N. 42 SENTENZA 23 gennaio - 8 marzo 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Energia - Prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Modalita' di conferimento per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 9 agosto 2017 (Adeguamento del decreto 7 dicembre 2016, recante: disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, alla sentenza della Corte costituzionale n. 170 del 2017). -(GU n.11 del 13-3-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Ministro dello sviluppo economico 9 agosto
2017 (Adeguamento del decreto 7 dicembre 2016, recante: disciplinare
tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la
prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi
in terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma
continentale, alla sentenza della Corte costituzionale n. 170 del
2017), promosso dalla Regione Abruzzo con ricorso notificato il 20
ottobre 2017, depositato in cancelleria il 25 ottobre 2017, iscritto
al n. 8 del registro conflitti tra enti 2017 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 gennaio 2019 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Stefania Valeri per la Regione Abruzzo e
l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 20 ottobre 2017 e depositato il 25
ottobre 2017 la Regione Abruzzo ha proposto conflitto di attribuzioni
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione
al decreto del Ministro dello sviluppo economico 9 agosto 2017
(Adeguamento del decreto 7 dicembre 2016, recante: disciplinare tipo
per il rilascio e l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in
terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale,
alla sentenza della Corte costituzionale n. 170 del 2017), pubblicato
sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 195 del
22 agosto 2017.
Ad avviso della ricorrente il menzionato decreto violerebbe le
competenze a essa attribuite dagli artt. 117, terzo comma, e 118
della Costituzione in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e di «governo del territorio».
Secondo la Regione, in particolare, il decreto in considerazione,
in preteso ossequio alla sentenza n. 170 del 2017 di questa Corte -
che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma
7, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, nella parte in cui non prevede un adeguato
coinvolgimento delle Regioni nel procedimento finalizzato
all'adozione del decreto del Ministero dello sviluppo economico con
cui sono stabilite le modalita' di conferimento del titolo
concessorio unico, nonche' le modalita' di esercizio delle relative
attivita' - avrebbe modificato il decreto del Ministro dello sviluppo
economico 7 dicembre 2016 (Disciplinare tipo per il rilascio e
l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare
territoriale e nella piattaforma continentale), senza garantire, se
non "a valle" del disciplinare, un adeguato coinvolgimento regionale,
richiesto dal principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120 Cost. Trattandosi di una fattispecie di chiamata in
sussidiarieta', ne deriverebbe la violazione delle attribuzioni
regionali, presidiate dai parametri evocati, tanto ove si ritenga che
con il decreto impugnato sia stato sostanzialmente adottato il
disciplinare tipo relativo a tutti i titoli minerari, quanto ove si
ritenga che esso, riguardando solo quelli diversi dal titolo
concessorio unico, si sia limitato a regolare il rilascio e
l'esercizio di questi ultimi.
Ai fini del coinvolgimento regionale non varrebbe l'accordo
intercorso il 24 aprile 2001 fra il Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato e le Regioni e le Province autonome, in
quanto risalente a oltre sedici anni prima del decreto in
contestazione e, comunque, riferito all'adozione del singolo
provvedimento amministrativo e non a quella del disciplinare.
2.- Con atto depositato il 28 novembre 2017 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato infondato.
A suo avviso, il decreto impugnato si sarebbe limitato ad
adeguare il disciplinare tipo adottato con il d.m. 7 dicembre 2016
alla sopravvenuta sentenza n. 170 del 2017 di questa Corte,
espungendo da esso ogni riferimento al titolo concessorio unico.
Quanto alle modalita' di rilascio dei singoli, residui titoli
abilitativi, esse sarebbero gia' state condivise con le Regioni e con
le Province autonome in sede di accordo intervenuto il 24 aprile
2001, tanto da non dare luogo a contestazioni nel corso del tempo.
Peraltro, il resistente evidenzia come il rilascio dei titoli
minerari sulla terraferma implichi comunque il raggiungimento
dell'intesa in virtu' dell'art. 1, comma 7, lettera n), della legge
23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonche'
delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in
materia di energia).
Da tanto conseguirebbe l'adeguato coinvolgimento regionale e,
quindi, l'infondatezza del conflitto.
3.- Con memoria depositata il 13 dicembre 2018 la ricorrente ha
ribadito le censure svolte e replicato alle difese del Presidente del
Consiglio dei ministri, evidenziando come l'accordo da questi evocato
a sostegno della legittimita' del decreto impugnato risalga a epoca
precedente alla modifica del Titolo V della Costituzione e, pertanto,
debba ritenersi superato o, comunque, vada considerato alla luce del
nuovo testo dell'art. 117, terzo comma, Cost., attributivo della
competenza regionale in materia di energia.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe la Regione Abruzzo ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione al decreto del Ministro dello
sviluppo economico 9 agosto 2017 (Adeguamento del decreto 7 dicembre
2016, recante: disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei
titoli minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e
nella piattaforma continentale, alla sentenza della Corte
costituzionale n. 170 del 2017).
Tale decreto avrebbe modificato il precedente disciplinare tipo
di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico 7 dicembre
2016 (Disciplinare tipo per il rilascio e l'esercizio dei titoli
minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi in terraferma, nel mare territoriale e nella
piattaforma continentale), senza garantire un adeguato coinvolgimento
regionale, sebbene si versi in una fattispecie di chiamata in
sussidiarieta' in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e di «governo del territorio». Di qui la
pretesa violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118 della
Costituzione.
2.- Occorre preliminarmente ricordare che il titolo concessorio
unico e' il titolo minerario che l'art. 38, comma 5 e seguenti, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164, aveva introdotto in sostituzione dei titoli
abilitativi precedenti, contemplati dalla legge 9 gennaio 1991, n. 9
(Norme per l'attuazione del nuovo Piano energetico nazionale: aspetti
istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e
geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali), vale a dire il
permesso di prospezione e di ricerca e la concessione di
coltivazione. L'art. 1, comma 240, lettera c), della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)», ha previsto la coesistenza del titolo concessorio unico e dei
titoli abilitativi di cui alla legge n. 9 del 1991 (in tal senso,
sentenza n. 114 del 2017).
Ai sensi dell'art. 38, comma 7, del d.l. n. 133 del 2014, con
disciplinare tipo adottato con decreto del Ministero dello sviluppo
economico dovevano essere stabilite le modalita' di conferimento del
titolo concessorio unico, nonche' le modalita' di esercizio delle
relative attivita'.
Questa Corte, con la sentenza n. 170 del 2017, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di tale disposizione, nella parte in
cui non prevede un adeguato coinvolgimento delle Regioni nel
procedimento finalizzato all'adozione del decreto, nonche' del
successivo comma 10 del medesimo articolo.
Nel frattempo era intervenuto il decreto del Ministro dello
sviluppo economico 25 marzo 2015 (Aggiornamento del disciplinare tipo
in attuazione dell'articolo 38 del decreto-legge 12 settembre 2014,
n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014,
n. 164), anch'esso annullato da questa Corte (sentenza n. 198 del
2017) in quanto adottato in via unilaterale e autonomamente e
direttamente lesivo delle attribuzioni costituzionali della Regione
per effetto della precedente declaratoria di illegittimita' della
norma presupposta.
Prima della pronuncia di annullamento, in sostituzione del d.m.
25 marzo 2015, e' stato adottato il decreto del Ministro dello
sviluppo economico 7 dicembre 2016, successivamente modificato dal
decreto oggetto dell'odierno conflitto.
3.- Tanto premesso, il conflitto non e' fondato.
3.1.- Il d.m. 9 agosto 2017 ha modificato il precedente
disciplinare tipo al dichiarato fine (art. 1, comma 1) di adeguarlo
alle pronunce di illegittimita' costituzionale dei commi 7 e 10
dell'art. 38 del d.l. n. 133 del 2014 (sentenza n. 170 del 2017).
Come rilevato da entrambe le parti, il decreto censurato ha
espunto dal precedente ogni riferimento al titolo concessorio unico
in esso contenuto. Cio' in quanto la sua adozione era avvenuta
anteriormente alla declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 38, comma 7, del d.l. n. 133 del 2014 e quindi senza il
coinvolgimento regionale, richiesto in virtu' della sentenza n. 170
del 2017.
L'evoluzione della vicenda ha comportato di fatto la parziale
rinuncia dello Stato alla chiamata in sussidiarieta' originariamente
realizzata, con conseguente rimozione del vizio del precedente
decreto, laddove venivano regolate unilateralmente anche le modalita'
di conferimento ed esercizio del titolo concessorio unico.
La sostanziale rinuncia alla chiamata in sussidiarieta' per il
suddetto titolo abilitativo ha determinato l'assenza di una concreta
lesione delle attribuzioni costituzionali presidiate dai parametri
evocati dalla ricorrente (in tal senso, sentenza n. 114 del 2017).
3.2.- La chiamata in sussidiarieta' prefigurata a livello
legislativo in relazione al titolo concessorio unico - conforme alla
norma di riferimento come modificata dalla sentenza n. 170 del 2017 -
non e' piu' attuata dal d.m. 7 dicembre 2016, ma dovra' essere
realizzata secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 2, del decreto
impugnato.
Le censure regionali vengono riferite anche a tale disposizione,
che demanda a una direzione generale del Ministero dello sviluppo
economico, in coordinamento con altra dello stesso Ministero, di
provvedere al coinvolgimento regionale per determinare le modalita'
di conferimento del titolo concessorio unico. Il coinvolgimento
sarebbe garantito solo "a valle", ossia in relazione all'adozione del
singolo titolo minerario.
Anche tale censura e' destituita di fondamento.
Occorre infatti tener conto che alla direzione generale viene
conferito specifico mandato di provvedere all'adeguato coinvolgimento
regionale, funzionale a «stabilire le modalita' di conferimento del
titolo concessorio unico di cui al comma 7 dell'art. 38 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 [...]», vale a dire la
regolamentazione in via generale delle stesse.
Peraltro, la disposizione ministeriale censurata va interpretata
in coerenza con il dettato legislativo - il cui contenuto riproduce -
che, in virtu' della sentenza n. 170 del 2017, impone l'adeguato
coinvolgimento regionale proprio per l'adozione del disciplinare
tipo.
D'altra parte, il coinvolgimento regionale in relazione al
singolo titolo concessorio unico e' gia' previsto altrove, ossia
dall'art. 38, comma 6, lettera b), del d.l. n. 133 del 2014.
3.3.- Per effetto dell'eliminazione dei riferimenti al titolo
concessorio unico contenuti nel d.m. 7 dicembre 2016, quest'ultimo
finisce per riguardare esclusivamente gli altri titoli minerari. Cio'
costituisce motivo di censura della Regione nei confronti del decreto
modificativo, a cui viene imputata la regolazione delle modalita' di
conferimento degli stessi. La relativa regolamentazione, tuttavia,
non e' contenuta nel decreto censurato, bensi' in quello precedente.
Dunque, non sussiste alcuna lesione delle attribuzioni regionali a
opera del d.m. 9 agosto 2017, con conseguente infondatezza della
censura proposta.
4.- In conclusione, alla stregua delle ragioni che precedono, il
conflitto di attribuzioni promosso dalla Regione Abruzzo in relazione
al d.m. 9 agosto 2017 non e' fondato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spettava allo Stato e, per esso, al Ministro dello
sviluppo economico adottare il decreto 9 agosto 2017 (Adeguamento del
decreto 7 dicembre 2016, recante: disciplinare tipo per il rilascio e
l'esercizio dei titoli minerari per la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma, nel mare
territoriale e nella piattaforma continentale, alla sentenza della
Corte costituzionale n. 170 del 2017).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA