N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 febbraio 2019 (della Regione autonoma della Sardegna). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2019 - Istituzione di un fondo finalizzato nell'ambito degli accordi tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale di cui al comma 875 della legge n. 145 del 2018 a investimenti per la messa in sicurezza del territorio e delle strade - Previsione, in caso di mancata conclusione degli accordi entro il termine del 15 marzo 2019, della destinazione delle somme ad altri interventi. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2019 - Concorso delle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica - Ridefinizione dei rapporti finanziari con lo Stato mediante la conclusione di accordi bilaterali - Determinazione in via provvisoria, negli importi indicati, del contributo complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021, in caso di mancata conclusione degli accordi entro il termine previsto. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, comma 126, primo, secondo e terzo periodo; comma 875 e Tabella 8. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure di semplificazione in materia contabile in favore degli enti locali - Modifica del termine per la stipula degli accordi di finanza pubblica di cui al comma 126 della legge n. 145 del 2018. - Decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, art. 11-bis, comma 10, lettera a).(GU n.18 del 2-5-2019 )
Ricorso per la Regione autonoma della Sardegna (cod. fisc.
80002870923) con sede legale in 09123 Cagliari (CA), viale Trento, n.
69, in persona del Presidente pro tempore Francesco Pigliaru, in
forza di procura speciale a margine del presente atto rappresentata e
difesa dall'avv. Alessandra Camba (cod. fisc. CMBLSN57D49B354X; posta
elettronica certificata: acamba@pec.regione.sardegna.it - fax:
070.6062418) e dal prof. avv. Massimo Luciani (cod. fisc.:
LCNMSM52L23H501G; fax: 06.90236029; posta elettronica certificata
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in 00153 Roma, lungotevere Raffaello
Sanzio, n. 9;
Contro Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in 00186
Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato ex lege, per la
dichiarazione dell'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
126, primo periodo, (limitatamente alle parole «, finalizzato» e alle
parole «, a investimenti per la messa in sicurezza del territorio e
delle strade»), secondo e terzo periodo; dell'art. 1, comma 875,
limitatamente alle parole da «e che garantiscano, in ogni caso» fino
alla fine del comma; della Tabella 8 della legge 30 dicembre 2018, n.
145, recante «bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2018, n. 302, S.O.,
nonche' dell'art. 11-bis, comma 10, lettera a), del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, legge 11 febbraio 2019, n. 12, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 12 febbraio 2019, n. 36.
Fatto
1.- Oggetto del presente giudizio sono, in parte qua, i commi 126
e 875 (in una con la Tabella 8) della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2018, n. 302, S.O.
Per comodita' d'esposizione e' opportuno illustrare anzitutto il
comma 875, il quale disciplina i rapporti economico-finanziari tra lo
Stato e le Regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia.
Vi si prevede che, «al fine di assicurare il necessario concorso
delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Sardegna al raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica, entro il 31 gennaio 2019 sono
ridefiniti i complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e ciascuno
dei predetti enti, mediante la conclusione di appositi accordi
bilaterali, che tengano conto anche delle sentenze della Corte
costituzionale n. 77 del 13 maggio 2015, n. 154 del 4 luglio 2017 e
n. 103 del 23 maggio 2018 e che garantiscano, in ogni caso, il
concorso complessivo alla finanza pubblica di cui al secondo periodo.
In caso di mancata conclusione degli accordi entro il termine
previsto dal primo periodo, in applicazione dei principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica previsti dagli articoli 117,
terzo comma, e 119, primo comma, della Costituzione, il contributo
complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 e'
determinato in via provvisoria negli importi indicati nella tabella 8
allegata alla presente legge, quale concorso al pagamento degli oneri
del debito pubblico, salva diversa intesa con ciascuno dei predetti
enti entro l'esercizio finanziario di riferimento. Gli importi della
predetta tabella 8 possono essere modificati, a invarianza di
concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante accordi
stipulati tra le regioni interessate entro il 30 aprile di ciascun
anno, da comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze entro
il 31 maggio del medesimo anno. L'importo del concorso previsto dai
periodi precedenti e' versato al bilancio dello Stato da ciascuna
autonomia speciale entro il 30 giugno di ciascun anno; in mancanza di
tale versamento, il Ministero dell'economia e delle finanze e'
autorizzato a recuperare gli importi a valere sulle quote di
compartecipazione ai tributi erariali. Per la regione Friuli-Venezia
Giulia resta ferma la disposizione dell'art. 1, comma 151, lettera
a), della legge 13 dicembre 2010, n. 220».
L'art. 11-bis, comma 10, lettera c), del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, come novellato dalla legge di conversione
approvata in via definitiva dalla Camera dei deputati in data 7
febbraio 2019, ha modificato il comma in esame, sostituendo le parole
«31 gennaio 2019» con le seguenti: «15 marzo 2019».
La disposizione ora riportata reitera, in buona sostanza, il
contenuto di analoghe previsioni contenute nelle precedenti leggi di
bilancio. In particolare, si prevede la possibilita' per lo Stato e
la Regione Sardegna (al quale ci si riferira' di seguito anche
semplicemente come «Regione», non essendo qui toccata la posizione
della Regione Friuli-Venezia Giulia) di stipulare un «accordo
bilaterale» che definisca il concorso regionale alla finanza
pubblica. Tuttavia, ove il termine decorra senza che le parti
addivengano all'accordo (e di chiunque sia la responsabilita' della
mancata convergenza di volonta'), il concorso alla finanza pubblica
e' determinato nella cifra indicata dalla Tabella 8, allegata alla
legge di bilancio. Essa puo' essere modificata, ma a condizione che
rimanga invariato il «concorso complessivo» alla finanza pubblica. Si
prevede, altresi', che la regione versi allo Stato il contributo di
finanza pubblica entro il 30 giugno e che, in difetto, lo Stato possa
operare attraverso i c.d. «accantonamenti», ovverosia trattenendo le
somme dovute a titolo di compartecipazione ai tributi erariali.
Il contenuto della tabella 8, infine, e' il seguente:
in milioni di euro
2019 2020 2021
Friuli-Venezia Giulia 716 836 836
Sardegna 536 536 536
Totale 1.252 1.372 1.372
2.- Quanto al comma 126, esso istituisce e disciplina uno
speciale fondo destinato agli interventi per la messa in sicurezza
del territorio e delle strade.
Vi si prevede che «Nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze e' istituito un fondo, alimentato con
le risorse residue del fondo di cui al comma 122, finalizzato,
nell'ambito degli accordi tra lo Stato e le regioni a statuto
speciale di cui al comma 875, a investimenti per la messa in
sicurezza del territorio e delle strade. In caso di mancata
conclusione, in tutto o in parte, degli accordi di cui al comma 875
entro il termine del 31 gennaio 2019, le somme del fondo di cui al
primo periodo non utilizzate sono destinate, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281, da raggiungere entro il 20 febbraio 2019, ad incrementare i
contributi di cui ai commi 134 e 139, includendo trai destinatari
anche le province e le citta' metropolitane, nonche' i contributi di
cui al comma 107. In caso di mancata intesa il decreto e' comunque
emanato entro il 10 marzo 2019».
Anche questo comma e' stato modificato dall'art. 11-bis, comma
10, lettera a), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come
introdotto dalla legge di conversione approvata in via definitiva
dalla Camera dei deputati in data 7 febbraio 2019, nel senso che il
termine, inizialmente fissato al «31 gennaio 2019» e' stato spostato
al «15 marzo 2019».
2.1.- Il fondo oggetto del comma in esame e' alimentato con le
«risorse residue» del fondo di cui al comma 122. Quest'ultimo e'
destinatario di una dotazione «di 2.780 milioni di euro per l'anno
2019, di 3.180,2 milioni di euro per l'anno 2020, di 1.255 milioni di
euro per l'anno 2021, di 1.855 milioni di euro per l'anno 2022, di
2.255 milioni di euro per l'anno 2023, di 2.655 milioni di euro per
l'anno 2024, di 2.755 milioni di euro per l'anno 2025, di 2.590
milioni di euro per l'anno 2026, di 2.445 milioni di euro per l'anno
2027, di 2.245 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2028 al
2031, di 2.195 milioni di euro per l'anno 2032, di 2.150 milioni di
euro per l'anno 2033 e di 1.500 milioni di curo annui a decorrere
dall'anno 2034» (cosi' il comma 122) ed e' destinato «oltre che per
le finalita' previste dai commi 556, 826, 843 e 890, al rilancio
degli investimenti degli enti territoriali» (comma 123).
Il comma 556 si limita a prevedere che «il fondo di cui al comma
122 e' ridotto di 100 milioni di euro per ciascuno degli anni 2021 e
2022, di 300 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2023 al
2025, di 400 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2026 al
2031, di 300 milioni di euro per l'anno 2032 e di 200 milioni di euro
per l'anno 2033».
Il comma 826 opera un'ulteriore decurtazione al fondo di cui al
comma 122 per le annualita' dal 2020 al 2028, al fine di finanziare i
costi derivanti dall'esecuzione della sentenza della Corte
costituzionale, n. 247 del 2017, che, attraverso una pronuncia
interpretativa di rigetto, ha ripristinato le prerogative degli enti
locali nell'utilizzo degli avanzi di amministrazione.
Il comma 843 attinge al fondo di cui al comma 122 per ulteriori
2.496,2 milioni di euro per gli anni 2019 e 2020, al fine della
copertura degli oneri per la riduzione del concorso alla finanza
pubblica delle regioni ordinarie.
Infine, il comma 890 sottrae al fondo di cui al comma 122
ulteriori 250 milioni di euro nelle annualita' dal 2019 al 2032 per
la copertura degli oneri di finanziamento in favore delle province
delle Regioni ordinarie, destinati a piani di sicurezza per scuole e
strade.
2.2.- Una volta detratto quanto previsto dai commi 556, 826, 843
e 890, le «somme residue» a disposizione ammontano a 33,8 milioni di
euro per l'anno 2019.
In caso di mancata stipula dell'accordo «in tutto o in parte
[...] entro il 31 gennaio 2019», queste somme sono stornate per un
diverso impiego.
Segnatamente, sono destinate ad aumentare i contributi statali
gia' previsti ai commi 107, 134 e 139 dell'art. 1 della legge n. 135
del 2018 in favore dei comuni (commi 107 e 139) e delle regioni
ordinarie (comma 134), con l'avvertenza che anche le province e le
citta' metropolitane possono beneficiarne.
3.- Per completezza si deve osservare che la regolazione dei
rapporti finanziari dello Stato con la Regione Sardegna (e con la
Regione Friuli-Venezia Giulia) rappresenta un unicum nella legge di
bilancio.
Come si e' gia' avuto modo di accennare, infatti, in altre
disposizioni della legge di bilancio, lo Stato:
ha dato attuazione all'accordo sottoscritto il 16 novembre
2018 tra il Ministro dell'economia e delle finanze e il Presidente
della Regione autonoma Valle d'Aosta (commi 877, 878 e 879);
ha dato attuazione all'accordo sottoscritto il 19 dicembre
2018 tra il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione
siciliana (commi da 881 a 886);
ha previsto stanziamenti in favore delle Province autonome di
Trento e Bolzano (comma 887);
ha dato esecuzione alle pronunce della Corte costituzionale
in tema di finanza locale (comma 832);
ha previsto misure di favore nei confronti delle Regioni
ordinarie (comma 843) e degli enti locali (commi 107, 134 e 139).
Le disposizioni indicate in epigrafe sono illegittime e
gravemente lesive delle attribuzioni costituzionali della ricorrente,
che ne chiede la declaratoria d'incostituzionalita' per i seguenti
motivi di
Diritto
1.- Premessa. Le disposizioni censurate (e, in particolare, il
comma 875 e la Tabella 8) si inseriscono nella complessa vicenda dei
rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione Sardegna, piu' volte
scrutinata da codesta eccellentissima Corte e nota come «vertenza
entrate», che ha visto le attribuzioni costituzionali e statutarie
regionali vulnerate a piu' riprese e per differenti profili dal
legislatore statale.
La regione ricorrente ha dovuto riscontrare che anche nella piu'
recente legge di bilancio lo Stato, invece di ripristinare la
legalita' costituzionale violata, ha nuovamente leso la sua autonomia
finanziaria, protraendo e aggravando anche per il nuovo triennio di
programmazione economico-finanziaria gli effetti incostituzionali che
si erano gia' prodotti.
Tale circostanza e' ancor piu' grave, alla luce del fatto che lo
Stato ha pattuito con l'Unione europea margini finanziari espansivi
(il fatto e' notorio, cfr. anche la recentissima ordinanza della
Corte costituzionale, n. 17 del 2019) e che il legislatore statale
(facendo seguito agli accordi stipulati dall'Esecutivo) ha accolto le
richieste di altre autonomie speciali (si vedano i commi 877 - 879
della legge di bilancio per la Regione Valle d'Aosta e 881 - 886 per
la Regione Siciliana). A tal proposito e al fine di sgomberare il
campo da ogni equivoco, si precisa che la ricorrente non intende
certo dolersi delle misure favorevoli avviate nei confronti delle
altre autonomie speciali: contenuto del presente gravame non e' la
contestazione del trattamento favorevole riservato ad altre autonomie
(che di per se' non incide sulle attribuzioni costituzionali della
ricorrente), ma la rivendicazione delle attribuzioni costituzionali
d'autonomia della Regione Sardegna, compromesse, una volta di piu',
da un trattamento in malam partem.
1.1.- Prima di illustrare i motivi di ricorso, pero', e'
necessario riepilogare sinteticamente le vicende principali della
«vertenza entrate».
Nel corso dell'estate del 2005, come risulta dal carteggio tra la
Ragioneria generale dello Stato e la Regione, il Ministero
dell'economia e delle finanze prendeva atto della necessita' di una
revisione dell'ordinamento finanziario regionale disciplinato
dall'art. 8 dello Statuto di autonomia, al fine di rendere attuale lo
strumento di garanzia dell'autonomia economico-finanziaria della
regione, diventato obsoleto a seguito delle riforme della fiscalita'
che avevano reso parzialmente inoperativo il meccanismo di
compartecipazione alle entrate erariali vigente illo tempore.
Proprio in considerazione della palese insufficienza del quadro
finanziario delle entrate regionali, riconosciuta espressamente dalla
Ragioneria generale dello Stato, con l'art. 1, comma 834, della legge
n. 296 del 2006 il Parlamento modificava l'art. 8 dello Statuto di
autonomia, aumentando i canali di compartecipazione fissa alle
entrate.
Contestualmente, lo Stato devolveva alla regione ulteriori 25
milioni di euro (comma 835), ma le imponeva il finanziamento
integrale del sistema sanitario nazionale sul territorio sardo «senza
alcun apporto a carico del bilancio dello Stato» (comma 836) e
trasferiva all'ente anche «le funzioni relative al trasporto pubblico
locale (Ferrovie Sardegna e Ferrovie Meridionali Sarde) e le funzioni
relative alla continuita' territoriale» (comma 837).
Il comma 838 fissava un «tetto» progressivo agli oneri aggiuntivi
a carico del bilancio dello Stato per l'attuazione del nuovo art. 8
dello Statuto per le annualita' 2007 (344 milioni di euro), 2008 (371
milioni di euro) e 2009 (482 milioni di euro), specificando che «la
nuova compartecipazione della regione Sardegna al gettito erariale
entra a regime dall'anno 2010».
1.2.- Successivamente all'entrata in vigore del riformato art. 8
dello Statuto, sorgeva una vasta controversia tra la Regione e lo
Stato, concernente l'esecuzione dello stesso art. 8.
In buona sostanza, il contenzioso, in sintesi, ha riguardato i
seguenti profili:
a) l'inerzia e/o il rifiuto dello Stato di dare esecuzione al
riformato art. 8 attraverso la stipula di un accordo relativo alla
capacita' di spesa regionale nel contesto del «Patto di stabilita'
interno/territoriale». A questo proposito l'eccellentissima Corte
(pur dichiarando inammissibile un conflitto proposto dalla regione
avverso la nota ministeriale che negava l'accordo sul patto di
stabilita' ampliando la capacita' di spesa della regione) ha accolto
le tesi della regione, affermando che la riforma dell'art. 8 dello
Statuto non puo' che riverberarsi immediatamente sull'equilibrio del
bilancio regionale, tanto sul lato delle entrate, quanto su quello
della spesa (cfr. sentenza della Corte costituzionale, n. 118 del
2012);
b) l'inerzia e/o il rifiuto dello Stato di liquidare
concretamente alla regione le maggiori somme derivanti dal rinnovato
regime di compartecipazione, se non previa adozione di norme
d'attuazione statutaria. Per questo profilo l'eccellentissima Corte
costituzionale, pur nel dichiarare inammissibile un conflitto avverso
l'inerzia serbata dallo Stato nel liquidare integralmente tutte le
somme dovute, ha rivolto a quest'ultimo un severo monito affinche' si
attivasse con particolare sollecitudine per dare piena esecuzione al
novellato art. 8 (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 95 del
2013);
c) la possibilita' per la regione di indicare come attivita'
di bilancio in conto competenza le maggiori entrate derivanti dal
riformato art. 8. A tal proposito, l'eccellentissima Corte ha
dichiarato inammissibile il ricorso proposto dallo Stato avverso una
disposizione di legge regionale che consentiva alla regione di
indicare in bilancio quelle somme (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 99 del 2012);
d) l'inclusione di alcune specifiche tipologie di entrate
nella clausola residuale di cui alla riformata lettera m) dell'art. 8
(che assegna alla regione i «sette decimi di tutte le entrate
erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di
quelle di spettanza di altri enti pubblici»; su questo profilo, come
si dira' di seguito, sono intervenute le norme d'attuazione
statutaria, a seguito di accordo in sede di «commissione
paritetica»);
e) l'imposizione, da parte del legislatore statale, di
contributi di finanza pubblica in capo alla Regione Sardegna, in via
unilaterale nonche' nelle more dell'effettiva entrata a regime del
nuovo sistema di compartecipazione. A tal proposito l'eccellentissima
Corte costituzionale ha affermato che, nei confronti delle autonomie
speciali, oneri nelle orme di generali contributi di finanza pubblica
possono essere imposti esclusivamente attraverso il metodo pattizio,
che deve essere sempre osservato. Inoltre, la Corte ha stabilito che,
nell'esercizio della competenza legislativa concorrente in materia di
«coordinamento della finanza pubblica», lo Stato puo' disporre
unilateralmente obblighi di finanza pubblica solo se sono rispettati
i seguenti limiti:
i vincoli di spesa devono avere ad oggetto non la generale autonomia
finanziaria regionale, bensi' un ben specifico settore delle funzioni
pubbliche regionali, nel quale si intende conseguire risparmi di
spesa partitamente indicati (Corte costituzionale, sentenza n. 154
del 2017);
non sono imponibili limiti di finanza pubblica per i settori di
attivita' alla quale lo Stato non concorre almeno in parte (Corte
costituzionale, sentenze numeri 341 del 2009 e 133 del 2010);
il vincolo deve comunque consentire l'esercizio dell'autonomia
regionale nell'allocazione delle risorse, pur nel rispetto del
generale obiettivo di risparmio (Corte costituzionale, sentenza n. 82
del 2007);
il vincolo deve essere temporalmente limitato (Corte costituzionale,
sentenza n. 199 del 2012);
non sono consentite proroghe dei vincoli e l'estensione dei
contributi di finanza pubblica puo' intervenire solo attraverso una
nuova e integrale valutazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e
la Regione relativi al settore specifico per il quale rileva (Corte
costituzionale, sentenza n. 154 del 2017);
lo Stato puo' anticipare gli effetti positivi di tali contributi di
finanza pubblica attraverso i c.d. «accantonamenti», ma tali somme
devono comunque considerarsi nella disponibilita' contabile delle
regioni e gli stessi accantonamenti non possono protrarsi per un
periodo di tempo eccessivo e irragionevole (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 77 del 2015);
deve sempre essere consentita alle parti la possibilita' di
intraprendere la via pattizia per regolare, anche a esercizio di
bilancio inoltrato, i rapporti di finanza pubblica tra le parti
(Corte costituzionale, sentenza n. 19 del 2015);
non sono consentite, se non negli esatti limiti indicati dallo
Statuto e dalle norme di attuazione statutaria, riserve erariali,
ovverosia prelievi diretti a valere sulle risorse compartecipate
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 241 del 2012);
gli accordi di finanza pubblica devono essere rispettati (Corte
costituzionale, sentenza n. 154 del 2017).
1.3.- Dopo le numerose e significative sollecitazioni di codesta
eccellentissima Corte, il Ministero dell'economia e delle finanze e
la Regione Sardegna hanno stipulato in data 21 luglio 2014 un
«accordo in materia di finanza pubblica», con il quale si regolavano
i seguenti elementi del rapporto economico-finanziario tra Stato e
Regione:
i) fissazione del livello massimo di spesa regionale per
l'anno 2013 (art. 1, comma 1);
ii) certificazione del rispetto del patto di stabilita'
regionale per l'anno 2013 (art. 1, comma 2);
iii) determinazione dell'obiettivo programmatico per la
finanza regionale per l'anno 2014 (art. 2);
iv) determinazione del vincolo di bilancio per la regione ai
sensi dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 e corrispondente non
applicabilita', per la Sardegna, delle non compatibili disposizioni
di legge in materia di patto di stabilita' (art. 3);
v) determinazione del sistema di controllo sulla finanza
regionale (monitoraggio, certificazione e relative sanzioni (art. 4);
vi) composizione stragiudiziale del contenzioso in materia di
finanza pubblica o, in caso di definizione giudiziaria, limitazione
degli effetti positivi a favore della regione per un triennio (art.
5);
vii) recepimento, da parte della regione, delle disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili (art. 6).
Alcune clausole dell'accordo sono state recepite dallo Stato
tramite la loro trasposizione nell'art. 42, commi 9-12, del
decreto-legge n. 133 del 2014. Ivi si dispone quanto segue:
«9. Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica, in applicazione della normativa vigente e
dell'Accordo sottoscritto il 21 luglio 2014 fra il Ministro
dell'economia e delle finanze ed il Presidente della regione
Sardegna, l'obiettivo di patto di stabilita' interno della regione
Sardegna, di cui al comma 454 dell'art. 1 della legge 24 dicembre
2012, n. 228, e' determinato in 2.696 milioni di euro per l'anno
2014. Dall'obiettivo 2014 sono escluse le sole spese previste dalla
normativa statale vigente e le spese per i servizi ferroviari di
interesse regionale e locale erogati da Trenitalia S.p.a.
10. A decorrere dall'anno 2015 la regione Sardegna consegue
il pareggio di bilancio come definito dall'art. 9 della legge n. 243
del 2012. A decorrere dal 2015 alla Regione Sardegna non si applicano
il limite di spesa di cui al comma 454 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228 e le disposizioni in materia di patto di
stabilita' interno in contrasto con il pareggio di bilancio di cui al
primo periodo. Restano ferme le disposizioni in materia di
monitoraggio, certificazione e sanzioni previsti dai commi 460, 461 e
462 dell'art. 1 della citata legge 24 dicembre 2012, n. 228.
11. Non si applica alla regione Sardegna quanto disposto
dagli ultimi due periodi del comma 454 dell'art. 1 della legge 24
dicembre 2012, n. 228.
12. La regione Sardegna nel 2014 non puo' impegnare spese
correnti, al netto delle spese per la sanita', in misura superiore
all'importo annuale minimo dei corrispondenti impegni effettuati nel
triennio 2011-2013. Nell'ambito della certificazione di cui al comma
461 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, la regione
comunica al Ministero dell'economia e delle finanze il rispetto del
predetto limite».
Successivamente, nel dicembre del 2015, lo Stato e la Regione
sono addivenuti a una seconda intesa, recante «accordo [...] per il
coordinamento della finanza pubblica nell'ambito del procedimento di
attuazione dell'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3». Con tale intesa lo Stato e la Regione hanno eliminato alcuni
residui elementi d'incertezza concernenti il catalogo delle
compartecipazioni erariali di cui all'art. 8 dello Statuto (in
particolare per quanto concerne le entrate derivanti da giochi e
scommesse e la compensazione per la perdita di gettito derivante
dalla soppressione della tassa sulle concessioni governative per le
patenti di guida; cfr. articoli 1 e 2 dell'intesa) e hanno convenuto
che «il saldo del maggior gettito spettante alla Regione per gli anni
dal 2010 al 2015 in conseguenza dell'adozione del decreto legislativo
di attuazione dell'art. 8 della l. cost. 26 febbraio 1948, n. 3,
rispetto all'importo gia' attribuito, e' erogato alla medesima in 4
annualita' costanti a decorrere dall'anno 2016» (art. 3).
Contestualmente, la «commissione paritetica» ai sensi dell'art.
56 dello Statuto regionale ha licenziato il testo delle norme di
attuazione del novellato art. 8 dello Statuto speciale, recepito dal
decreto legislativo n. 114 del 2016, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 27 giugno 2016, n. 148.
1.4.- Nelle more della stipula dell'accordo, pero', la Regione
Sardegna e' stata sottoposta a contributi di finanza pubblica sempre
crescenti, alcuni dei quali imposti non in via temporanea, bensi'
senza limiti di tempo.
In particolare, non prevedono limiti di tempo i seguenti
accantonamenti:
l'art. 15, comma 22, del decreto-legge n. 95 del 2012, l'art.
1, comma 132, della legge n. 228 del 2012 e l'art. 1, comma 481 della
legge n. 147 del 2013 hanno determinato per il periodo 2012-2017
contributi di finanza pubblica pari a complessivi € 475.998.000;
l'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 ha
determinato per il periodo 2012-2017 contributi di finanza pubblica
pari a complessivi € 1.428.404.000;
l'art. 28, comma 3, del decreto-legge n. 201 del 2011 ha
determinato per il periodo 2012-2017 contributi di finanza pubblica
pari a complessivi € 903.303.000.
Sono invece temporanei (con scadenza nell'anno 2018 compreso), i
seguenti accantonamenti:
l'art. 1, comma 526, della legge n. 147 del 2013 ha imposto
contributi di finanza pubblica pari a complessivi € 229.604.000 per
il periodo 2014-2017;
l'art. 1, comma 400, della legge n. 190 del 2014 ha imposto
contributi di finanza pubblica pari a complessivi € 291.000.000 per
il periodo 2015-2017.
1.5.- Nonostante l'apparente chiusura in via pattizia, la
«vertenza entrate» si e' immediatamente riaperta, e non certo per
responsabilita' dell'odierna ricorrente.
Appena diciasette mesi dopo la stipula e quindici mesi dopo il
suo recepimento da parte del legislatore statale, la legge di
bilancio per l'anno 2016 (legge n. 208 del 2015), al comma 680, ha
imposto nuovi contributi di finanza pubblica a carico della Regione
Sardegna, senza far precedere tale imposizione dalla revisione
dell'accordo di finanza pubblica.
Con la legge di bilancio successiva, poi, lo Stato ha
ulteriormente definito e aggravato tale obbligo.
La regione, ritenendo che fosse stata cosi' violata la
Costituzione, anche in riferimento all'accordo di finanza pubblica
stipulato in data 21 luglio 2014 e successivamente recepito dal
legislatore regionale, impugnava l'art. 1, comma 680, della legge n.
208 del 2015, nonche' l'art. 1, commi 392 sgg., della legge n. 232
del 2016.
In particolare, deduceva la regione, la clausola di cui all'art.
3 dell'accordo di finanza pubblica del 21 luglio 2014 (a tenor del
quale «a decorrere dall'anno 2015 [...] la Regione Sardegna si
impegna a garantire il pareggio di bilancio come definito dall'art. 9
della legge n. 243 del 2012») aveva determinato il modo in cui la
regione contribuisce al raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica nazionali. Per tale motivo la regione confidava nella
stabilita' del quadro regolatorio dei rapporti economico-finanziari,
con esclusione di nuovi oneri imposti dallo Stato per almeno un
triennio (periodo che rappresenta l'arco di tempo di ordinaria
programmazione di bilancio ai sensi della legge di contabilita'
pubblica).
Nella sentenza n. 154 del 2017, l'eccellentissima Corte ha
chiarito quale sia il regime dei rapporti di finanza pubblica tra lo
Stato e la Regione Sardegna a seguito della stipula del menzionato
accordo di finanza pubblica.
In estrema sintesi, in quella sentenza e' stato affermato che:
l'accordo del 21 luglio 2014 «non escludeva affatto la
possibilita' di imporre ulteriori contributi al risanamento
finanziario, purche' fosse rispettato il metodo pattizio, nella
specie garantito con la previsione di apposite intese da concludere
con tutte le autonomie speciali, inclusa la Regione Sardegna»;
per tale ragione, il legislatore statale puo' chiamare le
regioni autonome, compresa la ricorrente, a nuovi contributi di
finanza pubblica, ma solo «previa intesa» con le medesime autonomie;
fissato l'obiettivo di finanza pubblica da raggiungere anche
con il coinvolgimento delle autonomie speciali, queste ultime non
hanno «potesta' di deviare rispetto al comune percorso definito dalla
Costituzione» e, dunque, di sottrarsi all'interlocuzione con lo Stato
al fine di concordare il proprio contributo di finanza pubblica, in
quanto «il principio di leale collaborazione [...] richiede un
confronto autentico, orientato al superiore interesse pubblico di
conciliare l'autonomia finanziaria delle regioni con l'indefettibile
vincolo di concorso di ciascun soggetto ad autonomia speciale alla
manovra di stabilita', sicche' su ciascuna delle parti coinvolte
ricade un preciso dovere di collaborazione e di discussione,
articolato nelle necessarie fasi dialogiche»;
l'accordo di finanza pubblica tra lo Stato e la Regione
Sardegna «va ascritto al cosiddetto coordinamento dinamico della
finanza pubblica, concernente le singole misure finanziarie adottate
per il governo di quest'ultima, come tali soggette a periodico
adeguamento».
1.6.- Alla luce di tali statuizioni, gia' prima dell'entrata in
vigore della legge n. 208 del 2015, la Regione Sardegna chiedeva allo
Stato di addivenire alla stipula di un nuovo accordo di finanza
pubblica, specificamente rivolto al triennio 2017-2019 o al
successivo triennio 2018-2020.
In particolare, per limitarsi alle interlocuzioni intervenute
nell'ultimo anno, si puo' ricordare che, con nota del 24 marzo 2017,
prot. n. 2111, indirizzata al Presidente del Consiglio e ai Ministri
dell'economia e delle finanze, per la coesione territoriale e per gli
affari regionali, il Presidente della regione ricordava che nei
giorni 16 febbraio e 17 marzo 2017 si erano avute interlocuzioni
tecniche tra l'assessore regionale al bilancio e il sottosegretario
di Stato con delega agli affari regionali al fine di definire le
linee di una nuova intesa tra Stato e Regione che subentrasse a
quella stipulata in data 21 luglio 2014, destinata a esaurire i
propri effetti con l'esercizio di bilancio 2017. A tal proposito, la
regione chiedeva che si tenesse una riunione al fine di definire
l'accordo di finanza pubblica per il successivo triennio. Tale
richiesta e' rimasta inevasa.
La medesima richiesta e' stata rinnovata con nota prot. n. 1010
del 5 aprile 2017 dell'Assessore regionale al bilancio, indirizzata
al sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei
ministri.
Successivamente, con nota prot. 3930 del 12 giugno 2017, il
Presidente della regione ha nuovamente prospettato al Governo la
necessita' di addivenire a un'intesa in materia di contributo di
finanza pubblica, facendo presente che:
«la Sardegna, diversamente dalle altre regioni italiane, non
ha ancora ripreso un sentiero di crescita economica dopo la forte
crisi che ha investito l'Italia dal 2009 e mostra la maggiore
riduzione del PIL tra tutte le aree territoriali (-11.3% tra il 2008
e il 2015)»;
«a partire dal 2012 (primo anno di applicazione degli
accantonamenti di finanza pubblica) sono stati sottratti alla
disponibilita' della regione 3,3 miliardi di euro di entrate proprie
stabilite dalle norme statutarie»;
«a legislazione vigente permangono contributi di finanza
pubblica, sotto la forma di accantonamenti a valere sulle entrate
tributarie erariali compartecipate, dichiarati incostituzionali
perche' si protraggono senza un limite temporale o istituiti per il
contenimento della spesa sanitaria che la Regione Sardegna finanzia
in proprio»;
«a partire dal 2018 la Sardegna chiede di rientrare in
possesso di tali quote di entrate spettanti alla regione, in modo da
superare il regime degli accantonamenti nel quadro di un nuovo
accordo di finanza pubblica che tenga conto della capacita' fiscale e
contributiva dei diversi territori italiani».
Infine, con successiva nota prot. n. 5870 del 1° settembre
2017, il Presidente della regione rivolgeva nuovamente un appello al
Governo, al fine di recepire (almeno alcune del)le richieste
regionali, tenendo in conto (almeno alcune del)le statuizioni rese da
codesta eccellentissima Corte nel vasto contenzioso in tema di
finanza pubblica intervenuto tra le parti del presente giudizio.
Anche quell'appello e' rimasto inascoltato.
1.7.- Successivamente, l'art. 1, comma 851, della legge 27
dicembre 2017, n. 205, ha disposto che «[n]ell'anno 2019, nelle more
della definizione dei complessivi rapporti finanziari fra lo Stato e
la Regione Sardegna che tenga conto, tra l'altro, delle sentenze
della Corte costituzionale n. 77 del 2015 e n. 154 del 2017, anche in
considerazione del ritardo nello sviluppo economico dovuto
all'insularita', e' riconosciuto alla Regione Sardegna un contributo
pari a 15 milioni di euro.». Anche questa disposizione e' stata
impugnata dalla ricorrente, per violazione delle sue attribuzioni in
materia finanziaria, nonche' per violazione del principio di leale
collaborazione.
L'eccellentissima Corte costituzionale ha accolto il ricorso con
la recentissima e fondamentale sentenza n. 6 del 2019, che ha
dichiarato «l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 851,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il
triennio 2018-2020), nella parte in cui, nel triennio 2018-2020 e
nelle more della definizione dell'accordo di finanza pubblica, non
riconosce alla Regione autonoma Sardegna adeguate risorse,
determinate secondo i criteri di cui in motivazione».
Si tornera' su quest'ultima decisione infra. Sin d'ora, pero', si
deve ricordare che, con tale sentenza, codesta eccellentissima Corte
ha affermato che il legislatore statale, nel regolare i rapporti
finanziari con la Regione Sardegna:
non puo' ritardare l'esatta e piena esecuzione delle
precedenti sentenze della medesima Corte;
nelle more della stipula dell'intesa non solo non puo'
imporre ingiustificati sacrifici alla ricorrente, ma deve anche
anticipare gli effetti della stipulanda intesa, sulla base dei
criteri definiti desumibili dalla Costituzione e dai principi
fondamentali dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le
Autonomie speciali;
deve ispirare tanto gli atti amministrativi e le
interlocuzioni con la regione quanto gli atti legislativi ai principi
di chiarezza e trasparenza nell'elaborazione e rappresentazione dei
dati finanziari e di bilancio.
Questi principi, come si vedra', sono stati di bel nuovo
disattesi dalla legge n. 145 del 2018.
2.- Quanto all'art. 1, comma 875, della legge n. 145 del 2018,
limitatamente alle parole da «e che garantiscano, in ogni caso» alla
fine del comma, e all'annessa tabella 8.
Violazione degli articoli 7 e 8 della legge costituzionale n. 3
del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna; violazione degli
articoli 117 e 119 della Costituzione in riferimento all'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001; violazione del principio di
ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, del principio
dell'equilibrio dinamico di bilancio ex art. 81 della Costituzione,
del principio del buon andamento della pubblica amministrazione ex
art. 97 della Costituzione, del principio di leale collaborazione ex
art. 117 della Costituzione e dell'art. 136 della Costituzione, in
riferimento agli articoli 7 e 8 della legge costituzionale n. 3 del
1948, recante Statuto speciale per la Sardegna, nonche' agli articoli
117 e 119 della Costituzione e all'art. 10 della legge
costituzionale, n. 3 del 2001. Come si e' gia' detto in narrativa,
l'art. 1, comma 875, della legge n. 145 del 2018, in una con la
tabella n. 8, disciplina il contributo delle Regioni Sardegna e
Friuli-Venezia Giulia alla finanza pubblica per il triennio
2017-2019.
2.1.- Detta disposizione ha una ben singolare impostazione:
esordisce affettando un formale ossequio al principio dell'accordo
tra lo Stato e le due Regioni, ma subito precisa che, comunque,
l'accordo deve «garantire in ogni caso, il concorso complessivo alla
finanza pubblica di cui al secondo periodo» del medesimo comma.
Il secondo comma disciplina l'eventualita' in cui le parti non
pervengano alla stipula dell'accordo «entro il 31 gennaio 2019»,
circostanza che si e' puntualmente verificata.
Sulle ragioni per le quali non si e' stipulato l'accordo si
tornera' infra (sub par. 2.5).
Subito, pero', si devono illustrare gli effetti prodotti dalla
previsione in esame.
Dispone il secondo periodo dell'art. 875 che «il contributo
complessivo alla finanza pubblica per gli anni dal 2019 al 2021 e'
determinato in via provvisoria negli importi indicati nella tabella 8
allegata alla presente legge, quale concorso al pagamento degli oneri
del debito pubblico, salva diversa intesa con ciascuno dei predetti
enti entro l'esercizio finanziario di riferimento». Il periodo
successivo aggiunge che «gli importi della predetta tabella 8 possono
essere modificati, a invarianza di concorso complessivo alla finanza
pubblica, mediante accordi stipulati tra le regioni interessate entro
il 30 aprile di ciascun anno, da comunicare al Ministero
dell'economia e delle finanze entro il 31 maggio del medesimo anno».
Come si vede, la legge consente alle parti di stipulare un
accordo di finanza pubblica, ma tale accordo e' formalmente e
sostanzialmente vincolato nel quantum. L'intesa con le regioni
autonome, dunque, ove sia adottata, e' preordinata al solo riparto
dell'onere tra le autonomie, alle quali, pero', non e' riconosciuto
alcun potere di intervento sul quantum complessivo del contributo.
Tale modus procedendi e' illegittimo, in quanto violativo del
principio di leale collaborazione, nella misura in cui, di fatto,
azzera gli spazi disponibili al confronto tra lo Stato e le Regioni
sul contributo regionale alla finanza pubblica. La soppressione di
ogni spazio di autonomia economico-finanziaria determina ipso iure la
violazione degli articoli 7 e 8 dello Statuto regionale e 117 della
Costituzione, anche in riferimento alla clausola di salvaguardia di
cui all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto
rappresenta un'ingiustificata e irragionevole lesione delle
attribuzioni regionali in materia finanziaria ed esorbita dall'ambito
competenziale dello Stato che, ai sensi dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione, deve limitarsi a dettare i principi fondamentali della
materia «coordinamento della finanza pubblica», senza poter
determinare iussu principis, addirittura numericamente, il contenuto
delle relazioni finanziarie con le regioni. La manifesta
impossibilita' per la regione di addivenire a un accordo che le
riconosca maggiori spazi, determinata dal contributo di finanza
pubblica previsto unilateralmente dal legislatore statale, poi,
determina anche la violazione delle attribuzioni amministrative
regionali in materia finanziaria, tutelate non solo dagli articoli 7
e 8 dello Statuto, ma anche dall'art. 119 della Costituzione, ancora
in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
Quanto sin qui dedotto trova conferma nella giurisprudenza
costituzionale intervenuta in materia.
Nella sentenza n. 154 del 2017, codesta eccellentissima Corte
costituzionale ha stabilito che:
va «ribadito che - ancora per costante giurisprudenza
costituzionale - i rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie
speciali sono regolati dal principio dell'accordo, inteso, tuttavia,
come vincolo di metodo (e non gia' di risultato) e declinato nella
forma della leale collaborazione (sentenze n. 88 del 2014, n. 193 e
n. 118 del 2012)»;
«tale meccanismo puo' essere derogato dal legislatore
ordinario, fino a che gli statuti o le norme di attuazione lo
consentono (sentenza n. 23 del 2014; seguita dalle sentenze n. 19, n.
46, n. 77, n. 82, n. 238, n. 239 e n. 263 del 2015, n. 40 e n. 155
del 2016)»;
«Lo Stato, dunque, puo' imporre contributi al risanamento
della finanza pubblica a carico delle Regioni a statuto speciale,
quantificando, come nella specie, l'importo complessivo del concorso,
e rimettendo alla stipula di accordi bilaterali con ciascuna
autonomia, non solo la definizione dell'importo gravante su ciascuna
di esse, ma, eventualmente, la stessa riallocazione delle risorse
disponibili, anche a esercizio inoltrato (sentenza n. 19 del 2015)».
Alla luce di tali affermazioni di principio, l'eccellentissima
Corte e' pervenuta a un'interpretazione costituzionalmente orientata
della disposizione scrutinata con la predetta sentenza n. 154 del
2017, affermando ch'essa si sarebbe dovuta leggere nel senso di
consentire allo Stato e alle Regioni autonome interessate di
modificare anche il quantum complessivo del contributo richiesto al
comparto delle autonomie.
Tale possibilita' ermeneutica, pero', non e' consentita dalla
previsione qui impugnata, che, come si e' visto, a piu' riprese
insiste sull'invarianza del gettito complessivo nel triennio di
programmazione.
Per vero, lo stesso orientamento era stato gia' seguito
dall'eccellentisima Corte, nella sentenza n. 19 del 2015, nella quale
si era affermato che la determinazione unilaterale preventiva del
contributo delle autonomie speciali alla manovra puo' essere
«conforme a Costituzione», purche' siano rispettati i «termini
appresso specificati relativamente al carattere delle trattative
finalizzate all'accordo».
Tali termini sono i seguenti:
i) deve sussistere un «margine di negoziabilita'» del
contributo delle Regioni autonome;
ii) tale margine di negoziabilita' non puo' limitarsi (come
accade nel caso di specie) «ad una rimodulazione interna tra le varie
componenti presenti nella citata tabella relative alle diverse
autonomie speciali, con obbligo di integrale compensazione tra
variazioni attive e passive», per l'ovvia considerazione che «ogni
margine di accordo comportante un miglioramento individuale dovrebbe
essere compensato da un acquiescente reciproco aggravio di altro
ente, difficilmente realizzabile», sicche' «il meccanismo normativo
[...] sarebbe sostanzialmente svuotato dalla prevedibile
indisponibilita' di tutti gli enti interessati ad accollarsi l'onere
dei miglioramenti destinati ad altri e, conseguentemente, sarebbe
lesivo del principio di leale collaborazione e dell'autonomia
finanziaria regionale»;
iii) «lo strumento dell'accordo», invece, deve servire a
«determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti delle
relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei
vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso
delle regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante»;
iv) proprio a tale proposito la Corte ha richiamato la
«prassi» e la «morfologia degli ultimi accordi stipulati in questa
materia tra Governo ed autonomie speciali (Accordo tra il Governo e
la Regione Trentino Alto Adige e le Province autonome di Trento e di
Bolzano del 15 ottobre 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione siciliana del 9 giugno 2014; Accordo tra
il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione autonoma
Sardegna del 21 luglio 2014; Accordo tra il Ministro dell'economia e
delle finanze e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia del 28
ottobre 2014)»;
v) «il contenuto degli accordi, oltre che la riduzione dei
programmi in rapporto al concorso della regione interessata ad
obiettivi di finanza pubblica, puo' e deve riguardare anche altri
profili di natura contabile quali, a titolo esemplificativo, le fonti
di entrata fiscale, la cui compartecipazione sia quantitativamente
controversa, l'accollo di rischi di andamenti difformi tra dati
previsionali ed effettivo gettito dei tributi, le garanzie di
finanziamento integrale di spese essenziali, la ricognizione globale
o parziale dei rapporti finanziari tra i due livelli di governo e di
adeguatezza delle risorse rispetto alle funzioni svolte o di nuova
attribuzione, la verifica di congruita' di dati e basi informative
finanziarie e tributarie, eventualmente conciliandole quando
risultino palesemente difformi, ed altri elementi finalizzati al
percorso di necessaria convergenza verso gli obiettivi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea»;
vi) in conclusione, «l'oggetto dell'accordo e' costituito
dalle diverse componenti delle relazioni finanziarie che, nel loro
complesso, comprendono e trascendono la misura del concorso
regionale».
Nel caso di specie, come gia' detto, non ci sono spazi per una
rimodulazione dei carichi finanziari previsti in capo alle regioni,
sicche' la disposizione in esame non puo' che essere dichiarata
illegittima per i segnalati vizi. Si aggiunga che il comma 875
nemmeno consente alla regione di recuperare spazi d'autonomia in
ambiti diversi rispetto a quello dei rapporti economico-finanziari,
ad esempio nel campo dell'imposizione tributaria o della finanza
locale, come l'eccellentissima Corte ha suggerito al legislatore,
menzionando le «diverse componenti delle relazioni finanziarie» che
«trascendono la misura del concorso regionale».
In conclusione, la via pattizia e' formalmente menzionata, ma
sostanzialmente impedita dal comma impugnato, che deve essere
annullato in una con l'annessa «Tabella 8».
2.2.- Come si e' visto in narrativa, il contributo di finanza
pubblica previsto dalla disposizione in esame e' temporalmente
definito e limitato a un triennio. Anche in questo caso, pero',
dietro la forma del dictum legislativo si cela una ben diversa
sostanza della configurazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e
la ricorrente.
Le Regioni e le Province autonome sono onerate dei contributi di
finanza pubblica aggravati dalla previsione degli «accantonamenti»
(ovverosia delle trattenute operate dallo Stato a valere sulle
entrate erariali compartecipate) sin dal 2011. I contributi imposti
alla regione sono costantemente aumentati. Si e' passati dai circa
160 milioni di euro previsti tra la fine del 2011 e l'inizio del 2012
(cfr. art. 28, comma 3, del decreto-legge n. 201 del 2011; art. 35,
comma 4, del decreto-legge n. 1 del 2012; art. 4, comma 11, del
decreto-legge n. 16 del 2012) agli oltre 684 milioni di euro imposti
nel 2018. Cio' sta a significare che il legislatore statale, anche
attraverso tecniche legislative piu' volte stigmatizzate da codesta
eccellentissima Corte costituzionale (come l'allungamento, anno per
anno, della durata dei contributi inizialmente imposti: cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 154 del 2017, par. 4.6.2.2) ha eluso il
principio della temporaneita' dei contributi di finanza pubblica.
Tale elusione si produce e si aggrava ulteriormente anche nel caso di
specie, in quanto protrae i contributi di finanza pubblica per
ulteriori 3 anni, sino al 2020, per un ammontare particolarmente
elevato.
Risulta violato - si ribadisce - il principio di temporaneita'
delle imposizioni economico-finanziarie. Tale circostanza costituisce
elemento sintomatico della violazione degli articoli 117 della
Costituzione e 7 e 8 dello Statuto sardo.
Per costante giurisprudenza costituzionale, lo Stato puo' imporre
in via autoritativa contributi straordinari di finanza pubblica alle
regioni ordinarie e alle autonomie speciali, ma solo in presenza di
un'ulteriore condizione: che il contributo richiesto sia imposto per
un periodo di tempo limitato e ragionevole. Nella sentenza n. 193 del
2012, ad esempio, codesta eccellentissima Corte costituzionale ha
ricordato di essersi «espressa sulla non incompatibilita' con la
Costituzione delle misure disposte con l'art. 14, commi 1 e 2, del
decreto-legge n. 78 del 2010, sul presupposto - richiesto dalla
propria costante giurisprudenza - che [sono legittime] le norme che
"si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non
prevedano in modo esaustivo strumenti o modalita' per il
perseguimento dei suddetti obiettivi" (sentenza n. 148 del 2012;
conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010)».
Ove tale limite non sia rispettato, il contributo di finanza
pubblica imposto alle regioni costituisce disposizione «di dettaglio»
in una materia affidata alla competenza legislativa concorrente, ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione, con la conseguenza ch'essa
esorbita dall'ambito competenziale riconosciuto al legislatore
statale.
Per tale ragione, il contributo di finanza pubblica imposto con
il comma in esame, eludendo l'obbligo di temporaneita' delle misure
restrittive di finanza pubblica piu' volte sancito
dall'eccellentissima Corte costituzionale, e' violativo dell'art.
117, comma 3, della Costituzione, per avere lo Stato debordato
dall'ambito di competenza legislativa concorrente nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica», nonche' degli articoli 7 e 8
dello Statuto sardo, che tutelano l'autonomia finanziaria della
regione.
2.3.- Il comma in esame e' anche violativo degli articoli 3, 81,
97 e 136 della Costituzione, in relazione alle attribuzioni di
autonomia statutaria e costituzionale della ricorrente in materia
economico-finanziaria, ex articoli 7 e 8 dello Statuto e 117 e 118
della Costituzione.
Lo stesso legislatore statale stabilisce che l'accordo con la
regione ricorrente deve tenere «conto anche delle sentenze della
Corte costituzionale n. 77 del 13 maggio 2015, n. 154 del 4 luglio
2017 e n. 103 del 23 maggio 2018». Cio' sta a significare che gli
«spazi finanziari» disponibili dovrebbero consentire:
di rimuovere il contributo di finanza pubblica previsto
dall'art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, in ossequio
a quanto stabilito dall'eccellentissima Corte nella sentenza n. 77
del 2015;
di consentire alla regione di concorrere, previa intesa, al
contributo di finanza pubblica previsto per l'intero comparto delle
regioni e delle province autonome dagli articoli 1, comma 680, della
legge n. 208 del 2015 e 1, commi 392, 394 e 528, della legge n. 132
del 2016, come prospettato dall'eccellentissima Corte nelle sentenze
numeri 154 del 2017 e 103 del 2018.
Ebbene, e' del tutto evidente che, a fronte dei dati numerici
inseriti nella Tabella 8, la legge impugnata ha assegnato alle parti
un obiettivo impossibile.
Valga il vero.
Per gli anni 2019, 2020 e 2021, sono tuttora imposti sulla
regione i seguenti contributi di finanza pubblica (corredati dal
meccanismo degli accantonamenti sulle compartecipazioni):
148,5 milioni di euro derivanti dagli articoli 28, comma 3,
del decreto-legge n. 201 del 2011; dall'art. 35, comma 4, del
decreto-legge n. 1 del 2012; dall'art. 4, comma 11, del decreto-legge
n. 16 del 2012;
101,7 milioni di euro derivanti dagli articoli 15, comma 22,
del decreto-legge n. 95 del 2012, 1, comma 132, della legge n. 228
del 2012; 1, comma 481, della legge n. 147 del 2013;
285,3 milioni di euro derivanti dall'art. 16, comma 3, del
decreto-legge n. 95 del 2012.
Ne viene un totale di 535,5 milioni di euro (tanto risulta
dal decreto ministeriale MEF 10 ottobre 2018, che ha definito
l'ammontare di tutti i contributi richiesti alla Regione per
l'esercizio di bilancio appena passato).
Secondo le indicazioni del comma impugnato, da questa somma:
deve essere sottratto il contributo di finanza pubblica ex
art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, pari a 285
milioni di euro l'anno;
dovrebbe essere aggiunta la quota spettante alla regione dei
contributi di cui alle leggi n. 208 del 2015 e 232 del 2016, pari a
219 milioni di euro l'anno (questa cifra si evince dalla proposta
formulata dalla PCM alla Regione Sardegna concernente i contributi
ora menzionati, cfr. Nomta della PCM - DAR prot. n. 1834 del 31
gennaio 2017).
Al netto delle sole decisioni assunte dallo Stato, dunque, i
contributi richiesti dalla disposizione qui impugnata sarebbero pari
a 468,7 milioni di euro.
Si tratta di una cifra ben minore di quella imposta dalla Tabella
8, pari a € 536 milioni di euro, dunque con una differenza di circa
67,3 milioni di euro.
Si badi: tale calcolo e' formulato secondo il peggiore scenario
immaginabile, nel contesto della presente controversia, per la
regione Sardegna. Il contributo di 219 milioni di euro sopra
ipotizzato, infatti, e' stato calcolato recependo acriticamente la
proposta elaborata da parte dell'Amministrazione statale. Tale
proposta, pero', in ossequio al principio di leale collaborazione,
deve essere oggetto di franca contrattazione tra le parti, anche in
ragione dei criteri guida per la determinazione del concorso alla
finanza pubblica elencati nella predetta sentenza della Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, sicche' potrebbe anche modificarsi in
senso piu' favorevole per la regione.
In altri termini: le somme che devono essere «scorporate» dal
contributo sinora imposto alla regione sono certe, mentre quelle che
devono essere «sommate» sono incerte.
Nondimeno, anche a voler prendere per buona l'ipotesi di parte
statale, gli spazi finanziari previsti dalla normativa censurata
sarebbero certamente insufficienti.
Ne consegue che, dato che il contributo complessivo previsto dal
comma in esame non puo' essere modificato, e' evidente che il
legislatore statale, con la disposizione in esame, ha aumentato
l'imposizione complessiva a carico della finanza regionale e si e'
sottratto all'esecuzione della sentenza della Corte costituzionale,
n. 77 del 2015, in quanto difettano gli spazi finanziari per poter
«assorbire» la doverosa soppressione del contributo di finanza
pubblica ex art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012.
Alla luce di quanto sin qui osservato, e' evidente che la
disposizione in esame, in una con la Tabella 8:
viola il principio di ragionevolezza ex art. 3 della
Costituzione, nella misura in cui regola i rapporti finanziari tra
Stato e Regione Sardegna in maniera palesemente contraddittoria con
gli obiettivi prefissati dallo stesso legislatore statale;
viola il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione ex art. 97 della Costituzione e il principio di leale
collaborazione ex art. 117 della Costituzione, atteso che mette i
competenti organi e uffici statali e regionali nella condizione di
dover raggiungere un accordo di finanza pubblica le cui basi
legislative sono inconciliabili con le finalita' stabilite tanto
dalla legge quanto dai principi costituzionali;
viola l'art. 136 della Costituzione che regola gli effetti
del «giudicato costituzionale» e impone al legislatore statale di
«provvedere nelle forme costituzionali» a dare esecuzione alle
sentenze dell'eccellentissima Corte, in quanto il legislatore statale
si sottrae di bel nuovo all'onere di dare applicazione alla sentenza
della Corte costituzionale, n. 77 del 2015;
viola gli articoli 7 e 8 dello Statuto sardo nonche' gli
articoli 117 e 119 della Costituzione, che tutelano l'autonomia
economico-finanziaria regionale, qui illegittimamente compressa.
2.4.- Si e' visto supra che il comma 875 e la tabella 8 sono
intimamente contraddittori, in quanto prevedono l'esecuzione della
sentenza della Corte costituzionale, n. 77 del 2015, ma negano gli
adeguati «spazi finanziari» necessari per provvedervi.
Occorrono, pero', due ulteriori precisazioni.
2.4.1.- In primo luogo, quelle derivanti dalla sentenza n. 77 del
2015 non sono le uniche somme che la Regione Sardegna deve recuperare
a seguito di una pronuncia dell'eccellentissima Corte costituzionale.
Non vanno dimenticate, infatti, le sentenze numeri 205 del 2016 e
84 del 2018, con cui l'eccellentissima Corte ha affermato l'obbligo
del legislatore statale di disporre la riallocazione delle risorse
non piu' destinate alle province e intese a finanziare le funzioni
non piu' svolte da quegli enti intermedi, riallocazione da effettuare
in favore degli enti subentranti, tra i quali e' la ricorrente.
Secondo le elaborazioni degli uffici competenti prodotte secondo
i criteri stabiliti dalla Commissione affari finanziari della
conferenza delle regioni, che si depositano in giudizio, le risorse
che devono essere riallocate in favore della Regione Sardegna
ammontano a circa 33 milioni di euro annui per le annualita' 2016,
2017 e 2018.
Nemmeno in questo caso, pero', il legislatore statale si e'
premunito di approntare le necessarie risorse finanziarie. Anche per
questo profilo, dunque, risultano evidenti i vizi sopra illustrati di
violazione dell'art. 3, 97 e 136 della Costituzione, in riferimento
alle attribuzioni statutarie e costituzionali della ricorrente in
materia finanziaria, ex articoli 7 e 8 dello Statuto nonche' ex
articoli 117, comma 3, e 119 della Costituzione.
2.4.2.- La recentissima sentenza n. 6 del 2019 ha nuovamente
precisato le modalita' attraverso le quali sia lo Stato sia le
regioni e le province autonome devono dare esecuzione alle pronunce
di codesta eccellentissima Corte costituzionale.
In particolare, si e' ribadito «il principio, secondo cui gli
oneri conseguenti alle pronunzie di incostituzionalita' adottate in
subiecta materia possono essere traslati su esercizi successivi
laddove quello in corso non consenta proficue rimodulazioni conformi
all'art. 81 Cost. e agli altri precetti costituzionali di ordine
finanziario (sentenze n. 188 del 2016 e n. 155 del 2015)».
Nondimeno, «le diacroniche rimodulazioni derivanti dalle
pronunzie di questa Corte non possono essere rinviate ad libitum, ma
devono essere adottate tempestivamente e comunque entro la prima
manovra di finanza pubblica utile, perche' altrimenti gli interessi
costituzionalmente tutelati rimarrebbero nella sostanza privi di
garanzia».
Le «pronunzie adottate nella materia finanziaria», infatti,
«ingenerano nei soggetti destinatari un obbligo a ottemperare che non
contrasta con la naturale ampia discrezionalita' in sede legislativa
nel determinare le politiche finanziarie, ma la circoscrive
parzialmente entro il limite della doverosa conformazione alle
statuizioni del giudice costituzionale».
A tal proposito, «in presenza di un difetto di copertura di spese
obbligatorie accertato in sede di giudizio costituzionale, e' stato
statuito che la doverosita' dell'adozione di appropriate misure da
parte della Regione - pur rimanendo ferma la discrezionalita' della
stessa nell'adozione della propria programmazione
economico-finanziaria - viene a costituire un limite nella
determinazione delle politiche di bilancio di futuri esercizi,
circoscrivendone la portata attraverso il «rispetto del principio di
priorita' dell'impiego delle risorse disponibili» (sentenza n. 266
del 2013) per coprire le spese derivanti dalle pronunce del giudice
costituzionale (in tal senso anche sentenze n. 188 del 2016 e n. 250
del 2013)».
In questo senso, «e' proprio il meccanismo della "priorita' di
intervento finanziario" a connotare il principio dell'equilibrio
dinamico come giusto contemperamento, nella materia finanziaria, tra
i precetti dell'art. 81 della Costituzione, la salvaguardia della
discrezionalita' legislativa e l'effettivita' dei vincoli
costituzionali».
Alla luce delle indicazioni della sentenza della Corte
costituzionale, n. 6 del 2019, e' doveroso concludere nel senso che
la mancata ottemperanza alle menzionate sentenze numeri 77 del 2015,
205 del 2016 e 84 del 2018 costituisce elemento sintomatico della
violazione non solo dell'art. 136 della Costituzione, ma anche
dell'art. 81 della Costituzione, atteso che l'illegittima imposizione
di un contributo di finanza pubblica alle regioni e la mancata
riassegnazione delle risorse per le ex funzioni provinciali
equivalgono, in termini contabili, a un «difetto di copertura» nel
bilancio dello Stato, che il legislatore statale dovrebbe sanare
secondo il «principio di priorita'», ovverosia «entro la prima
manovra di finanza pubblica utile».
Anche tale vizio, ovviamente, e' censurabile in questa sede, in
quanto - per le ragioni piu' volte illustrate - ridonda in
compressione delle attribuzioni regionali in materia di coordinamento
della finanza pubblica (art. 117, comma 3, della Costituzione),
copertura delle funzioni pubbliche di competenza (art. 119 della
Costituzione), speciale autonomia finanziaria della Sardegna
(articoli 7 e 8 dello Statuto).
2.5.- Gli articoli 117, comma 3, e 119 della Costituzione e gli
articoli 7 e 8 dello Statuto, ancora in riferimento al principio del
rispetto del giudicato costituzionale e dell'equilibrio dinamico di
bilancio, sono violati (con illegittima compressione dell'autonomia
finanziaria regionale) anche per un altro profilo.
La menzionata sentenza della Corte costituzionale, n. 6 del 2019,
ha affermato che il legislatore statale, nelle more della stipula
dell'accordo di finanza pubblica, non puo' imporre all'odierna
ricorrente oneri sostanzialmente «espropriativi» delle risorse
finanziarie regionali. Al contrario, «fermo restando l'istituto
dell'accordo come principale strumento attuativo del principio di
leale collaborazione tra Stato e autonomia speciale nella materia
finanziaria e - conseguentemente - impregiudicata la possibilita' che
la trattativa tra Stato e Regione autonoma Sardegna possa riprendere
con immediato esito costituzionalmente conforme, deve essere comunque
assicurato per il triennio 2018-2020 un tempestivo, ragionevole e
proporzionato contributo dello Stato, che anticipi, nel corso
dell'esercizio 2019, gli effetti dell'accordo in itinere nel caso in
cui quest'ultimo non venga stipulato con analoga tempestivita'».
E' la stessa sentenza a illustrare in che modo deve essere
definito questo «tempestivo, tagionevole e proporzionato contributo»
che «anticipi» gli effetti positivi dell'accordo:
«nella determinazione di tale concorso gli elementi da
sottoporre a ragionevole e proporzionata ponderazione - al fine di
concretizzare il principio di leale cooperazione tra Stato ed enti
territoriali, conciliando le istanze di politica economica generale
con la struttura regionalista del nostro ordinamento - sono
ricavabili direttamente dalla vigente legislazione e dalla
giurisprudenza di questa Corte» e sono i seguenti:
i) «andamento storico delle entrate e delle spese della regione,
antecedente all'entrata in vigore della legge n. 42 del 2009»;
ii) «dimensione della finanza regionale rispetto alla finanza
pubblica complessiva»;
iii) «funzioni esercitate e relativi oneri»;
iv) «svantaggi strutturali permanenti», relativi in particolare a
«costi dell'insularita'» e «reddito pro capite» rispetto alla media
nazionale;
v) valore medio dei contributi di finanza pubblica imposti al
comparto delle autonomie;
vi) costi di «finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali»;
vii) principio dell'equilibrio dinamico di bilancio.
Secondo quanto illustrato dai competenti uffici regionali, in
applicazione delle «linee guida» dettate da codesta eccellentissima
Corte, lo Stato avrebbe dovuto determinare in favore della Regione
Sardegna un ulteriore contributo, tale da consentire alla regione di
recuperare uno svantaggio strutturale che si compone (quantomeno)
delle seguenti voci:
660 milioni di euro di costi aggiuntivi da trasporto
marittimo;
432 milioni di euro per assenza di rete di metanodotto;
minori entrate in ragione di un FIL pro capite pari a poco
piu' del 70% della media nazionale.
Cosi' pero' non e' accaduto: il comma 875 e la tabella 8 non
stanziano risorse adeguate a tale «ragionevole contributo». Ne
consegue che lo Stato ha regolato i rapporti finanziari con la
regione in maniera illegittima, irragionevole e contraria ai
chiarissimi ditta di codesta eccellentissima Corte, in violazione
degli articoli 117, comma 3, 119 e 136 della Costituzione, nonche'
degli articoli 7 e 8 dello Statuto.
3.- Quanto all'art. 1, comma 126, della 1. n. 145 del 2018.
Violazione degli articoli 7 e 8 della legge costituzionale n. 3 del
1948, recante Statuto speciale per la Sardegna; violazione degli
articoli 117 e 119 della Costituzione in riferimento all'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001; violazione del principio di
leale collaborazione ex art. 117 della Costituzione. Come si e' visto
in narrativa, l'art. 1, comma 126, della legge n. 145 del 2018
stanzia alcune risorse da devolvere alle Regioni Sardegna e
Friuli-Venezia Giulia «nell'ambito degli accordi tra lo Stato e le
regioni a statuto speciale di cui al comma 875» (sopra esaminato), da
destinare a «investimenti per la messa in sicurezza del territorio e
delle strade».
Si prevede, altresi', che, «in caso di mancata conclusione, in
tutto o in parte, degli accordi di cui al comma 875 entro il termine
del 31 gennaio 2019», le somme sono destinate ad altri interventi,
anche a favore delle regioni ordinarie, dei comuni, delle province e
delle citta' metropolitane.
Tale disposizione e' incostituzionale per una pluralita' di
profili.
3.1.- In primo luogo, e' violata l'autonomia finanziaria
regionale, tutelata dagli articoli 117, comma 3, e 119 della
Costituzione, nonche' 7 e 8 dello Statuto, in quanto al legislatore
statale non e' concesso prevedere trasferimenti alle regioni con
destinazione vincolata, ove tale destinazione rientri nelle
competenze regionali.
A tal proposito e' maturato un orientamento giurisprudenziale
pacifico, nel senso che «questa Corte ha stabilito, con
giurisprudenza univoca e costante, che la legittimita' della
destinazione di fondi a finalita' specifiche, operata da leggi dello
Stato, e' condizionata dalla finalizzazione dei finanziamenti ad
opere o servizi di competenza statale. Al riguardo la Corte ha
affermato: «La finalizzazione a scopi rientranti in materia di
competenza residuale delle regioni o anche di competenza concorrente
comporta la illegittimita' costituzionale delle norme statali»
(sentenza n. 231 del 2005; in senso conforme, ex plurimis, sentenze
n. 118 del 2006, n. 424 del 2004, n. 370 del 2003)» (cosi' la
sentenza della Corte costituzionale, n. 105 del 2007).
Per tale ragione, la disposizione impugnata e' illegittima nella
parte in cui devolve le risorse stanziate a finalita' specifiche, di
competenza regionale. Tale vizio deve essere sanato con un intervento
ablativo, limitato:
al primo periodo, dopo le parole «comma 122», alle parole «,
finalizzato»;
ancora al primo periodo, dopo le parole «di cui al comma
875», alle parole «a investimenti per la messa in sicurezza del
territorio e delle strade».
3.2.- Gli articoli 117, comma 3, e 119 della Costituzione e 7 e 8
dello Statuto, insieme al principio di leale collaborazione sono
violati anche per un diverso profilo.
Come si e' detto, in caso di mancato accordo le somme sono
stornate verso altri impieghi e, in particolare, a vantaggio anche di
altri enti, diversi dalle due regioni autonome indicate dal comma
875.
La disposizione impugnata, dunque, non garantisce la ricorrente
nel caso in cui il termine decorra infruttuosamente, nonostante la
regione si sia offerta al dialogo con lo Stato in pieno spirito
collaborativo.
Secondo la costante giurisprudenza di codesta eccellentissima
Corte costituzionale, «il principio di leale collaborazione [...]
"richiede un confronto autentico, orientato al superiore interesse
pubblico di conciliare l'autonomia finanziaria delle regioni con
l'indefettibile vincolo di concorso di ciascun soggetto ad autonomia
speciale alla manovra di stabilita', sicche' su ciascuna delle parti
coinvolte ricade un preciso dovere di collaborazione e di
discussione, articolato nelle necessarie fasi dialogiche"» (cosi' ex
plurimis la sentenza della Corte costituzionale, n. 154 del 2017).
Al dovere di collaborazione non puo' che fare da contrappunto la
necessita' di tutelare una parte rispetto alle c.d. «condotte di
blocco» (piu' volte sanzionate dall'eccellentissima Corte)
dell'altra. Tanto, pero', non accade nel caso di specie. La struttura
della norma, infatti, consente allo Stato di recuperare piena
potesta' di destinazione delle risorse stanziate pel solo fatto che
il termine indicato dalla legge decorra infruttuosamente, cosi
alterando l'equilibrio tra le parti che e' garantito dal principio di
leale collaborazione.
A tal proposito, come gia' osservato supra, codesta
eccellentissima Corte costituzionale ha costantemente affermato che
le disposizioni che regolano i rapporti di finanza pubblica tra Stato
e Regioni autonome rinviando alla stipula di un'intesa possono
disciplinare il caso di mancato conseguimento dell'accordo attraverso
una norma che «deve sempre avere una valenza provvisoria in relazione
all'auspicato raggiungimento dell'intesa in tempi utili alle future
manovre» (sent. n. 19 del 2015), anche in ragione' del fatto che «il
contributo collaborativo dello Stato in sede istruttoria e nella sede
collegiale della Conferenza non puo' ridursi alla merci attesa della
scadenza del termine» (sent. n. 39 del 2013).
In questo senso, «la determinazione unilaterale» dei rapporti
finanziari «deve essere concepita come rimedio ultimo per assicurare
il rispetto dei vincoli europei connessi alla manovra di bilancio»
(sent. n. 19 del 2015), mentre nel caso di specie essa e' disposta
automaticamente, senza presuppone alcuna responsabilita' regionale e
in senso irragionevolmente punitivo nei confronti delle due regioni
autonome contemplate dal comma 875.
Non basta. Codesta eccellentissima Corte ha costantemente
affermato che la centralita' dell'accordo di finanza pubblica tra
Stato e autonomie speciali e' tale che «le risorse disponibili [...]
ben possono essere riallocate, a seguito di accordi, anche ad
esercizio inoltrato».
Tale possibilita', pero', e' irragionevolmente negata nel caso di
specie. Per soprammercato, questa previsione e' ancor piu' lesiva
delle attribuzioni della ricorrente proprio perche' le risorse in
oggetto vengono stornate a favore di altri enti, addirittura estranei
all'ambito territoriale regionale.
3.3.- Per queste ragioni, devono essere dichiarati
incostituzionali i periodi secondo e terzo del comma 126, nella parte
in cui prevedono (a seguito della novellazione ex art. 11-bis del
decreto-legge n. 135 del 2018) che «in caso di mancata conclusione,
in tutto o in parte, degli accordi di cui al comma 875 entro il
termine del 15 marzo 2019, le somme del fondo di cui al primo periodo
non utilizzate sono destinate, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e
delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da
raggiungere entro il 20 febbraio 2019, ad incrementare i contributi
di cui ai commi 134 e 139, includendo tra i destinatari anche le
province e le citta' metropolitane, nonche' i contributi di cui al
comma 107. In caso di mancata intesa il decreto e' comunque emanato
entro il 10 marzo 2019».
4.- Quanto all'art. 11-bis, comma 10, lettera a), del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito in legge con
modificazioni dalla legge approvata in via definitiva dalla Camera
dei deputati in data 7 febbraio 2019. Violazione degli articoli 7 e 8
della legge costituzionale n. 3 del 1948, recante Statuto speciale
per la Sardegna; violazione degli articoli 117 e 119 della
Costituzione in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale n.
3 del 2001; violazione del principio di leale collaborazione ex art.
117 della Costituzione. Come esposto in narrativa, l'art. 11-bis del
decreto-legge n. 135 del 2018, alle lettera a) e c), ha novellato
rispettivamente i commi 126 e 875 della legge impugnata, nel senso di
modificare il termine per la stipula degli accordi di finanza
pubblica dal 31 gennaio 2019 al 15 marzo 2019. La novella di cui alla
lettera a) e' costituzionalmente illegittima, in quanto proroga un
termine previsto da altra disposizione affetta da gravi vizi di
costituzionalita'.
Ne risulta una illegittimita' derivante dalla violazione dei
medesimi sopra invocati nel censurare l'art. 1, comma 126, della
legge n. 145 del 2018, e per le ragioni sopra illustrate, cui per
economia processuale si rinvia.
P. Q. M.
La Regione autonoma della Sardegna, come in epigrafe
rappresentata e difesa, chiede che codesta eccellentissima Corte
costituzionale voglia:
accogliere il presente ricorso;
per l'effetto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 126, primo periodo, limitatamente alle parole «,
finalizzato» e alle parole «, a investimenti per la messa in
sicurezza del territorio e delle strade», secondo e terzo periodo;
dell'art. 1, comma 875, limitatamente alle parole da «e che
garantiscano, in ogni caso» fino alla fine del comma; e della Tabella
8 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante «bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale 31 dicembre 2018, n. 302, S.O., nonche' dell'art. 11-bis,
comma 10, lettera a), del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 145,
come convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio
2019, n. 12, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 12 febbraio 2019, n.
36.
Si deposita copia conforme all'originale della delibera della
giunta regionale della Regione autonoma della Sardegna n. 7/57 del 12
febbraio 2019.
Roma-Cagliari, 22 febbraio 2019
Avv. Camba - Avv. Prof. Luciani