N. 35 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2019 (della Regione Toscana). Impiego pubblico - Legge di bilancio 2019 - Previsione dell'indizione di concorsi pubblici unici per figure professionali omogenee e dell'individuazione, con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, di modalita' di reclutamento semplificate - Applicazione delle modalita' di reclutamento semplificate alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - Utilizzazione delle graduatorie dei concorsi, banditi successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2018, esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso - Abrogazione della facolta', per le amministrazioni, di limitare il numero degli eventuali idonei - Estensione temporale dei limiti di validita' delle graduatorie - Condizioni per l'utilizzo delle graduatorie approvate dal 1° gennaio 2010 al 31 dicembre 2013, la cui validita' e' prorogata sino al 30 settembre 2019. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, commi 300, 360, 361, 362, 364 e 365.(GU n.20 del 15-5-2019 )
Ricorso della Regione Toscana (partita IVA n. 01386030488), in
persona del Presidente pro tempore della giunta regionale, dott.
Enrico Rossi, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
234 del 25 febbraio 2019, rappresentato e difeso, come da mandato in
calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora (codice fiscale
BROLCU57M59B157V; PEC: lucia.bora@postacert.toscana.it)
dell'Avvocatura regionale con domicilio eletto presso lo studio del
prof. avv. Marcello Cecchetti (codice fiscale CCCMCL65E02H501Q), in
Roma, piazza Barberini n. 12 (fax n. 064871847; PEC:
marcello.cecchetti@firenze.pecavvocati.it) contro il Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 300, 360, 361, 362,
364 e 365, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, per violazione degli
articoli 5, 97, 117 terzo e quarto comma, 118, 119, primo, secondo e
quarto comma, e 120 della Costituzione.
In data 31 dicembre 2018 e' stata pubblicata, nella Gazzetta
Ufficiale n. 302, supplemento ordinario n. 62, la legge n. 145 del 30
dicembre 2018, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021».
In particolare, l'art. 1, commi 300 e 360, prevede l'applicazione
a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165/2001 (comprese, quindi, anche le regioni),
della disciplina in materia di indizione di concorsi pubblici unici a
livello nazionale e procedure concorsuali semplificate; l'art. 1,
commi 361, 364 e 365, limita l'utilizzo delle graduatorie, per i
concorsi banditi successivamente all'entrata in vigore della presente
legge, esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso;
l'art. 1, comma 362, al fine di ripristinare gradualmente la durata
triennale delle graduatorie, prevede una proroga fino a settembre
2019 delle graduatorie approvate dal 2010 al 2013, e via via per gli
anni successivi, e detta modalita' particolari per l'assunzione degli
idonei nelle suddette graduatorie.
Le impugnate disposizioni della legge n. 145 del 30 dicembre 2018
sono lesive delle competenze regionali per i seguenti motivi di
Diritto
1. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 300 per
violazione degli articoli 117, quarto comma e 118 Cost., e violazione
del principio della leale collaborazione.
Il comma 300 dell'art. 1 prevede l'indizione di concorsi pubblici
unici a livello nazionale - per esami o per titoli ed esami - per
figure professionali omogenee, definiti in relazione alle indicazioni
dei piani di fabbisogno di ciascuna amministrazione.
L'organizzazione dei suddetti concorsi e' affidata al
Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio
dei ministri per il tramite della commissione per l'attuazione del
Progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni (RIPAM),
che si avvale dell'associazione Formez PA.
La disposizione riconosce, inoltre, la possibilita' che le
predette procedure concorsuali siano espletate con modalita'
semplificate definite con decreto del Ministro per la pubblica
amministrazione da adottare, ai sensi dell'art. 17, comma 3 della
legge n. 400/1988, entro due mesi dall'entrata in vigore della legge
n. 145/2018.
Infine, si dispone che i suddetti concorsi pubblici unici e le
conseguenti assunzioni siano effettuati senza il previo svolgimento
delle procedure di mobilita' volontaria di cui all'art. 30, del
decreto legislativo n. 165/2001.
Tale disposizione sembrerebbe applicabile unicamente alle
amministrazioni statali (anche per il riferimento, nel comma 300,
alle procedure concorsuali a valere sulle risorse del fondo di cui
all'art. 1, comma 365, lettera b) della legge n. 232/2016); tuttavia
vi sono due profili di possibile incostituzionalita'.
1.1. Poiche' le modalita' concorsuali semplificate (imposte a
tutte le amministrazioni dal successivo comma 360) vengono dettate,
in relazione all'espletamento del concorso unico nazionale, sorge il
dubbio che - attraverso l'imposizione di tali modalita' semplificate
di cui ancora non e' nota l'impostazione - si imponga anche a tutte
le amministrazioni di ricoprire le proprie esigenze di organico
attraverso il concorso unico nazionale.
Se tale fosse l'interpretazione della disposizione, la stessa
sarebbe chiaramente lesiva delle attribuzioni legislative regionali
in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del
personale, riservata alla potesta' legislativa residuale regionale, e
delle relative funzioni amministrative, con violazione dell'art. 117,
quarto comma e dell'art. 118 Cost.
1.2. Il comma 300 prevede che il decreto per definire le
procedure concorsuali semplificate sia adottato dal Ministro per la
pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 17, comma 3 della legge
n. 400/1988.
Tale norma dispone che «Con decreto ministeriale possono essere
adottati regolamenti nelle materie di competenza del Ministro o di
autorita' sottordinate al Ministro, quando la legge espressamente
conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza
di piu' Ministri, possono essere adottati con decreti
interministeriali, ferma restando la necessita' di apposita
autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed
interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei
regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al
Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione».
Dunque l'emanando decreto e' un regolamento ministeriale
ammissibile nelle materie di competenza del Ministro o di autorita'
sottordinate al Ministro.
Poiche' il successivo comma 360 impone a tutte le amministrazioni
pubbliche di applicare le modalita' concorsuali semplificate dettate
con il suddetto decreto ministeriale, si hanno molteplici profili di
illegittimita', sia nel comma 300 che nel medesimo, in combinato
disposto con il comma 360 di cui al successivo punto 2.
1.2.a. Innanzitutto il regolamento ministeriale puo'
intervenire, ai sensi dell'art. 17, comma 3 della legge n. 400/1988,
solo in materie di competenza statale, mentre nel caso in esame viene
estesa l'applicazione di tale regolamento anche alle regioni, con
cio' ledendo la competenza regionale in materia di organizzazione
amministrativa ed ordinamento del personale nonche' l'esercizio delle
relative funzioni amministrative, con violazione dell'art. 117,
quarto comma e dell'art. 118 Cost.
1.2.b. Nella misura in cui il regolamento definisce modalita'
semplificate che vengono estese, nella loro applicazione, anche alle
regioni, il decreto dovrebbe essere adottato previa intesa con le
regioni stesse, per la salvaguardia minima della attribuzioni
regionali costituzionalmente garantite in materia di organizzazione
amministrativa ed ordinamento del personale. Invece non e' prevista
alcuna forma di raccordo tra lo Stato e le regioni, in violazione del
principio della leale collaborazione.
2. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 360, per
violazione degli articoli 5, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 120
Cost.
La disciplina sinora vigente in materia di concorsi pubblici
prevedeva per le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo n. 165/2001 - ivi comprese le regioni - la
possibilita' di ricorrere autonomamente alle diverse procedure di
reclutamento del personale ai sensi dell'art. 35 dello stesso decreto
legislativo n. 165 e secondo quanto previsto dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 487 del 1994, tenuto conto del livello
e dell'ambito di competenza richiesto per le professionalita' da
reclutare.
La norma che qui si contesta prevede espressamente che: «A
decorrere dall'anno 2019, le amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
procedono al reclutamento del personale secondo le modalita'
semplificate individuate con il decreto di cui al comma 300. Fino
alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo
precedente, il reclutamento avviene secondo le modalita' stabilite
dalla disciplina vigente».
La disposizione presenta profili di illegittimita'
costituzionale.
2.1. L'obbligo di avvalersi di modalita' semplificate (definite
da un successivo decreto ministeriale) per procedere al reclutamento
del personale regionale determina una forte incidenza sulle
competenze della regione.
La disposizione in parola interviene infatti in un ambito
organizzativo strategico degli enti regionali, quale quello del
reclutamento del personale, contraddistinto da una specifica
competenza regionale di carattere pubblicistico organizzativo.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte distingue tra aspetti
marcatamente pubblicistici ed aspetti privatistici della disciplina
del lavoro pubblico.
Le procedure concorsuali, in quanto attinenti alla fase
antecedente la costituzione di un rapporto di lavoro di diritto
privato, sono contraddistinte da una natura prettamente pubblicistica
e, pertanto, riconducibili nell'ambito della competenza regionale
residuale in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento
del personale ai sensi dell'art. 117, comma 4 della Costituzione (ex
multis Corte costituzionale, sentenze n. 251 del 2016 e n. 380 del
2004). L'esercizio di tale potesta' esclusiva regionale soggiace al
rispetto dei limiti costituzionali e dei principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento previsti dai relativi statuti (art.
123 Cost.) con esclusione di qualsiasi tipo di regolamentazione
statale.
Diversamente, gli aspetti di natura privatistica, concernenti un
rapporto di lavoro gia' instaurato, rientrano nell'ambito della
competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile ai
sensi dell'art. 117, comma 2, lettera l), della Costituzione (ex
multis Corte costituzionale, sentenza n. 149 del 2012).
Pertanto, l'impugnata disposizione, nel prevedere che le regioni
«procedono» al reclutamento del personale con una determinata
modalita' concorsuale, seppur semplificata, e' lesiva della potesta'
legislativa regionale in materia di organizzazione amministrativa ed
ordinamento del personale (art. 117, comma 4, Cost.) e contraria al
principio del buon andamento della Pubblica amministrazione (art. 97
Cost.), in quanto pone un obbligo e non una mera facolta', cosi'
negando alle regioni la possibilita' di scegliere in autonomia la
modalita' concorsuale ritenuta piu' idonea in base alle
professionalita' ed ai posti da coprire.
Inoltre la modalita' semplificata, unilateralmente dettata dallo
Stato, non e' detto che sia idonea in tutte le fattispecie a
rispondere alle esigenze organizzative regionali, nell'osservanza dei
criteri di buon andamento ed efficienza dell'azione amministrativa.
Per i suddetti motivi, la disposizione contenuta nel comma 360 e'
lesiva della competenza regionale in materia di organizzazione
amministrativa ed ordinamento del personale nonche' delle relative
funzioni amministrative, con violazione dell'art. 117, quarto comma e
dell'art. 118 Cost.
2.2. In secondo luogo il comma 360, in combinato disposto con il
comma 300 di cui al precedente punto 1, e' incostituzionale perche'
demanda la definizione delle modalita' concorsuali semplificate - che
le regioni devono applicare - ad un successivo decreto ministeriale
da adottarsi entro due mesi dall'entrata in vigore dalla legge n.
145/2018 senza alcun coinvolgimento delle autonomie regionali. Nel
richiamare, anche in relazione al comma 360, i motivi addotti al
precedente punto 1.2, si rileva che la richiamata disposizione e'
lesiva del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e
120 Cost., in quanto, pur incidendo su ambiti di competenza regionale
(ordinamento e organizzazione amministrativa regionale), non prevede
alcuna forma di raccordo tra Stato e regioni relativamente alla
procedura di adozione del decreto ministeriale disciplinante le
modalita' concorsuali semplificate.
Gia' prima della costituzionalizzazione del principio di leale
collaborazione, codesta ecc.ma Corte definiva il principio
cooperativo come «un momento essenziale di un ordinamento che, pur
nella presenza di autonomie regionali, resta unitario, e viene
conseguentemente a postulare il coordinamento e la collaborazione tra
Stato e regione sia a presidio dell'unita' dello Stato, sia a
garanzia di un armonico svolgimento dei rapporti tra i due enti»
(Corte costituzionale, sentenza n. 116 del 1967).
La giurisprudenza costituzionale, consolidatasi successivamente
alla riforma del titolo V della Costituzione, ha riconosciuto
l'operativita' del principio della leale collaborazione ogniqualvolta
un atto normativo statale interferisca in materie contraddistinte da
competenze statali e regionali inestricabilmente connesse tra loro e
non sia possibile - in applicazione del criterio della prevalenza -
verificare se la materia di competenza statale si imponga su tutte le
altre. L'inestricabile intreccio di competenze statali e regionali
«apre la strada all'applicazione del principio di leale
collaborazione», imponendo, dunque, al legislatore statale l'obbligo
di predispone adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, al
fine di consentire alle stesse di difendere le loro prerogative
(Corte costituzionale, sentenze n. 65 del 2016, n. 88 del 2014 e n.
139 del 2012).
Pertanto, l'assunzione unilaterale di atti normativi statali
incidenti in materie di competenza regionale si pone in contrasto con
la giurisprudenza costituzionale, la quale, al fine di contemperare
le ragioni di esercizio unitario statale con la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle autonomie regionali,
richiede l'instaurazione di forme di raccordo tra Stato e regioni e
ravvisa nell'istituto dell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente Corte costituzionale, sentenze n. 21 e n.
1 del 2016).
Codesta ecc.ma Corte ha imposto il rispetto del principio della
leale collaborazione tra Stato e regioni anche in tema di disciplina
di riforma dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche,
estendendolo, inoltre, alle ipotesi in cui i decreti attuativi si
accingano a riformare istituti incidenti su competenze legislative
statali e regionali inestricabilmente connesse.
Al riguardo, codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 251 del 2016
ha espressamente statuito che: «E' pur vero che questa Corte ha piu'
volte affermato che il principio di leale collaborazione non si
impone al procedimento legislativo. La' dove, tuttavia, il
legislatore delegato si accinge a riformare istituti che incidono su
competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la
necessita' del ricorso all'intesa.
Quest'ultima si impone, dunque, quale cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale e' rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 Cost.
Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi,
condizionati quanto alla validita' a tutte le indicazioni contenute
non solo nella Costituzione, ma anche, per volonta' di quest'ultima,
nella legge di delegazioni, finiscono, infatti con l'essere attratti
nelle procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto
del riparto costituzionale delle competenze.
Nel seguire le cadenze temporali entro cui esercita la delega
(...), il Governo puo' fare ricorso a tutti gli strumenti che reputa,
di volta in volta, idonei al raggiungimento dell'obiettivo finale.
Tale obiettivo consiste nel vagliare la coerenza dell'intero
procedimento di attuazione della delega, senza sottrarlo alla
collaborazione con le regioni».
Pertanto, se pure si ritenesse che nella disciplina organizzativa
del pubblico concorso possano venire in considerazione anche profili
di competenza statale, la disposizione, letta in combinato disposto
con il comma 300, sarebbe comunque lesiva delle competenze
legislative ed amministrative regionali di cui agli articoli 117,
terzo e quarto comma e 118 Cost. e violerebbe il principio della
leale collaborazione, di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione, in quanto incide su una materia - organizzazione
amministrativa ed ordinamento del personale nonche' sull'esercizio
delle relative funzioni amministrative - di competenza regionale,
demandando la sua attuazione ad un successivo decreto ministeriale
adottato senza prevedere alcun coinvolgimento delle autonomie
regionali.
3. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 361, 364 e 365,
per violazione degli articoli 5, 97, 117, terzo e quarto comma, 118,
119, primo , secondo e quarto comma e 120 Cost.
Le impugnate disposizioni sono incostituzionali nella parte in
cui prevedono, per le procedure concorsuali bandite successivamente
all'entrata in vigore della presente legge, l'utilizzo delle relative
graduatorie esclusivamente per la copertura dei posti messi a
concorso e l'abrogazione della facolta' di prevedere nei bandi il
numero degli idonei assumibili.
3.1. La disciplina sinora vigente prevedeva per le
Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165/2001 - ivi comprese le regioni - la facolta',
prima di indire una nuova procedura concorsuale, di ricorrere allo
scorrimento delle graduatorie precedentemente approvate e ancora
valide ed efficaci, per coprire eventuali posti vacanti in organico.
Le disposizioni oggetto di contestazione impongono, invece, per
le procedure concorsuali bandite successivamente all'entrata in
vigore della legge n. 145/2018 (art. 1, comma 365), l'utilizzo delle
relative graduatorie esclusivamente per la copertura dei posti messi
a concorso. Di fatto, sono ammesse graduatorie di soli vincitori e si
nega alla radice la possibilita' di ricorrere al successivo
scorrimento delle stesse per l'eventuale assunzione degli idonei non
vincitori. Infatti il comma 364 dispone l'abrogazione della lettera
e-bis) del comma 3 dell'art. 35 del decreto legislativo n. 165/2001,
il quale - nel dettare i principi cui si conformano le procedure di
reclutamento del personale nelle pubbliche amministrazioni -
stabiliva, alla citata lettera e-bis), la facolta', per ciascuna
amministrazione, di limitare nel bando il numero degli eventuali
idonei in misura non superiore al venti per cento dei posti messi a
concorso, con arrotondamento all'unita' superiore. Tale facolta'
viene eliminata perche' la graduatoria deve essere d'ora in poi usata
solo per la copertura dei posti messi a concorso.
Le richiamate disposizioni sono lesive delle prerogative
regionali sotto molteplici aspetti.
3.2. In primo luogo si assume violata la potesta' legislativa
regionale residuale ex art. 117, comma 4, della Costituzione, nella
dimensione pubblicistico organizzativa del rapporto di lavoro di
pubblico impiego, secondo quanto precedentemente evidenziato al punto
2.1 ed il correlato esercizio di funzioni amministrative attinenti
l'organizzazione e l'ordinamento dell'apparato regionale ai sensi
dell'art. 118 Cost.
La costituzione di graduatorie concorsuali di soli vincitori
determina, infatti, un'inevitabile compressione dell'autonomia
regionale in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento
del personale, in quanto nega alle regioni la possibilita' di
predispone le relative procedure, anche e soprattutto, in un'ottica
di programmazione del fabbisogno del personale e capacita'
assunzionale dell'ente.
Tale circostanza si pone in contrasto anche con il principio
costituzionale del buon andamento della Pubblica amministrazione
(art. 97 Cost.), considerato che l'efficacia della procedura
concorsuale si esaurirebbe con l'individuazione dei soli soggetti
vincitori, senza poter consentire alla regione di decidere
autonomamente di usufruire della medesima graduatoria per
l'assunzione futura di eventuali idonei non vincitori, secondo le
proprie esigenze occupazionali, in violazione dei principi di
efficienza, efficacia dell'azione amministrativa e di buon andamento.
La graduatoria, infatti, ha validita' triennale, per cui e' del tutto
rispondente ai suddetti principi e a quello dell'economicita'
dell'azione amministrativa, utilizzare, nell'arco del triennio,
graduatorie valide per gli stessi profili professionali, con
risparmio di tempo e di denaro e senza che sia minato il criterio
della competenza professionale, salvaguardata da un periodo
ragionevole di efficacia delle graduatorie (appunto di tre anni, come
dispone l'art. 35, comma 5-ter del decreto legislativo n. 165/2001).
Anche nel caso in oggetto, l'ingerenza statale in materie di
competenza regionale e' avvenuta senza la previsione di alcuna forma
di coordinamento e di concertazione con le autonomie pubbliche, in
totale violazione del principio della leale collaborazione tra Stato
e regioni, ai sensi degli articoli 5 e 120 della Costituzione.
3.3. Va altresi' rilevato come le impugnate disposizioni
risultino lesive anche dell'autonomia finanziaria regionale,
comportando, pertanto, una violazione degli articoli 117, comma 3 e
119 primo, secondo e quarto comma della Costituzione, in materia di
principi del coordinamento della finanza pubblica.
La giurisprudenza costituzionale successiva alla modifica del
titolo V della Costituzione ha sottolineato la portata finalistica
della materia del coordinamento della finanza pubblica,
riconoscendole la natura di materia trasversale in grado di permeare
l'intero assetto competenziale Stato-regioni e legittimare, quindi,
un intervento statale anche in materie astrattamente riconducibili
alla competenza regionale residuale.
Secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma Corte, il
legislatore statale con una disciplina di principio puo' imporre alle
regioni e agli enti Locali, per ragioni di coordinamento finanziario,
specifici vincoli alle politiche di bilancio - incidenti anche
sull'autonomia di spesa degli stessi - purche' questi si concretino
in un contenimento complessivo, anche se non generale, della spese
corrente a carattere transitorio e non impongano strumenti o
modalita' per il perseguimento degli obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica (Corte costituzionale, sentenze n. 64 del 2016; n.
79 del 2014; n. 217 del 2012; n. 193 del 2012; n. 148 del 2012; n.
232 del 2011; n. 326 del 2010; n. 284 del 2009; n. 237 del 2009; n.
120 del 2008; n. 412 del 2007; n. 169 del 2007 e n. 88 del 2006).
La giurisprudenza costituzionale ha piu' volte dichiarato
l'illegittimita' di norme statali che non possono essere considerate
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica qualora pongano un precetto specifico e puntuale
sull'entita' della spesa. Siffatte norme costituiscono una indebita
invasione dell'area riservata dall'art. 119 primo, secondo e quarto
comma della Costituzione alle autonomie territoriali, alle quali la
legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio, il
contenimento della spesa pubblica), ma non puo' imporre nel dettaglio
gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere detti obiettivi
(Corte costituzionale, sentenze n. 43 del 2016; n. 22 del 2014; n.
217 del 2012; n. 139 del 2012; n. 182 del 2011; n. 237 del 2009; n.
169 del 2007; n. 417 del 2005; n. 36 del 2004).
Nel caso di specie, le disposizioni oggetto di impugnazione -
dato il loro carattere dettagliato e puntuale - non possono essere
considerate norme di principio volte al coordinamento della finanza
pubblica. Inoltre, difficilmente si potrebbe rinvenire la ratio di
simili disposizioni nell'esigenza di contenere la spesa pubblica, in
quanto, anziche' rimettere alla discrezionalita' regionale la scelta
di attingere o meno dalle graduatorie approvate, si impone alla
stessa di bandire nuovi concorsi pubblici ogniqualvolta ravvisi la
necessita' di provvedere a nuove assunzioni, finendo, di fatto, per
incrementare considerevolmente la spesa pubblica regionale, nonche'
di allungare notevolmente i tempi di assunzione di nuovo personale.
4. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 362 per
violazione degli articoli 5, 97, 117, terzo e quarto comma, 118, 119,
primo, secondo e quarto comma, e 120 Cost.
Il comma 362, con l'intento di ripristinare per il futuro la
durata triennale delle graduatorie concorsuali, prevede che la
validita' delle graduatorie approvate dal 2010 al 2013 sia prolungata
fino a settembre 2019, previa partecipazione ad un corso di
formazione obbligatorio e superamento di uno specifico colloquio teso
a verificare la perdurante idoneita' dei soggetti inseriti in
graduatoria. Le graduatorie approvate successivamente al 2013 sono,
invece, prorogate in misura progressiva (quelle del 2018 avranno
validita' fino a tutto il 2021 e quelle del 2019 avranno validita'
triennale).
L'impugnata disposizione determina una significativa lesione
delle competenze delle autonomie regionali in quanto impone alle
stesse la proroga di graduatorie molto risalenti nel tempo, cosi'
togliendo all'amministrazione regionale la possibilita' di decidere
in autonomia se una graduatoria, seppure datata, sia ancora idonea ad
offrire personale competente ovvero non sia necessario procedere a
nuovo concorso.
Inoltre la norma e' incostituzionale perche' impone alle regioni
di organizzare a proprie spese corsi di formazione ed aggiornamento
ed esami-colloquio per verificare la perdurante idoneita' di chi e'
ancora nella graduatoria, con evidenti profili di contenzioso che si
instaurera' con tali soggetti perche' o la graduatoria e' valida ed
efficace (e allora non ha fondamento un nuovo esame-concorso) oppure
non e' piu' efficace e allora non ha senso la verifica ulteriore
dell'idoneita'.
4.1. In primo luogo si rileva come le suddette disposizioni
costituiscano un dettaglio normativo eccessivamente puntuale, tale da
determinare un'ingerenza statale nella competenza regionale residuale
in materia di organizzazione amministrativa ed ordinamento del
personale, ai sensi dell'art. 117, comma 4, della Costituzione.
Al riguardo, la consolidata giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha ricondotto la regolamentazione delle
graduatorie di procedure selettive pubbliche nella dimensione
pubblicistica della disciplina di accesso al pubblico impiego, in
quanto le relative norme «spiega(no) la sua(loro) efficacia nella
fase anteriore all'instaurazione del contratto di lavoro e
incide(incidono) in modo diretto sul comportamento delle
amministrazioni nell'organizzazione delle proprie risorse umane e
solo in via riflessa ed eventualmente sulle posizioni soggettive»
(Corte costituzionale, sentenze n. 141 del 2012 e n. 235 del 2010).
Di recente, codesta ecc.ma Corte ha riconfermato la competenza.
legislativa regionale in materia di scorrimento e proroga delle
relative graduatorie, cosi' argomentando: «E' infine utile ricordare
che la disciplina dei concorsi per l'accesso al pubblico impiego "per
i suoi contenuti marcatamente pubblicistici e la sua intima
correlazione con l'attuazione dei principi sanciti dagli articoli 51
e 97 Cost. [...] e' invero sottratta all'incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che
si riferisce alla disciplina del rapporto gia' instaurato" (sentenza
n. 380 del 2004, punto 3.1 del Considerato in diritto). La
regolamentazione delle graduatorie di procedure selettive pubbliche
rientra, dunque, nella disciplina dell'accesso al pubblico impiego.
(...)
Tali graduatorie costituiscono il provvedimento amministrativo
conclusivo delle procedure selettive pubbliche. Con tale atto,
l'amministrazione esaurisce l'ambito proprio del procedimento
amministrativo e dell'esercizio dell'attivita' autoritativa, cui
subentra la fase in cui i suoi comportamenti vanno ricondotti
all'ambito privatistico.
Non vi e' dubbio, del resto, che la disposizione impugnata non e'
relativa a rapporti lavorativi gia' in essere, ma spiega la propria
efficacia nella fase anteriore all'instaurazione del rapporto di
lavoro, incidendo direttamente sul comportamento della AUSL della
Valle d'Aosta nell'organizzazione delle proprie risorse umane.
Per tali ragioni, la disciplina (...), poiche' si colloca in un
momento antecedente a quello del sorgere del rapporto di lavoro - in
particolare, nella fase che attiene alle procedure per l'accesso al
lavoro pubblico regionale - riguarda profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale e non
quelli, privatizzati del relativo rapporto di lavoro.
La stessa disciplina non e' quindi riconducibile alla competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile» (Corte
costituzionale, sentenza n. 241 del 2018).
Pertanto la norma, imponendo la proroga e quindi l'utilizzo di
graduatorie datate, e' lesiva della competenza regionale in materia
di organizzazione amministrativa ed ordinamento del personale nonche'
dell'esercizio delle relative funzioni amministrative, con violazione
dell'art. 117, quarto comma e dell'art. 118 Cost. La norma inoltre
contrasta con il canone di buon andamento di cui all'art. 97 Cost.,
imponendo una modalita' per la copertura dei posti vacanti, senza
ragioni idonee a giustificare tale scelta e rischiando di ingenerare
effetti negativi in termini di efficienza, efficacia ed economicita'
dell'azione amministrativa regionale.
4.2. Ove dovesse ritenersi che la proroga della validita' delle
graduatorie risalenti al 2010 riguardi anche profili di competenza
statale, la disposizione sarebbe ugualmente incostituzionale, perche'
la predetta normativa di dettaglio e' stata imposta alle regioni
senza la previsione di alcuna forma di raccordo o coordinamento, in
totale inosservanza del principio della leale collaborazione, di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
4.3. L'impugnata disposizione - nella misura in cui impone alle
amministrazioni regionali l'obbligo di organizzare, a proprie spese,
corsi di formazione obbligatoria e colloqui diretti a verificare la
perdurante idoneita' dei soggetti inseriti nelle relative graduatorie
- risulta lesiva anche dell'autonomia finanziaria regionale,
comportando, pertanto, una violazione degli articoli 117, comma 3 e
119 primo, secondo e quarto comma della Costituzione, in materia di
principi del coordinamento della finanza pubblica.
La norma in esame, infatti, non puo' essere considerata
espressione di un principio fondamentale in materia del coordinamento
della finanza pubblica, in quanto determina in modo specifico e
puntuale un vincolo aggiuntivo sull'entita' della spesa per
l'assunzione del personale regionale, comportando, pertanto,
un'indebita invasione nell'autonomia finanziaria regionale, oltre che
nell'autonomia organizzativa della regione medesima.
P.Q.M.
Si conclude affinche' piaccia all'ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 300,
360, 361, 362, 364 e 365, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, per
violazione degli articoli 5, 97, 117 terzo e quarto comma, 118, 119,
primo, secondo e quarto comma, e 120 della Costituzione.
Si deposita la deliberazione della giunta regionale n. 234 del 25
febbraio 2019 di autorizzazione a stare in giudizio.
Firenze-Roma, 28 febbraio 2019
Avv. Bora