N. 63 SENTENZA 20 febbraio - 21 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Modifiche alla parte V del decreto legislativo n. 58 del 1998 - Applicazione alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni di attuazione adottate dalla CONSOB e dalla Banca d'Italia - Abuso di informazioni privilegiate. - Decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso all'attivita' degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58), art. 6, comma 2. -(GU n.13 del 27-3-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
del decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della
direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga
le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso
all'attivita' degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli
enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58), promosso dalla Corte di appello di Milano,
sezione prima civile, nel procedimento vertente tra G. P. e la
Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB), con
ordinanza del 19 marzo 2017, iscritta al n. 87 del registro ordinanze
2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25,
prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di G. P. e della CONSOB, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Francesco Vigano';
uditi gli avvocati Andrea Giussani per G. P., Paolo Palmisano e
Salvatore Providenti per la CONSOB e l'avvocato dello Stato Paolo
Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 19 marzo 2017, la Corte d'appello di
Milano, sezione prima civile, ha sollevato, in riferimento all'art.
77 (recte: 76) della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 12
maggio 2015, n. 72 (Attuazione della direttiva 2013/36/UE, che
modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e
2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso all'attivita' degli enti
creditizi e la vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle
imprese di investimento. Modifiche al decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.
58), «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all'art.
187 bis» del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai
sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52) «in
attuazione dell'art. 3, comma 1, letter[e] i) e l), della legge 7
ottobre 2014, n. 154» (Delega al Governo per il recepimento delle
direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea -
Legge di delegazione europea 2013 - secondo semestre).
Con la medesima ordinanza, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art.
7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 72 del 2015, «nella parte in cui ha modificato le sanzioni
di cui all'art. 187 bis» del d.lgs. n. 58 del 1998, «nella parte in
cui ha modificato le sanzioni di cui all'art. 187 bis» del medesimo
decreto legislativo «in attuazione dell'art. 3 della legge delega n.
154/2014, escludendo la retroattivita' in mitius della normativa piu'
favorevole prevista dall'art. 6, comma 3» del d.lgs. n. 72 del 2015.
1.1.- Il Collegio rimettente espone anzitutto di essere investito
della opposizione proposta da G. P. avverso la delibera della
Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB) n. 19659
del 6 luglio 2016, che aveva irrogato nei suoi confronti una sanzione
amministrativa pecuniaria pari a 100.000 euro, unitamente alla misura
interdittiva accessoria di due mesi di sospensione dall'esercizio
dell'attivita' e alla pubblicazione, per estratto, della delibera nel
Bollettino della CONSOB, per l'illecito amministrativo di abuso di
informazioni privilegiate di cui all'allora vigente art. 187-bis,
comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 58 del 1998, integrato - secondo
la prospettazione della CONSOB - dall'invio di una e-mail da parte di
G. P. alla propria consorte, in calce alla quale era illustrato un
piano di rafforzamento patrimoniale della societa' presso la quale lo
stesso G. P. lavorava, reso pubblico al mercato soltanto un mese piu'
tardi.
Accanto ad altre doglianze, il ricorrente G. P. aveva dedotto la
violazione, da parte della CONSOB, dell'art. 6, comma 3, del d.lgs.
n. 72 del 2015, che esclude l'applicazione della quintuplicazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal d.lgs. n. 58
del 1998, stabilita dall'art. 39, comma 3, della legge 28 dicembre
2005, n. 262 (Disposizioni per la tutela del risparmio e la
disciplina dei mercati finanziari). Conseguentemente, la sanzione
minima a lui applicabile avrebbe dovuto essere pari a 20.000 euro, in
luogo dei 100.000 euro effettivamente irrogatigli.
La CONSOB aveva, tuttavia, eccepito che all'applicazione
dell'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015, invocato dal
ricorrente, ostava il disposto del comma 2 del medesimo articolo, che
espressamente esclude l'applicazione retroattiva in mitius delle
modifiche al trattamento sanzionatorio degli illeciti previsti dal
d.lgs. n. 58 del 1998, introdotte dallo stesso d.lgs. n. 72 del 2015.
Alla medesima conclusione si sarebbe dovuti d'altra parte pervenire,
secondo la CONSOB, in forza della disciplina generale delle sanzioni
amministrative stabilita dalla legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), che non prevede l'applicazione
retroattiva delle modifiche sanzionatorie piu' favorevoli.
1.2.- La Corte d'appello rimettente dubita, in primo luogo, della
legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 77 (recte: 76)
Cost., dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, «nella parte
in cui ha modificato le sanzioni di cui all'art. 187 bis TUF in
attuazione dell'art. 3, comma 1, lettere i) e l) della legge delega
n. 154/2014».
Secondo il giudice a quo, la disposizione censurata costituirebbe
l'attuazione del criterio indicato nell'art. 3, comma 1, lettera m),
numero 1), della legge n. 154 del 2014, che delegava il Governo, «con
riferimento alla disciplina sanzionatoria adottata in attuazione
delle lettere i) e l)», a «valutare l'estensione del principio del
favor rei ai casi di modifica della disciplina vigente al momento in
cui e' stata commessa la violazione». Le lettere i) e l), peraltro,
non menzionerebbero l'art. 187-bis tra le «norme da riformulare sotto
il profilo delle sanzioni»; cio' che profilerebbe un possibile
eccesso di delega.
In ogni caso, a parere della Corte rimettente «il Governo, dando
attuazione alla legge delega sopra citata, avrebbe dovuto meglio
valutare l'opportunita' di estendere il principio del favor rei con
riguardo alla disciplina sanzionatoria della fattispecie di "abuso di
informazioni privilegiate" in questione, esercitando
discrezionalmente un potere che gli era stato conferito dal
legislatore delegante».
1.3.- Il giudice a quo dubita, inoltre, della legittimita'
costituzionale dello stesso art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del
2015, «nella parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all'art.
187 bis TUF [...] escludendo la retroattivita' in mitius della
normativa piu' favorevole prevista dall'art. 6, comma 3», dello
stesso d.lgs. n. 72 del 2015, in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 CEDU.
1.3.1.- Tali questioni sarebbero, anzitutto, rilevanti dal
momento che l'invocata declaratoria di illegittimita' costituzionale
comporterebbe la possibilita' di irrogare nei confronti del
ricorrente G. P., ove ritenuto responsabile dell'illecito
ascrittogli, la sanzione piu' mite di 20.000 euro, in luogo di quella
di 100.000 determinata dalla CONSOB.
1.3.2.- Sotto il profilo della non manifesta infondatezza delle
questioni in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., la Corte
rimettente osserva che, secondo un consolidato orientamento della
Corte europea dei diritti dell'uomo, le garanzie stabilite dalla CEDU
«si applicano a tutti i precetti di carattere afflittivo a
prescindere dalla loro qualificazione come sanzioni penali
nell'ordinamento di provenienza» (sono richiamate le sentenze della
Corte EDU 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi Bassi; 27
settembre 2011, Menarini Diagnostics srl contro Italia; e 4 marzo
2014, Grande Stevens e altri contro Italia).
Anche la sanzione di cui si controverte nel giudizio a quo,
secondo la Corte rimettente, avrebbe natura "punitiva", essendo posta
a tutela dei mercati finanziari e perseguendo prevalentemente scopi
deterrenti e punitivi mediante la comminatoria di una sanzione
severa, in particolare ove si consideri il massimo applicabile.
Dall'affermata natura "punitiva" della sanzione discenderebbe, a
parere del giudice a quo, la sua necessaria soggezione al principio
di legalita' dei reati e delle pene ai sensi dell'art. 7 CEDU;
principio che contempla tra i propri corollari, secondo
l'interpretazione offertane dalla Corte EDU, anche la necessaria
retroattivita' della legge penale piu' favorevole entrata in vigore
successivamente alla commissione del fatto. Di qui, secondo il
rimettente, la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione, appunto, all'art. 7 CEDU.
1.3.3.- D'altra parte, la «scelta di non ricorrere al principio
della retroattivita' del trattamento sanzionatorio piu' favorevole
con riferimento alle sanzioni previste dall'art. 187-bis del TUF, di
natura sostanzialmente penale» porrebbe altresi' «un consistente
dubbio sulla compatibilita' di detto regime con l'art. 3 Cost. e con
i principi di uguaglianza e di ragionevolezza».
Rammentata la giurisprudenza di questa Corte in materia di
retroattivita' in mitius della legge penale, e in particolare il
criterio secondo cui solo gravi motivi di interesse generale
potrebbero giustificare, al metro dell'art. 3 Cost., eventuali
deroghe a tale principio, il Collegio rimettente osserva che «nel
caso in esame, non sarebbe ravvisabile alcuna giustificazione, men
che meno di rango costituzionale, tale da legittimare il sacrificio
del trattamento piu' favorevole previsto dall'art. 6, comma 3 del D.
Lgs. 72/2015. Difatti, nonostante nella legge delega fosse indicata
detta possibilita' nella materia de qua, risulta alquanto difficile
ravvisare una ratio alla scelta fatta in senso opposto dal
legislatore delegato».
La Corte di appello evidenzia, in proposito, come il legislatore,
in plurime disposizioni relative a sanzioni amministrative in materia
tributaria e valutaria e di responsabilita' degli enti, abbia piu'
volte in passato contemplato la retroattivita' della lex mitior: ad
esempio nell'art. 23-bis aggiunto al d.P.R. 31 marzo 1988, n. 148
(Approvazione del testo unico delle norme di legge in materia
valutaria) dall'art. l, comma 2, della legge 7 novembre 2000, n. 326
(Modifiche al testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, in materia di sanzioni per le
violazioni valutarie); nell'art. 3 del decreto legislativo 18
dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni generali in materia di sanzioni
amministrative per le violazioni di norme tributarie, a norma
dell'articolo 3. comma 133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662);
nell'art. 46 del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino
del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega
prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337); nell'art. 3 del
decreto legislativo 8 giugno 200l, n. 231 (Disciplina della
responsabilita' amministrativa delle persone giuridiche, delle
societa' e delle associazioni anche prive di personalita' giuridica,
a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300).
In mancanza tuttavia di una espressa disposizione che conferisca
effetto retroattivo alla nuova disciplina sanzionatoria piu'
favorevole - e anzi in presenza di una esplicita disposizione che
condiziona la sua applicazione all'adozione di specifiche
disposizioni di attuazione da parte della CONSOB - la Corte
rimettente ritiene, in conformita' a quanto stabilito dalla Corte di
cassazione, sezione prima civile, nella sentenza 2 marzo 2016, n.
4114, di non potere essa stessa procedere all'applicazione
retroattiva del nuovo quadro sanzionatorio discendente dall'art. 6,
comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015.
Il giudice a quo richiama, altresi', la sentenza n. 193 del 2016
di questa Corte, che ha ritenuto infondata una questione di
legittimita' costituzionale, parimenti sollevata in riferimento agli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost., dell'art. 1 della legge n. 689 del
1981, nella parte in cui non prevede la retroattivita' in mitius
nella generale disciplina dell'illecito amministrativo. Osserva il
rimettente che, in quell'occasione, questa Corte ha escluso che dalla
giurisprudenza della Corte EDU sia ricavabile l'affermazione di un
vincolo di matrice convenzionale in ordine alla previsione negli
ordinamenti dei singoli Stati del principio di retroattivita' con
riferimento alla generalita' delle sanzioni amministrative, dovendosi
piuttosto procedere a una preventiva valutazione della singola
sanzione come «convenzionalmente penale» alla luce dei cosiddetti
criteri Engel. La questione ora prospettata, tuttavia, si riferirebbe
«unicamente a una previsione normativa di carattere certamente
afflittivo», la cui mancata applicazione retroattiva «non appare
ragionevole»; e cio' anche alla luce della considerazione che
«l'insider trading e' un illecito civile che ha anche rilievo
penale», di talche' non vi sarebbero «ragioni per escludere
l'applicazione della legge piu' favorevole in tale specifico campo,
come e' avvenuto per le violazioni tributarie».
1.3.4.- Il contrasto con i parametri costituzionali e
convenzionali invocati, peraltro, «non potrebbe essere risolto
ricorrendo a un'interpretazione conforme alla Convenzione EDU e ai
parametri costituzionali, in quanto e' riscontrabile una consolidata
giurisprudenza di legittimita' che in piu' occasioni ha ribadito la
non applicabilita' del principio della retroattivita' della lex
mitior al settore degli illeciti amministrativi»; giurisprudenza
fondata «sul rifiuto generalizzato di un'applicazione analogica
dell'art. 2, secondo comma, cod. pen., anche alla luce dell'art. 14»
delle Preleggi.
1.3.5.- Osserva infine la Corte rimettente che la disposizione
censurata, una volta riconosciutene la natura sostanzialmente penale,
parrebbe «in netto contrasto anche con il principio di cui all'art.
49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea», il
quale stabilisce che «[s]e, successivamente alla commissione del
reato, la legge prevede l'applicazione di una pena piu' lieve,
occorre applicare quest'ultima».
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
2.1.- Ad avviso dell'interveniente, la questione sollevata in
relazione all'art. 77 (recte: 76) Cost. sarebbe inammissibile e,
comunque, infondata.
2.1.1.- Anzitutto, la questione sarebbe irrilevante, in quanto la
disposizione oggetto del dubbio di legittimita' costituzionale non
sarebbe applicabile al caso oggetto del processo a quo.
Cio' in quanto il regime intertemporale dettato dall'art. 6,
comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015 riguarderebbe soltanto le
modifiche direttamente apportate dal medesimo decreto legislativo
alle disposizioni del d.lgs. n. 58 del 1998, e non gia' la previsione
- contenuta nell'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015 -
dell'inapplicabilita' della quintuplicazione delle sanzioni
amministrative pecuniarie, disposta dall'art. 39, comma 3, della
legge n. 262 del 2005. Tale quintuplicazione - rileva l'Avvocatura
generale dello Stato - non si sarebbe mai tradotta in una diretta
modifica delle sanzioni stabilite dal d.lgs. n. 58 del 1998, dal
momento che il suo ambito applicativo si estende anche alle sanzioni
previste dal decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) e dalla legge 12
agosto 1982, n. 576 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni).
L'inapplicabilita' della quintuplicazione delle sanzioni previste dal
d.lgs. n. 58 del 1998, stabilita dal comma 3 dell'art. 6 del d.lgs.
n. 72 del 2015, non potrebbe, pertanto, essere qualificata come una
delle «modifiche apportate alla parte V del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58» cui si riferisce il comma 2, in questa sede
censurato.
Il regime intertemporale della disciplina di cui al comma 3 si
fonderebbe, pertanto, non gia' sul precedente comma 2, bensi' sul
«generale principio di irretroattivita' della legge di cui all'art.
11 disp. prel. cod. civ.», che comunque osterebbe all'applicazione
retroattiva del piu' favorevole regime sanzionatorio derivante
dall'inapplicabilita' della quintuplicazione delle sanzioni.
Di qui l'irrilevanza della questione.
2.1.2.- La questione sarebbe, comunque, infondata nel merito. La
previsione dell'inapplicabilita', in via generale, della
quintuplicazione delle sanzioni previste dal d.lgs. n. 58 del 1998
costituirebbe, infatti, una coerente attuazione del principio di
delega fissato dall'art. 3, comma 1, lettera i), numero 1.2), della
legge n. 154 del 2014, che dava mandato al Governo di rivedere i
minimi e i massimi delle sanzioni in modo tale che «la sanzione
applicabile alle persone fisiche sia compresa tra un minimo di 5.000
euro e un massimo di 5 milioni di euro» (lettera i, numero 1.2.2).
La disposizione censurata, pertanto, non solo non avrebbe
ecceduto i confini della legge di delegazione, ma anzi ne avrebbe
costituito puntuale attuazione.
2.2.- Parimenti inammissibili, e comunque infondate, sarebbero,
ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, le questioni di
legittimita' costituzionale formulate in riferimento agli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 7 CEDU.
2.2.1.- Le questioni sarebbero anzitutto inammissibili dal
momento che la disposizione che rende non retroattiva la nuova
disciplina sanzionatoria risultante dall'inapplicabilita' della
quintuplicazione delle sanzioni amministrative in forza dell'art. 6,
comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015 non sarebbe il censurato art. 6,
comma 2, del medesimo decreto legislativo, bensi' il principio
generale sancito dall'art. 11 delle Preleggi.
2.2.2.- Le questioni sarebbero, comunque, infondate nel merito.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, il Collegio
rimettente intenderebbe applicare il principio del favor rei
all'intero ambito delle sanzioni amministrative dal t.u. finanza,
travalicando in tal modo l'obbligo discendente dall'art. 7 CEDU, che
riguarderebbe invece - come sottolineato da questa Corte nella
sentenza n. 193 del 2016 - «singole e specifiche discipline
sanzionatorie, ed in particolare quelle che, pur qualificandosi come
amministrative ai sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad
acquisire caratteristiche "punitive" alla luce dell'ordinamento
convenzionale».
La questione sarebbe, d'altra parte, infondata anche in
riferimento all'art. 3 Cost. La legge di delega aveva, infatti,
prescritto al legislatore delegato di «valutare l'estensione del
principio del favor rei ai casi di modifica della disciplina vigente
al momento in cui e' stata commessa la violazione» (art. 3, comma 1,
lettera m, numero 1, della legge n. 154 del 2014): il legislatore
delegato disponeva dunque di ampia discrezionalita' nell'orientarsi
in un senso o nell'altro. Sarebbe stato, allora, onere del giudice a
quo dimostrare in modo concreto e specifico, al metro dell'art. 3
Cost., la manifesta irragionevolezza della scelta, operata dal
legislatore, di non estendere tale principio alle nuove piu' miti
sanzioni introdotte con il d.lgs. n. 72 del 2015. L'inosservanza di
tale onere renderebbe la questione anche inammissibile, per difetto
di motivazione.
2.3.- Inammissibile sarebbe, infine, la questione relativa al
possibile contrasto con l'art. 49, paragrafo 1, della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007,
contrasto che avrebbe potuto semmai formare oggetto di rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.
Nel merito, tale questione sarebbe comunque infondata, dal
momento che anche alla stregua del diritto dell'Unione, come
interpretato dalla Corte di Lussemburgo, le sanzioni in esame,
introdotte in adempimento di obblighi comunitari, conserverebbero
valore amministrativo e non penale.
In ogni caso, secondo i principi affermati nella giurisprudenza
della Corte di giustizia UE, l'apparato sanzionatorio amministrativo
per gli abusi di mercato dovrebbe pur sempre essere caratterizzato da
adeguatezza, dissuasivita', effettivita' e proporzionalita'.
Conseguentemente, il principio della retroattivita' della lex mitior
sancito dall'art. 49, paragrafo 1, CDFUE non potrebbe comunque
«condurre a soluzioni che siano tali da privare di effetto utile le
norme dell'Unione applicate nei procedimenti che vengono in
considerazione; o a soluzioni manifestamente sproporzionate (per
eccesso o per difetto) rispetto agli interessi che le norme
dell'Unione applicate in quei procedimenti mirano a tutelare». Di
talche', ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, «in linea di
principio, l'articolo 49 CDFUE non osta alla previsione della
irretroattivita' della lex mitior in materia di sanzioni
amministrative quando cio' sia necessario [ad] assicurare una
risposta effettiva, proporzionata e dissuasiva per le violazioni di
rilevanti interessi dell'Unione»; e cio' in quanto il principio di
cui all'art. 49 della Carta sarebbe «indubbiamente riservato alle
sole sanzioni qualificabili come penali».
3.- Si e' costituita la CONSOB, deducendo l'inammissibilita' e,
comunque, l'infondatezza delle questioni di legittimita' prospettate
dalla Corte di appello di Milano.
3.1.- La prima questione di legittimita' costituzionale sarebbe,
sotto piu' profili, inammissibile, in quanto formulata in termini
dubitativi e perplessi, tanto da determinare ambiguita' ed
indeterminatezza del petitum.
Inconferente nella specie si rivelerebbe, in effetti, il
censurato art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015 che,
contrariamente a quanto opinato dalla Corte rimettente, non
recherebbe alcuna disposizione in materia sanzionatoria, non
modificando - in particolare - il trattamento sanzionatorio per gli
abusi di mercato. La norma denunciata non si porrebbe comunque in
contrasto con alcun criterio di delega, limitandosi a prevedere - in
conformita' ai principi generali vigenti in materia di illeciti
amministrativi, e al principio generale posto dall'art. 11 delle
Preleggi - l'efficacia soltanto per il futuro della nuova disciplina,
che il legislatore avrebbe oltre tutto ragionevolmente posposto
all'entrata in vigore della disciplina regolamentare di attuazione da
parte della CONSOB e della Banca d'Italia.
La questione sarebbe, infine, inammissibile anche per «carenza
assoluta di motivazione sulla rilevanza».
3.2.- Quanto alla seconda questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Collegio rimettente, essa sarebbe
inammissibile e, comunque, infondata.
3.2.1.- Anzitutto, si tratterebbe di questione irrilevante ai
fini della decisione. L'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015
non sarebbe, infatti, una norma che regola il quantum sanzionatorio,
ma solo una disposizione transitoria che, tenuto conto della
necessita' di interventi attuativi di matrice secondaria, ha
differito l'entrata in vigore della novella fino al momento
dell'emanazione degli stessi.
L'irretroattivita' - e, dunque, l'inapplicabilita' al caso di
specie - della regola della "dequintuplicazione" delle sanzioni
amministrative pecuniarie, stabilita dall'art. 6, comma 3, del d.lgs.
n. 72 del 2015, non dipenderebbe dalla disposizione censurata, bensi'
da principi generali, che non abbisognano di espressa specificazione
normativa e che derivano dall'art. 11 delle Preleggi e dall'art. 1
della legge n. 689 del 1981.
3.2.2.- Nel merito, la questione sarebbe comunque infondata, dal
momento che - come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di
legittimita' e da quella amministrativa, nonche' dalla giurisprudenza
della stessa Sezione di Corte d'appello rimettente - non sarebbe
ravvisabile, in tema di sanzioni amministrative, un vincolo di natura
costituzionale che comporti, in modo generalizzato, la retroattivita'
delle disposizioni piu' favorevoli entrate in vigore successivamente
alla commissione del fatto. Ne' un tale vincolo potrebbe dedursi
dalla giurisprudenza della Corte EDU, la cui qualificazione in
termini "punitivi" di taluni illeciti in materia di abusi di mercato
resterebbe pur sempre circoscritta ai casi specifici di volta in
volta esaminati, e sarebbe in ogni caso da intendere - come precisato
dalla giurisprudenza di legittimita' (Corte di cassazione, sezione
seconda civile, sentenza 5 ottobre 2015, n. 19865) - ai soli fini
della garanzia del processo equo di cui all'art. 6 CEDU, senza
potersi estendere automaticamente al principio del favor rei.
L'infondatezza della questione discenderebbe, inoltre,
dall'inesistenza di idonei tertia comparationis atti a dimostrare
l'illegittimita' della mancata estensione del principio del favor rei
alla disciplina dell'illecito amministrativo di cui e' causa, quelli
menzionati dal rimettente essendo costituiti da norme esse stesse
derogatorie rispetto ai principi generali, e del tutto disomogenee
rispetto a quella di cui e' causa: come tali, dunque, inidonee a
supportare la tesi di un esercizio «palesemente irragionevole» della
discrezionalita' legislativa nel determinare se stabilire o meno
l'applicazione retroattiva delle modifiche sanzionatorie piu'
favorevoli in materia di illeciti amministrativi.
4.- Si e' costituito, altresi', l'opponente G. P., a parere del
quale l'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015 costituirebbe una
disposizione transitoria speciale derogatoria alla regola generale di
cui all'art. 1 della legge n. 689 del 1981.
Conseguentemente, G. P. ha chiesto, in via alternativa, alla
Corte costituzionale: a) di «dichiarare, con sentenza interpretativa
di accoglimento, l'illegittimita' costituzionale della
interpretazione dell'art. 6, comma 2 e/o comma 3, del D.Lgs. 72/2015,
che non preveda l'estensione del principio del favor rei ai casi di
modifica della disciplina vigente al momento in cui e' stata commessa
la violazione ogni qualvolta non vi osti uno specifico valore
costituzionale almeno equivalente chiaramente individuato», per
contrasto con gli artt. 3 e 117 Cost., in relazione agli artt. 7 CEDU
e 49 CDFUE; ovvero, b) di «dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 6, comma 2 e/o comma 3, del D.Lgs. 72/2015, [...] nella
parte in cui, nell'attuare il disposto dell'art. 3, comma 1, lett.
m), n. 1) della L. 7 ottobre 2014, n. 154, non prevede l'estensione
del principio del favor rei ai casi di modifica della disciplina
vigente al momento in cui e' stata commessa la violazione ogni
qualvolta non vi osti uno specifico valore costituzionale almeno
equivalente chiaramente individuato», per «eccesso di delega in
violazione dell'art. 77 Cost.»; ovvero, ancora, c) di «dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2 e/o comma 3, del
D.Lgs. 72/2015, nella parte in cui non prevede l'estensione del
principio del favor rei ai casi di modifica della disciplina vigente
al momento in cui e' stata commessa la violazione ogni qualvolta non
vi osti uno specifico valore costituzionale almeno equivalente
chiaramente individuato», per contrasto con gli artt. 3 e 117 Cost.,
in relazione agli artt. 7 CEDU e 49 CDFUE.
5.- In prossimita' dell'udienza, lo stesso G. P. ha depositato
memoria, nella quale ha analiticamente confutato gli argomenti
spiegati dall'Avvocatura generale dello Stato e dalla CONSOB,
reiterando poi le conclusioni gia' formulate nel proprio atto di
costituzione.
6.- Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria
nella quale, ribadite le eccezioni svolte nell'atto di intervento, ha
in particolare rilevato che, nelle more del presente giudizio, e'
entrato in vigore il decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 107,
recante «Norme di adeguamento della normativa nazionale alle
disposizioni del regolamento (UE) n. 596/2014, relativo agli abusi di
mercato e che abroga la direttiva 2003/6/CE e le direttive
2003/124/UE, 2003/125/CE e 2004/72/CE», che ha ulteriormente
modificato le sanzioni edittali previste per l'illecito
amministrativo di cui all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998.
Cio' comporterebbe, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato,
che la portata della pronuncia sulla questione sollevata dalla Corte
di appello di Milano sara' limitata all'arco temporale nel quale sono
state applicabili le disposizioni del d.lgs. n. 72 del 2015.
7.- Infine, anche la CONSOB ha depositato memoria in prossimita'
dell'udienza, nella quale ha essa pure posto l'accento sulla novella
rappresentata dal d.lgs. n. 107 del 2018; novella che peraltro, ad
avviso della CONSOB, non muterebbe sul piano sostanziale i termini
delle questioni poste dal giudice rimettente, e in particolare della
seconda questione. Cio' in quanto il nuovo limite edittale minimo
della sanzione pecuniaria prevista per l'illecito amministrativo di
cui all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998, pari a 20.000 euro,
coincide con quello risultante dalla "dequintuplicazione" operata
dall'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015; di talche', anche
nell'ipotesi di una restituzione degli atti al giudice a quo per
esame dello ius superveniens, sarebbe del tutto agevole ipotizzare
che il giudice a quo sollevi identica questione con riferimento alla
nuova disciplina, nella parte in cui non e' prevista l'applicazione
retroattiva in favore di chi abbia commesso il fatto sotto il vigore
della disciplina vigente prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n.
72 del 2015.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte d'appello di
Milano ha sollevato, in riferimento all'art. 77 (recte: 76) della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6,
comma 2, del decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione
della direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e
abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne
l'accesso all'attivita' degli enti creditizi e la vigilanza
prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento.
Modifiche al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58), nella parte in cui ha
modificato le sanzioni di cui all'art. 187-bis del decreto
legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni
in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8
e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52) in attuazione dell'art. 3,
comma 1, lettere i) e l), della legge delega 7 ottobre 2014, n. 154
(Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e
l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione
europea 2013 - secondo semestre).
Con la stessa ordinanza, la Corte d'appello di Milano ha
sollevato altresi' - in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 - questioni di legittimita'
costituzionale del medesimo art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del
2015, nella parte in cui tale disposizione «ha modificato le sanzioni
di cui all'art. 187 bis» del d.lgs. n. 58 del 1998 «in attuazione
dell'art. 3 della legge delega n. 154/2014, escludendo la
retroattivita' in mitius della normativa piu' favorevole prevista
dall'art. 6, comma 3» del d.lgs. n. 72 del 2015.
2.- Ai fini della valutazione dell'ammissibilita' e della
fondatezza delle questioni prospettate, e' opportuna una sintetica
ricapitolazione delle vicende normative che ne costituiscono lo
sfondo.
2.1.- L'abuso di informazioni privilegiate fu per la prima volta
previsto quale delitto nell'ordinamento italiano con l'art. 2, comma
1, della legge 17 maggio 1991, n. 157 (Norme relative all'uso di
informazioni riservate nelle operazioni in valori mobiliari e alla
Commissione nazionale per le societa' e la borsa), in attuazione di
obblighi imposti, a livello comunitario, dalla direttiva 89/592/CEE
del Consiglio, del 13 novembre 1989, sul coordinamento delle
normative concernenti le operazioni effettuate da persone in possesso
di informazioni privilegiate (insider trading). Tale delitto conflui'
poi, con importanti modificazioni, nell'art. 180 del t.u. finanza, di
cui al d.lgs. n. 58 del 1998.
In sede di trasposizione della direttiva 2003/6/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, relativa all'abuso di
informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato (abusi di
mercato) - attuata mediante la legge 18 aprile 2005, n. 62
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee. Legge
comunitaria 2004), con la quale fu tra l'altro modificato il t.u.
finanza del 1998 - all'abuso di informazioni privilegiate furono
dedicate due nuove disposizioni del novellato testo unico: l'art.
184, che continuo' a configurare la condotta come delitto, sia pure
in una versione modificata rispetto alla disciplina previgente; e
l'art. 187-bis, che introdusse una sino ad allora inedita figura di
illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate, dai
confini piu' ampi rispetto alla corrispondente fattispecie
delittuosa, e punita con sanzioni amministrative pecuniarie da
ventimila a tre milioni di euro, aumentabili - ai sensi del comma 5
dello stesso articolo - fino al triplo o fino al maggiore importo di
dieci volte il prodotto o il profitto conseguito dall'illecito,
quando esse apparissero inadeguate anche se applicate nel massimo,
avuto riguardo alle qualita' personali del colpevole ovvero
all'entita' del prodotto o del profitto conseguito.
2.2.- Pochi mesi dopo, sull'onda di noti scandali finanziari
medio tempore verificatisi, l'art. 39 della legge 28 dicembre 2005,
n. 262 (Disposizioni per la tutela del risparmio e la disciplina dei
mercati finanziari) stabili' in via generale, al comma 1, il
raddoppio delle pene stabilite per i reati previsti dal decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia), dal t.u. finanza e dalla legge 12
agosto 1982, n. 576 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni), e
al comma 5 - per quanto in questa sede direttamente rileva - la
quintuplicazione di tutte le sanzioni amministrative pecuniarie
previste in tali corpora normativi.
Per effetto di tale riforma, dunque, la sanzione amministrativa
pecuniaria prevista per l'illecito amministrativo di abuso di
informazioni privilegiate, di cui all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58
del 1998, fu innalzata a centomila euro nel minimo e a quindici
milioni di euro nel massimo.
2.3.- Nove anni piu' tardi, la legge n. 154 del 2014 delego' il
Governo a rivedere le cornici edittali delle sanzioni pecuniarie
amministrative previste dal t.u. bancario e dal t.u. finanza (art. 3,
comma 1, lettere i e m), con il compito, tra gli altri, di «valutare
l'estensione del principio del favor rei ai casi di modifica della
disciplina vigente al momento in cui e' stata commessa la violazione»
(art. 3, comma 1, lettera m, numero 1).
In sede di attuazione della delega, l'art. 6, comma 3, del d.lgs.
n. 72 del 2015 dispose che «[a]lle sanzioni amministrative previste
dal decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, non si applica
l'articolo 39, comma 3, della legge 28 dicembre 2005, n. 262»: con un
effetto, dunque, di ripristino della cornice edittale originariamente
stabilita dalla legge n. 62 del 2005 per gli illeciti amministrativi
da essa previsti, al netto della quintuplicazione introdotta,
appunto, dalla legge n. 262 del 2005.
Per effetto dunque dell'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del
2015, l'illecito amministrativo previsto dall'art. 187-bis del d.lgs.
n. 58 del 1998 tornava a essere punito con una sanzione
amministrativa pecuniaria da ventimila a tre milioni di euro, salva
la possibilita' di procedere agli aumenti di cui al comma 5 dello
stesso art. 6.
L'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015 - in questa sede
censurato - stabili', tuttavia, che «[l]e modifiche apportate alla
parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, si applicano
alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni
adottate dalla Consob e dalla Banca d'Italia secondo le rispettive
competenze [...]. Alle violazioni commesse prima della data di
entrata in vigore delle disposizioni adottate dalla Consob e dalla
Banca d'Italia continuano ad applicarsi le norme della parte V del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 vigenti prima della data
di entrata in vigore del presente decreto legislativo».
In tal modo, il legislatore delegato non soltanto escluse
implicitamente che alle modifiche apportate alla Parte V (relativa
alle disposizioni sanzionatorie) del t.u. finanza potesse essere
attribuita efficacia retroattiva rispetto ai fatti commessi prima
dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 72 del 2015, ma addirittura
rinvio' l'applicabilita' delle nuove disposizioni al momento
dell'entrata in vigore dei regolamenti che la Banca d'Italia e la
Commissione nazionale per le societa' e la borsa (CONSOB) avrebbero
dovuto adottare in forza del decreto legislativo medesimo.
Tali regolamenti furono, in effetti, adottati dalla CONSOB con la
delibera 24 febbraio 2016, n. 19521 (Modifiche al regolamento sul
procedimento sanzionatorio della Consob ai sensi dell'articolo 24
della legge 28 dicembre 2005, n. 262, adottato con delibera n. 18750
del 19 dicembre 2013 e successive modificazioni), che modifico' il
vigente regolamento sul procedimento sanzionatorio della stessa
CONSOB, e poi dalla Banca d'Italia con provvedimento del 3 maggio
2016, che parimenti modifico' il proprio procedimento sanzionatorio.
2.4.- Successivamente alla proposizione dell'odierna questione di
legittimita' costituzionale, la disciplina dell'illecito
amministrativo in parola e' stata nuovamente modificata dall'art. 4,
comma 9, del decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 107, recante
«Norme di adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del
regolamento (UE) n. 596/2014, relativo agli abusi di mercato e che
abroga la direttiva 2003/6/CE e le direttive 2003/124/UE, 2003/125/CE
e 2004/72/CE», che - in attuazione della legge 25 ottobre 2017, n.
163 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e
l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione
europea 2016 - 2017) - ha adeguato la legislazione nazionale al
regolamento (UE) n. 596/2014, modificando ulteriormente, per quanto
in questa sede rileva, l'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998.
In particolare, la disposizione novellata descrive le condotte
costitutive dell'illecito (ridenominato «Abuso e comunicazione
illecita di informazioni privilegiate») attraverso un mero rinvio
alle ipotesi indicate nell'art. 14 del predetto regolamento UE,
disponendo poi che tali condotte siano punite con la sanzione
amministrativa pecuniaria da ventimila a cinque milioni di euro,
aumentabili fino al triplo o fino al maggiore importo di dieci volte
il profitto conseguito ovvero le perdite evitate per effetto
dell'illecito, nei casi previsti dal comma 5 dello stesso art.
187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998.
A seguito di tali ultime modifiche, dunque, l'illecito
amministrativo in parola resta punibile con la sanzione
amministrativa pecuniaria minima di ventimila euro, mentre il massimo
edittale e' ora innalzato a cinque milioni di euro (salvi gli aumenti
nei casi previsti dal comma 5).
3.- La Corte d'appello di Milano dubita, anzitutto, della
compatibilita' dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015 con
l'art. 77 Cost., con riferimento alla disciplina della legge n. 154
del 2014. All'evidenza, la Corte rimettente intende in realta'
riferirsi al parametro costituzionale rappresentato dall'art. 76
Cost., e denunciare dunque un possibile eccesso di delega da parte
del Governo.
Come correttamente eccepito dalla CONSOB, la questione e' pero'
inammissibile, in ragione dell'oscurita' del petitum e della
contraddittorieta' della motivazione: vizi da ritenere assorbenti
rispetto a quelli ulteriori eccepiti dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Il giudice a quo censura infatti - nel dispositivo dell'ordinanza
di rimessione - l'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015 «nella
parte in cui ha modificato le sanzioni di cui all'art. 187 bis TUF in
attuazione dell'art. 3, comma 1, lettera i) e l) della legge delega
n. 154/2014».
Tuttavia, l'art. 6, comma 2, censurato non modifica affatto le
sanzioni di cui all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998, ma si
limita, come gia' si e' rammentato (supra, punto 2.3.), a
disciplinare il regime intertemporale delle modifiche introdotte dal
d.lgs. n. 72 del 2015 all'intera Parte V del d.lgs. n. 58 del 1998.
Inconferenti sono, pertanto, i criteri di delega menzionati, che
concernono la revisione della disciplina sanzionatoria degli illeciti
previsti dal d.lgs. n. 58 del 1998.
L'unico significato plausibile della censura potrebbe, allora,
riferirsi alla scelta compiuta dal legislatore di modificare -
attraverso l'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 72 del 2015 - la
disciplina sanzionatoria dell'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998;
e cio' al di fuori - in ipotesi - del mandato contenuto nelle
precedenti lettere i) e l). Tuttavia, da un lato una simile lettura
della censura si porrebbe in aperta distonia rispetto al senso
complessivo dell'ordinanza di rimessione, che mira ad assicurare
l'applicabilita', nel caso oggetto del procedimento a quo, del piu'
mite quadro sanzionatorio introdotto dall'art. 6, comma 3, la cui
legittimita' sotto il profilo della compatibilita' con la legge
delega verrebbe cosi' - contraddittoriamente - a essere posta in
discussione; dall'altro lato, ove fosse cosi' intesa, la questione
apparirebbe comunque viziata da aberratio ictus, in ragione
dell'espressa indicazione da parte del rimettente, quale oggetto
della censura, del comma 2 (anziche' del comma 3) dell'art. 6 del
d.lgs. n. 72 del 2015.
4.- Le altre questioni sollevate della Corte d'appello di Milano
concernono la legittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 72 del 2015, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 CEDU.
4.1.- Anche in questo caso, il giudice rimettente incorre in un
errore nella formulazione del petitum, censurando il comma 2
dell'art. 6 del d.lgs. n. 72 del 2015, «nella parte in cui ha
modificato le sanzioni di cui all'art. 187 bis» del t.u. finanza,
quando invece la modificazione del quadro sanzionatorio in parola e'
stata operata - come appena osservato - dal comma 3 del medesimo art.
6.
Dal tenore complessivo dell'ordinanza di rimessione risulta,
peraltro, evidente che il giudice a quo intende in realta' sollevare
questioni di legittimita' costituzionale della disposizione
transitoria contenuta nel censurato art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72
del 2015, che differisce l'entrata in vigore delle modifiche
apportate al regime sanzionatorio degli illeciti previsti dalla Parte
V del t.u. finanza al momento dell'emanazione dei regolamenti della
Banca d'Italia e della CONSOB, delimitando peraltro tali questioni
alle sole modifiche che hanno avuto ad oggetto le sanzioni previste
dall'art. 187-bis del medesimo testo unico (le uniche, del resto, su
cui il rimettente e' chiamato a pronunciarsi).
Il petitum dell'ordinanza di rimessione deve, dunque, rettamente
intendersi come mirante alla dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione transitoria di cui all'art. 6,
comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, nella sola parte in cui si
riferisce alle modifiche apportate alle sanzioni previste dall'art.
187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998; modifiche che il giudice a quo
vorrebbe, invece, si applicassero anche alle violazioni pregresse
ancora sub iudice, in forza del principio di retroattivita' della lex
mitior in materia penale sotteso ai parametri costituzionali e
convenzionali evocati.
4.2.- Tanto l'Avvocatura generale dello Stato quanto la CONSOB
hanno eccepito l'inammissibilita' anche di questo secondo gruppo di
questioni in quanto, a loro avviso, il particolare regime transitorio
introdotto dal censurato comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 72 del
2015 non si applicherebbe alla regola della "dequintuplicazione"
delle sanzioni disposta dal comma 3 del medesimo articolo, e cioe'
alla regola che neutralizza gli effetti della quintuplicazione delle
sanzioni, operata a suo tempo dall'art. 39, comma 3, della legge n.
262 del 2005, per gli illeciti amministrativi previsti dal t.u.
finanza (supra, punti 2.2. e 2.3.). Da cio' discenderebbe
l'irrilevanza della questione nel giudizio a quo, in cui si discute -
appunto - della possibilita' di sanzionare l'opponente sulla base
delle sanzioni previste dall'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998
al netto della quintuplicazione operata dalla legge n. 262 del 2005.
L'eccezione e', tuttavia, infondata.
Il rimettente muove evidentemente dalla premessa interpretativa,
del tutto plausibile, che il comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 72 del
2015, dettando una disciplina transitoria per «[l]e modifiche
apportate alla parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n.
58» dalle altre disposizioni dello stesso d.lgs. n. 72 del 2015,
abbia inteso abbracciare anche la modifica, apportata dal successivo
comma 3, alla disciplina sanzionatoria degli illeciti previsti dalla
Parte V del t.u. finanza: e cioe' la modifica consistente nella
"dequintuplicazione" delle sanzioni amministrative previste, appunto,
nella Parte V del testo unico, nella quale e' collocata anche la
disciplina sanzionatoria dell'abuso di informazioni privilegiate
(art. 187-bis) che in questa sede viene in considerazione.
Nella prospettiva interpretativa del rimettente, dunque, anche la
regola della "dequintuplicazione" prevista dal comma 3 soggiace alla
disciplina transitoria stabilita dal censurato comma 2 dell'art. 6
del d.lgs. n. 72 del 2015, risultando cosi' applicabile soltanto alle
violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni
adottate dalla CONSOB e dalla Banca d'Italia sulla base dello stesso
d.lgs. n. 72 del 2015, e inapplicabile invece ai fatti pregressi,
come quello contestato all'opponente nel giudizio a quo.
Tanto basta a considerare rilevanti, e pertanto ammissibili sotto
questo profilo, le questioni aventi ad oggetto l'art. 6, comma 2, del
d.lgs. n. 72 del 2015, prospettate in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 7 CEDU.
4.3. - Una seconda eccezione di inammissibilita' di tali
questioni, sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, concerne i
poteri di questa Corte di sindacare eventuali profili di contrasto
della disciplina censurata con le disposizioni della Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza
il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007:
profili evocati nella parte motiva dell'ordinanza, ove si sottolinea
tra l'altro l'incompatibilita' della disciplina transitoria dettata
dall'art. 6, comma 2, del d.lgs. n 72 del 2015 con il principio di
necessaria retroattivita' delle norme penali piu' favorevoli sancito
dall'art. 49, paragrafo 1, terzo periodo, CDFUE.
Nemmeno questa eccezione, tuttavia, coglie nel segno.
Anche a prescindere dal rilievo che l'art. 49, paragrafo 1, CDFUE
non e' richiamato nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione, ove
il giudice a quo ha inteso formulare in termini chiari e definitivi
le questioni sottoposte all'esame di questa Corte, occorre in questa
sede ribadire - sulla scorta dei principi gia' affermati nelle
sentenze n. 269 del 2017 e n. 20 del 2019 - che a questa Corte non
puo' ritenersi precluso l'esame nel merito delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate con riferimento sia a parametri
interni, anche mediati dalla normativa interposta convenzionale, sia
- per il tramite degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost. - alle
norme corrispondenti della Carta che tutelano, nella sostanza, i
medesimi diritti; e cio' fermo restando il potere del giudice comune
di procedere egli stesso al rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia UE, anche dopo il giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale, e - ricorrendone i presupposti - di non applicare,
nella fattispecie concreta sottoposta al suo esame, la disposizione
nazionale in contrasto con i diritti sanciti dalla Carta.
Laddove pero' sia stato lo stesso giudice comune a sollevare una
questione di legittimita' costituzionale che coinvolga anche le norme
della Carta, questa Corte non potra' esimersi, eventualmente previo
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, dal fornire una
risposta a tale questione con gli strumenti che le sono propri:
strumenti tra i quali si annovera anche la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della disposizione ritenuta in
contrasto con la Carta (e pertanto con gli artt. 11 e 117, primo
comma, Cost.), con conseguente eliminazione dall'ordinamento, con
effetti erga omnes, di tale disposizione.
Da cio' consegue l'ammissibilita', anche sotto questo profilo,
delle questioni prospettate.
5.- Prima di esaminare il merito di tali questioni, e' peraltro
necessario vagliare la possibile rilevanza nel giudizio a quo dello
ius superveniens rappresentato dal d.lgs. n. 107 del 2018, su cui si
sono soffermate le parti nelle memorie depositate in prossimita'
dell'udienza e nella discussione orale.
Come gia' rammentato (supra, punto 2.4.), l'art. 4, comma 9, del
d.lgs. n. 107 del 2018 ha nuovamente modificato il quadro
sanzionatorio previsto dall'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998,
in particolare tenendo fermo il minimo edittale di ventimila euro, ma
innalzando il massimo da tre a cinque milioni di euro, salva la
possibilita' di ulteriori aumenti nei casi previsti dal comma 5 dello
stesso art. 187-bis.
Nulla ha disposto, pero', il legislatore del 2018 in merito
all'applicazione nel tempo della nuova disciplina, facendo cosi'
ritenere che abbia inteso assegnarle efficacia soltanto per il
futuro. Cio' esclude che sia necessario restituire gli atti al
giudice a quo.
6.- Nel merito, le questioni sono fondate, in relazione a
entrambi i parametri invocati dal rimettente.
Il principio della retroattivita' della lex mitior in materia
penale e' infatti fondato, secondo la giurisprudenza di questa Corte,
tanto sull'art. 3 Cost., quanto sull'art. 117, primo comma, Cost.,
eventuali deroghe a tale principio dovendo superare un vaglio
positivo di ragionevolezza in relazione alla necessita' di tutelare
controinteressi di rango costituzionale (infra, punto 6.1.). Il
principio in questione deve ritenersi applicabile anche alle sanzioni
amministrative che abbiano natura "punitiva" (infra, punto 6.2.). Le
sanzioni amministrative previste per l'abuso di informazioni
privilegiate di cui all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998 hanno
natura "punitiva", e rientrano come tali nell'ambito di applicazione
del principio della retroattivita' in mitius (infra, punto 6.3.). La
deroga alla retroattivita' in mitius stabilita dall'art. 6, comma 2,
del d.lgs. n. 72 del 2015, qui censurato, non supera il "vaglio
positivo di ragionevolezza" ed e', pertanto, costituzionalmente
illegittima, nella parte in cui esclude l'applicazione retroattiva
delle modifiche in mitius apportate alle sanzioni amministrative
previste per l'illecito di abuso di informazioni privilegiate di cui
all'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998 (infra, punto 6.4.).
6.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 236 del 2011, n. 215 del 2008 e n. 393 del 2006), la
regola della retroattivita' della lex mitior in materia penale non e'
riconducibile alla sfera di tutela dell'art. 25, secondo comma,
Cost., che sancisce piuttosto il principio - apparentemente
antinomico - secondo cui «[n]essuno puo' essere punito se non in
forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto
commesso».
Tale principio deve, invero, essere interpretato nel senso di
vietare l'applicazione retroattiva delle sole leggi penali che
stabiliscano nuove incriminazioni, ovvero che aggravino il
trattamento sanzionatorio gia' previsto per un reato, non ostando
cosi' a una possibile applicazione retroattiva di leggi che,
all'opposto, aboliscano precedenti incriminazioni ovvero attenuino il
trattamento sanzionatorio gia' previsto per un reato. L'applicazione
retroattiva della lex mitior non puo', pero', ritenersi imposta
dall'art. 25, secondo comma, Cost., la cui ratio immediata e' - in
parte qua - quella di tutelare la liberta' di autodeterminazione
individuale, garantendo al singolo di non essere sorpreso
dall'inflizione di una sanzione penale per lui non prevedibile al
momento della commissione del fatto. Una simile garanzia non e' posta
in discussione dall'applicazione di una norma penale, pur piu'
gravosa di quelle entrate in vigore successivamente, che era comunque
in vigore al momento del fatto: e cio' «per l'ovvia ragione che, nel
caso considerato, la lex mitior sopravviene alla commissione del
fatto, al quale l'autore si era liberamente autodeterminato sulla
base del pregresso (e per lui meno favorevole) panorama normativo»
(sentenza n. 394 del 2006).
Cionondimeno, la regola dell'applicazione retroattiva della lex
mitior in materia penale - sancita, a livello di legislazione
ordinaria, dall'art. 2, secondo, terzo e quarto comma, del codice
penale - non e' sprovvista di fondamento costituzionale: fondamento
che la costante giurisprudenza di questa Corte ravvisa anzitutto nel
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., «che impone, in
linea di massima, di equiparare il trattamento sanzionatorio dei
medesimi fatti, a prescindere dalla circostanza che essi siano stati
commessi prima o dopo l'entrata in vigore della norma che ha disposto
l'abolitio criminis o la modifica mitigatrice» (sentenza n. 394 del
2006). Cio' in quanto, in via generale, «[n]on sarebbe ragionevole
punire (o continuare a punire piu' gravemente) una persona per un
fatto che, secondo la legge posteriore, chiunque altro puo'
impunemente commettere (o per il quale e' prevista una pena piu'
lieve)» (sentenza n. 236 del 2011).
La riconduzione della retroattivita' della lex mitior in materia
penale all'alveo dell'art. 3 Cost. anziche' a quello dell'art. 25,
secondo comma, Cost., segna pero' anche il limite della garanzia
costituzionale della quale la regola in parola costituisce
espressione. Mentre, infatti, l'irretroattivita' in peius della legge
penale costituisce un «valore assoluto e inderogabile», la regola
della retroattivita' in mitius della legge penale medesima «e'
suscettibile di limitazioni e deroghe legittime sul piano
costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente
ragionevoli» (sentenza n. 236 del 2011).
Il criterio di valutazione della legittimita' costituzionale di
eventuali deroghe legislative alla retroattivita' della lex mitior in
materia penale, alla stregua dell'art. 3 Cost., e' stato oggetto di
approfondita analisi da parte di questa Corte nella sentenza n. 393
del 2006. In quell'occasione, la Corte osservo' che la retroattivita'
in mitius della legge penale e' ormai affermata non solo, a livello
di legislazione ordinaria, dall'art. 2 cod. pen., ma trova ampi
riconoscimenti nel diritto internazionale e nel diritto dell'Unione
europea. La retroattivita' della lex mitior in materia penale e' in
particolare enunciata tanto dall'art. 15, comma 1, terzo periodo, del
Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, concluso
a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo con legge
25 ottobre 1977, n. 881; quanto dall'art. 49, paragrafo 1, terzo
periodo, CDFUE. Cio' ha indotto questa Corte a concludere che il
valore tutelato dal principio in parola «puo' essere sacrificato da
una legge ordinaria solo in favore di interessi di analogo rilievo
[...]. Con la conseguenza che lo scrutinio di costituzionalita' ex
art. 3 Cost., sulla scelta di derogare alla retroattivita' di una
norma piu' favorevole al reo deve superare un vaglio positivo di
ragionevolezza, non essendo a tal fine sufficiente che la norma
derogatoria non sia manifestamente irragionevole» (sentenza n. 393
del 2006).
In applicazione di tale criterio, la stessa sentenza n. 393 del
2006 giudico' non ragionevole, e pertanto costituzionalmente
illegittima, la deroga alla retroattivita' delle modifiche piu'
favorevoli, introdotte dalla legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche
al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di
attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle
circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione),
alla disciplina della prescrizione del reato, con riferimento ai
processi pendenti in primo grado in cui fosse stata gia' dichiarata
l'apertura del dibattimento. La successiva sentenza n. 72 del 2008
escluse invece l'incostituzionalita' di tale deroga rispetto ai
processi gia' pendenti in grado di appello, in ragione dell'esigenza
di tutelare gli interessi di rango costituzionale dell'efficienza e
della salvaguardia dei diritti dei destinatari della funzione
giurisdizionale, potenzialmente pregiudicati dalla dispersione delle
attivita' processuali gia' svolte che sarebbe conseguita
all'applicazione generalizzata dei nuovi e piu' brevi termini di
prescrizione a processi gia' conclusi in primo grado.
La questione della legittimita' costituzionale della deroga alla
retroattivita', per i processi pendenti in grado di appello, delle
piu' favorevoli disposizioni in materia di prescrizione introdotte
dalla legge n. 251 del 2005 torno' qualche anno piu' tardi all'esame
di questa Corte, in ragione del fatto nuovo rappresentato dalla
sentenza della Grande Camera della Corte EDU, 17 settembre 2009,
Scoppola contro Italia. Tale pronuncia aveva, per la prima volta,
dedotto dall'art. 7 CEDU il principio secondo cui «se la legge penale
in vigore al momento della commissione del reato e le leggi penali
posteriori adottate prima della pronuncia sono diverse, il giudice
deve applicare quella le cui disposizioni sono piu' favorevoli
all'imputato»; il che aveva indotto la Corte di cassazione a
sollevare questione di legittimita' costituzionale della medesima
disciplina transitoria gia' giudicata legittima, quanto ai parametri
allora dedotti, dalla sentenza n. 72 del 2008, sotto il profilo -
questa volta - di un suo possibile contrasto con l'art. 117, primo
comma, Cost. in relazione all'art. 7 CEDU, come interpretato dalla
sentenza Scoppola.
Con la gia' menzionata sentenza n. 236 del 2011, questa Corte
affermo' che - proprio in seguito alla sentenza Scoppola - il
«principio di retroattivita' in mitius» ha, «attraverso l'art. 117,
primo comma, Cost, acquistato un nuovo fondamento con
l'interposizione dell'art. 7 della CEDU, come interpretato dalla
Corte di Strasburgo»; aggiungendo, peraltro, che - anche nel prisma
del diritto convenzionale - a tale principio non puo' riconoscersi
carattere assoluto, ben potendo il legislatore «introdurre deroghe o
limitazioni alla sua operativita', quando siano sorrette da una
valida giustificazione». La sentenza n. 236 del 2011 ritenne, per
l'appunto, sussistere una simile valida giustificazione per la deroga
legislativa alla retroattivita' in mitius sottoposta nuovamente al
suo esame; e cio' per le medesime ragioni che avevano condotto la
sentenza n. 72 del 2008 a risolvere in senso positivo la questione
della sua compatibilita' con l'art. 3 Cost.
La giurisprudenza costituzionale e', in tal modo, giunta ad
assegnare al principio della retroattivita' della lex mitior in
materia penale un duplice, e concorrente, fondamento. L'uno - di
matrice domestica - riconducibile allo spettro di tutela del
principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., nel cui alveo
peraltro la sentenza n. 393 del 2006, in epoca immediatamente
precedente alle sentenze "gemelle" n. 348 e n. 349 del 2007, aveva
gia' fatto confluire gli obblighi internazionali derivanti dall'art.
15, comma 1, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e
politici e dall'art. 49, paragrafo 1, CDFUE, considerati in
quell'occasione come criteri interpretativi (sentenza n. 15 del 1996)
delle stesse garanzie costituzionali. L'altro - di origine
internazionale, ma avente ora ingresso nel nostro ordinamento
attraverso l'art. 117, primo comma, Cost. - riconducibile all'art. 7
CEDU, nella lettura offertane dalla giurisprudenza di Strasburgo
(oltre alla sentenza Scoppola, Corte europea dei diritti dell'uomo,
decisione 27 aprile 2010, Morabito contro Italia; sentenza 24 gennaio
2012, Mihai Toma contro Romania; sentenza 12 gennaio 2016, Gouarre'
Patte contro Andorra; sentenza 12 luglio 2016, Ruban contro Ucraina),
nonche' alle altre norme del diritto internazionale dei diritti umani
vincolanti per l'Italia che enunciano il medesimo principio, tra cui
gli stessi artt. 15, comma 1, del Patto internazionale relativo ai
diritti civili e politici e 49, paragrafo 1, CDFUE, quest'ultimo
rilevante nel nostro ordinamento anche ai sensi dell'art. 11 Cost.
A tale pluralita' di basi normative nel testo costituzionale fa,
peraltro, da contraltare la comune ratio della garanzia in questione,
identificabile in sostanza nel diritto dell'autore del reato a essere
giudicato, e se del caso punito, in base all'apprezzamento attuale
dell'ordinamento relativo al disvalore del fatto da lui realizzato,
anziche' in base all'apprezzamento sotteso alla legge in vigore al
momento della sua commissione.
Comune e' altresi' il limite della tutela assicurata, assieme,
dalla Costituzione e dalle carte internazionali a tale garanzia:
tutela che la giurisprudenza di questa Corte ritiene non assoluta, ma
aperta a possibili deroghe, purche' giustificabili al metro di quel
«vaglio positivo di ragionevolezza» richiesto dalla sentenza n. 393
del 2006, in relazione alla necessita' di tutelare interessi di rango
costituzionale prevalenti rispetto all'interesse individuale in
gioco.
6.2.- Se poi, ed eventualmente in che misura, il principio della
retroattivita' della lex mitior sia applicabile anche alle sanzioni
amministrative, e' questione recentemente esaminata funditus dalla
sentenza n. 193 del 2016.
In quell'occasione, questa Corte ha rilevato come la
giurisprudenza di Strasburgo non abbia «mai avuto ad oggetto il
sistema delle sanzioni amministrative complessivamente considerato,
bensi' singole e specifiche discipline sanzionatorie, ed in
particolare quelle che, pur qualificandosi come amministrative ai
sensi dell'ordinamento interno, siano idonee ad acquisire
caratteristiche "punitive" alla luce dell'ordinamento convenzionale».
In difetto, pertanto, di alcun «vincolo di matrice convenzionale in
ordine alla previsione generalizzata, da parte degli ordinamenti
interni dei singoli Stati aderenti, del principio della
retroattivita' della legge piu' favorevole, da trasporre nel sistema
delle sanzioni amministrative», la sentenza n. 193 del 2016 ha
giudicato non fondata una questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale), del quale il giudice a quo sospettava il contrasto
con gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
agli artt. 6 e 7 CEDU, nella parte in cui non prevede una regola
generale di applicazione della legge successiva piu' favorevole agli
autori degli illeciti amministrativi: regola generale la cui
introduzione, secondo la valutazione di questa Corte, avrebbe finito
«per disattendere la necessita' della preventiva valutazione della
singola sanzione (qualificata "amministrativa" dal diritto interno)
come "convenzionalmente penale", alla luce dei cosiddetti criteri
Engel».
Rispetto, pero', a singole sanzioni amministrative che abbiano
natura e finalita' "punitiva", il complesso dei principi enucleati
dalla Corte di Strasburgo a proposito della "materia penale" - ivi
compreso, dunque, il principio di retroattivita' della lex mitior,
nei limiti appena precisati (supra, punto 6.1.) - non potra' che
estendersi anche a tali sanzioni.
A tale conclusione non osta l'assenza, sino a questo momento, di
precedenti specifici nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo.
Come questa Corte ha avuto recentemente occasione di affermare,
infatti, «e' da respingere l'idea che l'interprete non possa
applicare la CEDU, se non con riferimento ai casi che siano gia'
stati oggetto di puntuali pronunce da parte della Corte di
Strasburgo» (sentenza n. 68 del 2017).
L'estensione del principio di retroattivita' della lex mitior in
materia di sanzioni amministrative aventi natura e funzione
"punitiva" e', del resto, conforme alla logica sottesa alla
giurisprudenza costituzionale sviluppatasi, sulla base dell'art. 3
Cost., in ordine alle sanzioni propriamente penali. Laddove, infatti,
la sanzione amministrativa abbia natura "punitiva", di regola non vi
sara' ragione per continuare ad applicare nei confronti di costui
tale sanzione, qualora il fatto sia successivamente considerato non
piu' illecito; ne' per continuare ad applicarla in una misura
considerata ormai eccessiva (e per cio' stesso sproporzionata)
rispetto al mutato apprezzamento della gravita' dell'illecito da
parte dell'ordinamento. E cio' salvo che sussistano ragioni cogenti
di tutela di controinteressi di rango costituzionale, tali da
resistere al medesimo «vaglio positivo di ragionevolezza», al cui
metro debbono essere in linea generale valutate le deroghe al
principio di retroattivita' in mitius nella materia penale.
6.3.- Non v'e' dubbio che la sanzione amministrativa prevista
dall'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998 abbia natura punitiva, e
soggiaccia pertanto alle garanzie che la Costituzione e il diritto
internazionale dei diritti umani assicurano alla materia penale, ivi
compresa la garanzia della retroattivita' della lex mitior.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare, in due
distinte occasioni, la natura sostanzialmente punitiva della confisca
per equivalente prevista per l'illecito amministrativo di abuso di
informazioni privilegiate (sentenze n. 223 del 2018 e n. 68 del
2017); ma tale qualificazione deve necessariamente estendersi anche
alla sanzione amministrativa pecuniaria prevista per il medesimo
illecito, che qui viene immediatamente in considerazione. Tale
sanzione non puo' essere considerata come una misura meramente
ripristinatoria dello status quo ante, ne' semplicemente mirante alla
prevenzione di nuovi illeciti. Si tratta, infatti, di sanzione
dall'elevatissima carica afflittiva, che puo' giungere, oggi, sino a
cinque milioni di euro (a loro volta elevabili sino al triplo ovvero
al maggior importo di dieci volte il profitto conseguito o le perdite
evitate), e che e' comunque sempre destinata, nelle intenzioni del
legislatore, a eccedere il valore del profitto in concreto conseguito
dall'autore, a sua volta oggetto, di separata confisca. Una simile
carica afflittiva si spiega soltanto in chiave di punizione
dell'autore dell'illecito in questione, in funzione di una finalita'
di deterrenza, o prevenzione generale negativa, che e' certamente
comune anche alle pene in senso stretto.
Del resto, proprio in considerazione della «finalita' repressiva»
di questa sanzione amministrativa e del suo «elevato carico di
severita'», la Corte di giustizia UE ha recentemente affermato la sua
natura «penale» ai sensi dell'art. 50 CDFUE (Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza 20 marzo 2018, Di Puma e altri, in
cause C-596/16 e C-596/16, paragrafo 38).
6.4.- Resta, dunque, da verificare se la deroga, stabilita dalla
disposizione in questa sede censurata, alla retroattivita' in mitius
del piu' favorevole regime sanzionatorio introdotto dal d.lgs. n. 72
del 2015 (il cui principale effetto pratico, come piu' sopra
evidenziato, consiste nella "dequintuplicazione" delle sanzioni
amministrative previste dal d.lgs. n. 58 del 1998) possa ritenersi
legittima al metro del vaglio positivo di ragionevolezza di cui si e'
detto.
A tale quesito non puo' che rispondersi negativamente.
Nella relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo,
in attuazione della legge n. 154 del 2014, il Governo dichiaro' la
propria intenzione di non introdurre nel decreto il principio del
favor rei «sia per la sospetta irragionevolezza dell'introduzione di
detto principio con riferimento solo ad alcune disposizioni, sia per
evitarne l'applicazione a tutti i procedimenti ancora sub iudice»,
con conseguente «rischio di ripercussioni negative su procedimenti
sanzionatori in corso».
La prima ragione e' ictu oculi infondata: e' semmai la mancata
generalizzata previsione della retroattivita' delle modifiche
sanzionatorie in melius a essere sospetta di irragionevolezza, e
bisognosa pertanto di una specifica giustificazione in termini di
necessita' di tutela di controinteressi costituzionalmente rilevanti.
Tali controinteressi non possono, d'altra parte, identificarsi
semplicemente nell'esigenza di evitare «ripercussioni negative su
procedimenti sanzionatori in corso», posto che l'influenza della lex
mitior sui procedimenti sanzionatori non ancora conclusi al momento
della sua entrata in vigore e' la conseguenza necessaria del
principio di retroattivita' della lex mitior stessa.
Ne' la scelta del legislatore di posporre l'entrata in vigore
delle modifiche al regime sanzionatorio degli illeciti previsti dalla
Parte V del d.lgs. n. 58 del 1998 al momento dell'entrata in vigore
delle nuove disposizioni regolamentari della Banca d'Italia e della
CONSOB appare essa stessa sorretta dalla finalita' di tutelare
cogenti controinteressi di rango costituzionale, di importanza
assimilabile a quella che legittimo', nella valutazione delle citate
sentenze n. 72 del 2008 e n. 236 del 2011, la deroga alla
retroattivita' delle disposizioni piu' favorevoli in materia di
prescrizione del reato introdotte dalla legge n. 251 del 2005 con
riferimento ai giudizi pendenti in grado di appello (ove si trattava
di evitare, per effetto della maturazione dei piu' brevi termini di
prescrizione introdotti dalla nuova disciplina, la dispersione di
tutte le attivita' processuali svolte nei giudizi gia' conclusi in
primo grado, rispetto a fatti che continuavano a essere considerati
come reato e a essere puniti con la medesima pena in vigore al
momento della loro commissione). I menzionati regolamenti della Banca
d'Italia e della CONSOB, infatti, concernono pressoche'
esclusivamente la procedura di accertamento della sanzione, e non
influiscono sulla configurazione degli illeciti, ne' - se non in
misura marginalissima - sulla modalita' di determinazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie, che qui viene direttamente in
considerazione.
Conseguentemente, la scelta del legislatore del 2015 di derogare
alla retroattivita' dei nuovi e piu' favorevoli quadri sanzionatori
risultanti dal d.lgs. n. 72 del 2015 sacrifica irragionevolmente il
diritto degli autori dell'illecito di abuso di informazioni
privilegiate a vedersi applicare una sanzione proporzionata al
disvalore del fatto, secondo il mutato apprezzamento del legislatore.
Mutato apprezzamento che riflette, evidentemente, la consapevolezza
del carattere non proporzionato di un minimo edittale di centomila
euro.
Da cio' consegue l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6,
comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, nella parte in cui esclude
l'applicazione retroattiva delle modifiche apportate dal comma 3
dello stesso art. 6 alle sanzioni amministrative previste per
l'illecito disciplinato dall'art. 187-bis del d.lgs. n. 58 del 1998.
7.- La dichiarazione di illegittimita' costituzionale deve essere
estesa in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale), alla mancata previsione - da parte del
censurato art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015 - della
retroattivita' delle modifiche apportate dal comma 3 dello stesso
art. 6 alle corrispondenti sanzioni amministrative previste per
l'illecito di cui all'art. 187-ter (Manipolazione del mercato) del
d.lgs. n. 58 del 1998.
Tale illecito e', infatti, corredato da un quadro sanzionatorio
identico a quello previsto dall'art. 187-bis, rispondente esso pure a
un'evidente logica punitiva, gia' riconosciuta come tale dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo (sentenza 4 marzo 2014, Grande Stevens
e altri contro Italia, paragrafi 94-101), dalla Corte di giustizia UE
(Grande sezione, sentenza 20 marzo 2018, Garlsson e altri, in causa
C-537/16, paragrafi 34-35) e dalla stessa Corte di cassazione
(sezione quinta civile, sentenza 30 ottobre 2018, n. 27564).
Anche rispetto alla disciplina sanzionatoria dell'illecito
amministrativo previsto dall'art. 187-ter, d'altra parte, la deroga
al principio della retroattivita' della lex mitior apportata dal
legislatore delegato non supera il vaglio positivo di ragionevolezza,
per le medesime ragioni gia' evidenziate a proposito del parallelo
illecito di cui all'art. 187-bis.
Dal che, per l'appunto, la necessita' di dichiarare la
illegittimita' costituzionale della disciplina transitoria dettata
dalla disposizione censurata anche nella parte in cui essa esclude
l'applicazione retroattiva delle modifiche in melius apportate alle
sanzioni previste per l'illecito di cui all'art. 187-ter.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 6, comma 2,
del decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72 (Attuazione della
direttiva 2013/36/UE, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga
le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, per quanto concerne l'accesso
all'attivita' degli enti creditizi e la vigilanza prudenziale sugli
enti creditizi e sulle imprese di investimento. Modifiche al decreto
legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e al decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58), nella parte in cui esclude l'applicazione
retroattiva delle modifiche apportate dal comma 3 dello stesso art. 6
alle sanzioni amministrative previste per l'illecito disciplinato
dall'art. 187-bis del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58
(Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015, nella
parte in cui esclude l'applicazione retroattiva delle modifiche
apportate dal comma 3 dello stesso art. 6 alle sanzioni
amministrative previste per l'illecito di cui all'art. 187-ter del
d.lgs. n. 58 del 1998;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015,
sollevata, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dalla Corte
d'appello di Milano, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA