N. 31 SENTENZA 22 gennaio - 1 marzo 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Imposte e tasse ‒ Riserva allo Stato del maggior gettito derivante dalla revisione degli importi della tassa automobilistica. - Decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 21 settembre 2016 (Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per l'anno 2012); decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 8 maggio 2017 (Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per l'anno 2013). -(GU n.10 del 6-3-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a
seguito dei decreti del Ministero dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con
il dipartimento della funzione pubblica 21 settembre 2016
(Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da
riservare allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo
da riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano, per l'anno 2012) e 8 maggio 2017 (Determinazione del maggior
gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi
dell'articolo 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, per l'anno 2013), promossi dalla Regione autonoma Sardegna nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorsi
notificati il 22-28 novembre 2016 e il 12-18 luglio 2017, depositati
in cancelleria il 30 novembre 2016 e il 18 luglio 2017, iscritti
rispettivamente al n. 6 del registro conflitti tra enti 2016 e al n.
7 del registro conflitti tra enti 2017 e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale, dell'anno
2016 e n. 36, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 gennaio 2019 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna
e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 22 novembre 2016 e
depositato il successivo 30 novembre, la Regione autonoma Sardegna ha
proposto conflitto di attribuzione (reg. confl. enti n. 6 del 2016)
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della funzione
pubblica 21 settembre 2016 (Determinazione del maggiore gettito della
tassa automobilistica da riservare allo Stato, al netto del minor
gettito dello stesso tributo da riconoscere alle regioni ed alle
province autonome di Trento e di Bolzano, per l'anno 2012),
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 23 settembre
2016.
1.1.- La Regione autonoma ricorrente premette che il decreto
ministeriale impugnato interviene in un risalente contenzioso tra lo
Stato e la Regione autonoma Sardegna, gia' oggetto dell'attenzione di
questa Corte (sono citate le sentenze n. 82 del 2015, n. 144 del 2015
[recte: 2013], n. 95 del 2013, n. 99 e n. 118 del 2012).
L'art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», ha difatti
modificato il sistema tributario delle entrate regionali,
riformulando l'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3 (Statuto speciale per la Sardegna). Il nuovo sistema, sebbene
dovesse entrare a regime dal 2010 (art. 1, comma 838, della legge n.
296 del 2006), e' rimasto a lungo inattuato, con la conseguenza che
il «ritardo accumulato» ha determinato «una emergenza finanziaria in
Sardegna» (e' citata la sentenza n. 95 del 2013).
Solo nel luglio 2014 lo Stato, recependo indicazioni in tal senso
(fornite, in particolare, dalla legge 16 ottobre 2012, n. 182,
recante «Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e
dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l'anno finanziario
2012», che aveva stanziato le somme per le regolazioni contabili in
favore della Sardegna, e dall'art. 11, comma 5-bis, del decreto-legge
8 aprile 2013, n. 35, recante «Disposizioni urgenti per il pagamento
dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonche' in materia
di versamento di tributi degli enti locali», convertito, con
modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n. 64) ha stipulato
l'accordo in materia di finanza di pubblica del 21 luglio 2014 ed ha
regolato alcuni aspetti del rapporto economico-finanziario con la
Regione autonoma; quindi, nel dicembre 2015, lo Stato e la Regione
autonoma sono addivenuti ad una seconda intesa in cui hanno stabilito
che «il saldo del maggior gettito spettante alla Regione per gli anni
dal 2010 al 2015 in conseguenza dell'adozione del decreto legislativo
di attuazione dell'art. 8 della l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3,
rispetto all'importo gia' attribuito, e' erogato alla medesima in 4
annualita' costanti a decorrere dall'anno 2016» (art. 3).
E' da ultimo intervenuto il decreto legislativo 9 giugno 2016, n.
114 (Norme di attuazione dell'articolo 8 dello Statuto speciale della
Regione autonoma della Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, in materia di entrate erariali regionali) che ha attuato
l'art. 8 dello statuto speciale prevedendo, all'art. 15, comma l, che
«[l]e compartecipazioni spettanti ai sensi dell'articolo 8 dello
Statuto alla Regione non possono essere oggetto di riserva erariale,
salvo quanto previsto al comma 2», ai sensi del quale
«[e]sclusivamente qualora intervengano eventi eccezionali e
imprevedibili, previa comunicazione alla Regione Autonoma della
Sardegna, il gettito derivante dall'istituzione di nuovi tributi o da
maggiorazioni di aliquote determinati con legge statale puo' essere
riservato allo Stato, a condizione che il medesimo gettito sia
specificamente finalizzato alla copertura degli oneri derivanti dagli
eventi anzi detti, sia temporalmente delimitato e distintamente
contabilizzato nel bilancio statale». L'art. 18, inoltre, prevede che
«[l]e disposizioni del presente decreto legislativo si applicano a
decorrere dal 1° gennaio 2010», coerentemente con il termine di
entrata a regime del novellato art. 8 dello statuto speciale, gia'
indicato dall'art. l, comma 838, della legge n. 296 del 2006.
1.2.- E' in questo contesto che e' stato adottato il
provvedimento impugnato.
Esso sarebbe asseritamente attuativo dell'art. l, comma 235,
della legge n. 296 del 2006 - che prevede la regolazione delle minori
entrate per le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
derivanti dalle esenzioni dal pagamento della tassa automobilistica
per l'acquisto di veicoli meno inquinanti (cosiddetti "ecoincentivi")
- e del comma 321 del medesimo articolo, che prevede l'innalzamento
tariffario e la riserva allo Stato del maggior gettito della tassa
automobilistica sui veicoli maggiormente inquinanti, a decorrere
dall'anno 2007, disponendo, al contempo, una riduzione percentuale
dei trasferimenti statali destinati alle Regioni e alle Province
autonome di Trento e di Bolzano in ragione del maggior gettito
derivante dal predetto tributo. Il successivo comma 322, cosi' come
il comma 235 per le minori entrate, ha quindi rinviato a un decreto
del Ministero dell'economia e delle finanze, da adottare d'intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, la definizione delle
regolazioni finanziarie delle maggiori entrate nette derivanti
dall'attuazione delle norme di cui al comma 321 e dei criteri per la
corrispondente riduzione dei trasferimenti dello Stato alle sopra
dette autonomie.
In (pretesa) attuazione di queste disposizioni, il provvedimento
impugnato indica quindi, le somme che le Regioni e le Province
autonome che riscuotono il tributo devono rimettere all'erario, quale
maggior gettito derivante dall'aumento tariffario del comma 321,
detratto il minor gettito derivante dal comma 235.
Per la Regione autonoma Sardegna il maggior gettito cosi'
determinato sarebbe pari alla somma di euro 4.481.085,69.
L'art. 2 del decreto in esame prevede, inoltre, che tali importi,
in assunto spettanti all'erario, debbano essere versati dalle Regioni
entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del decreto in
Gazzetta Ufficiale e che, ove tale versamento non sia effettuato, la
Ragioneria generale dello Stato sia tenuta «al recupero mediante
corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali destinati a
ciascuna regione e provincia autonoma, le cui autorizzazioni di spesa
risultano iscritte nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e finanze [...]».
2.- Cio' premesso, in ordine al "tono costituzionale" del
conflitto, la Regione autonoma Sardegna evidenzia che il
provvedimento impugnato riserva all'erario il maggior gettito
derivante dall'aumento di un tributo il quale, ai sensi dell'art. 8,
comma l, lettera m), dello statuto speciale, e' compartecipato per i
sette decimi dalla Regione autonoma Sardegna, sottraendole, in tal
modo, risorse che statutariamente le spettano. Sarebbe dunque
pregiudicata l'autonomia finanziaria regionale che l'art. 7 dello
statuto speciale riconnette al regime delle compartecipazioni
erariali di cui al successivo art. 8.
2.1.- La ricorrente anzitutto lamenta la violazione degli artt. 7
e 8 dello statuto speciale e degli artt. 116, 117 e 119 della
Costituzione.
Assume infatti che la riserva erariale disposta con detto decreto
ministeriale sarebbe illegittima dal momento che l'art. 8 dello
statuto speciale non contempla alcuna ipotesi derogatoria del regime
di compartecipazione fissa alle entrate. Le riserve statali infatti
non sarebbero previste ne' nella formulazione vigente, ne' in quelle
precedenti, con la conseguenza che ogni atto che esclude un tributo
dalla compartecipazione sarebbe illegittimo per violazione dello
stesso art. 8 e, indirettamente, dell'art. 7.
Al riguardo, difatti, questa Corte ha avuto modo di affermare che
«[d]iversamente dallo statuto della Regione siciliana [...], non
risultano riserve integrali allo Stato previste dallo statuto della
Regione autonoma Sardegna. Pertanto, la denunciata mancata
attribuzione a tale Regione degli importi corrispondenti
all'applicazione delle quote fisse di compartecipazione previste
dall'art. 8 dello statuto speciale in relazione ai diversi tributi
[...] contrasta con l'evocato parametro statutario» (sentenza n. 241
del 2012).
Per le medesime ragioni risulterebbero violati altresi' gli artt.
116, 117, terzo comma, e 119 Cost., che riconoscono e tutelano
l'autonomia economico-finanziaria delle Regioni e, in particolare,
delle autonomie speciali, con specifico riferimento alla Regione
autonoma Sardegna.
2.2.- Sarebbero inoltre violati gli artt. 15 e 18 del d.lgs. n.
114 del 2016 - anche in riferimento ai predetti artt. 7 e 8 dello
statuto speciale - che recano norme di attuazione dell'art. 8 da
ultimo menzionato. Secondo questa Corte, infatti, le norme di
attuazione degli statuti speciali «possiedono un sicuro ruolo
interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie che
delimitano le sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale
e non possono essere modificate che mediante atti adottati con il
procedimento appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal
modo sugli atti legislativi ordinari» (sentenza n. 51 del 2006) e,
pertanto, possono essere evocati nel giudizio per conflitto
d'attribuzione tra enti. In base a dette disposizioni, il regime
delle compartecipazioni non puo' essere derogato, salvo il ricorrere
di «eventi eccezionali e imprevedibili» e nel rispetto di alcuni
oneri sostanziali e procedimentali che non sarebbero stati rispettati
nel caso di specie. In particolare, la riserva puo' essere disposta
solo su nuovi tributi o su maggiorazioni di aliquote di tributi
preesistenti, con salvezza del gettito gia' previsto in favore della
Regione autonoma; lo Stato deve dare alla Regione autonoma previa
comunicazione della volonta' di disporre una riserva su tali maggiori
entrate; il gettito deve essere specificamente finalizzato alla
copertura degli oneri derivanti dagli «eventi eccezionali e
imprevedibili» che giustificano la riserva erariale; la riserva deve
essere temporalmente delimitata e distintamente contabilizzata nel
bilancio statale.
Secondo la ricorrente, peraltro, il menzionato contrasto sarebbe
maggiormente evidente considerando che le disposizioni di attuazione
del novellato art. 8 dello statuto speciale producono effetti dal
gennaio 2010, vale a dire dalla data in cui il nuovo sistema delle
entrate regionali avrebbe dovuto entrare a regime, ai sensi dell'art.
l, comma 838, della legge n. 296 del 2006.
2.3.- La riserva erariale delle entrate compartecipate dalla
Regione autonoma Sardegna sarebbe inoltre lesiva del principio di
leale collaborazione desumibile dagli artt. 5 e 117 Cost., in
relazione alle intese stipulate tra lo Stato e la Regione autonoma
aventi ad oggetto «Accordo tra lo Stato e la Regione autonoma della
Sardegna per il coordinamento della finanza pubblica», del 10
dicembre 2015, e «Accordo tra il Ministro dell'Economia e delle
Finanze e la Regione Sardegna in materia di finanza pubblica», del 21
luglio 2014.
Con l'art. 3 dell'accordo del dicembre del 2015, lo Stato si
sarebbe infatti obbligato a liquidare alla Regione, in quattro quote
annuali, il maggior gettito tributario compartecipato non ancora
trasferito alla Regione autonoma Sardegna, recependo le indicazioni
della giurisprudenza costituzionale sulla cogenza del regime di
compartecipazione delle entrate erariali e auto-obbligandosi a
restituire qualunque cespite fosse stato escluso da tale regime.
Conseguentemente, lo Stato non potrebbe incamerare somme oggetto di
compartecipazione della Regione autonoma Sardegna.
La riserva erariale sarebbe inoltre in contrasto anche con
l'accordo del luglio del 2014 in cui lo Stato aveva riconosciuto gli
effetti della riforma del regime delle entrate sulle capacita' di
spesa della Regione autonoma Sardegna, superando il precedente regime
del "patto di stabilita' interno". Il mancato riconoscimento di parte
delle risorse compartecipate comporterebbe necessariamente
l'illegittima compressione della capacita' di spesa della Regione,
posto che «e' di palmare evidenza che [...] il principio inderogabile
dell'equilibrio in sede preventiva del bilancio di competenza
comporta che non possono rimanere indipendenti e non coordinati, nel
suo ambito, i profili della spesa e quelli dell'entrata» (e'
richiamata la sentenza n. 118 del 2012).
La lesione del principio di leale collaborazione e' inoltre
dedotta in ragione della violazione di un'intesa «senza l'attivazione
di ulteriori meccanismi di cooperazione necessari per superare
l'intesa gia' raggiunta», cio' che «determina una lesione del
principio di leale collaborazione», dal momento che le intese
«rappresentano la via maestra per conciliare esigenze unitarie e
governo autonomo del territorio», e che «il principio di leale
collaborazione che si realizza mediante tali accordi, anche in una
accezione minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo
ufficiale in una sede istituzionale di tener fede ad un impegno
assunto» (sono richiamate le sentenze n. 58 del 2007 e n. 31 del
2006).
Detti principi, affermati in casi nei quali l'intesa era
intervenuta in un ambito materiale riconducibile alla competenza
legislativa esclusiva statale, dovrebbero a maggior ragione trovare
applicazione al caso in esame, in cui, da un canto, rilevano le
speciali prerogative della Regione autonoma Sardegna e, dall'altro,
questa Corte, facendo espressamente riferimento anche all'intesa del
21 luglio 2014, ha riconosciuto un particolare rilievo agli accordi
in materia di finanza pubblica intervenuti tra lo Stato e le
autonomie speciali (si richiama la sentenza n. 19 del 2015).
Peraltro, la violazione del principio di leale collaborazione non
potrebbe essere esclusa dal fatto che lo schema del decreto
ministeriale impugnato e' stato esaminato nell'ambito della
Conferenza Stato-Regioni. In quella sede, difatti, la Regione
autonoma ricorrente, nel corso della seduta della Commissione affari
finanziari della Conferenza dell'8 giugno 2016, ha fatto presente «la
non applicabilita' della norma [ovverosia del comma 321] alla Regione
Sardegna», come risulta dal verbale della Commissione.
2.4.- La deroga al regime di compartecipazione prevista dal
decreto impugnato violerebbe anche gli artt. 54 e 56 dello statuto
speciale, in quanto modificherebbe le disposizioni statutarie e le
norme di attuazione sull'autonomia economico-finanziaria della
Regione autonoma senza rispettare gli speciali procedimenti ivi
previsti.
2.5.- Infine, per completezza, la ricorrente osserva che non
potrebbe obiettarsi che l'atto impugnato si e' limitato a dare
applicazione ai commi 321 e 322 dell'art. l della legge n. 296 del
2006, che hanno istituito la riserva erariale delle entrate derivanti
dall'innalzamento dell'aliquota sulla tassa automobilistica per i
veicoli maggiormente inquinanti, dal momento che essi sarebbero
divenuti inefficaci nei confronti della ricorrente con l'accordo del
dicembre 2015, o, al piu', con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 114
del 2016.
Con l'accordo del dicembre 2015 e con la successiva emanazione
delle norme di attuazione statutaria, infatti, lo Stato avrebbe
integralmente recepito le indicazioni della giurisprudenza
costituzionale sulla cogenza del regime di compartecipazione delle
entrate da parte della Regione autonoma Sardegna, auto-obbligandosi a
restituire qualunque cespite fosse stato escluso da tale regime. Ne
conseguirebbe che il comma 321, a far data dal 2010 (decorrenza
stabilita dal d.lgs. n. 114 del 2016, come si e' visto), non e'
applicabile alla Regione autonoma Sardegna.
In particolare, il d.lgs. n. 114 del 2016 avrebbe parzialmente
abrogato il comma 321 dell'art. l della legge n. 296 del 2006, nella
parte in cui disponeva la riserva erariale per i tributi spettanti
alla Regione autonoma Sardegna per le annualita' dal 2010 in poi.
2.6.- In via subordinata, la Corte costituzionale, qualora
ritenesse che l'art. 1, comma 321, non sia stato abrogato dal d.lgs.
n. 114 del 2016, dovrebbe interpretare la medesima disposizione in
senso costituzionalmente orientato, vale a dire escludendo dalla
riserva erariale le Regioni a statuto speciale il cui ordinamento non
consente deroghe al regime di compartecipazione ai tributi.
Conseguentemente, la riserva erariale non potrebbe piu' applicarsi
alla Regione autonoma ricorrente.
Detta interpretazione comporterebbe, innanzitutto, che il decreto
impugnato avrebbe violato il comma 321 dell'art. l della legge n. 296
del 2006 unitamente ai parametri gia' indicati; inoltre a voler
considerare tuttora vigente il suddetto comma 321, persisterebbe la
lesione dell'autonomia economico-finanziaria garantita alla
ricorrente dallo statuto speciale (artt. 7 e 8, nonche' art. 54, che
assicura la "rigidita'" della fonte statutaria), dalle norme di
attuazione statutaria (artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016,
anche alla luce dell'art. 56 dello statuto speciale, che prescrive il
particolare procedimento di approvazione delle norme di attuazione),
dagli artt. 5, 116, 117, terzo comma, e 119 Cost., e dalle intese
stipulate con lo Stato, per quanto in precedenza illustrato.
2.7.- In via ulteriormente subordinata, e quindi, qualora la
Corte ritenesse non solo vigente e quindi applicabile alla Regione
autonoma Sardegna il menzionato art. 1, comma 321, per le annualita'
dal 2010, ma altresi' di doverlo interpretare in modo difforme da
quanto dianzi prospettato, la ricorrente sollecita la medesima Corte
a sollevare innanzi a se' la questione di legittimita' costituzionale
del suddetto articolo.
Il d.lgs. n. 114 del 2016, attuativo dello statuto, avrebbe
difatti determinato l'illegittimita' costituzionale sopravvenuta
della precedente disposizione di legge statale (e' citata la sentenza
n. 13 del 1974 secondo la quale «e' bensi' vero - in linea di
principio - che, nel vigente ordinamento, il sopravvenire di nuove
norme [...] dotate [...] di forza giuridica prevalente rispetto a
quella delle leggi formali ordinarie, determina l'invalidazione delle
norme anteriori che divengano con esse incompatibili» e «[t]ale e'
certamente il caso delle relazioni tra la preesistente legislazione
statale e le competenze legislative attribuite alle Regioni» dalla
novellazione degli statuti speciali o delle norme di attuazione
statutaria).
Conseguentemente, il decreto ministeriale impugnato lederebbe le
attribuzioni costituzionali e statutarie connesse all'autonomia
economico-finanziaria della Regione autonoma Sardegna, non solo per
quanto in precedenza illustrato, ma anche in ragione della
sopravvenuta illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 321,
della legge n. 296 del 2006 che, se interpretato diversamente da
quanto sopra prospettato, sarebbe incompatibile con l'art. 8 dello
statuto speciale e con gli artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016,
per le ragioni gia' illustrate.
3.- Con atto depositato il 3 gennaio 2017, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile o infondato.
3.1.- Il resistente eccepisce anzitutto l'inammissibilita' del
conflitto, in quanto il decreto impugnato sarebbe dichiaratamente
attuativo dell'art. 1, commi 235, 321 e 322 della legge n. 296 del
2007: le censure ad esso mosse investirebbero in realta' le
disposizioni normative di cui farebbero applicazione, nella parte in
cui riserverebbero allo Stato il maggior gettito derivante
dall'incremento delle tasse automobilistiche, pur in difetto del
requisito del vincolo di destinazione specifica statutariamente
previsto ai fini della legittimita' della riserva. Il ricorso
mirerebbe pertanto a eludere i termini decadenziali previsti per
l'impugnativa delle norme di legge su cui si fondano i poteri
esercitati con l'atto oggetto del conflitto, rendendo quest'ultimo
inammissibile secondo i principi affermati da questa Corte (e' citata
la sentenza n. 472 del 1995). D'altronde, la ricorrente non avrebbe
impugnato i decreti relativi alle precedenti annualita'.
Per tali motivi, difatti, un analogo conflitto proposto dalla
Regione Siciliana avverso il decreto ministeriale relativo agli anni
2006 e 2007 e' stato dichiarato inammissibile con la sentenza n. 144
del 2013.
Inoltre, sempre in punto di inammissibilita', secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri la ricorrente avrebbe avuto
piena consapevolezza del contenuto del decreto e delle modalita'
della regolazione finanziaria da esso operata, trattandosi di atto
frutto della concertazione con la medesima Regione, in quanto
adottato a seguito dell'intesa del 7 luglio 2016 raggiunta in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome.
Infine, prosegue il resistente, la partecipazione regionale
all'iter formativo del decreto escluderebbe altresi' il pregiudizio
alle disponibilita' regionali di cassa, non avendo fornito la
ricorrente alcuna specificazione a riguardo ed anzi essendo errata,
per eccesso, l'indicazione dell'importo compensato pari, in realta',
ad euro 3.136.759,98. In proposito questa Corte ha sottolineato la
necessita' che l'intervento statale produca una grave alterazione del
rapporto tra complessivi bisogni regionali e l'insieme dei mezzi per
farvi fronte (si citano al riguardo le sentenze n. 127 del 2016, n.
29 del 2004, n. 138 del 1999 e n. 222 del 1994).
3.2.- Nel merito, il ricorso sarebbe comunque infondato.
Il provvedimento impugnato, cosi come le norme primarie che
attua, stabiliscono un meccanismo di mera regolazione finanziaria
volto a compensare le minori entrate derivanti a Regioni e Province
autonome dall'introduzione dei cosiddetti ecoincentivi con le
maggiori entrate nette derivanti dall'incremento della tassa
automobilistica regionale e a stabilire la correlativa riduzione dei
trasferimenti erariali regionali. Da cio' conseguirebbe la non
fondatezza di tutte le censure.
I commi 321 e 322 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006
costituirebbero, infatti, disposizioni di coordinamento tra finanza
regionale e statale in linea con gli artt. 7 e 8, lettera m), dello
statuto speciale, i quali prevedono, rispettivamente, che l'autonomia
finanziaria sia coordinata con quella dello Stato e che alla Regione
autonoma Sardegna spettano i sette decimi delle entrate erariali, tra
le quali continua ad annoverarsi la tassa automobilistica (si citano
le sentenze n. 199 del 2016 e n. 288 del 2012). In sostanza, difatti,
le disposizioni della legge n. 296 del 2006 sostituiscono con il
maggior gettito della tassa automobilistica, direttamente riscossa e
accertata dalle Regioni, una quota pari di trasferimenti erariali
diretti.
Per le medesime ragioni sarebbe infondata anche la dedotta
violazione dell'art. 15 del d.lgs. 114 del 2016 che disciplina le
riserve di gettito allo Stato dei nuovi tributi o degli incrementi di
tributi esistenti, ribadendo i consueti criteri dell'eccezionalita',
temporaneita', del vincolo di destinazione e della separatezza
contabile di tale riserva. Detto parametro sarebbe irrilevante nel
caso in esame, in cui non si discute di una riserva statale di un
incremento dell'aliquota, bensi', come dianzi chiarito, di una norma
di coordinamento tra incremento delle aliquote della tassa
automobilistica e trasferimenti erariali diretti.
Sarebbero parimenti irrilevanti gli accordi finanziari tra Stato
e Regione autonoma Sardegna del luglio 2014 e del dicembre 2015, i
quali non avrebbero trattato la questione del maggior gettito della
tassa automobilistica, vigente dal 2006, che sarebbe quindi rimasta
materia estranea ad essi.
Destituita di fondamento sarebbe anche la censura relativa alla
mancata previa intesa tra Stato e Regione ricorrente, dal momento che
il decreto impugnato e' stato, al contrario, adottato previa intesa
nella Conferenza Stato-Regioni, con il consenso anche della Regione
autonoma Sardegna.
Alla luce dei rilievi che precedono, sarebbe superata altresi'
l'asserita lesione degli artt. 54 e 56 dello statuto speciale, dal
momento che la legge n. 296 del 2006 avrebbe soltanto dettato
disposizioni di coordinamento finanziario tra Stato e Regione, in
conformita' all'art. 7 del medesimo statuto, e non avrebbe provveduto
a modificarlo.
Peraltro, la menzionata legge, con l'art. 1, comma 834, ha
apportato modifiche allo statuto speciale relative al regime delle
entrate regionali ed e' anteriore di dieci anni al menzionato d.lgs.
n. 114 del 2016, per cui non potrebbe essere considerata come una
modifica delle norme di attuazione da questo revocate.
Per questo motivo sarebbe infondato anche l'ulteriore motivo di
ricorso, proposto in via subordinata, in cui si sostiene la
sopravvenuta inefficacia dell'art. l, comma 321, della legge n. 296
del 2006, in conseguenza dell'entrata in vigore, con effetto dal 1°
gennaio 2010, dell'art. 15 del d.lgs. n. 114 del 2016: innanzitutto,
in quanto non esisterebbe la categoria dell'inefficacia sopravvenuta,
ma quella della abrogazione tacita, o implicita o per
incompatibilita' (art. 15 delle disposizioni preliminari al codice
civile), di cui, peraltro, non ricorrerebbero gli estremi; inoltre,
in quanto il menzionato art. 15 riprodurrebbe i criteri
dell'eccezionalita', della temporaneita', del vincolo di destinazione
e della separatezza contabile della riserva di gettito allo Stato dei
nuovi tributi o degli incrementi di tributi esistenti. Dal momento
che detti principi erano gia' immanenti nel sistema, la Regione
autonoma avrebbe dovuto tempestivamente impugnare l'art. 1, comma
321, della legge n. 296 del 2006.
Ne' sarebbe possibile optare per l'interpretazione, auspicata
dalla ricorrente, dell'art. l, comma 321, della legge n. 296 del
2006, nel senso che esso si riferisca a tutte le Regioni e Province
autonome, ad esclusione della Regione autonoma Sardegna, perche'
l'incremento della tassa automobilistica e' stato applicato in tutto
il territorio, e dunque anche la correlata disposizione di
coordinamento relativa ai trasferimenti erariali diretti dovrebbe
essere di portata generale.
Infine, sarebbe infondato anche l'ultimo motivo di ricorso. La
categoria dell'illegittimita' costituzionale "sopravvenuta" potrebbe
difatti essere configurata solo a fronte del mutamento successivo di
norme di rango costituzionale, che rendano incompatibile con la
Costituzione una precedente norma di legge ordinaria. Nel caso di
specie, invece, il contrasto si sarebbe avuto con l'art. 15 del
d.lgs. n. 114 del 2016 che e' norma di attuazione contenuta in una
"legge rinforzata".
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. l, comma
321, della legge n. 296 del 2006, che la ricorrente auspica che
questa Corte sollevi innanzi a se', sarebbe, comunque, manifestamente
infondata in quanto la sopravvenuta norma di attuazione fu discussa e
approvata dalla Commissione paritetica nella vigenza dell'art. l,
comma 321, sicche' dovrebbe ritenersi che tale ultima disposizione
sia stata ritenuta compatibile anche con il nuovo sistema delle norme
di attuazione statutaria che si andava ad introdurre. A voler
ritenere diversamente, la riforma delle norme statutarie sarebbe
stata la sede propria per prevedere specificamente limitazioni
all'applicazione alla Regione autonoma Sardegna del piu' volte
menzionato art. l, comma 321, della legge n. 296 del 2006.
4.- Con successivo ricorso spedito per la notificazione il 12
luglio 2017 e depositato il successivo 18 luglio, la Regione autonoma
Sardegna ha proposto conflitto di attribuzione (reg. confl. enti n. 7
del 2017) nei confronti dello Stato in relazione al decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della
funzione pubblica 8 maggio 2017 (Determinazione del maggiore gettito
della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi
dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
per l'anno 2013), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 110, serie generale, del 13 maggio 2017, adducendo le
medesime motivazioni spese a sostegno dell'impugnativa del precedente
decreto.
In particolare, ha specificato che il provvedimento impugnato si
riferisce all'anno 2013 e riguarda anche l'aumento delle tasse per i
motocicli, in base al principio di sostenibilita' ambientale dei
veicoli, previsto dall'art. 2, commi 63 e 64, del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre
2006, n. 286, e che la somma che la Regione Sardegna deve riversare
allo Stato per la suddetta annualita' ammonta a euro 2.817.523,18.
Ha, inoltre, precisato che la stessa Regione autonoma, nel corso
della seduta della Conferenza Stato-Regioni del 30 marzo 2017, nella
quale si e' esaminato lo schema del decreto impugnato, ha dichiarato,
come risulta dal verbale «che il provvedimento non dovrebbe
comprendere la propria Regione in quanto sarebbe in violazione delle
norme attuative dello Statuto di cui agli articoli 15 e 18 del d.lgs.
n. 114/2016 [...], dove si stabilisce l'inapplicabilita' alla
Sardegna, a far data dal 2010, delle riserve erariali sulle
compartecipazioni spettanti alla Regione, salvo che intervengano
eventi eccezionali e imprevedibili».
5.- Con atto depositato il 17 agosto 2017, si e' costituito anche
in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il conflitto sia dichiarato inammissibile o infondato.
5.1.- Il resistente evidenzia, in particolare, che il
provvedimento impugnato si differenzia dal decreto relativo
all'annualita' 2012 gia' oggetto di separato conflitto, in quanto
sarebbe attuativo soltanto dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge
n. 296 del 2006 e non anche dei commi 235 e 236 della medesima legge,
essendo venute meno le agevolazioni previste da queste ultime
disposizioni.
Ha quindi puntualmente replicato al ricorso, in ordine
all'ammissibilita' e alla fondatezza, con motivazioni sostanzialmente
coincidenti con quelle addotte in relazione al ricorso reg. confl.
enti n. 6 del 2016, evidenziando l'inconferenza e la non adeguata
motivazione dei parametri di cui agli artt. 116, 117 e 119 Cost.
6.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione autonoma
Sardegna ha depositato un'unica memoria per entrambi i ricorsi, in
cui ha replicato alle difese avversarie.
6.1.- In generale, in ordine all'eccezione di inammissibilita'
dei conflitti, in quanto gli atti impugnati sarebbero meramente
attuativi dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2007,
la Regione autonoma ricorrente evidenzia la peculiarita' del quadro
normativo che la riguarda e, in particolare, l'inconferenza della
richiamata sentenza n. 144 del 2013 che ha dichiarato inammissibile
il ricorso della Regione Siciliana avverso analogo decreto.
Successivamente alla legge n. 296 del 2006, ma anteriormente ai
decreti impugnati, infatti, sono intervenuti gli artt. 15 e 18 del
d.lgs. n. 114 del 2016, recanti norme di attuazione dello statuto
speciale applicabili dal 1° gennaio 2010.
In considerazione della peculiare forza di legge di dette
disposizioni di attuazione, che hanno disposto che le
compartecipazioni regionali alle entrate erariali non possano essere
oggetto di riserva a partire dal 2010, dovrebbe trarsi una delle
seguenti conseguenze: o che il d.lgs. n. 114 del 2016 ha abrogato
parzialmente l'art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006 «nella
parte in cui (ancorche' illegittimamente) pretendeva di applicarsi
anche alla Regione Sardegna»; o che la legge n. 296 del 2006 deve
interpretarsi nel senso che la riserva erariale non possa applicarsi
alle Regioni autonome le cui norme statutarie o di attuazione
statutaria non consentano l'imposizione della riserva erariale. In
entrambi i casi, ad ogni modo, non sarebbe la legge n. 296 del 2006 a
menomare le attribuzioni della ricorrente, bensi' direttamente i
decreti impugnati, i quali, dunque, sarebbero stati ammissibilmente
posti a fondamento del conflitto.
In via ulteriormente subordinata, inoltre, la difesa regionale ha
dedotto la sopravvenuta illegittimita' costituzionale del medesimo
art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006, per contrasto con gli
artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016, anche in riferimento alle
norme statutarie di cui costituiscono attuazione.
Peraltro, qualora questa Corte ritenesse che le menzionate
disposizioni di attuazione non producano effetto nei confronti delle
riserve erariali pre-istituite, detta interpretazione contrasterebbe
con il principio in base al quale gli atti giuridici devono essere
applicati prediligendone l'interpretazione che ne salvaguarda
l'efficacia; equivarrebbe inoltre a consentire allo Stato di
sottrarsi senza alcuna conseguenza o responsabilita' al rispetto
degli accordi intercorsi con la Regione, con conseguente violazione
del dovere di leale collaborazione. La ricorrente ha quindi
puntualmente replicato alle deduzioni avversarie fondate su tali
premesse.
6.2.- La Regione autonoma Sardegna contesta inoltre
l'affermazione in base alla quale essa avrebbe prestato il proprio
assenso all'imposizione di riserve erariali sul gettito
compartecipato nella fase di concertazione conclusasi con l'intesa.
Per quanto riguarda il d.m. 21 settembre 2016, come gia' dedotto in
ricorso, la Commissione affari finanziari della Conferenza
Stato-Regioni, nella seduta dell'8 giugno 2016, aveva fatto presente
«la non applicabilita' della norma [ovverosia del comma 321] alla
Regione Sardegna», come risulta dal verbale della Commissione. La
Regione inoltre non aveva partecipato alla riunione della Conferenza
Stato-Regioni del 7 luglio 2016. In relazione al successivo d.m. 8
maggio 2017, nel corso della seduta della Conferenza Permanente
Stato-Regioni del 30 marzo 2017, nella quale e' stato esaminato lo
schema di decreto, la ricorrente ha dichiarato, come risulta dal
verbale «che il provvedimento non dovrebbe comprendere la propria
Regione in quanto sarebbe in violazione delle norme attuative dello
Statuto di cui agli articoli 15 e 18 del D.lgs. n. 114/2016». Al
momento di sancire l'intesa, come risulta dal verbale del 30 marzo
2017, inoltre non era presente il rappresentante della Regione
autonoma Sardegna.
6.3.- Infine, la ricorrente nega di essere onerata della
dimostrazione del grave pregiudizio alla finanza regionale per
effetto dell'insufficienza delle risorse residue al netto della
riserva, posto che non sarebbe questo l'oggetto della doglianza,
bensi' l'ingiustificata compressione delle attribuzioni statutarie in
materia di autonomia economico-finanziaria. Inoltre, nessun rilievo
avrebbe la possibilita' di disporre misure di coordinamento della
finanza pubblica che si imporrebbero anche alle autonomie speciali,
posto che nella fattispecie si verte nel diverso tema delle riserve
di gettito tributario in asserita deroga agli artt. 15 e 18 del
d.lgs. n. 114 del 2016. Peraltro, ne' i decreti in esame ne' le norme
che ne costituiscono il fondamento potrebbero essere considerate
quali meccanismi di mera regolazione finalizzati «ad operare una
compensazione tra le minori entrate derivanti alle regioni e province
autonome dall'introduzione dei cosiddetti ecoincentivi (commi da 224
a 234), le maggiori entrate nette derivanti dall'attuazione del comma
321, ossia dall'incremento della tassa automobilista regionale, e la
correlativa riduzione dei trasferimenti erariali alle regioni». Lo
Stato, difatti, trattenendo l'extra-gettito dell'aumento della tassa
automobilistica, stabilirebbe una riserva erariale mediante la
riduzione dei trasferimenti erariali, come peraltro sostanzialmente
ammesso anche dall'Avvocatura generale dello Stato nel giudizio
relativo al d. m. 8 maggio 2017.
La difesa regionale ha, infine, da un canto, contestato
l'asserita irrilevanza degli accordi del 2014 e del 2015, dal momento
che gli artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016, che recepiscono
detti accordi, hanno previsto il divieto di imporre riserve erariali
e di trattenere somme a tale titolo a far data dal 1° gennaio 2010
cosi' producendo effetti anche per il caso di specie; dall'altro, ha
ribadito la dedotta violazione, in via di «estremo subordine», degli
artt. 54 e 56 dello statuto speciale per essere state apportate
modifiche statutarie o delle norme di attuazione senza che si sia
seguita la concertazione prevista da detti articoli.
7.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato
memoria, nel giudizio iscritto al reg. confl. enti n. 6 del 2016, in
prossimita' dell'udienza pubblica.
Le misure di cui all'art. 1, commi da 224 a 236 e 321, della
legge n. 296 del 2006 costituirebbero interventi di competenza
esclusiva statale, sia perche' emanate nella materia «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 117, secondo comma, lettera
s), sia perche' attuazione delle direttive europee in materia di
sostituzione di autoveicoli inquinanti (art. 117, primo e secondo
comma, lettera a, Cost.).
La coesistenza di incrementi ed esenzioni della tassa
automobilistica ha comportato la necessita' di regolare i rapporti
finanziari tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome
attraverso i commi 235 e 322 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006
e i successivi decreti interdipartimentali. In particolare, il d.m.
21 settembre 2016, provvedendo a dette regolazioni compensative, e'
stato adottato previa intesa, che risulterebbe unanime e
incondizionata, nella Conferenza Stato-Regioni del 7 luglio 2016. Il
rilievo della Commissione affari finanziari nella seduta dell'8
giugno 2016 sarebbe stato espresso in una fase istruttoria e non si
sarebbe formalizzato in una clausola della delibera finale della
Conferenza.
D'altronde, da una lettura coordinata della legge finanziaria
2007, emergerebbe che lo Stato intendeva attribuire alla Regione
autonoma Sardegna, a partire dal 2010, i sette decimi del gettito
della tassa automobilistica, ma non esonerarla dal concorso alla
politica ambientale dello Stato, da attuarsi anche attraverso misure
fiscali incidenti sul possesso degli autoveicoli. In questo contesto,
l'impatto del d.lgs. n. 114 del 2016 e, in particolare, dell'art. 15
sull'assetto previgente sarebbe irrilevante: in primo luogo, perche'
la funzione meramente integrativa e interpretativa delle disposizioni
di attuazione rispetto alle norme dello statuto speciale non potrebbe
spingersi fino a stravolgere il senso di queste ultime; in secondo
luogo perche' nella fattispecie in esame non si discuterebbe di una
riserva erariale di tributi regionali o a gettito regionale. Infatti,
nell'ambito della devoluzione del gettito della tassa automobilistica
alle Regioni, ivi compresa la Regione autonoma Sardegna, gli
incrementi e le agevolazioni "ambientali" previsti per detta tassa
sarebbero stati coordinati con il regime generale dei trasferimenti
erariali, prevedendosi che alle esenzioni corrispondessero incrementi
dei trasferimenti erariali e, per converso, che agli incrementi
dell'aliquota corrispondessero uguali riduzioni dei trasferimenti.
Spetterebbe quindi allo Stato l'eventuale extra-gettito, qualora gli
incrementi dell'aliquota abbiano avuto un effetto piu' che
proporzionale al decremento comportato dalle esenzioni, in quanto
l'intera operazione dovrebbe avvenire ad invarianza di gettito.
Ha quindi concluso per l'inammissibilita' o la non fondatezza del
ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con i ricorsi in epigrafe la Regione autonoma Sardegna ha
proposto conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di
concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con
il dipartimento della funzione pubblica 21 settembre 2016
(Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica da
riservare allo Stato, al netto del minor gettito dello stesso tributo
da riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano, per l'anno 2012) e al decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e
dei trasporti e con il dipartimento della funzione pubblica 8 maggio
2017 (Determinazione del maggiore gettito della tassa automobilistica
da riservare allo Stato, ai sensi dell'art. 1, commi 321 e 322, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296, per l'anno 2013).
1.1.- Dopo aver ripercorso i passaggi salienti del lungo
contenzioso tra Stato e Regione autonoma Sardegna, gia' oggetto
dell'attenzione di questa Corte e noto come "vertenza entrate", la
Regione autonoma Sardegna, in entrambi i ricorsi, evidenzia che i
provvedimenti impugnati riserverebbero all'erario il maggior gettito
derivante dall'aumento della tassa automobilistica che, ai sensi
dell'art. 8, comma l, lettera m), della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), come
modificato dall'art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n.
296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», e' compartecipato
per i sette decimi dalla Regione autonoma Sardegna. Ne deriverebbe la
sottrazione di risorse che statutariamente le spettano.
La ricorrente anzitutto lamenta la violazione degli artt. 7 e 8
dello statuto speciale e degli artt. 116, 117 e 119 della
Costituzione che presidiano l'autonomia economicofinanziaria della
Regione autonoma Sardegna.
Assume, infatti, che la riserva erariale disposta con i
menzionati decreti ministeriali sarebbe illegittima, dal momento che
l'art. 8 dello statuto speciale non contempla alcuna ipotesi
derogatoria al regime di compartecipazione fissa alle entrate. Le
riserve statali non sarebbero previste ne' nella formulazione
vigente, ne' in quelle precedenti di tale articolo, con la
conseguenza che ogni atto che esclude un tributo dalla
compartecipazione sarebbe illegittimo per violazione dello stesso
art. 8 e, conseguentemente, dello stesso art. 7 dello statuto. Per le
medesime ragioni risulterebbero altresi' violati gli artt. 116, 117,
terzo comma, e 119 Cost., che riconoscono e tutelano l'autonomia
economico-finanziaria delle Regioni.
Sarebbero inoltre violati gli artt. 15 e 18 del decreto
legislativo 9 giugno 2016, n. 114 (Norme di attuazione dell'articolo
8 dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna -
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate
erariali regionali) - anche in riferimento ai predetti artt. 7 e 8
dello statuto speciale - che recano norme di attuazione dell'art. 8
da ultimo menzionato. In base a dette disposizioni, il regime delle
compartecipazioni non puo' essere derogato, salvo il ricorrere di
«eventi eccezionali e imprevedibili» e il rispetto di alcuni oneri
sostanziali e procedimentali, requisiti insussistenti nel caso di
specie, ad avviso della ricorrente.
La riserva erariale delle entrate compartecipate dalla Regione
autonoma Sardegna, disposta con i provvedimenti impugnati, sarebbe
inoltre lesiva del principio di leale collaborazione desumibile dagli
artt. 5 e 117 Cost., in relazione alle intese stipulate tra lo Stato
e la Regione autonoma, aventi ad oggetto «Accordo tra lo Stato e la
Regione Autonoma della Sardegna per il coordinamento della finanza
pubblica», del 10 dicembre 2015, e «Accordo tra il Ministro
dell'Economia e delle Finanze e la Regione Sardegna in materia di
finanza pubblica», del 21 luglio 2014.
La deroga al regime di compartecipazione stabilita dai decreti
impugnati violerebbe, infine, gli artt. 54 e 56 dello statuto
speciale, in quanto modificherebbe le disposizioni statutarie e le
relative norme di attuazione concernenti l'autonomia
economicofinanziaria della Regione autonoma senza rispettare gli
speciali procedimenti ivi previsti.
Peraltro, sempre secondo la ricorrente, non potrebbe obiettarsi
che l'atto impugnato si sia limitato a dare applicazione ai commi 321
e 322 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006. Le disposizioni che
hanno istituito la riserva erariale delle entrate derivanti
dall'innalzamento dell'aliquota sulla tassa automobilistica per i
veicoli maggiormente inquinanti sarebbero, difatti, divenute
inefficaci nei confronti della Regione autonoma Sardegna a seguito
dell'accordo del 10 dicembre 2015 e della successiva emanazione delle
norme di attuazione statutaria di cui al d.lgs. n. 114 del 2016, con
i quali lo Stato avrebbe integralmente recepito le indicazioni della
giurisprudenza costituzionale sulla cogenza del regime di
compartecipazione delle entrate con la Regione autonoma Sardegna e si
sarebbe obbligato a restituire qualunque provento fosse stato escluso
da tale regime.
In particolare, il d.lgs. n. 114 del 2016 avrebbe parzialmente
abrogato il comma 321 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, nella
parte in cui disponeva la riserva erariale per i tributi spettanti
alla Regione autonoma Sardegna per le annualita' a partire dal 2010.
1.2.- In via subordinata, la ricorrente propugna
l'interpretazione dell'art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006
in senso costituzionalmente orientato, vale a dire escludendo dalla
riserva erariale le autonomie speciali il cui ordinamento non
consenta deroghe al regime di compartecipazione ai tributi, quale
sarebbe la Regione autonoma Sardegna. Detta interpretazione
comporterebbe, innanzitutto, che i decreti impugnati avrebbero
violato il comma 321 dell'art. l della legge n. 296 del 2006
unitamente ai parametri gia' indicati; inoltre, a voler considerare
tuttora vigente il suddetto comma 321, persisterebbe la lesione
dell'autonomia economico-finanziaria garantita alla Regione
ricorrente dallo statuto speciale (artt. 7 e 8, nonche' art. 54, che
assicura la "rigidita'" della fonte statutaria), dalle norme di
attuazione statutaria (artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016,
anche alla luce dell'art. 56 dello statuto speciale, che prescrive il
particolare procedimento di approvazione delle norme di attuazione),
dagli artt. 5, 116, 117, terzo comma, e 119 Cost. e dalle intese
stipulate con lo Stato, per quanto in precedenza illustrato.
1.3.- In via ulteriormente subordinata - e, quindi, qualora
questa Corte ritenesse non solo vigente e quindi applicabile alla
Regione autonoma Sardegna il menzionato art. 1, comma 321, per le
annualita' a partire dal 2010, ma altresi' di doverlo interpretare in
modo difforme da quanto dianzi prospettato - la ricorrente sollecita
questa Corte a sollevare innanzi a se' la questione di legittimita'
costituzionale del suddetto articolo.
2.- In considerazione della connessione soggettiva e oggettiva e
della sostanziale identita' delle censure proposte, i ricorsi vanno
trattati congiuntamente e decisi con un'unica pronuncia.
3.- I conflitti sono ammissibili.
Non puo' essere accolta l'eccezione, avanzata dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri, secondo cui la Regione
autonoma Sardegna non avrebbe tempestivamente impugnato la legge n.
296 del 2006, della quale i decreti costituirebbero mera attuazione.
I ricorsi in esame, infatti, sono prospettati non in relazione
alla lesivita' delle disposizioni legislative richiamate nella parte
motiva dei decreti, bensi' con riguardo al contrasto con le norme di
attuazione dello statuto speciale (artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114
del 2016), vigenti al momento dell'emanazione dei decreti stessi.
Al riguardo, non appare conferente il richiamo della sentenza di
questa Corte n. 144 del 2013, con cui e' stata dichiarata
l'inammissibilita' del conflitto proposto dalla Regione Siciliana
avverso il decreto del Direttore generale delle finanze e del
Ragioniere generale dello Stato 2 aprile 2012 (Determinazione del
maggior gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato,
al netto del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle
regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per gli
anni 2006 e 2007, ai sensi dell'articolo 1, commi 235 e 322, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296), relativo agli anni 2006 e 2007.
Allora questa Corte ha ritenuto che le doglianze della Regione
Siciliana, a differenza di quanto prospettato nei ricorsi in esame,
fossero rivolte a un atto meramente attuativo dei commi 321 e 322
dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, non tempestivamente
impugnati, e quindi divenuti intangibili nella loro precettivita', in
quanto disposizioni ritenute applicabili, sin dal momento della loro
emanazione, anche alla Regione Siciliana.
In sostanza, nel caso odierno, a parte l'identita' delle
disposizioni legislative richiamate nei decreti, risulta
assolutamente differente il quadro normativo in cui detti decreti
sono stati adottati - e a cui i ricorsi per conflitto di attribuzioni
fanno riferimento - poiche' viene censurato il preteso contrasto con
disposizioni diverse dal citato art. 1, commi 321 e 322, della legge
n. 296 del 2006 e a esso sopravvenute.
Non puo' essere accolta neppure l'eccezione d'inammissibilita'
sollevata dal resistente in ordine alla partecipazione della Regione
alla Conferenza Stato-Regioni che avrebbe determinato l'acquiescenza
alle decisioni maturate in quella sede.
Indipendentemente dai fatti in contestazione tra le parti,
riguardanti le modalita' di espressione del dissenso in Conferenza,
nei giudizi per conflitto di attribuzioni l'eventuale «adesione della
ricorrente all'intesa non pregiudica, di regola, l'interesse a
ricorrere, stante l'indisponibilita' delle attribuzioni
costituzionali di cui si controverte in tali giudizi (sentenze n. 130
del 2014, n. 275 del 2011, n. 95 del 2003)» (sentenza n. 36 del
2018).
4.- Nel merito, i ricorsi sono fondati in riferimento agli artt.
7, 8, 54 e 56 dello statuto speciale della Regione autonoma Sardegna
nonche' agli artt. 15 e 18 del d.lgs. n. 114 del 2016.
4.1.- Ai fini della presente decisione non rileva la cronologia
della cosiddetta "vertenza entrate" tra lo Stato e la Regione
autonoma Sardegna che si e' dipanata attraverso complessi orditi
normativi e relative controversie a far data dall'anno 2011, vicende
gia' illustrate da questa Corte nella sentenza n. 6 del 2019.
I conflitti in esame sono caratterizzati da una duplice
modificazione statutaria riguardante la Regione autonoma Sardegna
che, benche' attuata in momenti diversi, ha trovato applicazione
completa solo a decorrere dal 1° gennaio 2010: a) quella dell'art. 54
- ad opera dell'art. 3 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n.
2 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano) -, il quale ha previsto per la parte finanziaria dello
statuto un procedimento speciale; b) quella dell'art. 8 - a opera
dell'art. 1, comma 834, della legge n. 296 del 2006 -, il quale al
primo comma, lettera m), prevede una compartecipazione di sette
decimi alle entrate erariali dirette o indirette pertinenti al
territorio regionale. A tali modifiche si aggiungono gli artt. 15 e
18 del d.lgs. n. 114 del 2016 che disciplinano il regime delle
riserve erariali e la decorrenza della compartecipazione.
Prima dell'entrata a regime della modifica statutaria (1° gennaio
2010), il gettito della tassa automobilistica nella Regione autonoma
Sardegna era, alla luce del previgente art. 8 dello statuto speciale,
di totale spettanza erariale e non compartecipato, come oggi avviene,
per i predetti sette decimi. Poiche' il comma 321 dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006 ha ridotto i trasferimenti in misura pari al
maggior gettito derivante alle Regioni, quest'ultimo non veniva
assoggettato, con riguardo alla ricorrente, a "riserva", essendo la
Regione autonoma Sardegna esclusa in radice da ogni spettanza in
ordine alla tassa in considerazione, come peraltro confermato dai
decreti attuativi dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge n. 296
del 2006 relativi alle annualita' precedenti al 2010.
A partire da quest'ultima annualita', invece, il gettito della
tassa automobilistica e' compartecipato dalla Regione autonoma
Sardegna e soggetto alle sole deroghe previste dall'art. 15 del
d.lgs. n. 114 del 2016, successivamente intervenuto.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, le norme di attuazione
prevalgono, nell'ambito della loro competenza, sulle stesse leggi
ordinarie: «le norme di attuazione dello statuto speciale si basano
su un potere attribuito dalla norma costituzionale in via permanente
e stabile (sentenza n. 212 del 1984; v. anche sentenza n. 160 del
1985), la cui competenza ha "carattere riservato e separato rispetto
a quella esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica"
(sentenza n. 213 del 1998; n. 137 del 1998; n. 85 del 1990; n. 160
del 1985; n. 212 del 1984; n. 237 del 1983). Le predette norme di
attuazione, pertanto, prevalgono, nell'ambito della loro competenza,
sulle stesse leggi ordinarie [...] (sentenza n. 213 del 1998; n. 212
del 1984; n. 151 del 1972)» (sentenza n. 341 del 2001).
I decreti in questione, emanati all'indomani dell'entrata in
vigore delle suddette norme di attuazione statutaria, riguardano le
annualita' 2012-2013 e, dunque, rientrano nell'ambito applicativo -
decorrente dal 1° gennaio 2010 - del combinato disposto dell'art. 8
dello statuto e dell'art. 14 delle norme di attuazione.
4.2.- Nel caso in esame, comunque, l'illegittimita' dei decreti,
nella parte riferita alle regolazioni finanziarie tra lo Stato e la
Regione autonoma Sardegna, deriva, indipendentemente dal principio di
prevalenza della fonte, direttamente dal principio di successione
delle leggi nel tempo, in ragione del loro patente contrasto con le
norme di attuazione dello statuto speciale (artt. 15 e 18 del d.lgs.
n. 114 del 2016), sopravvenute alla legge n. 296 del 2006 e in vigore
al momento dell'emanazione dei suddetti decreti.
Infatti, questi ultimi non tengono conto, nelle rispettive
tabelle C e B, del fatto che le regolazioni a carico della Regione
autonoma Sardegna, di euro 3.136.759,98 per l'esercizio 2012 e di
euro 2.817.523,18 per l'anno 2013, non possono essere effettuate,
poiche' l'art. 8, lettera m), dello statuto speciale fissa la
compartecipazione regionale nella misura dei sette decimi del gettito
del tributo in esame e l'art. 15, comma 1, delle norme attuative
stabilisce che tale compartecipazione non puo' essere oggetto di
riserva erariale. Cio' a eccezione delle ipotesi in cui, sussistendo
«eventi eccezionali e imprevedibili, previa comunicazione alla
Regione Autonoma della Sardegna, il gettito derivante
dall'istituzione di nuovi tributi o da maggiorazioni di aliquote
determinati con legge statale puo' essere riservato allo Stato, a
condizione che il medesimo gettito sia specificamente finalizzato
alla copertura degli oneri derivanti dagli eventi anzi detti, sia
temporalmente delimitato e distintamente contabilizzato nel bilancio
statale» (art. 15, comma 2, del d.lgs. n. 114 del 2016).
Il successivo art. 18, comma 1, precisa inoltre che «[l]e
disposizioni del presente decreto legislativo si applicano a
decorrere dal 1° gennaio 2010».
Alla luce di tale quadro normativo va condiviso l'assunto della
ricorrente secondo cui le sono state sottratte risorse attribuite
direttamente dallo statuto speciale e dalle norme di attuazione, con
conseguente pregiudizio per l'autonomia finanziaria regionale
presidiata dall'art. 7 del medesimo statuto.
I decreti impugnati, in quanto successivi ai predetti artt. 15 e
18, avrebbero dovuto, dunque, conformarsi alle previsioni di questi
ultimi, con conseguente esclusione della Regione autonoma Sardegna
dalla regolazione in esame.
E' di tutta evidenza, infatti, che detta regolazione non e' in
alcun modo ascrivibile alle eccezionali ipotesi di deroga previste
dall'art. 15, cosi' come non v'e' dubbio che la decorrenza dal 2010
prevista dall'art. 18 esclude qualsiasi interpretazione idonea a
legittimare l'indebito prelievo statale.
5.- In definitiva, non spettava allo Stato, e per esso al
Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della
funzione pubblica, adottare nei confronti della Regione autonoma
Sardegna le regolazioni contabili previste dai decreti ministeriali
21 settembre 2016 e 8 maggio 2017, i quali devono essere pertanto
annullati in parte qua.
Restano assorbite le altre censure proposte dalla Regione
autonoma ricorrente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara che non spettava allo Stato adottare il decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della
funzione pubblica 21 settembre 2016 (Determinazione del maggiore
gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, al netto
del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle regioni ed
alle province autonome di Trento e di Bolzano, per l'anno 2012), di
concerto con il Capo del dipartimento per i trasporti terrestri del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con il Capo del
dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio
dei ministri, nella parte in cui la Regione autonoma Sardegna e'
chiamata a versare la somma di euro 3.136.759,98 sul capitolo 2368,
art. 6, capo X, dell'entrata di previsione dello Stato, entro
sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto, inutilmente decorsi
i quali al suo recupero si provvede mediante corrispondente riduzione
delle somme iscritte sul capitolo 2790 dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze;
2) annulla per l'effetto, in parte qua, il decreto indicato al
punto che precede;
3) dichiara che non spettava allo Stato adottare il decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e con il dipartimento della
funzione pubblica 8 maggio 2017 (Determinazione del maggiore gettito
della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi
dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
per l'anno 2013), nella parte in cui la Regione autonoma Sardegna e'
chiamata a versare la somma di euro 2.817.523,18 sul capitolo 2368,
art. 6, capo X, dell'entrata di previsione dello Stato, entro
sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto, inutilmente decorsi
i quali al suo recupero si provvede mediante corrispondente riduzione
delle somme iscritte sul capitolo 2790 dello stato di previsione del
Ministero dell'economia e delle finanze;
4) annulla per l'effetto, in parte qua, il decreto indicato al
punto che precede.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 gennaio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'1 marzo 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA