N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 febbraio 2019
Ricorso per conflitto di attribuzione tra enti depositato in cancelleria il 6 febbraio 2019 (della Regione Molise). Sanita' pubblica - Delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018 di nomina del commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Molise e di nomina del subcommissario - Nomina di un soggetto esterno, non titolare di alcun incarico o ruolo istituzionale presso la Regione Molise, in luogo del Presidente della Regione pro tempore. In subordine: richiesta alla Corte costituzionale di sollevare innanzi a se' questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 e dell'art. 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009 nella formulazione vigente ratione temporis. - Delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018.(GU n.9 del 27-2-2019 )
Ricorso per conflitto di attribuzione nell'interesse della Regione Molise (codice fiscale 00169440708), con sede in Campobasso, Via Genova, n. 11, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore dott. Donato Toma, giusta procura speciale alle liti in calce al presente atto e in forza della delibera della giunta regionale della Regione Molise n. 11 del 24 gennaio 2019 rappresentata e difesa dall'avv. prof. Massimo Luciani del Foro di Roma (codice fiscale LCNMSM52L23H501G, fax 06.90236029, posta elettronica certificata massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), con domicilio eletto presso il suo studio in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato nella cui sede in 00186 Roma, Via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato ex lege, a seguito e per l'annullamento della delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018, recante la nomina del dott. Angelo Giustini a Commissario ad acta e della dott.ssa Ida Grossi a sub-Commissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Molise. Fatto Premessa. La problematica oggetto del presente ricorso impone di ricostruire, seppur sinteticamente, l'evoluzione della normativa in materia di commissariamenti delle regioni in piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, anzitutto allo scopo di chiarire quale fosse la disciplina vigente al momento dell'adozione della delibera impugnata. Subito dopo si esporranno le specifiche vicende riguardanti il commissariamento della Regione Molise, peraltro gia' note a codesta ecc.ma Corte costituzionale. 1. - L'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nel testo precedente le modifiche apportate dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190 (su cui v. subito infra) disponeva, per quanto qui rileva, che: i) «Il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, decorsi i termini di cui al comma 78, accerta l'adeguatezza del piano presentato anche in mancanza dei pareri delle citate Struttura tecnica e Conferenza. [...] In caso di riscontro negativo, ovvero in caso di mancata presentazione del piano, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120 della Costituzione, nomina il presidente della regione commissario ad acta per la predisposizione, entro i successivi trenta giorni, del piano di rientro e per la sua attuazione per l'intera durata del piano stesso [...]» (comma 79); ii) «Qualora il presidente della regione, nominato commissario ad acta per la redazione e l'attuazione del piano ai sensi dei commi 79 o 83, non adempia in tutto o in parte all'obbligo di redazione del piano o agli obblighi, anche temporali, derivanti dal piano stesso, indipendentemente dalle ragioni dell'inadempimento, il Consiglio dei ministri, in attuazione dell'art. 120 della Costituzione, adotta tutti gli atti necessari ai fini della predisposizione del piano di rientro e della sua attuazione. [...]» (comma 84, primo periodo); iii) «In caso di dimissioni o di impedimento del presidente della regione il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e quarto periodo del comma 83 fino all'insediamento del nuovo presidente della regione o alla cessazione della causa di impedimento. Il presente comma si applica anche ai commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e successive modificazioni» (comma 84-bis). 1.1. - Orbene, tra i commissariamenti disposti ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 rientra anche quello che interessa da circa un decennio la Regione Molise. Giova infatti segnalare che il decreto-legge n. 159 del 2007 all'art. 4 - rubricato «Commissari ad acta per le regioni inadempienti» - prevede al primo comma che, «qualora nel procedimento di verifica e monitoraggio dei singoli Piani di rientro [...] si prefiguri il mancato rispetto da parte della regione degli adempimenti previsti dai medesimi Piani, in relazione alla realizzabilita' degli equilibri finanziari nella dimensione e nei tempi ivi programmati», il Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, «diffida la regione ad adottare entro quindici giorni tutti gli atti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi previsti nel Piano». La stessa norma, al comma 2, dispone che, qualora la Regione «non adempia alla diffida di cui al comma 1, ovvero gli atti e le azioni posti in essere, valutati dai predetti Tavolo e Comitato, risultino inidonei o insufficienti al raggiungimento degli obiettivi programmati, il Consiglio dei ministri, [...], nomina un commissario ad acta per l'intero periodo di vigenza del singolo Piano di rientro». Non solo. Anche dopo l'inizio della gestione commissariale, e sempre «al fine di assicurare la puntuale attuazione del piano di rientro», il Consiglio dei Ministri puo' nominare «uno o piu' subcommissari di qualificate e comprovate professionalita' ed esperienza in materia di gestione sanitaria, con il compito di affiancare il commissario ad acta nella predisposizione dei provvedimenti da assumere in esecuzione dell'incarico commissariale». Quanto al rapporto tra commissario e sub-commissario, sempre l'art. 4, comma 2, in esame stabilisce che «i subcommissari svolgono attivita' a supporto dell'azione del commissario, essendo il loro mandato vincolato alla realizzazione di alcuni o di tutti gli obiettivi affidati al commissario con il mandato commissariale». Com'e' evidente, dunque, la gestione commissariale disegnata dall'art. 4, comma 2, ha una struttura tendenzialmente duale. Il subcommissario, infatti, rappresenta la componente squisitamente tecnica, mentre il commissario - da individuarsi nella persona del presidente della regione interessata - costituisce l'elemento di raccordo politico-decisionale con l'istituzione regionale. Quanto agli oneri derivanti dalla gestione commissariale essi sono - stando sempre al menzionato art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 - «a carico della regione interessata». 1.2. - In questo quadro normativo si inserisce la legge 23 dicembre 2014, n. 190, che ha introdotto il principio di incompatibilita' tra la nomina a commissario ad acta e l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento. L'art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014 - nel testo in vigore fino al 18 dicembre 2018 - disponeva infatti che «la nomina a commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, effettuata ai sensi dell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive modificazioni, e' incompatibile con l'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento» e che «il commissario deve possedere un curriculum che evidenzi qualificate e comprovate professionalita' ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai risultati in precedenza conseguiti». La norma, conseguentemente, apportava le seguenti modifiche ai menzionati commi 79, 83, 84 e 84-bis, dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009: «a) al comma 79, alinea: 1) al terzo periodo, le parole: "il presidente della regione" sono sostituite dalla seguente: "un"; 2) al quarto periodo, le parole: "presidente quale" sono soppresse»; «b) al secondo periodo dell'alinea del comma 83, le parole: "il presidente della regione o un altro soggetto" sono sostituite dalla seguente: "un"»; «c) al comma 84, le parole: "presidente della regione, nominato" sono soppresse e le parole: "ai sensi dei commi 79 o 83," sono sostituite dalle seguenti: ", a qualunque titolo nominato,"»; «d) il comma 84-bis e' sostituito dal seguente: "84-bis. In caso di impedimento del presidente della regione nominato commissario ad acta, il Consiglio dei ministri nomina un commissario ad acta, al quale spettano i poteri indicati nel terzo e nel quarto periodo del comma 83, fino alla cessazione della causa di impedimento"» (qui, come si vede, a parte l'eliminazione della fattispecie delle dimissioni, veniva meno, rispetto alla versione precedente, applicabile ratione temporis alla presente fattispecie, il riferimento all'applicazione ai commissariamenti disposti ex art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007). 1.3. - Successivamente, pero', l'art. 1, comma 395, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, stabiliva che «le disposizioni di cui al comma 569 dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190» - citato al paragrafo precedente - «non si applicano alle regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222». Per tali regioni, infatti, «il Comitato e il Tavolo tecnico [...], con cadenza semestrale, in occasione delle periodiche riunioni di verifica, predispongono [.. .] una relazione ai Ministri della salute e dell'economia e delle finanze, da trasmettere al Consiglio dei ministri, con particolare riferimento al monitoraggio dell'equilibrio di bilancio e dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, anche al fine delle determinazioni di cui all'art. 2, comma 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191». 1.4. - In forza del citato art. 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016, dunque, per le regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 - tra le quali era appunto la Regione Molise - non trovava applicazione nessuna delle disposizioni di cui al menzionato art. 1, comma 569, della legge n. 190 del 2014. Per l'effetto, in tali regioni: la nomina a commissario ad acta per la predisposizione, l'adozione o l'attuazione del piano di rientro non era «incompatibile con l 'affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento» (art. 1, comma 569, primo periodo); il commissario non doveva necessariamente «possedere un curriculum che evidenzi qualificate e comprovate professionalita' ed esperienza di gestione sanitaria anche in base ai risultati in precedenza conseguiti» (art. 1, comma 569, secondo periodo). Non solo. Alle regioni commissariate ai sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007 non si applicavano neppure le altre previsioni del menzionato art. 1, comma 569, modificative dell'art. 2, commi 79, 83, 84 e 84-bis. Tali disposizioni, dunque, valevano si', ma nel testo vigente prima delle modifiche apportate dal citato art. 1, comma 569, sicche', come gia' segnalato al par. 1, stabilivano che: i) il Consiglio dei ministri nominasse commissario ad acta il presidente della regione; ii) solo in caso di dimissioni o di impedimento del presidente della regione il Consiglio dei ministri potesse nominare un commissario ad acta fino all'insediamento del nuovo presidente della regione o alla cessazione della causa di impedimento. 2. - Chiarita in questi termini la normativa rilevante e vigente alla data del 7 dicembre 2018, giorno in cui e' stata adottata la delibera del Consiglio dei ministri qui censurata, e' possibile richiamare, per quanto d'interesse, le vicende relative alla gestione commissariale della Regione Molise. 2.1. - Con accordo del 27 marzo 2007, approvato con delibera della giunta regionale 30 marzo 2007, n. 362, l'odierna ricorrente siglava con il Ministro della salute e il Ministro dell'economia e delle finanze il «Piano di rientro di individuazione degli interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi dell'art. 1, comma 180 della legge 30 dicembre 2004, n. 311». Quest'ultimo prevedeva una serie di interventi da attivare nell'arco del triennio 2007-2009, finalizzati a ristabilire l'equilibrio economico-finanziario della sanita' regionale. 2.2. - A seguito della riunione di verifica del 10 ottobre 2008, non risultando conseguiti gli obiettivi prefissati, il Presidente del Consiglio dei ministri, con propria Nota 11 novembre 2008, diffidava la Regione a adottare, nei successivi quindici giorni, tutti gli atti normativi, amministrativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli obiettivi previsti dal Piano, ai sensi dell'art. 4, comma 1, del decreto-legge n. 159 del 2007, vigente ratione temporis. Decorso tale termine, e permanendo la sussistenza delle criticita' evidenziate, il Consiglio dei ministri, con delibera 28 luglio 2009, esercitava il potere sostitutivo previsto dall'art. 4, comma 2, del gia' citato decreto-legge n. 159 del 2007, nominando l'allora presidente della Regione Molise, dott. Angelo Michele Iorio, Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro. A partire dal 9 ottobre 2009, il Governo decideva di affiancare al Commissario ad acta un subcommissario «di qualificate e comprovate professionalita' ed esperienza in materia sanitaria» (cosi' nella delibera del Consiglio dei ministri 9 ottobre 2009). Il primo subcommissario a essere nominato era la dott.ssa Mastrobuono, alla quale veniva successivamente affiancato il dott. Mario Morlacco (nominato con delibera del Consiglio dei ministri 31 maggio 2011). 2.3. - Con delibera del Consiglio dei ministri 20 gennaio 2012, in esito alle elezioni amministrative regionali dell'ottobre 2011, veniva confermata la nomina del presidente Michele Iorio in funzione di Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro e dei successivi Programmi operativi. Contestualmente, veniva disposta la cessazione, con decorrenza dal 1° marzo 2012, dell'incarico dei due sub-commissari. Con ulteriore delibera del Consiglio dei ministri del 20 gennaio 2012 si procedeva alla nomina di due nuovi sub-commissari, destinati ad entrare in carica dal 1° marzo 2012: il dott. Mario Morlacco (confermato, dunque) e il dott. Nicola Rosato. 2.4. - Il 13 aprile 2012 il dott. Mario Morlacco rassegnava le dimissioni dall'incarico di subcommissario e il successivo 7 giugno 2012 il Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 2, comma 84, secondo periodo, della legge n. 191 del 2009, nominava il dott. Filippo Basso «Commissario ad acta per l'adozione e l'attuazione degli obiettivi prioritari del Piano di rientro e dei successivi Programmi operativi, non compiutamente realizzati dal Presidente pro tempore in funzione di Commissario ad acta». Al dott. Nicola Rosato veniva affidato invece il compito di eseguire gli interventi precedentemente assegnati al dimissionario dott. Mario Morlacco. 2.5. - Malgrado tali nomine, nella riunione del 20 luglio 2012, il Tavolo tecnico e il Comitato LEA riscontravano la persistenza di criticita' e, con delibera 21 marzo 2013, preso atto degli esiti delle elezioni amministrative regionali del 24 e 25 febbraio 2013, il Consiglio dei ministri nominava il neoeletto presidente della Regione Molise, dott. Paolo Di Laura Frattura, Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari. Con successiva delibera del Consiglio dei ministri del 18 maggio 2015, ai sensi del combinato disposto degli articoli 6, comma 11-bis, del decreto-legge n. 35 del 2013 e 35, commi 3 e 5 del decreto-legge n. 66 del 2014, il presidente della Regione Molise veniva nominato anche Commissario per l'adozione degli atti necessari all'accesso alle anticipazioni di liquidita' per il pagamento dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale, di cui al decreto-legge n. 35 del 2013, al decreto-legge n. 102 del 2013 e al decreto-legge n. 66 del 2014. 3. - In data 22 aprile 2018 si svolgevano le elezioni amministrative regionali e veniva eletto presidente della Regione Molise il dott. Donato Toma, il quale si insediava il successivo 8 maggio 2018. 3.1. - Con Nota prot. n. 68693 del 23 maggio 2018, il neoeletto presidente della Regione chiedeva «con cortese urgenza» alla Presidenza del Consiglio dei ministri di provvedere alla propria nomina «quale Commissario ad acta per la prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario, [...] in considerazione delle disposizioni di cui al comma 395, della legge di stabilita' 2016 (legge n. 232/2016), che consentono, nuovamente, ai presidenti di regione di ricoprire anche il ruolo di Commissari ad acta per la sanita' in caso di Piano di rientro». La richiesta rimaneva, pero', inascoltata. 3.2. - Con successiva Nota 13 settembre 2018, prot. n. 116958, trasmessa, a mezzo posta elettronica certificata, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri, anche al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri e ai Ministri della salute, dell'economia e delle finanze e per gli affari regionali e le autonomie, il presidente della Regione Molise rappresentava nuovamente la necessita' di procedere alla nomina del nuovo Commissario in esito ai risultati delle elezioni amministrative. Nella stessa Nota il dott. Donato Toma: si proponeva di ricoprire il ruolo di Commissario «in coerenza con il disposto normativo attualmente vigente (legge n. 232/2016, comma 395)»; segnalava che la nomina di un soggetto esterno avrebbe rappresentato «un ulteriore aggravio di spesa per una Regione gia' in piano di rientro, esborso che [sarebbe andato] ad aggiungersi a quello, gia' cospicuo, sostenuto per il sub Commissario ad acta»; rilevava che la mancata nomina del nuovo Commissario stava causando «una paralisi istituzionale che comporta lo stallo di tutte le procedure necessarie all'attuazione del Piano»; ricordava che, a causa della mancata nomina, la Regione Molise non poteva neppure essere presente ai Tavoli tecnici. Alla nota erano allegate la mozione approvata dal Consiglio regionale in data 31 luglio 2018 avente a oggetto «Individuazione del Commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Molise» e la relazione a firma congiunta del direttore generale della salute della Regione Molise e del direttore generale dell'Azienda sanitaria della Regione Molise (ASReM), concernente le «Criticita' relative alla mancata nomina del Commissario ad acta». Nella mozione il Consiglio regionale rilevava come «la Regione Molise, stante il regime di commissariamento e in assenza delle attribuzioni al dott. Toma delle funzioni di Commissario ad acta» fosse «completamente esautorata di ogni funzione in materia sanitaria, pur rientrando quest'ultima tra quelle attribuite dalla Costituzione alla legislazione concorrente». Il Consiglio regionale, inoltre, osservava che non solo non v'erano ostacoli normativi al conferimento dell'incarico commissariale al dott. Toma, ma tale scelta risultava anche «oltremodo auspicabile» per «ragioni di opportunita' istituzionale e di garanzia della rappresentativita' democratica dei territori». 3.3. - Non avendo ricevuto alcun riscontro, con Nota 12 novembre 2018, prot. n. 143915, il presidente della Regione diffidava formalmente la Presidenza del Consiglio dei ministri a nominarlo senza indugio Commissario ad acta, come previsto dalla normativa vigente. 4. - Con delibera del 7 dicembre 2018 - trasmessa all'odierna ricorrente il successivo 10 dicembre 2018 - il Consiglio dei ministri nominava il dott. Angelo Giustini commissario ad acta e la dott.ssa Ida Grossi subcommissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Molise. In data 27 dicembre 2018 il Commissario e il sub-Commissario si insediavano ufficialmente. La delibera impugnata e' illegittima e violativa delle attribuzioni costituzionali della ricorrente, che ne chiede l'annullamento per i seguenti motivi di Diritto Premessa. Codesta ecc.ma Corte ha in piu' occasioni ricordato che «la disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria e' riconducibile a un duplice ambito di potesta' legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica» (Corte cost., sentenze numeri 278 del 2014 e 266 del 2016). La delibera in epigrafe - concernente la nomina del Commissario e del sub-Commissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario - tocca, pertanto, un campo certamente coperto da attribuzioni regionali costituzionalmente garantite. Sempre per costante giurisprudenza di codesto ecc.mo Collegio, «"il tono costituzionale del conflitto sussiste quando le regioni non lamentino una lesione qualsiasi, ma una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali (sentenze n. 263 del 2014, n. 52 del 2013, n. 305 del 2011, n. 412 del 2008, n. 380 del 2007 e n. 467 del 1997)" (sentenza n. 87 del 2015)» (cosi' nella sentenza n. 260 del 2016). Orbene, come - si confida - si dimostrera' nelle specifiche censure, la delibera indicata in epigrafe non solo interseca, ma lede irrimediabilmente le prerogative costituzionali della Regione Molise. Il Consiglio dei ministri, infatti, ha esercitato un potere radicalmente diverso da quello attribuitogli dalla legge, cosi' integrando un'ipotesi di palese «carenza di potere in concreto», senz'altro idonea a conferire il c.d. «tono costituzionale» al presente conflitto (cfr. sentenze numeri 104 del 2016 e 10 del 2017). «Tono» che - si badi - non viene certamente meno in ragione delle violazioni di legge che si aggiungono alla violazione della Costituzione e viziano il provvedimento impugnato (violazioni di legge che la Regione Molise censura con separato ricorso al giudice amministrativo). Com'e' noto, invero, l'orientamento di codesta ecc.ma Corte e' chiarissimo nel tenere «distinti i casi in cui la lesione derivi da un atto meramente illegittimo (la tutela dal quale e' apprestata dalla giurisdizione amministrativa), da quelli in cui l'atto e' viziato per contrasto con le norme attributive di competenza costituzionale (mentre non rileva che l'atto possa essere anche oggetto di impugnazione in sede giurisdizionale) (cosi' espressamente, sentenze n. 260 del 2016, n. 87 del 2015, n. 137 del 2014)» (sent. n. 10 del 2017). 1. - Violazione degli articoli 3, 97, 117, comma 3, e 118 della Costituzione. Come segnalato in narrativa, il Consiglio dei ministri e' stato chiamato a deliberare l'affidamento dell'incarico commissariale de quo per la sola ed esclusiva ragione della naturale cessazione del mandato elettivo del precedente presidente della regione, il quale era stato nominato Commissario proprio in ragione della titolarita' di tale carica regionale. Il Consiglio dei ministri, pertanto, avrebbe dovuto limitarsi a prendere atto della cessazione di quell'incarico e dell'elezione del nuovo presidente della regione pro tempore, sostituendolo nell'incarico commissariale secondo lo stesso avvicendamento avutosi per il mandato regionale, in ossequio alle disposizioni allora vigenti (espressamente richiamate in narrativa). Nel caso di specie, invece, il Consiglio dei ministri ha nominato Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro un soggetto terzo, non titolare di alcun incarico o ruolo istituzionale presso la Regione Molise. Ovviamente tale scelta non viene qui censurata per la (pur evidente e gia' segnalata) violazione di legge che la caratterizza, ma perche' e' stata assunta omettendo completamente la concreta valutazione di una pluralita' di elementi coessenziali al corretto esercizio dei poteri sostitutivi demandati dal Governo nei confronti delle regioni in piano di rientro. Tutto cio' si risolve, anzitutto, in una grave lesione delle attribuzioni della Regione ricorrente nelle materie di competenza legislativa concorrente «tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica», inevitabilmente coinvolte ogniqualvolta siano rimessi in gioco gli equilibri sottesi al Piano di rientro dai deficit di bilancio in materia sanitaria. 1.1. - Questa difesa non ignora che codesta ecc.ma Corte ha segnalato, con riferimento ad altre regioni - soggette, come la ricorrente, al Piano di rientro in materia sanitaria - che «il lungo protrarsi del commissariamento costituisce [...] un sintomo negativo dell'andamento di tale processo, cosicche' si accentua l'esigenza di soluzioni strutturali univoche ed efficaci e del rigoroso rispetto delle regole a tale scopo concepite» (sent. n. 117 del 2018). Nondimeno, giova sin d'ora segnalare che, per quanto specificamente concerne la Regione Molise: la nomina di un Commissaria ad acta esterno, anziche' del presidente pro tempore della Regione, non risponde certamente, come si vedra', all'esigenza di «soluzioni strutturali, univoche ed efficaci»; la disciplina di settore vigente ratione temporis al momento dell'adozione della delibera non solo non vietava il conferimento dell'incarico al presidente pro tempore della Regione, ma addirittura imponeva tale designazione; quanto all'andamento del processo di rientro dal deficit sanitario, e' lo stesso Ministero della salute a rilevare, dopo la riunione di verifica del 20 novembre 2018 (come risulta da documentazione che si allega), che per il Molise il punteggio della griglia LEA «si colloca nell'anno 2017 (seppur provvisorio) al di sopra della soglia di adempienza con un punteggio pari a 167» (Livello di sufficienza: >160); tanto, si badi, benche' dall'aprile 2018 la Regione Molise sia rimasta priva di una struttura commissariale deputata all'attuazione del Piano di rientro, a causa dell'inerzia del Governo a esercitare il proprio potere di nomina del Commissario ad acta nella persona del presidente pro tempore della Regione. Ancora in limine giova precisare che l'odierna ricorrente non ignora neppure l'orientamento espresso da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 199 del 2018, ove si e' segnalato che un commissariamento della sanita' regionale che si protragga per un lungo periodo determina ripercussioni «anche sugli equilibri della forma di governo regionale, a causa del perdurante esautoramento del consiglio e della stessa giunta a favore del Commissario ad acta», soprattutto - ad avviso di questa Corte - «quando e' impersonato dal presidente della giunta, in un ambito cruciale per il governo della regione». Nondimeno, la questione oggetto del presente gravame e' indubbiamente diversa da quella scrutinata in quella pronuncia, atteso che non concerne i rapporti tra le prerogative costituzionali degli organi regionali e i poteri del Commissario ad acta (e dunque tra legge regionale e atti commissariali). Cio' che in questa sede si contesta e' - a monte - il fatto che il Consiglio dei ministri non avesse il potere di conferire l'incarico commissariale a un soggetto esterno in presenza delle condizioni, giuridiche e di fatto, sussistenti al 7 dicembre 2018, data di adozione della delibera qui gravata. Giova infatti ricordare che nel presente giudizio risultano del tutto irrilevanti le modifiche che l'art. 25-septies del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, ha apportato alle disposizioni che disciplinano la nomina dei commissari nelle regioni sottoposte a un Piano di rientro. Tanto, per la semplice ragione che il menzionato art. 25-septies, non presente nell'originario testo del decreto-legge, e' stato introdotto dalla sua legge di conversione (legge 17 dicembre 2018, n. 136), entrata in vigore solo il 19 dicembre 2018, ben dodici giorni dopo l'adozione della delibera qui gravata. Qui, dunque, non si discute ne' dell'opportunita' di trattenere l'incarico commissariale in capo al presidente della regione commissariata ne' della legittimita' costituzionale di una norma sopravvenuta che abbia imposto di scindere le due posizioni. Col presente ricorso - infatti - a codesta ecc.ma Corte si chiede esclusivamente di accertare che con la delibera indicata in epigrafe il Consiglio dei ministri ha esercitato un potere radicalmente diverso da quello attribuitogli dalla legge e che - come si dimostrera' - non gli spettava. Tutto cio' premesso, e' possibile osservare segue. 1.2. - In primo luogo occorre segnalare che il Consiglio dei ministri, nella delibera di cui in epigrafe, ha omesso una concreta valutazione concernente: i) l'eventuale impossibilita' di nominare Commissario il presidente pro tempore della Regione; ii) l'opportunita' di conferire l'incarico a un soggetto che assicurasse un confronto con l'Amministrazione regionale grazie alla coincidenza, in capo alla medesima persona, di un incarico istituzionale presso la Regione; iii) lo stato di avanzamento del piano di rientro dal deficit sanitario; iv) gli effetti sul sistema sanitario regionale derivanti dal grave ritardo accumulato dal Governo nella nomina del nuovo Commissario; v) il parere della Conferenza delle regioni e delle province autonome che, con nota 2018/104/SRFS/C7, ha affermato che il conseguimento degli obiettivi del piano di rientro dal deficit sanitario necessita di un continuo confronto con l'Amministrazione regionale e che la designazione a commissario del presidente della regione assicura «continuita' e forza all'azione di risanamento», in quanto garantisce «il massimo raccordo possibile tra la programmazione regionale, l'azione amministrativa e la scelta del commissario», contemperando le esigenze correlate ai vincoli di bilancio con quelle di opportuna allocazione dei servizi sui territori, attraverso una programmazione pienamente consapevole delle risorse di personale, finanziarie e organizzative del sistema sanitario regionale. Alla luce di quanto sopra indicato, il conferimento dell'incarico commissariale a un soggetto diverso dal presidente della regione e, peraltro, esterno all'istituzione regionale, deliberato senza alcuna valutazione correlata alla concreta situazione del sistema sanitario regionale molisano, risulta irragionevolmente punitivo nei confronti della Regione. Cosi' facendo, infatti, il Governo ha ulteriormente compresso l'autonomia regionale senza considerare quale fosse l'opzione migliore per il caso specifico della Regione Molise. 1.3. - Per tali ragioni, la delibera in oggetto e' illegittima per una pluralita' di profili. In primo luogo essa determina, senza alcuna valida ragione di rilievo costituzionale, un'ulteriore compressione delle competenze sia legislative che amministrative della Regione nelle materie «tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica», in patente violazione del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., nonche' degli articoli 117, comma 3, e 118 Cost. Non solo. La delibera qui gravata sopprime, senza perseguire alcun interesse meritevole di tutela, il collegamento istituzionale tra la struttura commissariale e l'Amministrazione regionale. Anche tale scelta risulta palesemente irragionevole e quindi in contrasto con l'art. 3 Cost., atteso che, proprio quando il commissariamento dovrebbe volgere al termine, l'iter di rientro viene inspiegabilmente rallentato attraverso il ricorso a un Commissario esterno (che, giova ribadirlo, interviene a seguito di un periodo di «stallo» causato proprio dall'inerzia del Governo). Cosi' facendo, la delibera in epigrafe si pone in contrasto anche con l'elementare canone di buon andamento della pubblica amministrazione sancito all'art. 97 Cost. e con i principi di efficienza ed economicita' dell'Amministrazione (come specificamente si dira' al quarto motivo di ricorso). Tanto, con dirette ripercussioni sulle competenze legislative e amministrative costituzionalmente riconosciute alla Regione dagli articoli 117, comma 3, e 118 della Costituzione, che il commissariamento impedisce di esercitare. 2. - Violazione, per altro profilo, del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., del principio del buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost., degli articoli 117, comma 3, 118 e 120 Cost. La delibera in esame e' illegittima anche per un diverso profilo, connesso alla disciplina costituzionale dell'esercizio dei poteri sostitutivi e al principio della leale collaborazione, la cui violazione incide direttamente sulle attribuzioni costituzionali dell'odierna ricorrente. A tal proposito, codesta ecc.ma Corte, nella sentenza n. 171 del 2015 (richiamata anche dalla piu' recente sentenza n. 56 del 2018) - espressiva di un consolidato orientamento - ha affermato che l'art. 120 Cost. impone allo Stato di esercitare i poteri sostitutivi nel rispetto di limiti precisi, in quanto essi: «devono essere attivati solo in caso di accertata inerzia della regione o dell'ente locale sostituito»; «devono rispettare il principio di leale collaborazione all'interno di un procedimento nel quale l'ente sostituito possa far valere le proprie ragioni»; «devono conformarsi al principio di sussidiarieta'». Nel caso di specie, nessuno di questi criteri e' stato rispettato. In primo luogo, non consentendo l'avvicendamento tra il precedente e l'attuale presidente della regione e' stato compresso lo spazio di autonomia gia' riconosciuto alla Regione nel procedimento di rientro dal deficit sanitario, senza verificare se tale misura fosse proporzionata e necessaria e se tale necessita' derivasse dalla «accertata inerzia della Regione» nel dare attuazione al piano di rientro. Non solo. Nel caso di specie la delibera e' stata adottata senza neppure richiedere o acquisire il parere dell'odierna ricorrente, benche' l'art. 2, comma 84, della legge n. 190 del 2014, imponesse di sentire la Regione. Gia' solo per tali ragioni, risulta innegabile la violazione dell'art. 120 Cost., pel profilo della leale collaborazione, oltre che del canone di ragionevolezza e proporzionalita' discendente dall'art. 3 Cost. Il mancato rispetto della disciplina costituzionale in materia di esercizio dei poteri sostitutivi si riflette, pero', immediatamente sulle attribuzioni conferite alla Regione dagli articoli 117, comma 3, Cost. (con specifico riferimento alla materia «tutela della salute») e all'art. 118 Cost. E' di tutta evidenza, infatti, che a seguito della delibera contestata col presente gravame la Regione finisce per non avere alcun ruolo all'interno della struttura commissariale, benche' il principio di leale collaborazione e l'art. 120 Cost. impongano che le regioni «direttamente interessat[e] dall'esercizio del potere sostitutivo siano specificamente e individualmente coinvolt[e] in modo da poter far valere le proprie ragioni». Tanto, anche in ispregio del principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito all'art. 97 Cost. 3. - Violazione del legittimo affidamento. Tra i parametri violati dalla delibera censurata va aggiunto anche quello della tutela del legittimo affidamento. Quest'ultimo, com'e' noto, costituisce un «principio connaturato allo Stato di diritto» (cosi' Corte costituzionale, sentenza n. 103 del 2013), che tutela le situazioni soggettive consolidatesi sulla base di atti - provenienti da organi amministrativi, legislativi o giudiziari -, che abbiano generato nei destinatari un'aspettativa di stabilita'. 3.1. - Orbene, come gia' emerso in narrativa, le norme rilevanti e vigenti al 7 dicembre 2018 imponevano al Governo di conferire l'incarico di commissario ad acta al presidente della regione, precetto derogabile esclusivamente nell'ipotesi - che qui non ricorreva dell'impedimento o delle dimissioni di quest'ultimo. Cosi' stando le cose, non v'era ragione di supporre che il Governo potesse «aggirare» un dato legislativo tanto inequivoco, sicche' la Regione poteva senz'altro fare affidamento sulla stabilita' e la cogenza del combinato disposto degli articoli 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis. Per di piu', le precedenti delibere del Consiglio dei ministri del 21 marzo 2013 e del 18 maggio 2015 avevano conservato in capo all'ex presidente della Regione Molise la funzione di Commissario ad acta. Non v'era quindi motivo di dubitare che, a seguito delle elezioni del 22 aprile 2018, le stesse funzioni sarebbero transitate al suo successore. Tanto, per il semplice fatto che la sola causa efficiente della nomina di un nuovo commissario e' stata - giova ribadirlo - solo l'avvenuta elezione del nuovo presidente. Nulla, viceversa, sul piano della normativa rilevante era mutato. La legittima aspettativa di continuita' e' stata quindi frustrata senza alcuna ragione giustificativa. 3.2. - Com'e' noto, secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, di recente ribadita nella sentenza n. 154 del 2017: «il valore del legittimo affidamento nella certezza dei rapporti giuridici - la cui nozione appare sovrapponibile a quella maturata in ambito europeo, "stante la sostanziale coincidenza degli indici sintomatici della lesione del principio dell'affidamento elaborati nella giurisprudenza di questa Corte e in quella delle Corti europee" (sentenze n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016) - trova copertura costituzionale nell'art. 3 Cost.», ma non «in termini assoluti e inderogabili»; difatti, da un lato, «la posizione giuridica che da' luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento»; dall'altro, «interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere in senso sfavorevole anche su posizioni consolidate - con il limite della proporzionalita' dell'incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti (sentenza n. 56 del 2015) - o su assetti regolatori precedentemente definiti (ex plurimis, sentenza n. 216 del 2015)». Ebbene: nell'odierna fattispecie, per le ragioni gia' viste, l'aspettativa della Regione era certamente consolidata, e, in ogni caso, non v'era stata, nelle more dell'adozione della delibera gravata, alcuna modifica normativa astrattamente idonea a incidere nella posizione della Regione Molise. D'altra parte, neppure si e' avuta, da parte del Consiglio dei ministri, con la delibera impugnata, alcuna (reale) valutazione degli interessi pubblici in capo alla Regione e ai suoi abitanti (che essa rappresenta istituzionalmente), tale da poter, se non giustificare, quantomeno motivare la frustrazione del legittimo affidamento riposto dalla Regione nella situazione esistente. 4. - Violazione degli articoli 81 e 97 Cost., in riferimento agli articoli 117, comma 3, e 118 Cost., nonche' in riferimento al principio di leale collaborazione. La delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018 e' altresi' violativa degli articoli 81 e 97 Cost., in riferimento alle attribuzioni costituzionali riconosciute alla Regione nelle materie «tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica» ex articoli 117, comma 3, e 118 Cost., nonche' in riferimento al principio di leale collaborazione. 4.1. - Come segnalato in narrativa, gli oneri derivanti dalla gestione commissariale sono, stando a quanto previsto dall'art. 4, comma 2, del decreto-legge n. 159 del 2007, «a carico della regione interessata». Orbene, e' di patente evidenza che la delibera qui censurata - discostandosi dai modelli di gestione commissariale sin qui sperimentati - ha disposto la nomina di un commissario e un sub-commissario entrambi esterni, i quali, ovviamente, dovranno essere remunerati. Pertanto, mentre nelle precedenti strutture commissariali l'esborso a carico della Regione riguardava la sola spesa per il sub-commissario esterno - atteso che il presidente pro tempore svolgeva l'incarico di Commissario ad acta senza oneri ulteriori -, in forza della delibera qui censurata la Regione risulta gravata di una spesa aggiuntiva. Il punto non sarebbe di per se' decisivo - come invece e' - se non considerassimo due elementi. Anzitutto, l'odierna ricorrente e' sottoposta a Piano di rientro e, per tale ragione, e' soggetta a vincoli finanziari assai stringenti che si risolvono, inevitabilmente, in una compressione della sua autonomia legislativa. Compressione che codesta ecc.ma Corte costituzionale ha dimostrato di ritenere inevitabile, rilevando persino che «l'illegittimita' costituzionale della legge regionale sussiste anche quando l'interferenza e' meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro (sentenza n. 110 del 2014)" (sentenza n. 227 del 2015)» (sentenza n. 14 del 2017). Tutto cio' considerato, desta serie perplessita' il fatto che una regione - per evitare ogni eventuale interferenza con l'attivita' del Commissario - debba astenersi da tutti gli interventi non previsti dal Piano che possano aggravare il disavanzo sanitario regionale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 104 del 2013) e possa far valere «gli interessi della collettivita' amministrata [...] entro i limiti imposti dal legislatore nel delicato periodo del risanamento» (Corte cost., sentenza n. 117 del 2018), mentre il Governo puo' arbitrariamente decidere di onerare quella stessa regione di spese ulteriori e ingiustificate. Giova infatti ribadire - e qui veniamo al secondo elemento essenziale ai fini del decidere - che qui v'era un altro soggetto titolare di incarico istituzionale nella Regione che aveva chiesto, in ossequio alla normativa vigente, di svolgere l'incarico in contestazione e che avrebbe potuto provvedervi in tempi piu' stretti, in ragione dell'approfondita conoscenza della realta' sulla quale intervenire, e senza costi. Il dott. Toma, nella qualita' di presidente pro tempore della Regione Molise, aveva infatti chiesto formalmente sin dal 23 maggio 2018 di essere nominato Commissario ad acta. Il Consiglio dei ministri, pero', non solo ha ignorato tale richiesta, ma ha lasciato la Regione ricorrente del tutto priva di una struttura commissariale per circa otto mesi, senza affatto curarsi ne' degli effetti che tale grave ritardo avrebbe prodotto sul sistema sanitario regionale ne' dello stato di avanzamento del piano di rientro dal deficit sanitario. Una volta decorso tale lasso di tempo, il Governo ha ulteriormente rallentato l'iter di rientro scegliendo di conferire l'incarico a due soggetti esterni. 4.2. - Alla luce di quanto sin qui osservato emerge con chiarezza, innanzitutto, che l'esigenza di contenimento della spesa pubblica riconducibile al disposto di cui all'art. 81 Cost. e' apertamente frustrata dalla delibera qui censurata, che impone del tutto irragionevolmente un considerevole aggravio della spesa pubblica. Non solo. La delibera adottata il 7 dicembre 2018 non reca alcuna indicazione delle ragioni che rendevano necessario abbandonare un modello economicamente piu' vantaggioso per le finanze pubbliche, in favore di un altro che impone alla Regione nuovi oneri. Tanto - si badi - per il semplice fatto che tali ragioni non sussistevano e che i maggiori oneri a carico della Regione costituiscono semplicemente l'effetto dell'aprioristico pregiudizio negativo del Governo nei confronti della concentrazione dell'incarico commissariale e di quello di presidente pro tempore della giunta regionale. Per l'effetto, benche' le norme attributive del potere sostitutivo in materia di attuazione del Piano di rientro dal disavanzo nel settore sanitario perseguano lo scopo di contenimento della spesa sanitaria regionale, il Governo ha esercitato tale potere finendo per aumentare la spesa pubblica. E' dunque di patente evidenza che la delibera censurata si pone in contrasto, oltre che con gli articoli 81 Cost., anche con l'art. 97 Cost., poiche' risulta apertamente disatteso il criterio di economicita' ivi indicato, «secondo cui l'azione delle pubbliche amministrazioni deve perseguire i propri obiettivi, garantendo il buon andamento e l'imparzialita' con il minimo dispendio di risorse» (Corte cost., sentenza n. 133 del 2016). 5. - In subordine. Illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis. Si e' visto che la disciplina di settore vigente ratione temporis non solo non vietava il conferimento dell'incarico al presidente pro tempore della regione, ma addirittura imponeva tale designazione. Cio' premesso, in via subordinata, nella denegata e non creduta ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse che dal combinato disposto degli articoli 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis, discendesse invece l'impossibilita' di nominare il presidente della regione commissario ad acta, la deliberazione impugnata sarebbe comunque illegittima, in ragione dell'illegittimita' costituzionale delle segnalate disposizioni (ove interpretate nel senso da ultimo indicato). In tal caso, infatti, tutti i vizi sin qui segnalati affliggerebbero direttamente la disciplina legislativa, che: i) nel corso del procedimento di rientro dal deficit consentirebbe l'esclusione del rappresentante della regione dalla struttura commissariale senza una previa valutazione dello stato di avanzamento del piano di rientro e dell'opportunita' di garantire un confronto costante tra struttura commissariale e amministrazione regionale; ii) impedirebbe la nomina a commissario ad acta dei titolari degli incarichi istituzionali presso la regione attraverso un automatismo legislativo irragionevole e contraddittorio con le finalita' e le caratteristiche del piano di rientro dal deficit sanitario; iii) impedirebbe alla regione di mantenere gli spazi di autonomia e partecipazione procedimentale nel corso dell'esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato; iv) determinerebbe ulteriori spese, irragionevoli e non necessarie, a carico del sistema sanitario regionale. Per tali ragioni, nell'ipotesi da ultimo considerata, la Corte costituzionale dovrebbe scrutinare la legittimita' delle menzionate disposizioni attraverso la c.d. «autorimessione» della questione di legittimita' costituzionale, dichiarandole illegittime in quanto violative del principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost., del principio di buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost., del principio di leale collaborazione ex art. 117 Cost. e degli articoli 81, 97, 117, comma 3, 118 e 120 Cost.
P.Q.M. La Regione Molise, come in epigrafe rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia: dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al Consiglio dei ministri, adottare, in violazione degli articoli 3, 81, 97, 117, 118 e 120 della Costituzione e dei principi di leale collaborazione e di tutela del legittimo affidamento, la delibera del Consiglio dei ministri del 7 dicembre 2018, recante la nomina del dott. Angelo Giustini a Commissario ad acta e della dott.ssa Ida Grossi a sub-Commissario per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Molise; in subordine, previa eventuale rimessione della questione di legittimita' costituzionale innanzi a se stessa, dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli articoli 1, comma 395, della legge n. 232 del 2016 e 2, comma 84-bis, della legge n. 191 del 2009, nella formulazione vigente ratione temporis, nei termini di cui in motivazione; conseguentemente e per l'effetto, annullare il provvedimento gravato, con ogni conseguenza di legge. Si deposita copia conforme all'originale della delibera della giunta regionale della Regione Molise n. 11 del 24 gennaio 2019 di conferimento dell'incarico defensionale. Roma, 5 febbraio 2019 Avv. Prof. Luciani