ricorrente di non contestare affatto la
previsione di adeguati spazi finanziari alle altre autonomie
speciali, ne' di aver alcun interesse a che tali spazi vengano
resecati. Parimenti, la medesima riconosce che, all'esito del
confronto collaborativo con le diverse autonomie speciali, potrebbero
essere stipulati accordi di finanza pubblica di diverso contenuto ed
essi potrebbero determinare rapporti finanziari reciproci e altre
prerogative d'autonomia differenti tra Regioni.
Motivo della doglianza sarebbe invece il fatto che lo Stato
avrebbe programmato le risorse per il comparto delle autonomie
speciali dimostrando di essere pronto a stipulare accordi di finanza
pubblica, secondo effettivi margini di negoziabilita', solo con
alcune di esse, mentre per la Sardegna, per le ragioni gia' esposte,
la disposizione impugnata avrebbe di fatto e di diritto escluso ogni
possibilita' di effettiva negoziazione dei rapporti
economico-finanziari.
Richiama ulteriormente quanto affermato dalla Corte nella
sentenza n. 154 del 2017, laddove, rilevando «la peculiarita'
dell'accordo concluso con le autonomie della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige», che ha giustificato «l'isolata menzione» di
quel solo accordo nella legge di bilancio per il 2016, nondimeno ha
ribadito «il principio dell'eguale riconoscimento e della parita' di
posizione di tutte le autonomie differenziate, rispetto alle
richieste di contribuire agli equilibri della finanza pubblica».
Sicche', anche se, all'esito delle negoziazioni, si potrebbe
determinare l'effetto di accordi aventi «specifici e concreti
contenuti» di diverso tenore, la programmazione finanziaria statale
dovrebbe comunque garantire «eguale riconoscimento» e «parita' di
posizione» tra le autonomie speciali.
Diversamente, secondo la Regione autonoma Sardegna, tanto non
sarebbe accaduto nel caso di specie, considerando il trattamento
riservato alle altre autonomie speciali dalle disposizioni contenute
nella medesima legge di bilancio.
La ricorrente menziona, per la sua particolare significanza, il
trattamento riservato alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aôste. Osserva in proposito che la struttura della disposizione che
concerne detta autonomia speciale (art.1, comma 841 della legge n.
205 del 2017) sarebbe in tutto simile a quella della disposizione
impugnata (art.1, comma 851): sono parimenti richiamate le sentenze
della Corte n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017 e la previsione
normativa sarebbe concepita «nelle more della definizione dei
complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione». Tuttavia,
solo per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aôste e' prevista
la riduzione degli accantonamenti a suo carico senza limitarsi a
prevedere una modesta erogazione aggiuntiva; inoltre, la riduzione e'
immediatamente operativa e non si rinvia l'intervento all'esercizio
2019.
3.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, deducendo la manifesta infondatezza del ricorso.
Il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che la Corte,
con la sentenza n. 77 del 2015, ha implicitamente circoscritto
temporalmente all'anno 2017 l'efficacia dell'articolo 16, comma 3,
del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini, nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), il quale assicura un concorso alla finanza
pubblica per l'importo complessivo di 1.575 milioni di euro a
decorrere dall'anno 2015, mediante accantonamenti a valere sulle
quote di compartecipazione ai tributi erariali. Tale limite temporale
sarebbe stato successivamente prorogato al 2018 dall'articolo 1,
comma 415, della legge n. 190 del 2014. Pertanto, a decorrere dal
2019, il concorso alla finanza pubblica, previsto dall'articolo 16,
comma 3, del d.l. n. 95 del 2012, cessera' di essere dovuto. Il
legislatore, prosegue la parte resistente, ferma la piena volonta' di
applicare correttamente le sentenze della Consulta, si scontrerebbe
pero' con la necessita' di considerare gli effetti dirompenti in
termini di finanza pubblica, derivanti dall'esecuzione della citata
sentenza n. 77 del 2015, in un'ottica che non potrebbe essere scevra
dalle valutazioni in merito alle specificita' finanziarie delle
singole autonomie territoriali.
Il sopravvenuto quadro giuridico recato anche dalle sentenze
della Corte n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017 imporrebbe quindi,
secondo la difesa erariale, una nuova definizione dei complessivi
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna e, a
tal proposito, il legislatore sarebbe intervenuto medio tempore con
l'art. 1, comma 851, della legge n. 205 del 2017.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la disposizione
impugnata sarebbe espressione del contemperamento dell'esigenza del
coordinamento della finanza pubblica con il rispetto del principio
della leale collaborazione: il legislatore, nonostante l'impatto
sulla finanza pubblica che dovra' fronteggiare in virtu'
dell'applicazione della sentenza n. 77 del 2015, avrebbe comunque
riconosciuto, per l'anno 2019, alla Regione autonoma Sardegna un
contributo di 15 milioni di euro, nelle more della definizione dei
complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la ricorrente, anche
in considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto
all'insularita'.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che tale
disposizione, certamente qualificabile come norma di favore per la
ricorrente, rappresenterebbe un unicum nella legge di bilancio 2018 -
insieme all'art. 1, comma 841, relativo alla riduzione degli
accantonamenti nei confronti della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aôste - non essendo rinvenibile un simile
atteggiamento del legislatore anche nei confronti delle altre
autonomie speciali.
Per tali motivi la parte resistente afferma di non comprendere
quale possa essere l'interesse ad agire della ricorrente in un
giudizio che mirerebbe a rimuovere una disposizione che in alcun modo
comporterebbe effetti peggiorativi per i saldi finanziari della
Regione ma che, al contrario, terrebbe anche conto del ritardo nello
sviluppo economico della stessa dovuto all'insularita'.
3.1.- Quanto all'asserita violazione del principio di leale
collaborazione, che la ricorrente rinviene nella preventiva e
unilaterale determinazione del contributo ostativa per un eventuale
percorso negoziale, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva
che la norma impugnata contemplerebbe un effettivo margine di
negoziabilita' dell'importo, che potra' essere concordato nelle
successive fasi dialogiche del percorso di definizione dei reciproci
rapporti finanziari Stato-Regione. Il legislatore, conscio
dell'opportunita' di negoziare il carico finanziario richiesto alla
Regione autonoma Sardegna, avrebbe quindi adottato una norma
dispositiva e quindi derogabile qualora le parti dispongano
diversamente; essa non conterrebbe alcuna imposizione unilaterale e
preventiva di misure a carico della ricorrente.
In ogni caso, la difesa statale osserva che, contrariamente a
quanto sostiene la ricorrente, lo Stato non si sarebbe mai sottratto
al confronto, come sarebbe dimostrato dalle riunioni tenute presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri nell'anno 2017, nel corso delle
quali, considerate le proposte della Regione ricorrente, non si
sarebbe riscontrato un confronto realmente orientato al superiore
interesse pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria di
quest'ultima con gli indefettibili vincoli di finanza pubblica.
3.2.- Per quanto concerne l'asserita esiguita' del contributo
previsto, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che il
relativo importo sarebbe frutto di una valutazione politica, e che la
Regione autonoma Sardegna avrebbe realizzato un consistente
miglioramento della propria situazione finanziaria, grazie alla
modifica dell'ordinamento finanziario previsto, a regime dall'anno
2010, dalla legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)».
Al riguardo, evidenzia che le entrate derivanti dal nuovo
ordinamento finanziario risultano incrementate a decorrere dall'anno
2010 di circa 2.830 milioni di euro annui, a fronte di oneri
aggiuntivi a carico del bilancio regionale (sanita', trasporto
pubblico locale e continuita' territoriale) pari complessivamente a
circa 1.300 milioni di euro, e quindi con un saldo positivo di circa
1.500-1.600 milioni di euro annui.
3.3.- La difesa statale osserva infine che la Regione autonoma
Sardegna beneficerebbe - unica tra tutte le autonomie speciali -
della restituzione delle riserve istituite per gli anni dal 2014 al
2018 dall'art. l, comma 508, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», con la finalita'
di assicurare il concorso delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano all'equilibrio dei bilanci e
alla sostenibilita' del debito pubblico, con impatto favorevole per
il bilancio regionale pari a circa 240 milioni di euro annui dal 2014
al 2018.
4.- La Regione autonoma Sardegna ha presentato memoria in vista
dell'udienza pubblica.
In replica alle deduzioni difensive del Presidente del Consiglio
dei ministri la ricorrente contesta che la necessita' manifestata
dallo Stato di sovvenire ai maggiori oneri recati dalla sentenza
della Corte n. 77 del 2015 possa essere tutelata comprimendo la
autonomia finanziaria regionale, dato che dallo stesso ordito
normativo si sarebbe potuto gia' dedurre (ed in tal senso si sarebbe
limitata la Corte costituzionale a "leggere" il dettato) l'intenzione
del legislatore di limitare temporalmente il suddetto contributo di
finanza pubblica e che comunque, trattandosi di contributo imposto
con legge del 2012 e oggetto della pronuncia della Corte gia' nel
2015, lo Stato avrebbe avuto numerosi anni di tempo per rimediare al
venire meno di tale fonte, senza quindi che tale necessita' possa
attualmente costituire una valida ragione per congelare i rapporti
finanziari con la ricorrente sino a tutto il 2020.
Non sarebbe quindi comprensibile secondo la Regione, come possa
oggi lo Stato dolersi di una propria scelta legislativa, erroneamente
leggendo la sentenza n. 77 del 2015 quasi come fosse una "sentenza di
spesa". Parimenti, la ricorrente non ritiene comprensibile come tale
vicenda normativa e giurisprudenziale, conclusa da tempo, possa
essere indicata quale ratio giustificatrice di una previsione che
mortificherebbe l'autonomia economico-finanziaria regionale.
4.1.- In merito a quanto affermato dal Presidente del Consiglio
dei ministri, secondo il quale la disposizione impugnata sarebbe una
«norma di favore» e che la Regione autonoma Sardegna non avrebbe
interesse a impugnare, la ricorrente rammenta che, per costante
giurisprudenza costituzionale, il giudizio promosso in via principale
e' condizionato alla mera pubblicazione di una legge che si ritenga
lesiva della ripartizione di competenze, a prescindere dagli effetti
che essa abbia prodotto (sono richiamate le sentenze n. 195, n. 235,
n. 237 e n. 245 del 2017) e, quanto alla sussistenza di un interesse
attuale e concreto a proporre l'impugnazione, per conseguire,
attraverso la pronuncia richiesta, un'utilita' diretta e immediata,
la Regione autonoma Sardegna richiama quanto esposto in ricorso,
laddove si sarebbe evidenziato che tale disposizione precluderebbe la
ridefinizione dei rapporti finanziari con lo Stato prima
dell'esercizio di bilancio 2020, senza che prima di tale data la
ricorrente possa sperare in altri contributi economici oltre i 15
milioni cosi' stanziati.
Da tale effetto prodotto dal comma 851 impugnato, secondo la
Regione autonoma Sardegna, si dovrebbe desumere l'interesse ad
impugnare della ricorrente, in quanto, si sostiene, l'annullamento di
tale disposizione escluderebbe ogni possibilita', per
l'amministrazione statale, di rifiutare o ritardare la stipula di un
accordo di finanza pubblica con la Regione.
4.2.- La ricorrente evidenzia inoltre che nelle riunioni tecniche
finalizzate alla stipulazione di un accordo di finanza pubblica con
lo Stato, questi non avrebbe mai manifestato effettivamente
l'intenzione di addivenire ad un accordo, non formulando alcuna
proposta che recasse sensibili miglioramenti rispetto a quanto
prospettato inizialmente e che tenesse conto delle richieste
regionali.
4.3.- Infine, in relazione all'obiezione del Presidente del
Consiglio dei ministri secondo la quale la fissazione del contributo
sarebbe frutto di una valutazione politica, correlata al fatto che la
Sardegna avrebbe realizzato un consistente miglioramento della
propria situazione finanziaria, grazie alla modifica dell'ordinamento
finanziario previsto, a regime dall'anno 2010, dalla legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»,
la Regione autonoma Sardegna obietta che le entrate tributarie
spettanti alla medesima, al netto degli accantonamenti (correlati
agli obblighi di finanza pubblica gravanti sulla Regione), non solo
non sarebbero aumentate dal 2010, ma sarebbero diminuite di circa 390
milioni di euro, mentre sarebbe in costante aumento il costo netto
del servizio sanitario regionale.
5.- Ha presentato memoria anche il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Il resistente, richiamate le argomentazioni gia' svolte nell'atto
di costituzione, evidenzia, in ogni caso, che secondo la costante
giurisprudenza della Corte sarebbero legittime le riduzioni delle
risorse regionali, a condizione che non comportino uno squilibrio
tale da compromettere le complessive esigenze di spesa e, in
definitiva, da pregiudicare l'adempimento dei compiti affidati alla
Regione e che grava sul deducente l'onere probatorio circa
l'irreparabile pregiudizio lamentato, da soddisfarsi dimostrando,
anche attraverso dati quantitativi, l'entita' dell'incidenza negativa
delle riduzioni di provvista finanziaria sull'esercizio delle proprie
funzioni.
5.1.- Obietta che l'asserito squilibrio sarebbe illustrato dalla
Regione attraverso richiami riferiti a generali considerazioni di
tipo quantitativo, senza alcuna illustrazione di dettaglio specifico.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, pertanto, non
assumerebbe alcun rilievo la documentazione depositata
successivamente al ricorso laddove i dati sarebbero forniti in forma
aggregata e sintetica; essa comunque sarebbe riferita al 2018, e
quindi non sarebbe idonea a valutare le modalita' di svolgimento del
confronto nell'anno 2017.
5.2.- Infine, per quanto concerne l'asserita esiguita' del
contributo previsto, il Presidente del Consiglio dei ministri
evidenzia che il relativo importo sarebbe frutto di una valutazione
politica che ha tenuto conto dell'evolversi della situazione
finanziaria a seguito della modifica dell'ordinamento finanziario
regionale, in ragione del quale le entrate derivanti dal nuovo
ordinamento finanziario risultano incrementate a decorrere dall'anno
2010 di circa 2.830 milioni di euro annui, a fronte di oneri
aggiuntivi a carico del bilancio regionale (sanita', trasporto
pubblico locale e continuita' territoriale) pari complessivamente a
circa 1.300 milioni di euro, quindi con un saldo positivo di circa
1.500 - 1600 milioni di euro annui.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione autonoma
Sardegna ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 851, della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in riferimento agli
artt. 3, 5, 116, 117 e 136 della Costituzione e agli artt. 7 e 8
della legge costituzionale 26 febbraio 1947, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna).
L'art. 1, comma 851, della legge n. 205 del 2017 stabilisce che
«[n]ell'anno 2019, nelle more della definizione dei complessivi
rapporti finanziari fra lo Stato e la regione Sardegna che tenga
conto, tra l'altro, delle sentenze della Corte costituzionale n. 77
del 2015 e n. 154 del 2017, anche in considerazione del ritardo nello
sviluppo economico dovuto all'insularita', e' riconosciuto alla
regione Sardegna un contributo pari a 15 milioni di euro».
1.1.- La ricorrente lamenta che la disposizione impugnata
riconosce per l'intero triennio 2018-2020 un contributo economico
pari a euro 15.000.000,00.
Si tratterebbe di una somma particolarmente esigua, sia in
raffronto a quanto riconosciuto dalla medesima legge di bilancio in
favore delle Regioni autonome Valle d'Aosta e Friuli-Venezia Giulia e
della Regione siciliana, sia con riguardo ai contributi di finanza
pubblica che la Regione autonoma Sardegna versa allo Stato in forza
della legislazione vigente. Essi sarebbero pari per il 2018 a euro
683.996.000,00 «oltre a quelli, pari a circa 600 milioni di euro in
un triennio, che [...] sono ancora sul tavolo della negoziazione tra
le parti, in quanto previsti dall'art. 1, comma 680, della legge n.
208 del 2015, nonche' dall'art. 1, commi 392 segg., della legge n.
232 del 2016».
Dato che il contributo previsto dalla norma impugnata e'
riconosciuto «nelle more della definizione dei complessivi rapporti
finanziari fra lo Stato e la regione Sardegna», risulterebbe evidente
come tale erogazione sia destinata a precedere la ridefinizione dei
rapporti economici tra le parti, ridefinizione che non potrebbe
aversi e che, comunque, non potrebbe sortire effetti prima della fine
del triennio.
Cio' starebbe a significare che lo Stato, attraverso questa
disposizione: a) avrebbe prorogato per il triennio la situazione di
mancato adeguamento delle risorse spettanti alla Regione autonoma
Sardegna previste dallo statuto speciale e dall'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), a fini
di riequilibrio dell'insularita'; b) avrebbe rifiutato la stipula di
accordi di finanza pubblica con la Regione autonoma fino alla fine
del triennio; c) avrebbe unilateralmente e definitivamente escluso
per le annualita' 2018 e 2020, e fissato in soli euro 15.000.000,00
per l'annualita' 2019, il proprio contributo in favore della Regione
autonoma Sardegna, pur riconoscendone espressamente le peculiari
difficolta' economiche; d) non avrebbe in alcun modo tenuto conto dei
contributi di finanza pubblica gia' imposti alla Regione, nonche' del
contributo di finanza pubblica tuttora da definire nel dettaglio ai
sensi dell'art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», e dell'art. 1,
commi 392 e seguenti, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio
di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio
pluriennale per il triennio 2017-2019), secondo l'orientamento
espresso da questa Corte con la sentenza n. 154 del 2017.
Da tali considerazioni si ricaverebbe che, prima della fine del
triennio, non vi sarebbe alcuno spazio di effettiva negoziabilita'
nei rapporti fra Stato e Regione. Inoltre, ogni richiesta regionale
di rinegoziare le riserve, gli accantonamenti e i contributi sine die
o imposti su profili di spesa non cofinanziati, attualmente previsti
a carico della Regione autonoma Sardegna, sarebbe preclusa ex lege,
in difformita' dagli orientamenti piu' volte espressi da questa
Corte.
Il concreto pregiudizio derivante dalla mancata restituzione
delle riserve erariali e da contributi, accantonamenti e ritardi nel
riconoscimento dell'insularita' contrasterebbe con l'autonomia
economico-finanziaria regionale, presidiata dalle norme statutarie e
da quelle costituzionali.
Lo Stato, in tal modo, si sottrarrebbe a un autentico confronto,
necessario affinche' «ciascuna delle parti coinvolte [sia astretta
da] un preciso dovere di collaborazione e di discussione, articolato
nelle necessarie fasi dialogiche» (vengono a tal fine citate le
sentenze n. 154 del 2017, n. 82 e n. 19 del 2015 di questa Corte).
Nel caso di specie la legge impugnata realizzerebbe una sorta di
"condotta di blocco" del procedimento di accordo, costituzionalmente
illegittima (viene in proposito richiamata la sentenza n. 198 del
2004 di questa Corte).
In forza dei principi affermati dalla giurisprudenza
costituzionale (viene citata la sentenza n. 19 del 2015 di questa
Corte), la preventiva e unilaterale determinazione del contributo
delle autonomie speciali alla manovra di finanza pubblica, per essere
conforme a Costituzione e compatibile con gli statuti d'autonomia,
dovrebbe lasciare un effettivo «margine di negoziabilita'» alle
Regioni autonome, da svilupparsi in tempi ragionevoli.
Malgrado i tempi risalenti del nascere della questione, non vi
sarebbero «somme specificamente stanziate nel bilancio dello Stato a
copertura di un eventuale accordo con la Regione Sardegna prima del
2020», se non il citato, saltuario, contributo di euro 15.000.000,00
per il solo esercizio 2019.
La ricorrente richiama quanto affermato da questa Corte, con la
sentenza n. 154 del 2017, riguardo al principio di leale
collaborazione: esso «richiede un confronto autentico, orientato al
superiore interesse pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria
delle regioni con l'indefettibile vincolo di concorso di ciascun
soggetto ad autonomia speciale alla manovra di stabilita', sicche' su
ciascuna delle parti coinvolte ricade un preciso dovere di
collaborazione e di discussione, articolato nelle necessarie fasi
dialogiche». Nel caso di specie, per le ragioni sopra illustrate,
risulterebbe giuridicamente impossibile per la ricorrente formulare
proposte in termini di finanza pubblica, in quanto lo Stato, in forza
della specifica disposizione impugnata, si sarebbe radicalmente
sottratto al confronto con la Regione autonoma Sardegna.
Alla luce di quanto esposto, la norma impugnata contrasterebbe
anche con l'art. 136 Cost., per violazione del giudicato
costituzionale.
Essa violerebbe altresi' il principio di ragionevolezza: l'esiguo
stanziamento, per il solo esercizio 2019, non potrebbe essere
utilmente impiegato in un'azione di sistema per garantire lo
svolgimento delle funzioni regionali, fronteggiare il ritardo nello
sviluppo economico-sociale dell'isola e compensare lo svantaggio
derivante dall'insularita'.
La Regione ricorrente richiama dati analitici del proprio
bilancio per raffrontarli, sotto il profilo quantitativo, alla
lamentata esiguita' del contributo, evidenziandone l'intrinseca
irragionevolezza in relazione alla «contraddittorieta' tra lo
stanziamento effettuato e le finalita' indicate dalla legge, che non
sono legate a un singolo intervento, bensi' alle piu' generali
necessita' collegate allo stato di insularita' e al ritardo nello
sviluppo economico dell'isola, espressamente riconosciuti dallo
stesso legislatore».
Infine, costituirebbe un elemento sintomatico
dell'irragionevolezza della disposizione impugnata la sua particolare
esiguita' in riferimento all'ammontare dei contributi di finanza
pubblica (sia temporanei che indefiniti nel tempo) imposti alla
ricorrente, nonche' all'ammontare dei contributi di finanza pubblica
gia' oggetto di determinazione unilaterale e preventiva da parte del
legislatore statale e in attesa di ripartizione tra le autonomie
speciali, ai sensi degli artt. 1, comma 680, della legge n. 208 del
2015 e 1, commi 392 e seguenti, della legge n. 232 del 2016. Il
contributo erogato dallo Stato per l'esercizio 2019 costituirebbe
appena il due per cento del contributo alla finanza pubblica imposto
alla Regione autonoma per il 2018, pari a euro 683.996.000,00.
Risulterebbe parimenti evidente la lesione dell'autonomia
finanziaria della Regione autonoma Sardegna, confrontando il
contributo attribuitole per il 2019 con quelli ottenuti dalle altre
autonomie speciali per il triennio di programmazione 2018-2020.
Per i suddetti motivi la norma impugnata sarebbe in contrasto con
il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5, 116 Cost.,
con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., con
l'art. 117, terzo comma, Cost. (coordinamento della finanza pubblica)
e con gli artt. 7 e 8 dello statuto reg. Sardegna. Inoltre,
violerebbe l'art. 136 Cost., con riferimento alle sentenze n. 77 del
2015 e n. 154 del 2017.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene
l'infondatezza del ricorso, evidenziando come la sentenza n. 77 del
2015 di questa Corte abbia circoscritto temporalmente l'efficacia
dell'art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, in relazione
all'art. l, comma 454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge di stabilita' 2013)», cosicche' il contributo
prescritto a carico delle autonomie speciali, e con esso
l'accantonamento, sarebbe cessato nel 2017, limite temporale
successivamente prorogato al 2018 dall'art. l, comma 415, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2015)».
A decorrere dal 2019, secondo la sentenza n. 77 del 2015 di
questa Corte, il contributo alla finanza pubblica previsto dall'art.
16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012 dovrebbe cessare, mentre a
decorrere dall'anno 2019 il concorso alla finanza pubblica di tutte
le autonomie speciali, con l'eccezione della Regione autonoma
Trentino Alto-Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e
Bolzano, definito con specifico accordo, sarebbe complessivamente
pari a euro 1.260.000.000,00 annui. Nulla escluderebbe che tutti
detti enti possano rivendicare una rideterminazione del concorso in
virtu' del sopravvenuto quadro giuridico: in tal caso l'effetto
finanziario della sentenza n. 77 del 2015 ammonterebbe a euro
1.575.000.000,00 annui a decorrere dall'anno 2019.
Il legislatore, ferma la piena volonta' di applicare
correttamente le sentenze di questa Corte, si scontrerebbe con la
necessita' di considerare gli effetti dirompenti, in termini di
finanza pubblica, derivanti dalla citata sentenza n. 77 del 2015, in
un'ottica che «non puo' essere scevra dalle valutazioni in merito
alle specificita' finanziarie delle singole autonomie territoriali».
In tale contesto, il Ministro dell'economia e delle finanze, per
effetto dell'art. 17, comma 13, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilita' e finanza pubblica), dovrebbe assumere le
conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto
dell'art. 81 Cost. e quindi di garantire il rispetto dei saldi di
finanza pubblica.
Se, da un lato, la lettura dell'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95
del 2012, secondo la sentenza n. 77 del·2015 di questa Corte,
indurrebbe a ritenere il concorso alla finanza pubblica cessato a
decorrere dal 2019, dall'altro, la successiva sentenza n. 154 del
2017 avrebbe confermato il potere dello Stato di prevedere il
concorso alla finanza pubblica anche a carico delle autonomie
speciali.
Il quadro giuridico derivante dalle evocate pronunce imporrebbe
una nuova definizione dei complessivi rapporti finanziari tra lo
Stato e la Regione autonoma Sardegna, come sarebbe confermato dalla
formulazione dell'art. l, comma 851, della legge n. 205 del 2017.
La norma impugnata rappresenterebbe il contemperamento «sia
dell'esigenza del coordinamento della finanza pubblica ex articolo
117, terzo comma, sia del rispetto del principio della leale
collaborazione. Invero, il legislatore, nonostante il dirompente
impatto in termini di finanza pubblica a cui e' chiamato a far fronte
in virtu' dell'applicazione della sentenza n. 77 del 2015, ha
comunque riconosciuto, per l'anno 2019, alla regione Sardegna un
contributo di 15 milioni di euro, nelle more della definizione dei
complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la ricorrente, anche
in considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto
all'insularita'».
Tale disposizione sarebbe norma di favore per la ricorrente, «non
essendo rinvenibile un simile atteggiamento del legislatore anche nei
confronti delle altre autonomie speciali. Non si comprende infatti
quale possa essere l'interesse ad agire della ricorrente in un
giudizio che mira a demolire una disposizione che in alcun modo
comporta effetti peggiorativi per i saldi finanziari della Regione ma
che, al contrario, tiene conto del ritardo nello sviluppo economico
della stessa dovuto all'insularita'».
La normativa sarebbe conforme al principio consensualistico
inerente alle manovre di finanza pubblica, poiche' i rapporti
finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono regolati dal
principio dell'accordo, inteso, tuttavia, come vincolo di metodo, e
non gia' di risultato, e declinato nella forma della leale
collaborazione, dovendo le parti porre in essere un confronto
autentico e realmente orientato al superiore interesse pubblico di
conciliare, nei limiti del possibile, l'autonomia finanziaria della
Regione con gli indefettibili vincoli di finanza pubblica, nel
rispetto di quelli europei.
Il metodo dell'accordo, secondo il resistente, dovrebbe essere
quindi concepito come uno strumento di bilanciamento tra l'autonomia
finanziaria degli enti territoriali e l'esigenza di raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica che anche le Regioni speciali
sono tenute a osservare per preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche,
anche per garantire l'unita' economica della Repubblica: «[n]el
considerare sia gli equilibri di finanza pubblica sia la necessita'
di addivenire alla stipula di una intesa con la regione Sardegna, il
legislatore ha ritenuto opportuno riconoscere medio tempore un
contributo, previsto esclusivamente a titolo di acconto, nei limiti
della disponibilita' finanziaria. La norma contempla un effettivo
margine di negoziabilita' dell'importo, che potra' essere concordato
nelle successive fasi dialogiche del percorso di definizione dei
reciproci rapporti finanziari Stato-Regione».
Sarebbero inconferenti i richiami operati dalla ricorrente alle
sentenze di questa Corte in materia di accordi Stato-Regioni, nonche'
le argomentazioni relative alle ipotesi di concorso alla finanza
pubblica, perche', nel caso di specie, non sarebbe stata prevista
alcuna imposizione unilaterale e preventiva di misure a carico della
ricorrente.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione, lo Stato non si
sarebbe sottratto al confronto, «come dimostrato dalle riunioni
tenute presso la Presidenza del Consiglio nell'anno 2017, nel corso
delle quali, considerate le proposte della Regione, non si e'
riscontrato un confronto realmente orientato al superiore interesse
pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria della Regione con gli
indefettibili vincoli di finanza pubblica».
Per quanto concerne l'asserita esiguita' del contributo previsto,
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la quantificazione
dello stesso sarebbe frutto di una valutazione politica, in quanto la
Regione autonoma Sardegna avrebbe realizzato un consistente
miglioramento della propria situazione finanziaria: «[l]e entrate
derivanti dal nuovo ordinamento finanziario risultano incrementate a
decorrere dall'anno 2010 di circa 2.830 milioni di euro annui, a
fronte di oneri aggiuntivi a carico del bilancio regionale (sanita',
trasporto pubblico locale e continuita' territoriale) pari
complessivamente a circa 1.300 milioni di euro, con un saldo positivo
di 1.500/1600 milioni di euro annui».
La Regione, inoltre, avrebbe beneficiato, unica tra tutte le
autonomie speciali, «della restituzione delle riserve istituite per
gli anni dal 2014 al 2018 dall'articolo l, comma 508, della legge n.
147 del 2013 [...] con impatto favorevole per il bilancio regionale
pari a circa 240 milioni di euro annui dal 2014 al 2018».
2.- Ai fini dello scrutinio di ammissibilita' del ricorso e dello
scrutinio di merito delle questioni proposte, e' utile ricordare,
sotto il profilo storico, normativo e giurisprudenziale, le tappe
della cosiddetta "vertenza entrate" della Regione autonoma Sardegna,
da cui prende le mosse l'impugnativa.
Dopo una consensuale istruttoria finanziaria svolta di concerto
con la Ragioneria generale dello Stato e culminata nell'emanazione
dell'art. 1, commi 836 e 837, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», la Regione
autonoma Sardegna ha assunto a proprio carico, con risorse
provenienti interamente dal proprio bilancio, il finanziamento del
Servizio sanitario, del trasporto pubblico locale, nonche' delle
funzioni relative alla continuita' territoriale.
E' stato, inoltre, assoggettato a revisione l'ordinamento
finanziario regionale, disciplinato dall'art. 8 dello Statuto di
autonomia, al fine di rendere attuale lo strumento di garanzia
dell'autonomia economico-finanziaria della Regione, in coerenza con
le riforme della fiscalita' che avevano reso inadeguata la precedente
compartecipazione ai tributi erariali. Con l'art. 1, comma 834, della
stessa legge n. 296 del 2006, il legislatore, attraverso il
procedimento previsto dall'art. 54 dello statuto di autonomia, ha
modificato l'art. 8 del medesimo statuto, aumentando la citata
compartecipazione.
Contestualmente, lo Stato ha devoluto alla Regione ulteriori euro
25.000.000,00 (comma 835), a fronte, come detto, del finanziamento
integrale del sistema sanitario nazionale sul territorio sardo,
«senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (comma 836),
e ha trasferito alla Regione anche «le funzioni relative al trasporto
pubblico locale (Ferrovie Sardegna e Ferrovie Meridionali Sarde) e le
funzioni relative alla continuita' territoriale» (comma 837).
Il comma 838 ha fissato un "tetto" progressivo agli oneri
aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato per l'attuazione del
nuovo art. 8 dello statuto reg. Sardegna per le annualita' 2007 (euro
344.000.000,00), 2008 (euro 371.000.000,00) e 2009 (euro
482.000.000,00), specificando che la nuova compartecipazione della
Regione autonoma Sardegna al gettito dei tributi erariali sarebbe
entrato a regime dall'anno 2010.
Successivamente all'entrata in vigore del riformato art. 8 dello
statuto di autonomia, e' sorta una vasta controversia tra la medesima
Regione e lo Stato, concernente la relativa attuazione. In sintesi,
il contenzioso ha riguardato i seguenti profili: a) la mancata
esecuzione del riformato art. 8, attraverso la stipula di un accordo
relativo alla capacita' di spesa regionale nel contesto del Patto di
stabilita' interno. Con ricorso per conflitto di attribuzione
iscritto al r. confl. enti n. 8 del 2011, la Regione autonoma
Sardegna ha censurato la mancata attuazione del suddetto art. 8 per
la parte inerente alla riscossione delle maggiori compartecipazioni a
fronte dell'avvenuta imposizione del contributo finalizzato al
rispetto, in termini macroeconomici, del patto di stabilita'. Il
conflitto e' stato dichiarato inammissibile in quanto «[u]na lettura
corretta della nota della RGS dimostra che lo Stato non ha inteso
sottrarsi all'accordo attraverso una controproposta chiusa al
successivo confronto con la Regione, che possa intendersi come
"imposizione" o presa di posizione in senso preclusivo al
raggiungimento di un atto consensuale. Lo Stato si e' mantenuto
nell'ambito delle proprie prerogative costituzionali, non eccedendo
dai propri poteri in materia di coordinamento della finanza pubblica»
(sentenza n. 118 del 2012). Con la medesima pronuncia e' stato
precisato, tuttavia, che l'accordo tra le parti «non potra' che
realizzarsi all'interno dello spazio finanziario delimitato, in modo
compensativo, dalle maggiori risorse regionali risultanti dalla
entrata in vigore dell'art. 8 dello statuto (con decorrenza dal 1°
gennaio 2010 per effetto dell'art. 1, comma 838, della legge n. 296
del 2006) e dalla riduzione della spesa conseguente alla applicazione
del patto di stabilita' 2011 (tabella 1 allegata all'art. 1, comma
131, della legge n. 220 del 2010). E' infatti di palmare evidenza che
proprio il principio inderogabile dell'equilibrio in sede preventiva
del bilancio di competenza comporta che non possono rimanere
indipendenti e non coordinati, nel suo ambito, i profili della spesa
e quelli dell'entrata. Le norme richiamate costituiscono, nel loro
complesso, il quadro normativo di riferimento della finanza regionale
della Sardegna. Il combinato delle suddette disposizioni in materia
di entrata e spesa compone dunque la disciplina delle relazioni
finanziarie tra Stato e Regione autonoma»; b) la possibilita' per la
Regione di procedere autonomamente all'accertamento delle proprie
competenze fiscali e in particolare quelle derivanti dal riformato
art. 8. Per tale finalita' e' stato emanato l'art. 3, comma 1, della
legge reg. 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori di
intervento), che autorizzava l'ente a stimare contabilmente le
entrate da compartecipazione in modo autonomo, sulla base degli
indicatori disponibili relativi ai gettiti tributari. La sentenza n.
99 del 2012 di questa Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri avverso tale norma,
ritenendo che esso, «pur evocando gli articoli 4, 5 e 56 dello
statuto, omette di argomentare le ragioni per le quali alla Regione
non dovrebbe spettare il potere di quantificare l'ammontare delle
compartecipazioni ai tributi erariali, al fine di redigere il
bilancio di previsione. Ne' si fa menzione dell'articolo 7 dello
statuto che, secondo la difesa regionale, garantisce l'autonomia
finanziaria e contabile, nell'esercizio della quale, sempre secondo
la difesa, a seguito dell'entrata in vigore del nuovo art. 8 dello
statuto, e' stata emanata la norma impugnata, per consentire che
fosse predisposto il bilancio regionale». Con la medesima pronuncia
si e' precisato che «[n]eppure il ricorrente spiega quali norme di
attuazione si renderebbero necessarie per dare applicazione al nuovo
art. 8 dello statuto, che determina la quota di tributi da trasferire
alla Regione in riferimento a ciascuna compartecipazione. [...]
Manca, dunque, da parte del ricorrente una sufficiente motivazione a
sostegno dell'asserita necessita' che il nuovo art. 8 dello statuto
richieda di essere attuato con la procedura di cui all'art. 56»; c)
la mancata liquidazione alla Regione delle maggiori somme derivanti
dal rinnovato regime di compartecipazione, se non previa adozione di
norme d'attuazione statutaria. Per detto profilo questa Corte, pur
dichiarando inammissibile un conflitto avverso l'inerzia serbata
dallo Stato nel liquidare integralmente tutte le somme dovute, ha
rivolto un severo monito allo Stato stesso affinche' si attivasse con
particolare sollecitudine per dare piena esecuzione al novellato art.
8 dello statuto reg. Sardegna. Infatti, la sentenza n. 95 del 2013 ha
dichiarato il conflitto inammissibile perche' «[l]a Nota [all'origine
del conflitto] non contiene alcun elemento da cui si possa evincere
la volonta' dello Stato di negare alla Regione le entrate dovute. La
valenza lesiva della Nota, in assenza di indizi significativi
derivanti dal tenore testuale dell'atto, sarebbe desumibile, secondo
la Regione, dal contesto e dai comportamenti complessivi dello Stato.
Tuttavia e' proprio il contesto, attentamente esaminato, che non
consente di leggere l'atto impugnato come segno inequivocabile di un
comportamento omissivo concludente, idoneo, in quanto tale, a negare
le attribuzioni costituzionali della ricorrente (sentenza n. 276 del
2007)». Tale pronuncia e' stata accompagnata da un forte monito allo
Stato: «[i]ndubbiamente l'inerzia statale troppo a lungo ha fatto
permanere uno stato di incertezza che determina conseguenze negative
sulle finanze regionali, alle quali occorre tempestivamente porre
rimedio, trasferendo, senza ulteriore indugio, le risorse determinate
a norma dello statuto. Pur prendendo atto, come afferma la
ricorrente, che il ritardo accumulato sta determinando una emergenza
finanziaria in Sardegna, non si puo' ritenere, tuttavia, che la Nota
impugnata, con la quale si immette nella disponibilita' della Regione
una quota delle somme rivendicate, rappresenti un atto lesivo delle
attribuzioni regionali; d) l'inclusione di alcune specifiche
tipologie di entrata nella clausola residuale di cui alla riformata
lettera m) dell'art. 8 dello statuto (che assegna alla Regione i
«sette decimi di tutte le entrate erariali, dirette o indirette,
comunque denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri
enti pubblici»); e) l'imposizione, da parte del legislatore statale,
di contributi di finanza pubblica in capo alla Regione autonoma
Sardegna, in via unilaterale e nelle more dell'effettiva entrata a
regime del nuovo sistema di compartecipazione. Con riguardo a tale
contenzioso questa Corte ha affermato che, nei confronti delle
autonomie speciali, oneri nelle forme di generali contributi di
finanza pubblica possono essere imposti in via definitiva solo
attraverso il metodo pattizio, che deve essere sempre osservato,
mentre in via unilaterale lo Stato puo' anticipare misure di
contenimento quando la tempistica anticipata del Documento di
economia e finanza (DEF) non consente indugi nella definizione del
concorso al rispetto dei vincoli di finanza nazionali ed europei da
parte delle autonomie territoriali (in tal senso, sentenze n. 154 del
2017, n. 155 e n. 19 del 2015).
Oltre a quanto precede, e' utile rammentare quanto in generale
affermato da questa Corte in tema di relazioni finanziarie tra Stato
e autonomie speciali, vale a dire che i vincoli di finanza pubblica
devono comunque consentire l'esercizio dell'autonomia regionale
nell'allocazione delle risorse, pur nel rispetto del generale
obiettivo di risparmio (sentenza n. 82 del 2007), devono essere
limitati nel tempo e, di regola, non sono consentite proroghe,
cosicche' l'estensione dei contributi di finanza pubblica puo'
intervenire solo attraverso una nuova e integrale valutazione dei
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione (sentenza n. 154 del
2017). Lo Stato puo' anticipare gli effetti positivi dei contributi
di finanza pubblica attraverso i cosiddetti "accantonamenti", che
sono - per intrinseca definizione - provvisori e da assoggettare a
conguaglio nel momento in cui siano maturate e specificate le
condizioni di legge sulla base delle quali sono stati disposti
(sentenze n. 188 del 2016 e n. 77 del 2015). Deve, comunque, sempre
essere consentita la possibilita' di intraprendere la via pattizia
per regolare, anche a esercizio di bilancio inoltrato, le relazioni
finanziarie tra Stato e autonomie territoriali (sentenza n. 19 del
2015). Sono consentite, in conformita' ai limiti indicati negli
statuti e nelle norme di attuazione statutaria, riserve erariali,
ovverosia prelievi diretti a valere sulle risorse compartecipate
(sentenza n. 241 del 2012).
2.1.- Il Ministero dell'economia e delle finanze e la Regione
autonoma Sardegna hanno stipulato, in data 21 luglio 2014, un
"accordo in materia di finanza pubblica", con il quale si sono
regolati i seguenti elementi del rapporto economico-finanziario tra
Stato e Regione: fissazione del livello massimo di spesa regionale
per l'anno 2013 (art. 1, comma 1); certificazione del rispetto del
patto di stabilita' regionale per l'anno 2013 (art. 1, comma 2);
determinazione dell'obiettivo programmatico per la finanza regionale
per l'anno 2014 (art. 2); determinazione del vincolo di bilancio per
la Regione ai sensi dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), e
corrispondente non applicabilita', per la Regione autonoma Sardegna,
delle non compatibili disposizioni di legge in materia di patto di
stabilita' (art. 3); determinazione del sistema di controllo sulla
finanza regionale (monitoraggio, certificazione e relative sanzioni)
(art. 4); composizione stragiudiziale del contenzioso in materia di
finanza pubblica o, in caso di soluzione giudiziaria, limitazione
agli effetti positivi a favore della Regione per un triennio (art.
5); recepimento, da parte della Regione, delle disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili (art. 6).
Alcune clausole dell'accordo sono state recepite dallo Stato,
tramite la loro trasposizione nei commi da 9 a 12 dell'art. 42 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, i quali dispongono: «9. Al fine di assicurare
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, in applicazione della
normativa vigente e dell'Accordo sottoscritto il 21 luglio 2014 fra
il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Presidente della
Regione Sardegna, l'obiettivo di patto di stabilita' interno della
Regione Sardegna, di cui al comma 454 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228, e' determinato in 2.696 milioni di euro per
l'anno 2014. Dall'obiettivo 2014 sono escluse le sole spese previste
dalla normativa statale vigente e le spese per i servizi ferroviari
di interesse regionale e locale erogati da Trenitalia s.p.a. 10. A
decorrere dall'anno 2015 la Regione Sardegna consegue il pareggio di
bilancio come definito dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012. A
decorrere dal 2015 alla Regione Sardegna non si applicano il limite
di spesa di cui al comma 454 dell'art. 1 della legge 24 dicembre
2012, n. 228 e le disposizioni in materia di patto di stabilita'
interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al primo
periodo. Restano ferme le disposizioni in materia di monitoraggio,
certificazione e sanzioni previsti dai commi 460, 461 e 462
dell'articolo 1 della citata legge 24 dicembre 2012, n. 228. 11. Non
si applica alla Regione Sardegna quanto disposto dagli ultimi due
periodi del comma 454 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012,
n. 228. 12. La Regione Sardegna nel 2014 non puo' impegnare spese
correnti, al netto delle spese per la sanita', in misura superiore
all'importo annuale minimo dei corrispondenti impegni effettuati nel
triennio 2011-2013. Nell'ambito della certificazione di cui al comma
461 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la regione
comunica al Ministero dell'economia e delle finanze il rispetto del
predetto limite».
Nel dicembre del 2015, lo Stato e la Regione autonoma Sardegna
sono addivenuti a un'ulteriore intesa, denominata «accordo [...] per
il coordinamento della finanza pubblica nell'ambito del procedimento
di attuazione dell'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3». Con tale intesa le parti hanno specificato alcune
componenti delle compartecipazioni erariali di cui all'art. 8 dello
statuto e hanno convenuto che «il saldo del maggior gettito spettante
alla Regione per gli anni dal 2010 al 2015 in conseguenza
dell'adozione del decreto legislativo di attuazione dell'art. 8 della
legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3, rispetto all'importo gia'
attribuito, e' erogato alla medesima in 4 annualita' costanti a
decorrere dall'anno 2016» (art. 3).
Contestualmente, la «commissione paritetica», istituita ai sensi
dell'art. 56 dello statuto speciale, ha licenziato il testo delle
norme di attuazione del novellato art. 8 del medesimo statuto,
recepito dal decreto legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di
attuazione dell'articolo 8 dello Statuto speciale della Regione
autonoma Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in
materia di entrate erariali regionali).
Nelle more della stipula dell'accordo la Regione autonoma
Sardegna e' stata sottoposta a numerosi contributi di finanza
pubblica vecchi e nuovi, alcuni dei quali non corredati da espressi
limiti temporali di applicazione. Presentano particolare
problematicita', sotto tale profilo, alcune disposizioni per le quali
la ricorrente specifica l'elevato importo, estrapolandolo da norme
caratterizzate nella legge da una quantificazione complessiva
inerente a tutte le autonomie speciali, non analiticamente ripartite.
La ricorrente, senza che sul punto il resistente abbia eccepito
alcunche' (anzi, nel caso delle somme conseguenti alla sentenza n. 77
del 2015, avvalorando la mancata ripartizione legislativa), richiama
in particolare: l'art. 15, comma 22, del d.l. n. 95 del 2012, l'art.
1, comma 132, della legge n. 228 del 2012 e l'art. 1, comma 481 della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2014)», che hanno determinato per il periodo 2012-2017
contributi di finanza pubblica pari a complessivi euro
475.998.000,00; l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012,
che ha determinato per il periodo 2012-2017 contributi di finanza
pubblica pari a complessivi euro 1.428.404.000; l'art. 28, comma 3,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
che ha determinato per il periodo 2012-2017 contributi di finanza
pubblica pari a complessivi euro 903.303.000.
Vi sono poi altri contributi a carico della medesima Regione,
previsti dall'art. 1, comma 526, della legge n. 147 del 2013;
dall'art. 1, comma 400, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)»; dall'art. 1, comma 680,
della legge n. 208 del 2015.
3.- Alla luce di quanto precedentemente richiamato, deve essere
respinta l'eccezione di carenza di interesse ad agire formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato in ordine alla pretesa carenza
di interesse a impugnare una norma di favore, in quanto latrice di un
beneficio finanziario per la Regione autonoma ricorrente.
La prospettazione della Regione autonoma Sardegna, infatti, e'
ben chiara nell'individuare l'effetto lesivo della norma, che
pregiudicherebbe, almeno per l'intero triennio di bilancio,
l'adeguamento delle risorse finanziarie spettanti e il conseguente
adeguato finanziamento delle funzioni statutariamente assegnate.
L'esiguo contributo, limitato all'esercizio 2019, sarebbe lo
strumento tecnico per eludere e dilazionare nel tempo l'accordo
complessivo sui saldi, in ordine al quale la Regione autonoma
Sardegna rivendica crediti di ben piu' ampia consistenza.
L'assunto della ricorrente non costituisce l'unica possibile
interpretazione della norma impugnata, ma non e' certamente
implausibile. La giurisprudenza costituzionale ritiene ammissibile
tale prospettazione «poiche', nel giudizio in via principale, devono
essere esaminate anche le lesioni in ipotesi derivanti da [accezioni
polisense] delle disposizioni impugnate» (sentenza n. 270 del 2017).
L'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, circa
una presunta carenza di interesse alla proposizione del ricorso, va
dunque rigettata, perche', nel caso di specie, deve escludersi una
valutazione d'implausibilita' prima facie della lettura offerta dalla
ricorrente.
Sempre in via preliminare, va esaminata l'ammissibilita' delle
censure prospettate con riguardo all'art. 3 Cost. sotto il profilo
della ragionevolezza e della proporzionalita'. La giurisprudenza
costituzionale ha piu' volte affermato che nei giudizi in via
principale le Regioni sono legittimate a denunciare la violazione dei
parametri riguardanti il riparto di competenze tra esse e lo Stato e
possono evocarne altri soltanto ove la loro violazione comporti una
compromissione delle attribuzioni costituzionalmente garantite (ex
multis, sentenze n. 13 del 2017 e n. 29 del 2016). Nella specie le
censure proposte sono adeguatamente motivate per dimostrare la
ridondanza dei profili di irragionevolezza e sproporzione
sull'autonomia organizzativa e di spesa della Regione autonoma
Sardegna.
Tuttavia, l'ammissibilita' delle questioni promosse dalla Regione
e il relativo petitum devono essere circoscritti alle statuizioni
della norma contestata, non potendosi estendere alle pretese lesioni
o menomazioni di specifiche attribuzioni regionali ascrivibili
all'attuazione di norme diverse o a comportamenti omissivi dello
Stato. Tali doglianze potrebbero essere, semmai, ove ne ricorrano i
presupposti, oggetto di un conflitto di attribuzioni, non di un
ricorso in via principale, come nel caso di specie.
4.- Tanto premesso, le questioni di legittimita' costituzionale
proposte dalla Regione autonoma Sardegna sono fondate, nei limiti e
nei termini successivamente specificati, in riferimento agli artt. 3,
5 e 116 Cost. nonche' 7 e 8 dello statuto speciale.
Come gia' precisato, il petitum del presente giudizio deve essere
circoscritto alle statuizioni della norma impugnata senza estendersi
a pretese lesioni o menomazioni di specifiche attribuzioni regionali
- pure adombrate nel ricorso della Regione autonoma Sardegna -
ascrivibili alle modalita' attuative di altre norme o a comportamenti
omissivi dello Stato.
Secondo tale criterio di scrutinio, le doglianze da prendere in
considerazione risultano delimitate all'evidente incoerenza tra la
finalita' della norma e le risorse stanziate per il triennio
2018-2020, alla mancata perequazione delle criticita' insulari, al
mancato stanziamento delle somme necessarie all'attuazione della
sentenza n. 77 del 2015 di questa Corte.
4.1.- Sotto gli esposti profili e' indubbio che la norma
impugnata leda le competenze regionali, poiche' sottrae alla
programmazione triennale della stessa Regione autonoma una cospicua
quantita' di risorse ben superiore alla somma di euro 15.000.000,00,
che - per di piu' - e' riferita al solo esercizio 2019.
Che si tratti di una quantita' di risorse incongruente con il
fisiologico finanziamento delle funzioni regionali si evince da
diversi e concordanti elementi: a) la lunga vicenda del contenzioso
che non e' mai stata definita secondo i canoni che questa Corte aveva
individuato fin dal suo insorgere (gia' con la sentenza n. 118 del
2012 precedentemente richiamata); b) la mancata ridefinizione delle
relazioni tra Stato e Regione autonoma Sardegna secondo i criteri
fissati dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009; c) il permanere di
contributi e accantonamenti risalenti a pregressi esercizi finanziari
automaticamente riproposti senza passare attraverso l'autonoma
istruttoria che dovrebbe corredare ciascuna manovra di finanza
pubblica, quando alle autonomie territoriali venga richiesto di
concorrere alla sostenibilita' del debito nazionale e al rispetto dei
vincoli di finanza pubblica (sentenza n. 154 del 2017); d) le stesse
ammissioni dell'Avvocatura generale dello Stato in ordine alla
mancata attuazione - a oltre tre anni dalla sua pubblicazione - della
sentenza n. 77 del 2015 in tema di accantonamenti a carico degli enti
territoriali.
4.1.1.- Circa la lunga vicenda della vertenza entrate, e'
sintomatico che nel negoziato tra le parti non siano mai state
dedotte le componenti dell'entrata e della spesa necessarie per
quantificare in modo ragionevole e proporzionato la dimensione del
bilancio regionale necessaria per il corretto esercizio delle
competenze della Regione autonoma Sardegna. Cio' in contrasto con la
stessa sentenza n. 118 del 2012, ove si e' precisato che l'accordo
tra le parti «non potra' che realizzarsi all'interno dello spazio
finanziario delimitato, in modo compensativo, dalle maggiori risorse
regionali risultanti dalla entrata in vigore dell'art. 8 dello
statuto (con decorrenza dal 1° gennaio 2010 per effetto dell'art. 1,
comma 838, della legge n. 296 del 2006) e dalla riduzione della spesa
conseguente alla applicazione del patto di stabilita' 2011 (tabella 1
allegata all'art. 1, comma 131, della legge n. 220 del 2010). E'
infatti di palmare evidenza che proprio il principio inderogabile
dell'equilibrio in sede preventiva del bilancio di competenza
comporta che non possono rimanere indipendenti e non coordinati, nel
suo ambito, i profili della spesa e quelli dell'entrata. Le norme
richiamate costituiscono, nel loro complesso, il quadro normativo di
riferimento della finanza regionale della Sardegna. Il combinato
delle suddette disposizioni in materia di entrata e spesa compone
dunque la disciplina delle relazioni finanziarie tra Stato e Regione
autonoma». Principi, questi ultimi, successivamente piu' volte
ribaditi (ex multis, sentenze n. 154 del 2017, n. 188 del 2016 e n.
19 del 2015).
E' evidente che - proprio in ragione della necessaria proporzione
tra risorse e funzioni - le rilevanti modifiche alla parte
finanziaria dello statuto speciale intervenute nel 2006, la mancata
attuazione dell'art. 27 della legge n. 42 del 2009, la lunga crisi
finanziaria che ha colpito l'economia nazionale (e, fra le emergenze
con piu' alta intensita', proprio quella della Regione autonoma
Sardegna, come evidenziato dai dati riportati dalla ricorrente), lo
stillicidio di norme che, a vario titolo (contributi, accantonamenti,
riserve, eccetera), hanno inciso sulle entrate regionali, dovevano
essere adeguatamente ponderati nel complesso dell'economia del
bilancio regionale, per verificare se il coacervo delle molteplici
statuizioni legislative consentisse, di anno in anno, un adeguato
finanziamento delle funzioni assegnate.
Se, infatti, possono essere adottate, senza violare la
Costituzione, riduzioni delle risorse spettanti alle Regioni, il
limite intrinseco di tale processo riduttivo e' l'impossibilita' di
svolgere correttamente le funzioni e «[c]io' vale tanto piu' in
presenza di un sistema di finanziamento che non e' mai stato
interamente e organicamente coordinato con il riparto delle funzioni,
cosi' da far corrispondere il piu' possibile, come sarebbe
necessario, esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un
lato, disponibilita' di risorse, in termini di potesta' impositiva
(correlata alla capacita' fiscale della collettivita' regionale), o
di devoluzione di gettito tributario, o di altri meccanismi di
finanziamento, dall'altro. Piu' in generale, la giurisprudenza di
questa Corte ha ammesso che la legge dello Stato possa, nell'ambito
di manovre di finanza pubblica, anche determinare riduzioni nella
disponibilita' finanziaria delle Regioni, purche' appunto non tali da
produrre uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive
della spesa regionale (cfr. sentenze n. 307 del 1983, n.123 del 1992
e n. 370 del 1993)» (sentenza n. 138 del 1999).
E' stato affermato da questa Corte (sentenza n. 154 del 2017) che
la proporzionalita' e la conseguente conformita' a Costituzione dei
prelievi a carico delle autonomie territoriali sono strettamente
dipendenti dal sincronico raffronto con le singole manovre di finanza
pubblica che li dispongono, dovendosi evitare - come avvenuto nel
caso in esame - il consolidamento automatico di contributi e
accantonamenti assunti in contesti economici inerenti a pregressi
esercizi.
4.1.2.- In relazione alla mancata ridefinizione delle relazioni
finanziarie tra Stato e Regione autonoma Sardegna secondo i canoni
fissati dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, va sottolineato
come, a quasi dieci anni dall'emanazione di tale legge, il problema
dell'insularita' non sia mai stato preso in considerazione ai fini di
ponderare complessivamente le componenti di entrata e di spesa
dell'autonomia territoriale ricorrente. Eppure lo schema di revisione
delle relazioni finanziarie tra Stato e Regione autonoma Sardegna
previsto dall'art. 27 detta - come appresso piu' analiticamente
specificato - criteri sufficientemente chiari per risolvere questioni
a tutt'oggi ancora non definite.
4.1.3.- Per quel che riguarda, infine, la restituzione degli
accantonamenti in conformita' alle statuizioni della sentenza n. 77
del 2015, e' biasimevole che detta sentenza non sia stata a oggi
attuata.
Tale pronuncia aveva fornito una lettura costituzionalmente
orientata dell'art. 16, comma 3, del d.l. n. 95 del 2012,
interpretazione assolutamente incompatibile con il consolidamento
negli esercizi successivi di tali accantonamenti.
Quanto alla natura degli accantonamenti questa Corte aveva avuto
modo di precisare, proprio con tale pronuncia, che «[p]er mezzo
dell'accantonamento [...] poste attive che permangono nella
titolarita' della Regione, cui infatti spettano in forza degli
statuti e della normativa di attuazione (sentenza n. 23 del 2014),
sono sottratte a un'immediata disponibilita' per obbligare
l'autonomia speciale a ridurre di un importo corrispondente il
livello delle spese. Una volta chiarito che il contributo imposto a
tal fine alle ricorrenti e' legittimo, si deve concludere che
l'accantonamento transitorio delle quote di compartecipazione, in
attesa che sopraggiungano le norme di attuazione cui rinvia l'art. 27
della legge n. 42 del 2009, costituisce il mezzo procedurale con il
quale le autonomie speciali, anziche' essere private definitivamente
di quanto loro compete, partecipano al risanamento delle finanze
pubbliche, impiegando a tal fine le risorse che lo Stato trattiene.
Le quote accantonate rimangono, in tal modo, nella titolarita' della
Regione e sono strumentali all'assolvimento di un compito
legittimamente gravante sul sistema regionale. Naturalmente non e'
questa una situazione che si possa protrarre senza limite, perche'
altrimenti l'accantonamento si tramuterebbe di fatto in
appropriazione».
La connaturata provvisorieta' temporale e quantitativa e' stata
poi ulteriormente chiarita: «[i]n sostanza, l'accantonamento ha
natura intrinsecamente provvisoria e la sua utilizzazione si
giustifica solo con riguardo a quelle situazioni che per obiettive
difficolta' non possono essere definite contestualmente alla
redazione dei bilanci di previsione. Esso si differenzia
dall'istituto del contributo delle autonomie speciali - come definito
nella sentenza n. 19 del 2015 - per il raggiungimento degli obiettivi
del patto di stabilita', previsti dagli ordinamenti nazionale e
comunitario, proprio per il carattere di necessaria temporaneita'
[...] strettamente correlato a situazioni di innovazione normativa
che presentano una complessita' analitica obiettiva e non si prestano
a definizioni istantanee finanziariamente univoche» (sentenza n. 188
del 2016).
4.1.3.1.- Non puo' quindi essere accolta l'argomentazione del
Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui la mancata
attuazione della sentenza n. 77 del 2015 dipenderebbe dall'"effetto
dirompente" di tale attuazione e dal coinvolgimento indistinto di
tutte le autonomie speciali nella manovra inerente agli
accantonamenti, oggetto di interpretazione adeguatrice da parte della
giurisprudenza di questa Corte.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri l'attuazione
della sentenza n. 77 del 2015 dovrebbe essere assicurata nel rispetto
dell'art. 81 Cost. e dei saldi di finanza pubblica.
L'argomentazione e' inconferente, sia in relazione all'ampio arco
temporale trascorso dalla data della pronuncia, sia con riguardo al
principio dell'equilibrio tendenziale che deve ispirare la disciplina
e la gestione del bilancio pubblico.
E' ben vero che tutti gli enti facenti parte della cosiddetta
finanza pubblica allargata devono concorrere - secondo quanto
stabilito dagli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. - all'equilibrio
complessivo del sistema e alla sostenibilita' del debito nazionale,
ma questa Corte ha gia' chiarito (sentenze n. 101 del 2018 e 247 del
2017) che l'art. 97, primo comma, Cost., nella vigente formulazione,
si compone di due precetti ben distinti: quello contenuto nel primo
periodo riguarda l'equilibrio individuale degli enti facenti parte
della finanza pubblica allargata, mentre quello del secondo periodo
riguarda l'equilibrio complessivo di quest'ultima, in quanto
finalizzato ad assicurare la sostenibilita' del debito nazionale. E'
evidente che l'equilibrio complessivo deve essere coerentemente
coordinato con analogo equilibrio dei singoli bilanci che compongono
il cosiddetto bilancio consolidato dello Stato.
In sostanza, l'equilibrio complessivo - a meno di non voler
pregiudicare con una sproporzionata compressione l'autonomia di un
singolo ente territoriale - deve essere congruente e coordinato con
l'equilibrio della singola componente aggregata se non si vuole
compromettere la programmazione e la scansione pluriennale dei
particolari obiettivi che compongono la politica della Regione. E'
stato in proposito precisato che «il principio della copertura
consiste nell'assoluto equilibrio tra risorse e spese, sia in fase
previsionale che durante l'intero arco di realizzazione degli
interventi» (sentenza n. 101 del 2018). E quindi il superiore
interesse alla realizzazione dell'equilibrio della finanza pubblica
allargata trova il suo limite nella correlata esigenza di sana
gestione finanziaria dell'ente che vi e' soggetto e - con riguardo
alle autonomie territoriali, categoria di appartenenza della
ricorrente - nell'esigenza di garantire adeguatamente il
finanziamento delle funzioni assegnate.
Questa Corte ha piu' volte messo in luce la peculiarita' del
diritto del bilancio, il quale regola una materia dinamica, in
continuo divenire, ancor piu' accentuato dalle rapide trasformazioni
dell'economia globalizzata, e ha quindi adeguato il proprio sindacato
sulle leggi finanziarie a tale incomprimibile scenario, in
particolare elaborando il principio dell'equilibrio tendenziale o
dinamico, inteso come indefessa prospettiva di adeguamento della
"bilancia finanziaria" verso un punto di armonica simmetria tra
entrate e spese. Armonica simmetria che deve essere perseguita sia in
sede legislativa, sia in sede amministrativa, secondo i canoni del
nostro ordinamento.
Per questo e' stato gia' affermato il principio, secondo cui gli
oneri conseguenti alle pronunzie di incostituzionalita' adottate in
subiecta materia possono essere traslati su esercizi successivi
laddove quello in corso non consenta proficue rimodulazioni conformi
all'art. 81 Cost. e agli altri precetti costituzionali di ordine
finanziario (sentenze n. 188 del 2016 e n. 155 del 2015).
E tuttavia le diacroniche rimodulazioni derivanti dalle pronunzie
di questa Corte non possono essere rinviate ad libitum, ma devono
essere adottate tempestivamente e comunque entro la prima manovra di
finanza pubblica utile, perche' altrimenti gli interessi
costituzionalmente tutelati rimarrebbero nella sostanza privi di
garanzia.
Siffatte pronunzie, adottate nella materia finanziaria,
ingenerano nei soggetti destinatari un obbligo a ottemperare che non
contrasta con la naturale ampia discrezionalita' in sede legislativa
nel determinare le politiche finanziarie, ma la circoscrive
parzialmente entro il limite della doverosa conformazione alle
statuizioni del giudice costituzionale.
Cosi', ad esempio, in presenza di un difetto di copertura di
spese obbligatorie accertato in sede di giudizio costituzionale, e'
stato statuito che la doverosita' dell'adozione di appropriate misure
da parte della Regione - pur rimanendo ferma la discrezionalita'
della stessa nell'adozione della propria programmazione
economico-finanziaria - viene a costituire un limite nella
determinazione delle politiche di bilancio di futuri esercizi,
circoscrivendone la portata attraverso il «rispetto del principio di
priorita' dell'impiego delle risorse disponibili» (sentenza n. 266
del 2013) per coprire le spese derivanti dalle pronunce del giudice
costituzionale (in tal senso anche sentenze n. 188 del 2016 e n. 250
del 2013).
E' proprio il meccanismo della "priorita' di intervento
finanziario" a connotare il principio dell'equilibrio dinamico come
giusto contemperamento, nella materia finanziaria, tra i precetti
dell'art. 81 Cost., la salvaguardia della discrezionalita'
legislativa e l'effettivita' dei vincoli costituzionali.
4.2.- La norma impugnata e' costituzionalmente illegittima anche
sotto il profilo dell'intrinseca irragionevolezza per incoerenza
rispetto alla finalita' perseguita, poiche' l'esigua consistenza
dello stanziamento da essa previsto entra in patente contraddizione
con l'obiettivo, sostenuto dal resistente, di «definire i complessivi
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione autonoma Sardegna che
tenga conto delle sentenze della Corte costituzionale n. 77 del 2015
e n. 154 del 2017, anche in considerazione del ritardo nello sviluppo
economico dovuto all'insularita'».
Relativamente a tale profilo, va ricordato che questa Corte ha
desunto dall'art. 3 Cost. un canone di razionalita' della legge
svincolato da una normativa di raffronto, essendo sufficiente un
sindacato di conformita' a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica (sentenza n. 87 del 2012). Il principio di
ragionevolezza «e' dunque leso quando si accerti l'esistenza di una
irrazionalita' intra legem, intesa come "contraddittorieta'
intrinseca tra la complessiva finalita' perseguita dal legislatore e
la disposizione espressa dalla norma censurata" (sentenza n. 416 del
2000). [In questi casi] il giudizio di ragionevolezza [consiste] in
un "apprezzamento di conformita' tra la regola introdotta e la
'causa' normativa che la deve assistere" (sentenze n. 89 del 1996 e
n. 245 del 2007)» (sentenza n. 86 del 2017).
E non v'e' dubbio, con riguardo al caso di specie, che la misura
dello stanziamento di euro 15.000.000,00 risulta contraddittoria,
proprio sotto il profilo della coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica, rispetto ai lunghi tempi dell'irrisolta vertenza
e alla dimensione finanziaria degli obiettivi richiamati dalla norma,
ovvero assicurare una sistemazione provvisoria alla «definizione dei
complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna».
Detta definizione, con riguardo alle componenti espressamente citate
(attuazione della sentenza n. 77 del 2015; riequilibrio delle nuove
funzioni assegnate e le nuove entrate tributarie attribuite con la
novella "decostituzionalizzata" del 2006), risulta finalisticamente e
logicamente incoerente.
4.3.- Nei limiti consentiti dalla natura del ricorso, che - come
gia' precisato -circoscrivono il petitum sulla base dei vizi
costituzionali della norma impugnata, occorre ora precisare gli
effetti della presente pronuncia al fine di evitare che nel triennio
di riferimento il necessario concorso della Regione autonoma Sardegna
agli obiettivi di finanza pubblica comprima, oltre la misura
consentita, l'autonomia finanziaria della stessa. Tale obiettivo deve
essere raggiunto attraverso una diversa modulazione dei flussi
finanziari tra lo Stato e la Regione che tenga conto, nella sostanza
e non solo nella formale petizione di principio, dell'esigenza
attuativa della sentenza n. 77 del 2015, del ritardo dello sviluppo
economico dovuto all'insularita' e dell'evoluzione - previsti gia'
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 - dei «complessivi rapporti
finanziari tra Stato e Regione».
Fermo restando l'istituto dell'accordo come principale strumento
attuativo del principio di leale collaborazione tra Stato e autonomia
speciale nella materia finanziaria e - conseguentemente -
impregiudicata la possibilita' che la trattativa tra Stato e Regione
autonoma Sardegna possa riprendere con immediato esito
costituzionalmente conforme, deve essere comunque assicurato per il
triennio 2018-2020 un tempestivo, ragionevole e proporzionato
contributo dello Stato, che anticipi, nel corso dell'esercizio 2019,
gli effetti dell'accordo in itinere nel caso in cui quest'ultimo non
venga stipulato con analoga tempestivita'.
Nella determinazione di tale concorso gli elementi da sottoporre
a ragionevole e proporzionata ponderazione - al fine di concretizzare
il principio di leale cooperazione tra Stato ed enti territoriali,
conciliando le istanze di politica economica generale con la
struttura regionalista del nostro ordinamento - sono ricavabili
direttamente dalla vigente legislazione e dalla giurisprudenza di
questa Corte.
Essi possono essere cosi' sinteticamente riassunti.
Partendo dall'andamento storico delle entrate e delle spese della
Regione, antecedente alla entrata in vigore della legge n. 42 del
2009, la rimodulazione deve tener conto: a) della «dimensione della
finanza» della Regione Sardegna «rispetto alla finanza pubblica
complessiva» (art. 27 della legge n. 42 del 2009); b) delle «funzioni
[...] effettivamente esercitate e dei relativi oneri» (art. 27 della
legge n. 42 del 2009); c) degli «svantaggi strutturali permanenti
[...], dei costi dell'insularita' e dei livelli di reddito pro
capite» (art. 27 della legge n. 42 del 2009); d) del valore medio dei
contributi alla stabilita' della finanza pubblica allargata imposti
agli enti pubblici regionali nel medesimo arco temporale
(coerentemente con l'art. 97, primo comma, secondo periodo, Cost.);
e) del finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma,
lettera m, Cost. e art. 27 della legge n. 42 del 2009); f) del
principio dell'equilibrio tendenziale o dinamico per quel che
riguarda la tempestiva copertura del contributo afferente agli
esercizi 2019 e 2020 e a quella ex post dell'esercizio 2018 (ex
multis, sentenze n. 10 del 2016, n. 155 del 2015 e n. 10 del 2015).
Detto processo di rimodulazione deve essere ispirato alla
chiarezza e trasparenza dei meccanismi adottati per realizzare
l'intervento riequilibratore (sentenza n. 61 del 2018).
5.- Se dalla fattispecie in esame emergono in modo
incontrovertibile, sulla base degli elementi precedentemente
menzionati, i vizi di costituzionalita' della norma impugnata,
nondimeno - al fine di evitare il ripetersi di vertenze cosi' lunghe
e complesse in grado di minare sia l'equilibrio macroeconomico della
finanza pubblica allargata, sia quello del singolo ente territoriale
che vi partecipa - e' necessario ribadire, per entrambe le parti - e
piu' in generale per il regime delle relazioni finanziarie tra gli
enti del settore pubblico allargato -, la necessita' di trasparenza
dei rispettivi bilanci, ove la dimensione finanziaria del contendere
deve essere rappresentata in modo intelligibile attraverso il
rispetto di quelle che la direttiva europea 2011/85/UE dell'8
novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli
Stati membri, attuata dall'Italia con il decreto legislativo 4 marzo
2014, n. 54 (Attuazione della direttiva 2011/85/UE relativa ai
requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri), denomina
«regole di bilancio numeriche». In proposito e' stato gia' affermato
che «nel settore della finanza pubblica allargata le partite
creditorie e debitorie afferenti alle relazioni tra enti pubblici
[...] debbano essere rappresentate nei rispettivi bilanci in modo
preciso, simmetrico, speculare e tempestivo» (sentenza n. 252 del
2015).
6.- Nei termini precedentemente fissati, le questioni di
legittimita' costituzionale devono essere accolte in riferimento agli
artt. 3, sotto il profilo della ragionevolezza e della
proporzionalita', 5 e 116 Cost., nonche' agli artt. 7 e 8 dello
statuto reg. Sardegna e al principio di leale collaborazione. La
disposizione impugnata deve essere conseguentemente dichiarata
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede, nel
triennio 2018-2020, adeguate risorse per consentire alla Regione
autonoma Sardegna una fisiologica programmazione nelle more del
compimento, secondo i canoni costituzionali, della trattativa
finalizzata alla stipula dell'accordo di finanza pubblica.
Rimangono assorbite le ulteriori censure proposte dalla Regione
ricorrente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 851,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), nella parte in cui, nel triennio 2018-2020 e
nelle more della definizione dell'accordo di finanza pubblica, non
riconosce alla Regione autonoma Sardegna adeguate risorse,
determinate secondo i criteri di cui in motivazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 gennaio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA