N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1° febbraio 2019 (della Regione Umbria). Straniero - Disposizioni in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica - Disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario - Disposizioni in materia di accoglienza dei richiedenti asilo - Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica - Modifiche all'art. 143 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali). - Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, art. 1, comma 1, lettere a), b), c), d), e), f), i), l), m), n), numero 2), n-bis), o), p) e q); comma 2; comma 3, lettera a), numeri 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; art. 12, comma 1, lettere a), b), c) e d); comma 2, lettere a), b), c), d), numeri 1 e 2, e), f), g), h), i), l), m) e n); comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6; art. 13, comma 1, lettere a), numero 2, b) e c); e art. 28, comma 1.(GU n.11 del 13-3-2019 )
Ricorso per la Regione Umbria, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore dott.ssa Catiuscia Marini, con sede in
Perugia, corso Vannucci, n. 96, codice fiscale n. 80000130544, giusta
procura speciale alle liti in calce al presente atto e in forza della
delibera della Giunta regionale della Regione Umbria n. 86 del 28
gennaio 2019 rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Massimo
Luciani del Foro di Roma (codice fiscale LCNMSM52L23H501G, fax
06.90236029, posta elettronica certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org) e Paola Manuali dell'Ufficio
legale della Regione Umbria (codice fiscale: MNLPLA53H68G478; fax
0755043625; posta elettronica certificata:
paola.manuali@avvocatiperugiapec.it), con domicilio eletto presso lo
studio del primo in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, nella cui sede in 00186 Roma,
via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato ex lege, per la
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera a), b), c), d), e), f), i), l), m), n), n. 2, n-bis), o), p),
q); comma 2; comma 3, lettera a), nn. 1 e 2; comma 6; comma 7; comma
8; comma 9; dell'art. 12, comma 1, lettera a), b), c), d); comma 2,
lettera a), b), c), d), nn. 1 e 2, e), f), g), h), i), l), m), n);
comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6; dell'art. 13, comma
1, lettera a), n. 2, lettera b), lettera c); dell'art. 28, comma 1;
del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante «Disposizioni
urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione,
sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231, come convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1°
dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 3 dicembre
2018, n. 281.
Fatto
1.- Con decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (pubbl. nella
Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231), conv., con modif., in
legge 1° dicembre 2018, n. 132 (pubbl. nella Gazzetta Ufficiale 3
dicembre 2018, n. 281), sono state adottate «Disposizioni urgenti in
materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata».
Le disposizioni di maggiore rilievo del decreto-legge n. 113 del
2018, per quanto qui interessa, sono quelle che seguono.
i) L'art. 1, che ha sostituito il generale istituto del permesso
di soggiorno «per motivi umanitari» di cui all'art. 5 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (recante il «Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero»), con una pluralita' di fattispecie
tipizzate e, sulla scorta di tale scelta di fondo, nelle disposizioni
qui impugnate, ha adottato la consequenziale disciplina di dettaglio,
di coordinamento e di attuazione.
ii) L'art. 12 («Disposizioni in materia di accoglienza dei
richiedenti asilo»), che e' intervenuto sulle vigenti disposizioni
relative al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati
(Sprar), con disposizioni tutte lesive, a eccezione di quelle escluse
dalla presente impugnazione.
iii) L'art. 13, qui interamente gravato, a eccezione del comma 1,
lettera a), n. 1, il quale, in particolare, alla lettera a), n. 2),
ha novellato l'art. 4 del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142
(«Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonche'
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale»), inserendovi un comma 1-bis, a tenor del quale «il
permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286. Lo stesso art. 13, al
comma 1, lettera b), n. 1, ha poi sostituito il comma 3 dell'art. 5
del decreto legislativo n. 142 del 2015, disponendo che «l'accesso ai
servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul
territorio ai sensi delle norme vigenti e' assicurato nel luogo di
domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e 2».
iv) L'art. 28, comma 1, che ha novellato l'art. 143 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (recante il «Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali», hinc inde anche TUEL),
inserendovi un comma 7-bis, a tenor del quale «Nell'ipotesi di cui al
comma 7, qualora dalla relazione del prefetto emergano, riguardo ad
uno o piu' settori amministrativi, situazioni sintomatiche di
condotte illecite gravi e reiterate, tali da determinare
un'alterazione delle procedure e da compromettere il buon andamento e
l'imparzialita' delle amministrazioni comunali o provinciali, nonche'
il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, il prefetto,
sulla base delle risultanze dell'accesso, al fine di far cessare le
situazioni riscontrate e di ricondurre alla normalita' l'attivita'
amministrativa dell'ente, individua, fatti salvi i profili di
rilevanza penale, i prioritari interventi di risanamento indicando
gli atti da assumere, con la fissazione di un termine per l'adozione
degli stessi, e fornisce ogni utile supporto tecnico-amministrativo a
mezzo dei propri uffici. Decorso inutilmente il termine fissato, il
prefetto assegna all'ente un ulteriore termine, non superiore a 20
giorni, per la loro adozione, scaduto il quale si sostituisce,
mediante commissario ad acta, all'amministrazione inadempiente. Ai
relativi oneri gli enti locali provvedono con le risorse disponibili
a legislazione vigente sui propri bilanci».
Gli articoli 1, comma 1, lettera a), b), c), d), e), f), i), l),
m), n), n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera a), nn. 1
e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; 12, comma 1, lettera a), b),
c), d); comma 2, lettera a), b), c), d), nn. 1 e 2, e), f), g), h),
i), l), m), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6; 13,
comma 1, lettera a), n. 2, lettera b), lettera c); 28, comma 1; del
decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, recante «Disposizioni urgenti
in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n. 231, come convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1°
dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 3 dicembre
2018, n. 281, sono lesivi degli interessi e delle attribuzioni
costituzionali della Regione Umbria, che ne chiede la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale per i seguenti motivi di
Diritto
Premessa. Quanto all'incidenza, delle norme impugnate nelle
attribuzioni costituzionali della Regione Umbria. Come risulta dal
suo stesso titolo, riportato in epigrafe, il decreto-legge n. 113 del
2018 disciplina una varia pluralita' di oggetti, che, come vedremo al
quinto motivo di ricorso, non sono caratterizzati dal tratto
dell'omogeneita' e la cui regolazione, pei profili che qui
interessano, non e' assistita dalla straordinaria necessita' e
urgenza che, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione, deve
caratterizzare questa categoria di atti. Le norme del decreto-legge,
inoltre, nelle parti qui censurate, sono gravemente lesive di plurimi
parametri costituzionali ulteriori.
Prima di illustrare i singoli motivi di doglianza, pero', conta
ora mettere in luce, in via del tutto preliminare e con riferimento a
tutte le previsioni censurate, che i vizi di legittimita'
costituzionale di cui appresso si fara' illustrazione sono tutti
contestabili in sede di giudizio di legittimita' costituzionale in
via d'azione, a causa della loro evidente interferenza con le
attribuzioni regionali, cui arrecano un grave pregiudizio.
In primo luogo, l'art. 28 concerne attribuzioni di diretta
spettanza regionale, poiche' l'ordinamento egli enti locali e'
materia di competenza regionale residuale.
In secondo luogo, come e' noto, l'art. 117, comma 2, lettera b) e
h), della Costituzione, ricomprende la materia «immigrazione» e la
materia «ordine pubblico e sicurezza» tra quelle assegnate alla
competenza esclusiva dello Stato. Nondimeno, la stessa Costituzione,
all'art. 118, comma 3, riconosce esplicitamente l'esistenza di un
profondo legame fra questa materia e quelle di competenza
concorrente, affidate (anche) alla cura delle Regioni. Stabilire che
«La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e
Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma
dell'art. 117 [...]», infatti, equivale a dare atto dell'intreccio
competenziale fra tali due materie e le molte altre di competenza
regionale, come, in particolare e a tacer d'altro, «tutela e
sicurezza del lavoro; istruzione [...]; tutela della salute [...];
previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario».
Codesta Ecc.ma Corte, peraltro, con specifico riferimento alla
materia «immigrazione» ha gia' chiarito, nella sentenza n. 299 del
2010, che «deve essere riconosciuta la possibilita' di interventi
legislativi delle Regioni con riguardo al fenomeno dell'immigrazione,
per come previsto dall'art. 1, comma 4, del decreto legislativo n.
286 del 1998, fermo restando che «tale potesta' legislativa non puo'
riguardare aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei
flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale, ma altri
ambiti, come il diritto allo studio o all'assistenza sociale,
attribuiti alla competenza concorrente e residuale delle Regioni»
(sentenza n. 134 del 2010)».
E difatti «l'intervento pubblico concernente gli stranieri non
puo' [...] limitarsi al controllo dell'ingresso e del soggiorno degli
stessi sul territorio nazionale, ma deve necessariamente considerare
altri ambiti - dall'assistenza sociale all'istruzione, dalla salute
all'abitazione - che coinvolgono molteplici competenze normative,
alcune attribuite allo Stato, altre alle Regioni (sentenze n. 156 del
2006, n. 300 del 2005)».
Ebbene: le norme censurate con l'odierno ricorso coinvolgono,
come si vedra', non solo competenze statali, ma anche regionali, sia
concorrenti che residuali. Competenze che, in fatto, la Regione
Umbria ha puntualmente esercitato.
A tal proposito, prendendo le mosse dalle materie di competenza
residuale, sia sufficiente osservare che, in materia di edilizia
residenziale sociale, l'art. 20, comma 1, della legge regionale
Umbria, 28 novembre 2003, n. 23 - recante per l'appunto «Norme di
riordino in materia di edilizia residenziale sociale» - annovera tra
i beneficiari dei relativi interventi anche gli «stranieri titolari
di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo ai
sensi dell'art. 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» o
«stranieri in possesso dei requisiti di cui all'art. 40, comma 6
dello stesso decreto legislativo n. 286/1998».
Ancora, con riferimento alla materia dell'assistenza e dei
servizi sociali - anch'essa oggetto di competenza regionale residuale
(cfr., ex multis, Corte costituzionale, sentenza n. 10 del 2010) - la
legge regionale Umbria 9 aprile 2015, n. 11 - «Testo unico in materia
di Sanita' e servizi sociali» - all'art. 264, comma 1, annovera tra i
destinatari delle prestazioni sociali ivi disciplinate «tutte le
persone residenti o domiciliate o aventi stabile dimora nel
territorio regionale e le loro famiglie».
Per quanto concerne le competenze concorrenti, l'intreccio e'
confermato anche da un rapido esame «a campione» della legislazione
vigente in Umbria e anche in altre regioni nelle materie incise, per
i profili che qui interessano, dal decreto-legge n. 113 del 2018.
Senza alcuna pretesa d'esaustivita' basti considerare che:
i) quanto alla materia «tutela e sicurezza del lavoro»:
l'art. 33 della legge regionale Umbria 14 febbraio 2018, n.
1 (recante «Sistema integrato per il mercato del lavoro,
l'apprendimento permanente e la promozione dell'occupazione.
Istituzione dell'Agenzia regionale per le politiche attive del
lavoro») demanda alla Giunta la disciplina dell'applicazione delle
misure di inclusione attiva «a favore di specifiche categorie di
soggetti, quali i lavoratori stranieri, i disabili di cui all'art. 1,
comma 1 della legge n. 68/1999, i richiedenti asilo e titolari di
protezione internazionale [...]»;
gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia
partecipano, nella Regione Umbria, anche alle azioni previste
nell'ambito del Programma operativo regionale (POR) del Fondo europeo
di sviluppo regionale (FSE), che guida l'impiego dei fondi
provenienti dall'Unione europea destinati a realizzare interventi per
favorire il lavoro, anche tramite la formazione professionale e altri
azioni;
ii) quanto alla materia «istruzione», l'art. 3, comma 1,
della legge regionale Basilicata 13 agosto 2015, n. 30, recante
«Sistema integrato per l'apprendimento permanente ed il sostegno alle
transizioni nella vita attiva», prevede che «le azioni del sistema
regionale integrato per l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita
sono rivolte ai cittadini dell'Unione europea (UE), nonche' agli
stranieri ed agli apolidi muniti di regolare permesso di soggiorno»;
iii) quanto alla materia «tutela della salute», l'art. 13
della legge regionale Emilia-Romagna 24 marzo 2004, n. 5, garantisce
«ai cittadini stranieri immigrati, che siano nelle condizioni
previste agli articoli 34 e 35, comma 1, del testo unico di cui al
decreto legislativo n. 286 del 1998, [...] gli interventi riguardanti
le attivita' sanitarie previste dai livelli essenziali di assistenza,
nei termini e nelle modalita' disciplinati dalle suddette norme
nazionali» (comma 1) e «assicura nei confronti dei cittadini
stranieri immigrati, non in regola con il permesso di soggiorno, in
particolare, le prestazioni sanitarie di cura ambulatoriali ed
ospedaliere, urgenti o comunque essenziali, ancorche' continuative,
per malattia ed infortunio» (comma 3);
iv) quanto alla materia «previdenza complementare e
integrativa» (incisa perche' i migranti regolari sono anche
contribuenti previdenziali), l'art. 3, comma 1, della legge regionale
Veneto 18 maggio 2007, n. 10, stabilisce che «la Giunta regionale e'
autorizzata, nei limiti dello stanziamento di bilancio, a concedere a
favore di lavoratrici e lavoratori residenti nel Veneto, iscritti ai
fondi pensione di natura collettiva, contributi diretti ad assicurare
per limitati periodi di tempo la copertura contributiva», prevedendo,
quale condizione per il godimento del beneficio, solo la residenza
nel territorio regionale e l'iscrizione a fondi pensione e non,
ovviamente, la cittadinanza;
v) quanto alla materia «coordinamento della finanza pubblica
e del sistema tributario», e' superfluo ricordare che gli obblighi
tributari regionali gravano anche sugli stranieri; per l'effetto,
laddove la legge regionale Umbria 24 dicembre 2007, n. 36, recante
«Disposizioni in materia tributaria e di altre entrate della Regione
Umbria», fa riferimento alla figura del «contribuente regionale»,
comprende in tale categoria anche lo straniero regolarmente
soggiornante nel territorio della Regione.
In via ancor piu' generale, si deve osservare che i migranti,
oltre che un onere per le Regioni (a causa dei servizi che esse
devono erogare), sono per esse anche una risorsa, perche' il loro
apporto lavorativo e' necessario per il buon funzionamento dei
programmi di sviluppo regionali. Sottrarre queste risorse senza alcun
coinvolgimento delle Regioni e' dunque in se' violativo della loro
sfera di autonomia.
Tanto considerato, la legittimazione della ricorrente alla
contestazione delle disposizioni in epigrafe non puo' ritenersi
dubbia, sicche' si puo' passare alla formulazione delle singole
censure.
1.- Quanto all'art. 1, comma 1, lettera a), b), c), d), e), f),
i), l), m), n), n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera
a), nn. 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; del decreto-legge
n. 113 del 2018. Violazione degli articoli 2, 3, 10, commi 2 e 3, 11,
117, comma 1, della Costituzione (anche con riferimento agli articoli
15, lettera c), e 18, della direttiva 2011/95/UE, 6, 10, comma 1, 17,
23 e 24 del Patto Internazionale di New York sui diritti civili e
politici e 2, 3 e 8 della Convenzione europea per la salvaguardia del
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali). Violazione degli
articoli 117, commi 2, 3 e 4; 118 e 119 della Costituzione. Come gia'
riportato in narrativa, l'art. 1 del decreto-legge n. 113 del 2018 ha
apportato significative modifiche sia al decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 (recante «Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero»), sia al decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25
(emanato in «Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme
minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato»).
Prima dell'emanazione del decreto impugnato, l'art. 5 del decreto
legislativo n. 286 del 1998 - che disciplina in via generale
l'istituto del permesso di soggiorno - prevedeva, al comma 6, che «Il
rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresi'
adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi
esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni
di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che
ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o
risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato
italiano. Il permesso di soggiorno per motivi umanitari e' rilasciato
dal questore secondo le modalita' previste nel regolamento di
attuazione».
Sul testo appena menzionato e' intervenuto l'art. 1, comma 1, del
decreto-legge n. 113 del 2018, il quale, alla lettera b), n. 2), ha
soppresso l'inciso del primo periodo contenente la menzionata
clausola di salvaguardia («salvo che ricorrano seri motivi, in
particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi
costituzionali o internazionali dello Stato italiano») e l'intero
secondo periodo, che contemplava la possibilita' del rilascio del
permesso di soggiorno «per motivi umanitari».
In secondo luogo, l'art. 32, comma 3, del decreto legislativo n.
25 del 2008, nella versione antecedente l'emanazione del decreto
impugnato, disponeva che «Nei casi in cui non accolga la domanda di
protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi
motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette
gli atti al questore per l'eventuale rilascio del permesso di
soggiorno ai sensi dell'art. 5, comma 6, del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286».
Anche tale disposizione e' stata modificata dal decreto-legge n.
113 del 2018 (e, segnatamente, dall'art. 1, comma 2).
Conseguentemente, si prevede ora che «Nei casi in cui non accolga la
domanda di protezione internazionale e ricorrano i presupposti di cui
all'art. 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n, 286, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore
per il rilascio di un permesso di soggiorno annuale che reca la
dicitura «protezione speciale», salvo che possa disporsi
l'allontanamento verso uno Stato che provvede ad accordare una
protezione analoga. Il permesso di soggiorno di cui al presente
comma e' rinnovabile, previo parere della Commissione territoriale, e
consente di svolgere attivita' lavorativa ma non puo' essere
convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro».
Piu' in generale, l'istituto del permesso di soggiorno per «gravi
motivi di carattere umanitario» e' stato sostituito da fattispecie
direttamente tipizzate dai novellati decreto legislativo n. 286 del
1998 e decreto legislativo n. 25 del 2008, i quali, in particolare,
ne consentono il rilascio:
i) quando lo straniero «possa essere oggetto di persecuzione
per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di
religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali,
ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel
quale non sia protetto dalla persecuzione» (art. 19, comma 1, decreto
legislativo n. 286 del 1998);
ii) quando vi siano «fondati motivi» ch'egli possa «essere
sottopost[o] a tortura» (art. 19, comma 1.1, decreto legislativo n.
286 del 1998);
iii) per «cure mediche», con riferimento agli «stranieri che
versano in condizioni di salute di particolare gravita'» (art. 19,
comma 2, lettera d-bis), decreto legislativo n. 286 del 1998;
iii) per «calamita'» (art. 20-bis, decreto legislativo n. 286
del 1998);
iv) per «atti di particolare valore civile» (art. 42-bis,
decreto legislativo n. 286 del 1998);
v) per «protezione speciale» (art. 32, comma 3, decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25).
In terzo luogo, l'art. 1, comma 8, del decreto-legge n. 113 del
2018, stabilisce che «Fermo restando i casi di conversione, ai
titolari di permesso di soggiorno per motivi umanitari gia'
riconosciuto ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto legislativo
28 gennaio 2008, n. 25, in corso di validita' alla data di entrata in
vigore del presente decreto, e' rilasciato, alla scadenza, un
permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 32, comma 3, del decreto
legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, come modificato dal presente
decreto, previa valutazione della competente Commissione territoriale
sulla sussistenza dei presupposti di cui all'art. 19, commi 1 e 1.1,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286». Ne consegue che, in
sede di rinnovo, la nuova disciplina di cui al menzionato comma 8
dovra' retroattivamente applicarsi anche agli stranieri cui e' stato
rilasciato un regolare permesso di soggiorno per «motivi umanitari»
ai sensi della normativa previgente.
1.1.- Dalle disposizioni teste' menzionate emerge, in sostanza,
che:
gli stranieri che prima avrebbero potuto godere del permesso
di soggiorno per «motivi umanitari» diventano irregolari, qualora
essi non si trovino nelle condizioni di cui all'art. 19, commi 1 e
1.1 del novellato decreto legislativo n. 286 del 1998 o in quelle
ulteriori per le quali il medesimo decreto legislativo n. 286 del
1998 o il decreto legislativo n. 25 del 2008 prevedono il rilascio
del permesso;
detta irregolarita' non colpisce solamente coloro che
presentano richiesta per il menzionato permesso o ai quali esso viene
rilasciato successivamente all'entrata in vigore del decreto-legge n.
113 del 2018, ma si estende anche a chi gia' ne sia in possesso, con
conseguente revoca o diniego del rinnovo rispettivamente ai sensi dei
commi 1 e 8 dell'art. 1 del decreto impugnato.
1.2.- Tanto premesso, non v'e' dubbio che la nuova disciplina
presenti plurimi profili d'illegittimita' costituzionale, come
appresso si vedra'.
E' opportuno anzitutto ribadire che il complessivo riordino della
normativa relativa al permesso di soggiorno comporta un diretto
coinvolgimento delle regioni. A tal proposito, al di la' di quanto
gia' osservato in via generale nella Premessa del presente gravame,
basti pensare, a titolo esemplificativo:
alla nuova ipotesi di permesso di soggiorno per cure mediche
per gli «stranieri che versano in condizioni di salute di particolare
gravita'» di cui all'art. 19, comma 2, lettera d-bis), decreto
legislativo n. 286 del 1998, fattispecie indubbiamente connessa alla
materia «tutela della salute»;
alla nuova ipotesi di permesso di soggiorno speciale per
stranieri vittime di violenza domestica di cui all'art. 18-bis del
decreto legislativo n. 286 del 1998, il quale «ha la durata di un
anno e consente l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio
nonche' l'iscrizione nell'elenco anagrafico [...] o lo svolgimento di
lavoro subordinato e autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di
eta'» e interseca inevitabilmente le materie «istruzione» e «tutela
del lavoro».
Vero quanto precede, le norme censurate incidono illegittimamente
non solo nelle attribuzioni attinenti alla funzione legislativa ex
art. 117, comma 3, della Costituzione, ma anche in quelle relative
alle funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118, comma 1, della
Costituzione. La Regione, infatti, e' costretta a rimodulare tali
funzioni - tanto con riferimento alla loro disciplina, quanto al loro
concreto esercizio - escludendo dalla platea dei destinatari gli
stranieri che, in virtu' della nuova legislazione statale in materia
di permesso di soggiorno, non potranno piu' ottenerne il rilascio o
il rinnovo e potranno subirne la revoca. Quanto alle specifiche
disposizioni gravate, infine, sono comprese tutte quelle che dettano
le scelte di fondo della riduzione della protezione umanitaria, o a
tale scelta danno svolgimento. Sono invece escluse quelle che a tale
scelta non si collegano.
1.3.- Violato, in secondo luogo, e' l'art. 3 della Costituzione,
e con esso il legittimo affidamento dei privati. La lesione - si badi
- e' bidirezionale: da una parte, infatti, e' leso l'affidamento dei
titolari di un permesso di soggiorno ottenuto in virtu' del
precedente assetto normativo; dall'altra, quello di coloro che -
sempre alla luce della disciplina previgente - confidavano nel
rilascio del citato permesso.
In entrambi i casi siamo di fronte a esempi di retroattivita'
«impropria» (c.d. «unechte Rückwirkung»), ancorche' con due distinte
gradazioni.
La lesione dell'affidamento e' particolarmente grave per la prima
categoria di destinatari, gia' da tempo residenti in Italia e che
nutrivano progetti di vita radicalmente condizionati dall'aspettativa
del rinnovo del permesso, in costanza delle condizioni per il suo
rilascio.
Anche l'altra categoria, pero', e' seriamente colpita, perche'
pure in questo caso un progetto di vita, inizialmente attuato con un
accesso al territorio nazionale confidante nel possesso dei requisiti
per il rilascio del permesso di soggiorno, e' stato cancellato dalla
disciplina qui censurata.
E' vero che affidamento non vuol dire pretesa all'immutabilita'
della disciplina legislativa, ma non e' meno vero che la costante
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte costituzionale, ma anche
quella della Corte di giustizia UE e della Corte europea dei diritti
dell'uomo, ammette l'incidenza in situazioni soggettive pregresse
(nei c.d. «diritti quesiti») solo a condizione che l'intervento
legislativo sia: a) necessario; b) proporzionato; c) motivato dal
riferimento a interessi costituzionalmente meritevoli di protezione.
Nella specie, nessuna di queste condizioni ricorre, perche' la
cancellazione dell'istituto del permesso di soggiorno per ragioni
umanitarie non persegue alcun interesse meritevole di tutela e anzi -
come subito vedremo al sottoparagrafo che segue - confligge con
numerosi strumenti internazionali, qualificabili come fonti
interposte in forza dell'art. 117, comma 1, della Costituzione.
1.4.- In terzo luogo, sono violati gli articoli 2, 3 e 117 della
Costituzione. Viene infatti irragionevolmente operata una distinzione
tra coloro che, a parita' di condizioni di rilascio, dopo l'entrata
in vigore del decreto-legge n. 113 del 2018 non potranno piu' godere
del permesso di soggiorno e coloro i quali, invece,, potranno
egualmente mantenerlo alla luce delle sopravvenienze normative.
L'irragionevolezza di tale distinzione, poi, e' tanto piu' grave, in
quanto si ripercuote anche sul godimento delle prestazioni pubbliche
e, in generale, sulle situazioni giuridiche soggettive direttamente
connesse alla titolarita' del permesso di soggiorno.
La disparita' di trattamento si rileva anche per un diverso
profilo. Secondo la giurisprudenza civile e amministrativa, i
requisiti per concedere il permesso di soggiorno per motivi umanitari
concernono le speciali esigenze relative alla «tutela della famiglia
e dei minori, ricongiungimento familiare, [...] persecuzioni dovute a
ragioni etniche, religiose o politiche» (Cons. Stato, Sez. VI, 10
settembre 2008, n. 4317), nonche' al «rischio effettivo di essere
sottoposto a pena di morte, tortura o trattamenti inumani e
degradanti» (Cass. civ., Sez. VI, ordinanza 24 marzo 2011, n. 6879).
Ebbene: poiche' le fattispecie non coincidono integralmente,
distinguere coloro che versano in tali condizioni da coloro che
presentano i requisiti per i «casi speciali» introdotti dalle
disposizioni qui impugnate e' irragionevole e violativo del principio
di eguaglianza, in quanto entrambi i gruppi comprendono le persone
c.d. «vulnerabili» secondo la giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo, per le quali lo Stato deve necessariamente
apprestare misure volte a evitare che siano soggetti a trattamenti
inumani e degradanti (cfr. Corte europea dei diritti dell'uomo,
sentt. 21 gennaio 2011, M.S.S. c. Grecia e Belgio, e 4 novembre 2014,
Tarakhel c. Svizzera). Conseguentemente, e' violato l'art. 117, comma
1, della Costituzione, atteso che la giurisprudenza ora citata fa
leva sull'art. 3 Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali.
1.5.- E' poi violato l'art. 10, comma 3, della Costituzione, che
riconosce il diritto d'asilo nel territorio nazionale allo straniero
al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle
liberta' democratiche. Significative in proposito sono le statuizioni
del giudice della nomofilachia, il quale ha costantemente affermato
che «la protezione umanitaria costituisce una delle forme di
attuazione dell'asilo costituzionale [...], unitamente al rifugio
politico ed alla protezione sussidiaria, evidenziandosi anche in
questa funzione il carattere aperto e non integralmente tipizzabile
delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la
configurazione ampia del diritto d'asilo contenuto nella norma
costituzionale, espressamente riferita all'impedimento nell'esercizio
delle liberta' democratiche, ovvero ad una formula dai contorni non
agevolmente definiti e tuttora oggetto di ampio dibattito» (sentenza
Cassazione civ., Sez. I, 23 febbraio 2018, n. 4455).
Ebbene: non e' chi non veda che la formula relativa ai «motivi
umanitari» a fondamento del rilascio del permesso di soggiorno
rispondeva perfettamente alla necessita', imposta dall'art. 10, comma
3, della Costituzione, di approntare ai richiedenti asilo una tutela
elastica, in quanto consustanziale alla «configurazione ampia del
diritto d'asilo». Venuta meno quella formula, e' venuta meno anche la
pienezza della relativa tutela, relegata a singole fattispecie
tipizzate, per cio' solo inidonee (come precisato dalla citata
giurisprudenza di legittimita') a realizzare le prescrizioni
costituzionali.
1.6.- Non basta. Le disposizioni censurate si pongono anche in
contrasto con gli articoli 11 e 117, comma 1, della Costituzione (in
relazione agli articoli 15, lettera c), e 18 della direttiva
2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre
2011, recante «norme sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o
apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione
internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le
persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria,
nonche' sul contenuto della protezione riconosciuta»).
Per quanto qui interessa, la Direttiva in esame stabilisce che:
«persona avente titolo a beneficiare della protezione
sussidiaria» e' qualsiasi «cittadino di un paese terzo o apolide che
non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma
nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se
ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se
ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora
abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno
come definito all'art. 15, e al quale non si applica l'art. 17,
paragrafi 1 e 2, e il quale non puo' o, a causa di tale rischio, non
vuole avvalersi della protezione di detto paese» (art. 2, lettera
g));
ai fini del possesso dei requisiti per la protezione
sussidiaria, e' considerata «danno grave» la «minaccia grave e
individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla
violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o
internazionale» (art. 15, lettera c));
gli Stati membri dell'Unione europea «riconoscono lo status
di protezione sussidiaria a un cittadino di un paese terzo o a un
apolide aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria in
conformita' dei capi II e V» (art. 18).
Ebbene: la disciplina censurata e' gravemente lesiva dei
parametri eurounitari poc'anzi richiamati. Essa, infatti, esclude dal
regime di protezione sussidiaria proprio le persone che, ove
rientrassero nel Paese di origine, verrebbero esposte alla «minaccia
grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante
dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato
interno o internazionale».
1.7.- Le norme impugnate, inoltre, sono senz'altro violative
degli articoli 2, 10, comma 2, e 117, comma 1, della Costituzione, in
riferimento agli articoli 2, 3 e 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia del diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(hinc inde: CEDU) e agli articoli 6, 10, comma 1, 17, 23 e 24 del
Patto internazionale sui diritti civili e politici, reso esecutivo in
Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881 (hinc inde: Patto).
A tal proposito, e' agevole osservare che il diritto al rispetto
della vita privata e familiare di cui agli articoli 8 Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali e 17, 23 e 24 del Patto sarebbe irrimediabilmente
compromesso per i soggetti esclusi dal regime di protezione in
ragione dell'allontanamento dal territorio italiano. Essi, poi, a
causa della poverta' del Paese di provenienza, vedrebbero messe a
repentaglio la propria vita e sicurezza alimentare, con conseguente
lesione degli articoli 2 e 3 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali e 6 e 10, comma
1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici. Ne
discende l'ulteriore violazione, sotto diverso profilo rispetto a
quanto gia' osservato (v. par. 1.4), dell'art. 2 della Costituzione,
perche' in tal modo sono compromessi i diritti inviolabili degli
interessati.
1.8.- Da ultimo, va osservato che le norme censurate intersecano
sicuramente gli ambiti di autonomia finanziaria riservati alle
Regioni ai sensi dell'art. 119 della Costituzione.
A tal proposito, e' sufficiente menzionare l'art. 35, comma 3,
del decreto legislativo n. 286 del 1998, il quale individua «le cure
ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorche'
continuative, per malattia ed infortunio» e i «programmi di medicina
preventiva a salvaguardia della salute individuale e collettiva» in
ogni caso garantiti «ai cittadini stranieri presenti sul territorio
nazionale, non in regola con le norme relative all'ingresso ed al
soggiorno».
Ai sensi dell'Accordo Stato-Regioni n. 255 del 20 dicembre 2012,
poi, le regioni sono tenute a rimborsare le ASL territorialmente
competenti degli oneri per le prestazioni sanitarie erogate ai sensi
dell'art. 35, comma 3, del decreto legislativo n. 286 del 1998.
Ebbene:
in forza delle norme impugnate, il numero degli «stranieri
presenti sul territorio nazionale» e «non in regola con le norme
relative all'ingresso ed al soggiorno» e' destinato ad aumentare;
di conseguenza, poiche' l'assistenza sanitaria di base
dovrebbe comunque essere assicurata, la spesa sostenuta dalle Regioni
per l'erogazione delle prestazioni sanitarie a loro carico ai sensi
del citato art. 35, comma 3, decreto legislativo n. 286 del 1998 non
diminuirebbe, mentre diminuirebbe la partecipazione degli stranieri,
tramite il versamento delle imposte e dei contributi.
Ne consegue, all'evidenza, un ulteriore (e illegittimo)
pregiudizio per l'autonomia finanziaria della Regione ricorrente.
1.9.- Una censura specifica e uno specifico svolgimento dei
motivi di ricorso merita l'art. 1, comma 1, lettera f), del
decreto-legge n. 113 del 2018. Esso regola l'ambito dei servizi di
accoglienza per i titolari dei c.d. permessi di soggiorno per «casi
speciali», novellando l'art. 18-bis del d. decreto legislativo n. 286
del 1998 con l'inserimento del comma 1-bis. Detto comma 1-bis prevede
che «Il permesso di soggiorno rilasciato a norma del presente
articolo reca la dicitura «casi speciali», ha la durata di un anno e
consente l'accesso ai servizi assistenziali e allo studio nonche'
l'iscrizione nell'elenco anagrafico previsto dall'art. 4 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7
luglio 2000, n. 442, o lo svolgimento di lavoro subordinato e
autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di eta'. Alla scadenza, il
permesso di soggiorno di cui al presente articolo puo' essere
convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato
o autonomo, secondo le modalita' stabilite per tale permesso di
soggiorno ovvero in permesso di soggiorno per motivi di studio
qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi.»".
Tale disposizione e' illegittima nella parte in cui non consente
ai titolari di permesso di soggiorno «speciali» l'accesso ai servizi
sociali diversi da quelli esplicitamente menzionati, ovverosia
«servizi assistenziali» e «studio».
In questo modo il legislatore statale ha manifestamente e
illegittimamente compresso le attribuzioni regionali quantomeno nelle
materie di competenza concorrente «formazione professionale»,
«promozione e organizzazione di attivita' culturali», nonche'
nell'ambito di competenza regionale residuale delle «politiche
abitative».
Ne deriva la violazione non solo dell'art 117, comma 4, ma anche
dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, in quanto le disposizioni
impugnate sono sia autoapplicative che «di dettaglio» e non lasciano
nelle materie di competenza concorrente alcun margine di
discrezionale determinazione alle regioni.
Per le stesse ragioni e' violato anche l'art. 118 della
Costituzione, in quanto alla Regione e' sottratto ogni spazio di
esercizio delle sue attribuzioni amministrative nelle materie di
competenza concorrente o residuale sopra indicate.
Specificamente violato e' l'art. 118, comma 3, della
Costituzione, in quanto la disciplina in esame non ha previsto
l'obbligo dello Stato di concertare con le Regioni le modalita' di
assistenza nei confronti dei richiedenti asilo e/o protezione
internazionale, nonche' nei confronti dei soggetti gia' riconosciuti
in stato di «protezione umanitaria».
2.- Quanto all'art. 12, comma 1, lettera a), b), c), d); comma 2,
lettera a), b), c), d), nn. 1 e 2, e), f), g), h), i), l), m), n);
comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma 6; del decreto-legge n.
113 del 2018. Violazione degli articoli 2, 3, 97, 117, 118 e 119
della Costituzione, anche in riferimento all'art. 3 della Convenzione
europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali. L'art. 12 del decreto-legge n. 113 del 2018 interviene
sulle vigenti disposizioni relative al Sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati (Sprar). Come e' noto, lo Sprar e' il
servizio costituito dalla rete di centri di accoglienza gestiti dagli
enti locali, che non si limitano ad accogliere i migranti, ma
svolgono anche progetti e attivita' di istruzione, integrazione
sociale, informazione, assistenza e orientamento nella costruzione di
percorsi individuali e/o collettivi di inserimento socio-economico.
Ne consegue che:
le funzioni dei centri SPRAR non sono in alcun modo
sovrapponibili ne' riducibili a quelle degli altri centri che
gestiscono il fenomeno migratorio e dei richiedenti asilo e/o
protezione internazionale (c.d. «hot spot», CARA o CAS);
nella prospettiva del riparto di competenze tra Stato e
Regioni, l'attivita' svolta dallo SPRAR e' certamente riconducibile
alle competenze regionali;
in particolare (e fermo restando quanto osservato in via
generale nella Premessa del presente gravame), l'attivita' (e,
dunque, la disciplina) dei centri SPRAR e' del tutto estranea alle
«politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno
nel territorio nazionale», concernendo i diversi ambiti del «diritto
allo studio o all'assistenza sociale», nonche' delle politiche
abitative, ambiti «attribuiti alla competenza concorrente e residuale
delle regioni» (per riprendere le parole delle sentenze della Corte
costituzionale, nn. 134 e 299 del 2010).
Il servizio di accoglienza SPRAR e' stato fortemente modificato
dalle norme censurate, tanto che l'art. 12, comma 4, ne ha anche
mutato il nome in «Sistema di protezione per richiedenti asilo,
rifugiati e minori stranieri non accompagnati».
In particolare, l'articolo in esame interviene sulla platea dei
beneficiari dei servizi di accoglienza sul territorio che sono
prestati dagli enti locali: i servizi di accoglienza sono stati
riservati ai titolari delle vigenti forme di protezione
internazionale, ivi compresi quelli «speciali» introdotti dallo
stesso decreto-legge n. 113 del 2018 ai novellati articoli 18-bis,
19; comma 2, lettera d-bis), 22, comma 12-quater, 20-bis e 42-bis
(permesso di soggiorno per vittime di violenza domestica, per
soggetti in condizioni di salute di eccezionale gravita', per vittime
di particolare sfruttamento lavorativo, per calamita', per soggetti
che hanno compiuto atti di particolare valore civile), e ai minori
stranieri non accompagnati. Sono stati invece esclusi dalla
possibilita' di usufruire dei relativi servizi i richiedenti la
protezione internazionale, oltre che i possessori dei precedenti
permessi «per motivi umanitari» oggi soppressi.
Ne consegue che, allo stato, molti soggetti accolti dagli Sprar
dovranno lasciarli, nonostante abbiano gia' ottenuto il
riconoscimento del diritto alla «protezione umanitaria».
2.1.- Cio' detto in via di premessa generale, e' necessario
esaminare nel dettaglio il contenuto delle disposizioni impugnate
(nei limiti di quanto qui d'interesse).
Il comma 1 modifica l'art. 1-sexies del decreto-legge n. 416 del
1989.
La lettera a) ne ha riscritto il primo comma. La nuova
formulazione esclude i «richiedenti asilo» dal novero dei soggetti
che possono essere accolti dai servizi di accoglienza degli enti
locali e include solo i soggetti gia' titolari dei permessi
«speciali» di soggiorno introdotti dal decreto-legge n. 113 del 2018.
La lettera b) ne ha modificato il comma 4, circoscrivendo il
meccanismo di «coordinamento» tra Ministero ed enti locali in materia
di accoglienza alla sola tutela dei soggetti gia' titolari di
protezione internazionale e dei minori non accompagnati, con
esclusione dei richiedenti asilo, dei richiedenti protezione
internazionale e dei soggetti titolari del soppresso permesso di
soggiorno per ragioni umanitarie.
La lettera c) ne ha novellato il comma 5, lettera a), prevedendo
che il servizio centrale del meccanismo di coordinamento sia
competente a monitorare la presenza sul territorio dei soggetti gia'
titolari di protezione internazionale e dei minori non accompagnati,
con esclusione dei richiedenti asilo, dei richiedenti protezione
internazionale e dei soggetti titolari del soppresso permesso di
soggiorno per ragioni umanitarie.
La lettera d) ha riscritto la rubrica dell'art. 1-sexies, cosi'
da non menzionare i soggetti esclusi dal servizio di accoglienza.
Il comma 2 reca varie modifiche al decreto legislativo n. 142 del
2015.
In particolare, le lettere da a) a e) intervengono sugli articoli
5, 8, 9, 11 e 12 del decreto legislativo n. 142 del 2015, nel senso
di espungere tutti i riferimenti all'art. 14 del medesimo decreto
legislativo n. 142 del 2015, che regola il sistema di accoglienza
territoriale per richiedenti asilo e rifugiati, cosi' da ridurre
significativamente l'ambito di operativita' di tale sistema.
La lettera f) novella proprio il suddetto art. 14 del decreto
legislativo n. 142 del 2015. In particolare:
il n. 1 novella il comma 1, cosi' da escludere il richiedente
asilo e/o protezione internazionale dall'accesso al sistema Sprar;
il n. 2, abrogando il comma 2, sopprime il meccanismo di
richiesta di contributo economico da parte degli enti locali per la
realizzazione dei servizi di accoglienza Sprar;
il n. 3, novellando il comma 3, stabilisce che l'accesso del
richiedente ai centri diversi dallo Sprar (CARA e CAS) e' limitato ai
soggetti che si dichiarano privi di mezzi di sussistenza. In questo
modo si «dirottano» i richiedenti verso i centri che non svolgono
attivita' di integrazione socio-assistenziale;
il n. 4 modifica il comma 4, sopprimendo il riferimento al
comma 1, per ragioni di coordinamento formale del testo novellato;
il n. 5 novella la rubrica dell'art. 14, espungendo il
riferimento al «Sistema di protezione per richiedenti asilo e
rifugiati».
La lettera g) modifica l'art. 15 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola le modalita' di accesso al sistema di
protezione.
Il n. 1 abroga i commi 1 e 2, che regolavano il procedimento di
esame della domanda di accesso allo Sprar da parte della Prefettura
UTG competente e la sua evasione mediante collocazione nelle
strutture disponibili all'interno del sistema.
Il n. 2 novella la rubrica dell'articolo (prima «Modalita' di
accesso al sistema di accoglienza territoriale - Sistema di
protezione per richiedenti asilo e rifugiati», ora «Individuazione
della struttura di accoglienza»).
La lettera h) modifica l'art. 17 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola l'accoglienza delle persone portatrici delle
c.d. «esigenze particolari».
Il n. 1 abroga il comma 4, che istituiva i «servizi speciali»
degli Sprar per le persone portatrici di «esigenze particolari».
Il n. 2 modifica il comma 6, espungendo il richiamo al precedente
comma 4, ora abrogato.
La lettera i) modifica l'art. 20 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola l'attivita' di monitoraggio e controllo,
espungendo il riferimento all'attivita' di monitoraggio del servizio
di coordinamento tra Ministero e enti locali di cui all'art.
1-sexies, comma 4, del decreto-legge n. 416 del 1989 (disposizione
novellati dal comma 1 dell'art. 12 del decreto-legge n. 113 del 2018,
come sopra indicato), nonche' sopprimendo l'attivita' di monitoraggio
sui centri Sprar.
La lettera l) abroga l'art. 22, comma 3, del decreto legislativo
n. 142 del 2015, che consentiva ai soggetti accolti nei centri Sprar
di «frequentare corsi di formazione professionale, eventualmente
previsti dal programma dell'ente locale dedicato all'accoglienza del
richiedente».
La lettera m) modifica l'art. 22-bis, commi 1 e 3, del decreto
legislativo n. 142 del 2015, stabilendo che la partecipazione alle
attivita' di utilita' sociale non e' consentita ai richiedenti
protezione internazionale, ma solo ai soggetti gia' titolari dei
permessi di protezione internazionale.
La lettera n) modifica l'art. 23 del decreto legislativo n. 142
del 2015, che regola la revoca delle condizioni di accoglienza,
escludendo il riferimento all'art. 14, che disciplina il servizio
degli Sprar.
Il comma 3 modifica il decreto legislativo n. 25 del 2008.
La lettera a) modifica l'art. 4, comma 5, del decreto legislativo
n. 25 del 2008, cancellando dai criteri che definiscono la competenza
per territorio delle Commissioni territoriali che esaminano domanda
di protezione internazionale dei richiedenti quello della
collocazione nel centro Sprar, mentre la lettera b) inserisce
disposizioni di coordinamento sui portatori di esigenze speciali.
Il comma 4 dispone che «Le definizioni di «Sistema di protezione
per richiedenti asilo e rifugiati» ovvero di «Sistema di protezione
per richiedenti asilo, rifugiati e minori stranieri non accompagnati»
di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416
[...], ovunque presenti, in disposizioni di legge o di regolamento,
si intendono sostituite dalla seguente: «Sistema di protezione per
titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non
accompagnati» di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30 dicembre
1989, n. 416 [...], e successive modificazioni».
Il comma 5 stabilisce che «I richiedenti asilo presenti nel
Sistema di protezione di cui all'art. 1-sexies del decreto-legge 30
dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1990, n. 39, alla data di entrata in vigore del presente
decreto, rimangono in accoglienza fino alla scadenza del progetto in
corso, gia' finanziato».
Il comma 5-bis dispone che «I minori non accompagnati richiedenti
asilo al compimento della maggiore eta' rimangono nel Sistema di
protezione di cui al comma 4 fino alla definizione della domanda di
protezione internazionale».
Il comma 6 stabilisce che «I titolari di protezione umanitaria
presenti nel Sistema di protezione di cui all'art. 1-sexies del
decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, alla data di
entrata in vigore del presente decreto, rimangono in accoglienza fino
alla scadenza del periodo temporale previsto dalle disposizioni di
attuazione sul funzionamento del medesimo Sistema di protezione e
comunque non oltre la scadenza del progetto di accoglienza».
2.2.- Come si evince pianamente gia' dalla sintetica
illustrazione di cui sopra, gli effetti prodotti dalle disposizioni
dell'art. 12 qui in esame (restando non censurati i commi 1, lettera
a-bis) e a-ter); 2, lettera d), n. 1-bis; 7) sono i seguenti:
i servizi socio-assistenziali, formativi e di integrazione
sono riservati ai minori non accompagnati e ai titolari di protezione
internazionale, con esclusione dei titolari del «vecchio» permesso
per motivi umanitari;
i richiedenti protezione internazionale sono esclusi da tali
servizi, essendo la loro accoglienza affidata ai centri CARA e CAS,
che si limitano al loro sostentamento;
al termine dei progetti gia' finanziati, i soggetti gia'
inseriti negli Sprar saranno di fatto espulsi da quei centri;
i richiedenti protezione saranno ri-allocati presso i CARA e
CAS, mentre i titolari del «vecchio» permesso per protezione
umanitaria, ancorche' non ancora in grado di sostentarsi, non avranno
alcun ricollocamento;
questi ultimi, ovviamente, andranno a gravare sui servizi di
integrazione e socio-assistenziali «comuni» (ovverosia dedicati alla
generalita' della popolazione residente), predisposti e finanziati
dagli enti locali e dalle regioni.
2.3.- L'illegittimita' costituzionale delle disposizioni qui in
esame e la contestuale lesione delle competenze legislative e
amministrative della Regione ricorrente e' evidente.
Il legislatore statale, infatti, attraverso la riforma del centri
di accoglienza Sprar, la soppressione dei servizi socio-assistenziali
e formativi ai richiedenti protezione internazionale e - circostanza
che merita una specifica menzione - ai minori accompagnati e il loro
contestuale inserimento nei CARA o CAS, impedisce alla Regione di
esercitare le sue attribuzioni nelle materie di competenza
concorrente «istruzione», «formazione professionale», «promozione e
organizzazione di attivita' culturali», nonche' nelle materie di
competenza regionale residuale «servizi sociali», «assistenza
sociale», «diritto allo studio», «politiche abitative».
Si badi: le regioni non solo devono scontare il totale
«disimpegno» organizzativo e finanziario dello Stato dai programmi di
integrazione per i richiedenti protezione internazionale e i minori
accompagnati (circostanza gia' di per se' idonea a violare le
segnalate competenze regionali), ma sono anche di fatto e di diritto
impossibilitate a svolgere quelle attivita', in quanto nei CARA e nei
CAS (che sono centri gestiti dall'Amministrazione statale) non e'
previsto lo svolgimento di alcuna attivita' socio-assistenziale. Tale
circostanza rende evidente che le disposizioni in esame cancellano
integralmente le competenze legislative regionali sopra indicate.
Ne deriva la violazione non solo dell'art. 117, comma 4, ma anche
dell'art. 117, comma 3, della Costituzione, in quanto le disposizioni
impugnate sono sia autoapplicative che «di dettaglio» e non lasciano
nelle materie di competenza concorrente alcun margine di
discrezionale determinazione alle regioni.
Per le stesse ragioni e' violato anche l'art. 118 della
Costituzione, in quanto alla Regione e' sottratto ogni spazio di
esercizio delle sue attribuzioni amministrative nelle materie di
competenza concorrente o residuale sopra indicate.
Specificamente violato e' l'art. 118, comma 3, della
Costituzione, in quanto la disciplina in esame non ha previsto
l'obbligo dello Stato di concertare con le regioni le modalita' di
assistenza nei confronti dei richiedenti asilo e/o protezione
internazionale, nonche' nei confronti dei soggetti gia' riconosciuti
in stato di «protezione umanitaria».
Gli articoli 117, commi 3 e 4, e 118, della Costituzione sono
violati anche in riferimento al principio di tutela dei diritti
inviolabili ex art. 2 della Costituzione, al principio di
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, al principio del buon
andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 della
Costituzione, al dovere di adempiere gli obblighi derivanti dai
trattati internazionali ex art. 117, comma 1, Cost., in relazione
all'art. 3 della Convezione EDU. In particolare:
l'espulsione del titolare del «vecchio» permesso di soggiorno
per protezione umanitaria dal sistema di accoglienza senza alcuna
verifica della sua capacita' di auto-sostentarsi e' al di sotto dello
standard minimo di protezione dei diritti inviolabili dell'uomo (in
quanto compromette il minimo di sostegno sociale dovuto a qualunque
essere umano); e' del tutto irragionevole (perche' tratta allo stesso
modo situazioni personali anche assai differenziate), e' violativa
del principio del legittimo affidamento e del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, in quanto vanifica gli
sforzi (anche finanziari) sostenuti dagli enti coinvolti nel sistema
Sprar per l'integrazione socio-assistenziale del migrante e scarica
il costo economico-sociale del migrante sugli ordinari servizi
socio-assistenziali approntati e finanziati dalle Regioni e dagli
enti locali, di bel nuovo con illegittima compressione dell'autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria regionale (visto che anche
gli oneri finanziari di simili attivita' gravano sulle regioni);
secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo (per tutte v. le sentenze 21 gennaio 2011, M.S.S. c. Grecia
e Belgio, e 4 novembre 2014, Tarakhel e. Svizzera) costituisce
trattamento degradante violativo dell'art. 3 della Convezione EDU la
cessazione dei servizi di accoglienza gia' avviati nei confronti di
soggetti definiti «vulnerabili», quali sono, nella specie, sia i
richiedenti asilo sia, a piu' forte ragione, coloro che hanno
ottenuto il «vecchio» permesso di soggiorno per protezione
umanitaria. La compressione dell'autonomia regionale per questi
soggetti, dunque, risulta ancor piu' ingiustificata e illegittima.
2.4.- Da ultimo, anche per tuziorismo, prevenendo la stessa
ipotesi di un'eccezione d'inammissibilita' della censura per
oscurita' del petitum, si specifica di seguito l'intervento richiesto
a codesta Ecc.ma Corte:
quanto al comma 1, lettera a), si chiede di dichiararne
l'illegittimita' costituzionale nella parte in cui prevede che il
comma 1 dell'art. 1-sexies del decreto-legge n. 416 sia «sostituito»
dal testo di cui al n. 1 della medesima lettera a), anziche'
«integrato» da quel testo, affinche' il servizio Sprar sia
accessibile alla platea dei soggetti eleggibili in ragione sia della
previgente che della nuova disciplina dei permessi di soggiorno;
quanto al comma 1, lettera b), c) e d), se ne chiede la
caducazione con un semplice intervento ablativo, con conseguente
espansione delle competenze del meccanismo di coordinamento
all'intera platea dei soggetti ammissibili al servizio Sprar e con
ripristino della precedente rubrica dell'art. 1-sexies;
quanto al comma 2, se ne chiede la caducazione con un
semplice intervento ablativo, con conseguente espansione delle
competenze del servizio Sprar;
quanto al comma 3, se ne chiede la caducazione con un
semplice intervento ablativo, con conseguente ripristino del criterio
di competenza delle Commissioni territoriali di evasione delle
domande di richiesta di protezione in connessione con l'attivita' del
servizio Sprar;
quanto al comma 4, se ne chiede la caducazione con un
semplice intervento ablativo, con conseguente ripristino della
denominazione del servizio Sprar;
parimenti, si chiede la semplice ablazione dei commi 5, 5-bis
e 6, che prevedono il limite temporale di accoglienza dei soggetti
gia' inseriti nei centri Sprar e che il decreto-legge n. 113 del 2018
qualifica come non piu' accoglibili.
3.- Quanto all'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b),
lettera c), del decreto-legge n. 113 del 2018. Violazione degli
articoli 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119 della Costituzione.
Violazione degli articoli 2, 3, 10, comma 3, 117, comma 1, della
Costituzione, anche con riferimento all'art. 2, comma 1, del
Protocollo 4 allegato alla Convenzione europea per la salvaguardia
del diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali e all'art. 12,
comma 1, del Patto internazionale sui. diritti civili e politici.
Come segnalato in narrativa, l'art. 13 del decreto-legge n. 113 del
2018 - rubricato «Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica»
-, nella parte che qui interessa, restando non censurato il comma 1,
lettera a), n. 1, ha modificato gli articoli 4 e 5 e abrogato l'art.
5-bis del decreto legislativo n. 142 del 2015 («Attuazione della
direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale, nonche' della direttiva
2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di protezione internazionale»).
Piu' specificamente, e per quanto qui rileva, l'art. 4 del citato
decreto legislativo n. 142 del 2015, al comma 1, prevede che al
richiedente sia rilasciato «un permesso di soggiorno per richiesta
asilo valido nel territorio nazionale per sei mesi, rinnovabile fino
alla decisione della domanda o comunque per il tempo in cui e'
autorizzato a rimanere nel territorio nazionale ai sensi dell'art.
35-bis, commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25».
A tale previsione l'art. 13, comma 1, lettera a), n. 1, del
decreto-legge n. 113 del 2018 ha aggiunto la seguente: «Il permesso
di soggiorno costituisce documento di riconoscimento ai sensi
dell'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445».
Subito dopo e' stato inserito - a opera dell'art. 13, comma 1,
lettera a), n. 2 - il comma 1-bis, a tenor del quale «Il permesso di
soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l'iscrizione
anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30
maggio 1989, n. 223, e dell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286.»".
Lo stesso art. 13, al comma 1, lettera b), n. 1, ha poi
sostituito il comma 3 dell'art. 5 del decreto legislativo n. 142 del
2015, disponendo che «l'accesso ai servizi previsti dal presente
decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle
norme vigenti e' assicurato nel luogo di domicilio individuato ai
sensi dei commi 1 e 2».
3.1.- Orbene: dal combinato disposto degli enunciati richiamati
discende che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo
costituisce un documento di riconoscimento ai fini del decreto del
Presidente della Repubblica n. 445 del 2000, ma non un titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica n. 223 del 1989 e dell'art. 6, comma 7, del decreto
legislativo n. 286 del 1998.
Per l'effetto, il titolare di permesso di soggiorno per richiesta
di protezione internazionale di cui all'art. 4, comma 1, del citato
decreto legislativo n. 142 del 2015, non potra' essere iscritto
all'anagrafe dei residenti.
Nondimeno, in virtu' dell'art. 5, comma 3, del medesimo decreto
legislativo - per come novellato dall'art. 13 del decreto-legge n.
113 del 2018 - il richiedente continuera' ad avere accesso ai
«servizi» previsti dal decreto legislativo n. 142 del 2015 e a quelli
«comunque erogati sul territorio» nel luogo di domicilio.
Non sfuggira', pero', che la gran parte dei servizi previsti dal
decreto legislativo n. 142 del 2015 e' erogata attraverso il diretto
coinvolgimento di regioni ed enti locali e interseca una pluralita'
di materie di competenza concorrente.
A mero titolo esemplificativo basti considerare che tra i servizi
previsti dal decreto legislativo n. 142 del 2005, comunque garantiti
ai richiedenti, rientrano:
l'«accesso all'assistenza sanitaria secondo quanto previsto
dall'art. 34 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, fermo
restando l'applicazione dell'art. 35 del medesimo decreto legislativo
nelle more dell'iscrizione al servizio sanitario nazionale» (cosi'
l'art. 21, comma 1), con ovvia incidenza nella materia «tutela della
salute»;
la soggezione «all'obbligo scolastico, ai sensi dell'art. 38
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286» per i minori
richiedenti protezione internazionale o i minori figli di richiedenti
protezione internazionale, nonche' l'accesso «ai corsi e alle
iniziative per l'apprendimento della lingua italiana di cui al comma
2 del medesimo articolo» (cosi' l'art. 21, comma 2), con evidente
intreccio con la materia «istruzione»;
la possibilita' «di svolgere attivita' lavorativa» (art. 22,
comma 1), che involge inevitabilmente la materia della «tutela e
sicurezza del lavoro»;
la partecipazione ad «attivita' di utilita' sociale» (art.
22-bis).
Per tali ragioni (e per quelle gia' indicate, in via generale,
nella Premessa del presente gravame) le censure di illegittimita'
costituzionale che nel prosieguo si articoleranno sono - oltre che
fondate - certamente ammissibili.
3.2.- Muovendo dalla prospettiva delle prerogative regionali
menomate, l'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 2018 - a eccezione
del suo comma 1, lettera a), n. 1 - e' anzitutto violativo degli
articoli 2, 3, 97, 117, commi 3 e 4, 118 e 119 della Costituzione.
Come accennato supra, infatti, la norma censurata formalmente
proclama che i richiedenti asilo mantengono l'accesso ai servizi
«comunque garantiti» sul territorio in cui sono domiciliati, ma al
contempo preclude loro l'iscrizione all'anagrafe dei residenti,
iscrizione che costituisce il necessario presupposto per il godimento
di numerose prestazioni erogate dalle regioni e/o dagli enti locali.
Il punto e' ribadito anche nella Relazione di presentazione al
disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 113 del 2018,
ove si sottolinea che «L'esclusione dall'iscrizione all'anagrafe non
pregiudica l'accesso ai servizi riconosciuti dalla legislazione
vigente ai richiedenti asilo (iscrizione al servizio sanitario,
accesso al lavoro, iscrizione scolastica dei figli, misure di
accoglienza) che si fondano sulla titolarita' del permesso di
soggiorno» e che «l'esclusione dall'iscrizione anagrafica si
giustifica per la precarieta' del permesso per richiesta asilo e
risponde alla necessita' di definire preventivamente la condizione
giuridica del richiedente».
In disparte la patente contraddittorieta' della norma - di cui
appresso si dira' - occorre segnalare che la disposizione in esame
impone alle Regioni, alternativamente, di:
escludere dall'erogazione di servizi e prestazioni i
richiedenti asilo, in violazione dei principi dettati dallo stesso
legislatore statale nel decreto legislativo n. 142 del 2015;
modificare la corrispondente normativa regionale in modo da'
garantire - a spese delle Regioni medesime, s'intende - determinati
servizi e prestazioni anche ai non iscritti all'anagrafe dei
residenti.
L'esito e', in entrambi i casi, paradossale e violativo delle
prerogative regionali costituzionalmente garantite all'art. 117,
commi 3 e 4, della Costituzione.
Non puo' non segnalarsi, peraltro, che tali violazioni ridondano
anche in lesione dell'autonomia finanziaria regionale, di cui
all'art. 119 della Costituzione, e risultano in contrasto col
principio di economicita' dell'azione amministrativa, imposto
dall'art. 97 della Costituzione, e al quale soggiacciono anche le
regioni.
Non sfugge infatti che, da un lato, la Regione e' tenuta a
garantire anche ai titolari di permesso di soggiorno per richiesta di
asilo i servizi erogati sul proprio territorio, ma, dall'altro, non
puo' - stante l'impossibilita' della loro iscrizione all'anagrafe -
considerare costoro partecipi a pieno titolo, anche sotto il profilo
dei doveri tributari, contributivi, etc., della sua comunita' di
residenti.
Parimenti violato dalle norme qui censurate e' l'art. 118 della
Costituzione, atteso che il suddetto divieto di iscrizione anagrafica
impedisce ai comuni anche di erogare ai richiedenti asilo i servizi e
le prestazioni che richiedano, quale presupposto, l'iscrizione
all'anagrafe dei residenti, incidendo in tal modo nell'esercizio
delle funzioni amministrative loro spettanti nelle materie di
competenza regionale sopra menzionate e qui rilevanti.
3.3.- Non basta. L'illegittimita' costituzionale dell'art. 13
dev'essere rilevata anche sotto un altro profilo. La norma e' infatti
certamente violativa anche degli articoli 3 e 10, comma 3, della
Costituzione.
Impedendo l'iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, infatti,
il legislatore ha riservato un trattamento diverso - e deteriore - a
una particolare categoria di stranieri, creando una discriminazione
del tutto irragionevole in quanto fondata esclusivamente sul diverso
tipo di permesso di soggiorno posseduto. Dato, questo, che certamente
non puo' giustificare la limitazione in parola, tanto piu' se, come
nel caso di specie, e' direttamente la Costituzione all'art. 10,
comma 3, a prevedere che «Lo straniero, al quale sia impedito nel suo
paese l'effettivo esercizio delle liberta' democratiche garantite
dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della
Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge».
Codesta Ecc.ma Corte ha peraltro ormai chiarito che «Il principio
di eguaglianza comporta che a una categoria di persone, definita
secondo caratteristiche identiche o ragionevolmente omogenee in
relazione al fine obiettivo cui e' indirizzata la disciplina
normativa considerata, deve essere imputato un trattamento giuridico
identico od omogeneo, ragionevolmente commisurato alle
caratteristiche essenziali in ragione delle quali e' stata definita
quella determinata categoria di persone» Viceversa, «ove i soggetti
considerati da una certa norma, diretta a disciplinare una
determinata fattispecie, diano luogo a una classe di persone dotate
di caratteristiche non omogenee rispetto al fine obiettivo perseguito
con il trattamento giuridico ad essi riservato, quest'ultimo sara'
conforme al principio di eguaglianza soltanto nel caso che risulti
ragionevolmente differenziato in relazione alle distinte
caratteristiche proprie delle sottocategorie di persone che quella
classe compongono» (sent. n. 163 del 1993).
Orbene, nel caso di specie e' di piana evidenza che la previsione
di un trattamento diverso per la sola categoria dei richiedenti asilo
non trova una giustificazione ragionevole nella sussistenza di
eventuali profili di differenziazione dai titolari di altri tipi di
permesso di soggiorno (ivi compresi quelli introdotti dal
decreto-legge n. 113 del 2018).
Priva di pregio e' l'affermazione - che si legge nella Relazione
che accompagna il d.d.l. di conversione - che l'esclusione
dall'iscrizione anagrafica si giustificherebbe «per la precarieta'
del permesso per richiesta asilo». E' vero, infatti, che quest'ultimo
ha durata semestrale (ex art. 4, comma l, del decreto legislativo n.
142 del 2015), ma e' parimenti vero che la medesima durata semestrale
hanno anche - per citarne solo alcuni - il permesso «per calamita'»
(di cui all'art. 20-bis del testo unico Immigrazione) o il permesso
di soggiorno per motivi di protezione sociale (di cui all'art. 18 del
medesimo T.U.).
Solo il primo, pero', preclude l'iscrizione all'anagrafe dei
residenti.
3.4.- La norma impugnata e' certamente violativa, dal ultimo,
anche degli articoli 2, 3 e 117, comma 1, della Costituzione in
riferimento sia all'art. 2, comma 1, del Protocollo n. 4 allegato
alla Convenzione europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali, a tenor del quale «chiunque si trovi
regolarmente sul territorio di uno Stato ha il diritto di circolarvi
liberamente e di scegliervi liberamente la propria residenza», sia
all'art. 12, comma 1, del Patto internazionale sui diritti civili e
politici, reso esecutivo in Italia con legge 25 ottobre 1977, n. 881,
laddove dispone che «Ogni individuo che si trovi legalmente nel
territorio di uno Stato ha diritto alla liberta' di movimento e alla
liberta' di scelta della residenza in quel territorio».
L'irragionevole preclusione dell'iscrizione dei richiedenti asilo
all'anagrafe dei residenti mina irrimediabilmente anche le garanzie
previste dalle fonti sovranazionali richiamate, gravemente
compromettendo il diritto (garantito dagli articoli 2 e 3 della
Costituzione) al riconoscimento pubblico del reale rapporto fra
persona e territorio dello Stato (e dei suoi Comuni), essendo
consustanziale alla dignita' dell'uomo la titolarita' dello status
pubblicisticamente rilevante che corrisponde alle condizioni di fatto
in cui ci si trova.
4.- Quanto all'art. 28, comma 1, del decreto-legge n. 113 del
2018. Violazione degli articoli 3, 5, 23, 25, 27, 97, 114, 117, comma
1, della Costituzione, in riferimento agli articoli 6 e 7 Convenzione
europea per la salvaguardia del diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali; 117, commi 2 e 3; 118, commi 1 e 2; 119 e 120, comma 2,
della Costituzione. L'art. 28, comma l, del decreto-legge n. 113 del
2018 novella l'art. 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali»: hinc inde anche TUEL), inserendovi un comma 7-bis, a tenor
del quale «Nell'ipotesi di cui al comma 7, qualora dalla relazione
del prefetto emergano, riguardo ad uno o piu' settori amministrativi,
situazioni sintomatiche di condotte illecite gravi e reiterate, tali
da determinare un'alterazione delle procedure e da compromettere il
buon andamento e l'imparzialita' delle amministrazioni comunali o
provinciali, nonche' il regolare funzionamento dei servizi ad esse
affidati, il prefetto, sulla base delle risultanze dell'accesso, al
fine di far cessare le situazioni riscontrate e di ricondurre alla
normalita' l'attivita' amministrativa dell'ente, individua, fatti
salvi i profili di rilevanza penale, i prioritari interventi di
risanamento indicando gli atti da assumere, con la fissazione di un
termine per l'adozione degli stessi, e fornisce ogni utile supporto
tecnico-amministrativo a mezzo dei propri uffici. Decorso inutilmente
il termine fissato, il prefetto assegna all'ente un ulteriore
termine, non superiore a 20 giorni, per la loro adozione, scaduto il
quale si sostituisce, mediante commissario ad acta,
all'amministrazione inadempiente. Ai relativi oneri gli enti locali
provvedono con le risorse disponibili a legislazione vigente sui
propri bilanci». Si tratta di previsione gravemente lesiva
dell'autonomia degli enti locali e - pertanto - delle competenze
regionali in materia di ordinamento degli stessi.
4.1.- Occorre preliminarmente osservare che l'art. 117, comma 2,
lettera p), della Costituzione, riserva allo Stato solo la
determinazione delle «funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Citta' metropolitane». Tutto quanto non attiene a tali «funzioni
fondamentali» rientra invece nella competenza residuale regionale, ai
sensi dell'art. 117, comma 4. E' proprio in forza di tali previsioni
costituzionali che la giurisprudenza dell'Ecc.ma Corte ha
costantemente ritenuto che le regioni siano legittimate a tutelare,
in sede di contenzioso costituzionale, l'autonomia degli enti locali.
Nella sentenza n. 298 del 2009, infatti, la Consulta ha ricordato che
«le Regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per
la lesione delle attribuzioni degli enti locali, indipendentemente
dalla prospettazione della violazione della competenza legislativa
regionale».
4.2.- La norma impugnata detta, anzitutto, una disciplina
gravemente irragionevole; lesiva dei principi di legalita', buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione;
inosservante del principio autonomistico.
4.2.1.- Il potere (prima) di sostanziale sostituzione della
volonta' del prefetto a quella degli enti locali e (poi) di
commissariamento e' esercitabile «Nell'ipotesi di cui al comma 7
(dello stesso art. 143 del TUEL)», cioe' «Nel caso in cui non
sussistano i presupposti per lo scioglimento o l'adozione di altri
provvedimenti di cui al comma 5». Il comma 5 dell'art. 143 TUEL, a
sua volta, dispone che «Anche nei casi in cui non sia disposto lo
scioglimento, qualora la relazione prefettizia rilevi la sussistenza
degli elementi di cui al comma 1 con riferimento al segretario
comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti o ai
dipendenti a qualunque titolo dell'ente locale, con decreto del
Ministro dell'interno, su proposta del prefetto, e' adottato ogni
provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in
atto e ricondurre alla normalita' la vita amministrativa dell'ente,
ivi inclusa la sospensione dall'impiego del dipendente, ovvero la sua
destinazione ad altro ufficio o altra mansione con obbligo di avvio
del procedimento disciplinare da parte dell'autorita' competente».
Come si vede, i provvedimenti sinora consentiti dal TUEL erano:
a) lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali (nelle
gravissime ipotesi di cui agli articoli 141 e 143, comma 1); b) in
alternativa, misure d'ordine organizzativo-sanzionatorio nei
confronti dei dipendenti dell'ente locale. Ora, si introducono
provvedimenti di sostituzione e di commissariamento la cui logica e'
del tutto incomprensibile. Se, infatti, non si e' provveduto allo
scioglimento, e' perche' sono emersi elementi significativi «con
riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore
generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell'ente
locale», non certo del «governo» dell'ente. Nonostante cio', pero', i
poteri di commissariamento e di sostituzione colpiscono proprio
quest'ultimo. L'irragionevolezza della costruzione, con conseguente
violazione dell'art. 3 della Costituzione, e' evidente (si colpiscono
gli amministratori e l'ente in ragione di fatti imputabili ai
dipendenti, indebitamente proiettando - appunto - su amministratori
ed ente la responsabilita' di quelli).
Ne' basta. L'art. 28, comma 1-bis, del decreto-legge n. 113 del
2018, novellando l'art. 143, comma 11, TUEL, stabilisce che «Fatta
salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente
prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno
dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono
essere candidati alle elezioni per la Camera dei deputati, per il
Senato della Repubblica e per il Parlamento europeo nonche' alle
elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, in
relazione ai due turni elettorali successivi allo scioglimento
stesso, qualora la loro incandidabilita' sia dichiarata con
provvedimento definitivo». Come si vede, l'incandidabilita' degli
amministratori e' collegata alla responsabilita' per atti che hanno
condotto allo scioglimento dei consigli, non alla responsabilita' per
atti che hanno condotto all'esercizio dei poteri prefettizi di
sostituzione e commissariamento oggi «inventati» dal legislatore. Il
che vuol dire, confessoriamente, che il commissariamento (cosi' come
la sostituzione), che pur incide nell'autonomia dell'ente e dei suoi
organi di Governo, e' disposto per fatto dei dipendenti, il che e'
del tutto contraddittorio, irragionevole e privo di proporzionalita'.
Se, infatti, il legislatore stabilisce l'incandidabilita' degli
amministratori solo nell'ipotesi di una loro diretta responsabilita',
non si comprende perche' essi possano essere privati del potere di
indirizzo e di gestione dell'ente per il fatto dei dipendenti, che lo
stesso legislatore - evidentemente - considera come una fattispecie
del tutto diversa.
4.2.2.- La rilevata irragionevolezza e' aggravata, infine,
dall'estrema latitudine dei presupposti legittimanti l'esercizio dei
poteri sostitutivi e di commissariamento da parte dei prefetti. Il
generico riferimento a «condotte illecite»; alla semplice
«alterazione delle procedure», al «buon andamento», al «regolare
funzionamento dei servizi» apre un campo cosi' indefinito che
l'autonomia degli enti locali della Regione finisce per essere
abbandonata alle arbitrarie determinazioni del rappresentante
dell'Esecutivo statale sul territorio regionale.
Non solo le regioni sono completamente pretermesse sia nella fase
di accertamento dei presupposti che in quella di esercizio dei poteri
di sostituzione e di commissariamento, ma - come gia' detto - la
norma primaria qui censurata non contiene alcuna reale definizione
dei paradigmi di esercizio del potere prefettizio, come sarebbe
invece imposto dal principio di legalita' (desumibile anche dall'art.
23 della Costituzione), anche al fine di assicurare l'imparzialita'
della pubblica amministrazione (nella specie: di quella prefettizia).
Anche il principio del buon andamento e' compromesso, perche'
l'amministrazione degli enti locali puo' essere commissariata anche
pel semplice fatto dei suoi dipendenti, laddove, in simile
fattispecie, l'ordinamento prevede una pluralita' di ben piu'
efficienti e meno invasivi strumenti remediali, di carattere
privatistico (risoluzione del contratto) o pubblicistico (azione
disciplinare), in capo agli organi di Governo degli enti interessati
e perfettamente idonei alla soluzione del problema.
Che in questo modo sia gravemente compromesso anche il principio
autonomistico e' evidente, atteso che l'autonomia degli enti locali,
desumibile anzitutto dagli articoli 5 e 114 della Costituzione, e'
sostanzialmente rimessa alla discrezione di un organo dello Stato
(del prefetto).
4.3.- La nuova disciplina, pero', viola anche gli articoli 117,
commi 2 e 3; 118, commi 1 e 2; 119 e 120 della Costituzione.
i) Essa, anzitutto, compromette l'autonomia degli enti
territoriali della Regione (espropriati delle loro funzioni) e quella
della Regione stessa, che si vede sottratte le sue attribuzioni in
materia di enti locali (desumibili dal combinato disposto dei commi 2
e 3 dell'art. 117).
ii) Impedisce il funzionamento del principio di sussidiarieta'
verticale fissato dall'art. 118, comma 1, della Costituzione (a tenor
del quale «Le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo
che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza») e
dall'art. 120, comma 2, della Costituzione, attraendo le funzioni
degli enti locali verso l'alto, oltretutto nella sede della decisione
(non governativa, ma) prefettizia.
iii) Viola l'art. 118, comma 2, della Costituzione, a tenor del
quale «I Comuni, le Province e le Citta' metropolitane sono titolari
di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze», perche'
quella della titolarita' delle funzioni non e' una garanzia meramente
formale, ma si estende a tutte le forme di interferenza con il loro
esercizio, quali sono - tipicamente - quelle della sostituzione e del
commissariamento.
iv) Conseguentemente, viola l'art. 120, comma 2, della
Costituzione a tenor del quale «Il Governo puo' sostituirsi a organi
delle regioni, delle Citta' metropolitane, delle Province e dei
comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave
per l'incolumita' e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unita' giuridica o dell'unita' economica e
in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte
a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto
del principio di sussidiarieta' e del principio di leale
collaborazione». La sostituzione e il commissariamento, infatti, non
sono disposti dal Governo, ma dal prefetto, per soprammercato
totalmente al di fuori delle fattispecie previste dal paradigma
costituzionale, con totale disinteresse per il principio di
sussidiarieta' e di leale collaborazione. L'ente locale, infatti,
puo' sfuggire al commissariamento solo se resta prono a quanto il
prefetto impone (addirittura stabilendo gli atti da adottare e il
termine per la loro adozione), rinunciando completamente alla propria
autonomia.
v) Compromette l'autonomia finanziaria degli enti locali della
Regione, garantita dall'art. 119 della Costituzione, poiche' essi
sono tenuti a sostenere le spese di qualsivoglia attivita' il
prefetto ritenga opportuno imporre.
4.4.- Da ultimo, la norma censurata configura una forma di vera e
propria responsabilita' oggettiva, che il nostro ordinamento rifiuta,
salvi casi eccezionali (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 364
del 1988). Siamo di fronte a una misura di tipo sanzionatorio, che
per la sua gravita' (in applicazione dei noti «Criteri Engel») deve
ricevere un trattamento giuridico analogo a quello delle sanzioni
penali. Nella specie, invece, il principio della personalita' della
responsabilita' e' disatteso, con violazione degli articoli 25 e 27
della Costituzione e 6 e 7 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali.
5.- Quanto all'art. 1, comma 1, lettera a), b), c), d), e), f),
i), l), m), n), n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera
a), nn. 1 e 2; comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; all'art. 12, comma
1, lettera a), b), c), d); comma 2, lettera a), b), c), d), nn. 1 e
2, e), j), g), h), i), l), in), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma
5-bis; comma 6; all'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b),
lettera c); all'art. 28, comma 1; del decreto-legge n. 113 del 2018.
Violazione dell'art. 77 della Costituzione. Violazione del principio
di leale collaborazione. Le disposizioni censurate sono
costituzionalmente illegittime anche perche' adottate in flagrante
violazione dell'art. 77 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione.
5.1.- Difettavano, anzitutto, i presupposti per l'inserimento
delle disposizioni censurate in un decreto-legge.
In via generale, puo' agevolmente constatarsi che la relazione di
accompagnamento al disegno di legge di conversione, dalla quale le
ragioni di (straordinaria) necessita' e urgenza dovrebbero emergere
con chiarezza, non offre alcuna vera motivazione sul punto e - anzi -
e' confessoria dell'assoluta carenza dei presupposti fissato
dall'art. 77 della Costituzione. Infatti (e per quanto qui
interessa):
a) ivi si afferma apoditticamente che l'intervento normativo
assunto con il decreto-legge si sarebbe reso «necessario ed urgente
nell'ambito di una complessa azione riorganizzativa» in materia di
immigrazione, «finalizzata in ultima istanza a una piu' efficiente ed
efficace gestione del fenomeno migratorio nonche' ad introdurre
misure di contrasto al possibile ricorso strumentale alla domanda di
protezione internazionale»;
b) si mettono in evidenza quelli che si affermano essere i
«principali profili di criticita' dell'attuale sistema»;
c) si descrive, piu' in dettaglio e in molte pagine, il
contenuto delle scelte normative compiute dal decreto-legge;
d) con riferimento all'art. 1 (qui censurato), si afferma che
il ricorso alla tutela umanitaria si fonderebbe «principalmente su
una definizione legislativa dell'istituto dai contorni incerti, che
lascia ampi margini ad una interpretazione estensiva», e che sarebbe
«pertanto necessario delimitare l'ambito di esercizio di tale
discrezionalita' [...];
e) con riferimento all'art. 12 (qui censurato) ci si limita a
una sorta di parafrasi del testo normativo;
f) con riferimento all'art. 13 (qui censurato) si afferma
soltanto che esso «prevede che il permesso di soggiorno per richiesta
asilo non consente l'iscrizione all'anagrafe dei residenti, fermo
restando che esso costituisce documento di riconoscimento» e ci si
sofferma sulle conseguenze della «esclusione dall'iscrizione
all'anagrafe»:
g) anche con riferimento all'art. 28 (qui censurato) ci si
limita a una sorta di parafrasi del testo normativo.
Nulla di piu'.
Ora, e' evidente che quelle sopra riportate non sono adeguate
motivazioni del ricorrere dei presupposti di cui all'art. 77 della
Costituzione. Non lo sono in generale e non lo sono per le singole
disposizioni qui censurate. Anzi, esse sono addirittura confessorie
della carenza di quei presupposti, laddove fanno ben intendere che
gli interventi qui contestati sono ordinamentali e di sistema, dunque
per definizione estranei all'ambito legittimamente regolabile con un
decreto-legge (pensiamo all'esplicito riconoscimento, sopra
ricordato, che il decreto-legge ha compiuto una «complessa azione
riorganizzativa»). Piu' in dettaglio quanto alle singole disposizioni
censurate, comunque, valgono anche le considerazioni che seguono.
Quanto all'art. 1, e' significativa gia' la premessa dell'atto.
Non sfuggira' ad alcuno che in essa si e' «Ritenuta la necessita' e
urgenza di prevedere misure volte a individuare i casi in cui sono
rilasciati speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di
carattere umanitario, nonche' di garantire l'effettivita'
dell'esecuzione dei provvedimenti di espulsione». Formula assai
diversa da quella successiva, con la quale si e' «Considerata la
straordinaria necessita' e urgenza di introdurre norme per rafforzare
i dispositivi a garanzia della sicurezza pubblica, con particolare
riferimento alla minaccia del terrorismo e della criminalita'
organizzata di tipo mafioso [...]». Anche qui, il legislatore ha
quasi confessoriamente esplicitato la natura meramente fittizia
dell'invocazione delle esigenze di urgenza in ordine a questioni che
non hanno nulla a che vedere con il fenomeno del contrasto
all'immigrazione clandestina (pel quale dette esigenze sono state
sovente evocate, piu' o meno a proposito, nel dibattito pubblico). Le
disposizioni censurate riguardano, infatti, la materia del rilascio
dei permessi di soggiorno, cioe' un profilo di tipo ordinamentale, in
ordine al quale i presupposti della decretazione d'urgenza sono per
definizione carenti. Per soprammercato, l'incongrua scelta del
legislatore d'urgenza ha - come si e' accennato - determinato
addirittura l'aggravamento del fenomeno della clandestinita',
gettando in tale condizione un numero assai consistente di persone
che prima soggiornavano regolarmente nel nostro Paese, avendo
ottenuto permessi per ragioni umanitarie.
Quanto all'art. 12, esso interviene sulle vigenti disposizioni
relative al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati
(Sprar). Come sopra osservato (par. 2.), lo Sprar e' il servizio
costituito dalla rete di centri di accoglienza gestiti dagli enti
locali, che non si limitano ad accogliere i migranti, ma svolgono
anche progetti e attivita' di istruzione, integrazione sociale,
informazione, assistenza e orientamento nella costruzione di percorsi
individuali e/o collettivi di inserimento socio-economico. Com'e'
evidente, le funzioni cui gli Sprar sono istituzionalmente preposti
sono assai articolate e, pertanto, non disciplinabili in via di
interventi di (asserita) necessita' e urgenza. Le misure previste,
poi, non hanno carattere di immediata applicabilita' e, addirittura,
si prevede l'ultrattivita' della precedente disciplina per coloro
tuttora collocati in quei centri.
Quanto all'art. 13, esso - come visto supra - ha introdotto nel
nostro ordinamento il principio che il permesso di soggiorno per
richiesta di asilo non costituisce un titolo per l'iscrizione
anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n.
223 del 1989 e dell'art. 6, comma 7, del decreto legislativo n. 286
del 1998.
La previsione e' «di sistema», ovviamente, ne' e' dettata o
giustificata da alcuna straordinaria necessita' o urgenza. La miglior
prova di cio' e' fornita proprio dalla gia' citata Relazione di
accompagnamento al d.d.l. di conversione del decreto-legge n. 113 del
2018, ove si afferma confessoriamente che l'esclusione
dall'iscrizione anagrafica «risponde alla necessita' di definire
preventivamente la condizione giuridica del richiedente». E' di piana
evidenza che tale «necessita'» (recte: ritenuta «opportunita'») non
e' idonea a giustificare l'adozione di un decreto-legge.
Quanto all'art. 28, esso incide nei rapporti istituzionali fra le
articolazioni territoriali dell'Amministrazione dello Stato e gli
enti locali, introducendo misure ordinamentali che, una volta di
piu', sono per definizione prive d'ogni carattere di necessita' e di
urgenza.
5.2.- Difetta, poi, il requisito dell'omogeneita' (del
decreto-legge e della sua legge di conversione). Come e' noto, la
Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 22 del 2012, ha stabilito
che:
i) «ai sensi del secondo comma dell'art. 77 della
Costituzione, i presupposti per l'esercizio senza delega della
potesta' legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge
nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per
la materia o per lo scopo»;
ii) «la necessaria omogeneita' del decreto-legge, la cui
interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico,
operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso
straordinario di necessita' e urgenza, deve essere osservata dalla
legge di conversione»;
iii) «il testo puo' anche essere emendato per esigenze
meramente tecniche o formali [...]. Cio' che esorbita invece dalla
sequenza tipica profilata dall'art. 77, secondo comma, della
Costituzione, e' l'alterazione dell'omogeneita' di fondo della
normativa urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a
sua volta, possieda tale caratteristica».
Se, ora, esaminiamo il contenuto del decreto-legge n. 113 del
2018 (convertito in legge n. 132 del 2018), ci avvediamo agevolmente
ch'esso accosta e disciplina uno actu una serie nutritissima di
oggetti e addirittura di materie.
A mero titolo esemplificativo, basti considerare che:
al Titolo I del decreto-legge in esame figurano nonne
relative al rilascio di speciali permessi di soggiorno temporanei
nonche' in materia di protezione internazionale e di immigrazione;
il Titolo II e' dedicato alle disposizioni «in materia di
sicurezza pubblica, prevenzione e contrasto al terrorismo, e alla
criminalita' mafiosa», e vi convivono norme quali l'art.
21-quinquies, recante «Modifiche alla disciplina sull'accattonaggio»,
e l'art. 28, che interviene sull'art. 143 del decreto legislativo n.
267 del 2000, in materia di commissariamento degli enti locali (di
cui s'e' detto supra al par. 4);
nel medesimo decreto-legge n. 113 del 2018, per come
convertito in legge n. 132 del 2018, trovano spazio, al Titolo III,
anche norme relative al funzionamento del Ministero dell'interno,
quali l'art. 32-quater («Disposizioni in materia di tecnologia 5G»),
l'art. 32-sexies («Istituzione del Centro alti studi del Ministero
dell'interno»).
5.3.- Da ultimo, risulta violato il principio di leale
collaborazione fra lo Stato e le Regioni. Come e' noto, tale
principio, inizialmente inapplicabile all'esercizio della funzione
legislativa, e' stato esteso anche ad essa, avendo codesta Ecc.ma
Corte costituzionale statuito che «la' dove [...] il legislatore
delegato si accinge a riformare istituti che incidono su competenze
statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessita'
del ricorso all'intesa», che «si impone, dunque, quale cardine della
leale collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni
dettate dal legislatore statale e' rimessa a decreti legislativi
delegati, adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 della
Costituzione» (sentenza n. 251 del 2016).
A piu' forte ragione, dunque, tale principio deve valere
nell'ipotesi in cui a incidere nelle prerogative regionali sia un
provvedimento adottato ai sensi dell'art. 77 della Costituzione, pur
sempre imputabile al Governo. Nella specie, pero', le Regioni (e, per
quanto qui specificamente interessa, in particolare la ricorrente)
non sono state minimamente coinvolte nel procedimento di adozione del
decreto-legge, nemmeno nella (ovviamente piu' distesa) fase della sua
conversione in legge.
Ne' basta. Anche a ritenere che il principio di leale
collaborazione non trovi applicazione in ordine all'esercizio della
funzione legislativa, il vizio denunciato non verrebbe meno. Il
coinvolgimento delle Regioni, infatti, non e' stato previsto nemmeno
per gli atti di concreta amministrazione applicativi delle astratte
previsioni del decreto-legge, sebbene - come (si confida) ampiamente
dimostrato - siano direttamente incise competenze regionali
costituzionalmente garantite.
P.Q.M.
La Regione Umbria, come in epigrafe rappresentata e difesa,
chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1, lettera a), b), c), d), e), f), i), l), m), n),
n. 2, n-bis), o), p), q); comma 2; comma 3, lettera a), nn. 1 e 2;
comma 6; comma 7; comma 8; comma 9; dell'art. 12, comma 1, lettera
a), b), c), d); comma 2, lettera a), b), c), d), nn. 1 e 2, e), f),
g), h), i), l), m), n); comma 3; comma 4; comma 5; comma 5-bis; comma
6; dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2, lettera b), lettera c);
dell'art. 28, comma 1; del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113,
recante «Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale
e immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la
funzionalita' del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il
funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'
organizzata», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 ottobre 2018, n.
231, per come convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 1° dicembre 2018, n. 132, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 3 dicembre 2018, n. 281.
Si deposita copia autentica della delibera della Giunta regionale
della Regione Umbria n. 86 del 28 gennaio 2019.
Perugia - Roma, 31 gennaio 2019
Avv.: Manuali - Avv. Prof.: Luciani