N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2019 (della Regione autonoma Valle d'Aosta). Impiego pubblico - Legge di bilancio 2019 - Previsione dell'indizione di concorsi pubblici unici per figure professionali omogenee e dell'individuazione, con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione, di modalita' di reclutamento semplificate - Applicazione delle modalita' di reclutamento semplificate alle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 - Utilizzazione delle graduatorie dei concorsi, banditi successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2018, esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso - Abrogazione della facolta', per le amministrazioni, di limitare il numero degli eventuali idonei - Estensione temporale dei limiti di validita' delle graduatorie - Condizioni per l'utilizzo delle graduatorie approvate dal 1° gennaio 2010 al 31 dicembre 2013, la cui validita' e' prorogata sino al 30 settembre 2019 - Applicazione delle previsioni dei commi 361, 363 e 364 dell'art. 1 della legge n. 145 del 2018 alle procedure concorsuali per l'assunzione del personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, bandite dalle aziende e dagli enti del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal 1° gennaio 2020. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, commi 300, 360, 361, 362, 263 (recte: 363), 364 e 365; decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge 11 febbraio 2019, n. 12, art. 9-bis, comma 1, lettera a).(GU n.20 del 15-5-2019 )
Ricorso ex art. 127 Cost. della Regione Autonoma Valle d'Aosta,
con sede in Aosta, Pian Deffeyes n. 1, CF. 80002270074 - P. Iva
00368440079, in persona del presidente e legale rappresentante pro
tempore, Antonio Fosson, rappresentata e difesa nel presente
giudizio, in virtu' della deliberazione della Giunta regionale n. 214
del 22 febbraio 2019, nonche' in forza di procura in calce, dal prof.
avv. Francesco Saverio Marini del Foro di Roma (MRNFNC73D28H501U;
pec: francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org - n. fax:
06.36001570), ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in
Roma, via di Villa Sacchetti n. 9, ricorrente;
Contro Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma (00187), Palazzo
Chigi-Piazza Colonna 370, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma (00186), via dei
Portoghesi n. 12, e' domiciliata ex lege, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge
30 dicembre 2018, n. 145 - Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021 (Legge di stabilita' 2019), pubblicata in Suppl. ordinario
62 alla Gazzetta Ufficiale, 31 dicembre 2018, n. 302, limitatamente
all'art. 1, commi 300, 360, 361, 362, 263, 364 e 365 di tale atto
normativo; nonche' per la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, recante
«Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di
sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica
amministrazione», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 36 del 12 febbraio 2019.
Fatto
1. Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 302 del
31 dicembre 2018, S.O. 62, e' stata pubblicata la legge 30 dicembre
2018, n. 145 - Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021
(Legge di stabilita' 2019).
2. L'art. 1 della citata legge contiene alcune disposizioni inerenti
procedure e graduatorie concorsuali per il reclutamento del personale
dipendente delle pubbliche amministrazioni:
In particolare:
i) il comma 300 prevede:
«Fatta salva l'esigenza di professionalita' aventi competenze
di spiccata specificita' e fermo quanto previsto per il reclutamento
del personale di cui alla lettera a) del comma 313 e di cui al comma
335, le procedure concorsuali autorizzate a valere sulle risorse del
fondo di cui all'art. 1, comma 365, lettera b), della legge 11
dicembre 2016, n. 232, come rifinanziato ai sensi del comma 298 del
presente articolo, sono svolte, secondo le indicazioni dei piani di
fabbisogno di ciascuna amministrazione, mediante concorsi pubblici
unici, per esami o per titoli ed esami, in relazione a figure
professionali omogenee. I predetti concorsi unici sono organizzati
dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del
Consiglio dei ministri per il tramite della Commissione per
l'attuazione del Progetto di riqualificazione delle pubbliche
amministrazioni (RIPAM), di cui al decreto interministeriale 25
luglio 1994, che si avvale dell'Associazione FormezPA, e possono
essere espletati con modalita' semplificate definite con decreto del
Ministro per la pubblica amministrazione da adottare, ai sensi
dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro due
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, anche in
deroga alla disciplina prevista dai regolamenti di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, al decreto del
Presidente della Repubblica 24 settembre 2004, n. 272, e al decreto
del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 70. Le procedure
concorsuali e le conseguenti assunzioni, finanziate con le risorse
del fondo di cui all'art. 1, comma 365, lettera b), della legge 11
dicembre 2016, n. 232, come rifinanziato ai sensi del comma 298 del
presente articolo, sono effettuate senza il previo svolgimento delle
procedure previste dall'art. 30 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165»;
ii) il comma 360 stabilisce:
«A decorrere dall'anno 2019, le amministrazioni pubbliche di
cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, procedono al reclutamento del personale secondo le modalita'
semplificate individuate con il decreto di cui al comma 300. Fino
alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo
precedente, il reclutamento avviene secondo le modalita' stabilite
dalla disciplina vigente.»;
iii) il comma 361 prevede:
«Fermo quanto previsto dall'art. 35, comma 5-ter, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le graduatorie dei concorsi per il
reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, del medesimo decreto legislativo sono utilizzate
esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso.»;
iv) il comma 362 stabilisce, ancora:
«Al fine di ripristinare gradualmente la durata triennale
della validita' delle graduatorie dei concorsi di accesso al pubblico
impiego, fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi
regionali, la validita' delle graduatorie approvate dal 1° gennaio
2010 e' estesa nei limiti temporali di seguito indicati:
a) la validita' delle graduatorie approvate dal 1° gennaio
2010 al 31 dicembre 2013 e' prorogata al 30 settembre 2019 ed esse
possono essere utilizzate esclusivamente nel rispetto delle seguenti
condizioni:
1) frequenza obbligatoria da parte dei soggetti inseriti
nelle graduatorie di corsi di formazione e aggiornamento organizzati
da ciascuna amministrazione, nel rispetto dei principi di
trasparenza, pubblicita' ed economicita' e utilizzando le risorse
disponibili a legislazione vigente;
2) superamento, da parte dei soggetti inseriti nelle
graduatorie, di un apposito esame-colloquio diretto a verificarne la
perdurante idoneita';
b) la validita' delle graduatorie approvate nell'anno 2014 e'
estesa fino al 30 settembre 2019;
c) la validita' delle graduatorie approvate nell'anno 2015 e'
estesa fino al 31 marzo 2020;
d) la validita' delle graduatorie approvate nell'anno 2016 e'
estesa fino al 30 settembre 2020;
e) la validita' delle graduatorie approvate nell'anno 2017 e'
estesa fino al 31 marzo 2021;
f) la validita' delle graduatorie approvate nell'anno 2018 e'
estesa fino al 31 dicembre 2021;
g) la validita' delle graduatorie che saranno approvate a
partire dal 1° gennaio 2019 ha durata triennale, ai sensi dell'art.
35, comma 5-ter; del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
decorrente dalla data di approvazione di ciascuna graduatoria.»;
v) il comma 363 dispone:
«All'art. 4 del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125,
la lettera b) del comma 3 e i commi 3-ter e 3-quater sono abrogati.»;
vi) il comma 364 prevede:
«All'art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
la lettera e-bis) del comma 3 e' abrogata, fermo restando quanto
previsto dall'art. 400, comma 15, del testo unico di cui al decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297, e dal decreto legislativo 13
aprile 2017, n. 59.»;
vii) da ultimo, il comma 365 dispone:
«La previsione di cui al comma 361 si applica alle
graduatorie delle procedure concorsuali bandite successivamente alla
data di entrata in vigore della presente legge.».
3. Con legge 11 febbraio 2019, n. 12, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 36 del 12 febbraio 2019, e'
stato convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, recante disposizioni urgenti in materia di
sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica
amministrazione.
In sede di conversione e' stato inserito l'art. 9-bis, recante
«Semplificazioni in materia di personale del Servizio sanitario
nazionale e di fatturazione elettronica per gli operatori sanitari».
Il comma 1, lettera a), della disposizione in esame prevede:
«1. All'art. 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 365 e' aggiunto, in fine, il seguente periodo:
"Le previsioni di cui ai commi 361, 363 e 364 si applicano alle
procedure concorsuali per l'assunzione di personale medico,
tecnico-professionale e infermieristico, bandite dalle aziende e
dagli enti del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal 1º
gennaio 2020".».
4. Le disposizioni in esame, nella parte in cui si applicano
anche alla Regione Autonoma Valle d'Aosta, violano numerosi profili
competenziali costituzionalmente attribuiti alla medesima, come pure
i principi di ragionevolezza e leale collaborazione, sicche' se ne
impone la dichiarazione di incostituzionalita' sotto i seguenti
profili in
Diritto
Premessa.
Contenuto delle disposizioni impugnate e relativa applicabilita' alla
Regione Autonoma Valle D'Aosta.
1. Prima di scendere nel merito dei motivi di incostituzionalita'
delle disposizioni impugnate, e' bene illustrarne i contenuti, tenuto
anche conto delle modifiche da ultimo introdotte dall'art. 9-bis,
decreto-legge n. 135/18, inserito dalla legge di conversione n.
12/2019, che ha aggiunto l'ultimo periodo all'art. 1, comma 365,
della legge n. 145/2018.
Le disposizioni contestate concernono l'accesso all'impiego
pubblico (escluso il personale scolastico, compresi i dirigenti, e il
personale delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e
coreutica, in forza della deroga di cui al comma 366 dell'art. 1),
ivi comprese le assunzioni di personale medico, tecnico-professionale
e infermieristico presso gli enti del Servizio sanitario nazionale, e
incidono sulle modalita' di esperimento dei concorsi (in particolare
commi 300 e 360), sulla proroga delle graduatorie pubbliche in essere
(comma 362), sull'utilizzo «esclusivamente per la copertura dei posti
messi a concorso» delle graduatone relative ai concorsi pubblici che
saranno banditi (commi 361, 363, 364 e 365).
Per effetto della modifica introdotta all'art. 1, comma 365,
legge n. 145/2018 dall'art. 9-bis del decreto-legge n. 135/2018,
inserito in sede di conversione dalla legge n. 12/2019, il
legislatore ha poi previsto una diversificazione temporale di
applicabilita' di alcune delle disposizioni contestate.
In particolare, per quanto riguarda in generale i concorsi
pubblici per l'accesso ai ruoli delle pubbliche amministrazioni, la
previsione dell'utilizzo della graduatoria «esclusivamente per la
copertura dei posti messi a concorso» (commi 361, 363 e 364), si
applica alle procedure bandite dalla data di entrata in vigore della
legge n. 145/2018 (cfr. art. 1, comma 365, primo periodo).
Per quanto invece riguarda il reclutamento del personale medico,
tecnico professionale e infermieristico da parte delle aziende e
degli enti del servizio sanitario, la previsione in esame (commi 361,
363 e 364) si applichera' alle procedure bandite dal 1° gennaio 2020
(cfr. art. 1, comma 365, secondo periodo, inserito dall'art. 9-bis,
comma 1, lettera a), decreto-legge n. 135/2018, convertito con
modificazioni dalla legge n. 12/2019).
Le altre disposizioni contestate, in particolare i commi 300 e
360 (sull'utilizzo di procedure di reclutamento semplificate
stabilite con decreto ministeriale del Ministro della pubblica
amministrazione), e il comma 362 (recante disposizioni di proroga di
validita' di graduatorie pubbliche), trovano invece immediata
applicazione per tutte le pubbliche amministrazioni di cui all'art.
1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, compresi quindi
aziende ed enti del Servizio sanitario nazionale (ed escluso il
personale scolastico, compresi i dirigenti, e il personale delle
istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, in
forza della deroga di cui al comma 366 dell'art. 1).
2. Tanto premesso, e' bene evidenziare, anche al fine di evitare
possibili eccezioni di inammissibilita' avversarie, che
l'applicabilita' delle disposizioni contestate anche alla Regione
Autonoma Valle d'Aosta, ai suoi enti locali, agli enti strumentali,
alle aziende ed enti del Servizio sanitario regionale, appare dubbia,
ma non implausibile.
Vero e', infatti, che tali disposizioni modificano direttamente
alcune previsioni recate dal decreto legislativo n. 165/2001 (si
vedano in particolare i commi 363 e 364), e che l'art. 1, comma 3, di
tale atto normativo, non prevede la diretta applicabilita' delle sue
disposizioni alle regioni autonome, limitandosi a stabilire che «I
principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
e successive modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni,
costituiscono altresi', per le regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento ei Bolzano, nome fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica».
Come pure e' vero che il citato art. 2, della legge n. 421 del
1992, stabilisce espressamente, al terzo comma, che: «Restano salve
per la Valle d'Aosta le competenze statutarie in materia, le norme di
attuazione e la disciplina sul bilinguismo. Resta comunque salva, per
la Provincia Autonoma di Bolzano, la disciplina vigente sul
bilinguismo e la riserva proporzionale di posti nel pubblico
impiego».
Al contempo, pero', le disposizioni contestate si riferiscono,
indistintamente, alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, elenco in cui
rientrano anche «le Regioni» e «le aziende e gli enti del Servizio
sanitario nazionale» (si vedano in particolare i commi 361 e 365), o
recano esplicito riferimento a «leggi regionali» (si veda in
particolare il comma 362), donde potrebbe essere desunta la
volonta' - indebita - del legislatore statale di applicarle anche
alla regione odierna ricorrente.
Ragion per cui si impone, in via cautelativa, l'impugnazione
delle norme sopra richiamate, nella parte in cui fossero ritenute
applicabili anche alla Regione Autonoma Valle d'Aosta. Secondo
pacifica giurisprudenza di questa Corte, del resto, possono trovare
ingresso, nel giudizio in via principale, questioni promosse in via
cautelativa ed ipotetica, sulla base di interpretazioni prospettate
soltanto come possibili, purche' non implausibili e comunque
ragionevolmente collegabili alle disposizioni impugnate (sentenze n.
154 del 2017, n. 189, n. 159, n. 156 e n. 3 del 2016).
Segue. L'ambito di incidenza delle disposizioni contestate sul quadro
normativo e regolamentare regionale.
1. Ancora in via preliminare, occorre dare contezza dell'organica
disciplina legislativa e regolamentare gia' vigente in Regione Valle
d'Aosta, su cui le disposizioni impugnate - laddove ritenute
applicabili alla ricorrente - andranno indebitamente a incidere.
2. Il comma 300 dell'art. 1, per la parte che qui interessa,
prevede l'adozione (si badi, senza alcun meccanismo partecipativo
regionale) di un «decreto del Ministro per la pubblica
amministrazione da adottare, ai sensi dell'art. 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, entro due mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, anche in deroga alla disciplina prevista
dai regolamenti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9
maggio 1994, n. 487, al decreto del Presidente della Repubblica 24
settembre 2004, n. 272, e al decreto del Presidente della Repubblica
16 aprile 2013, n. 70».
Tale decreto dovra' definire procedure semplificate di
reclutamento del personale pubblico. A norma del successivo comma 360
dell'art. 1, a decorrere dall'anno 2019 le «amministrazioni pubbliche
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165», e quindi anche la regione ricorrente, dovranno procedere al
reclutamento del personale «secondo le modalita' semplificate
individuate con il decreto di cui al comma 300».
Le procedure di cui al citato decreto ministeriale dovranno
essere seguite anche per il reclutamento nell'Azienda USL Valle
d'Aosta e negli enti del S.S.R, dal momento che l'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo n. 165 del 2001 ricomprende appunto «le
aziende egli enti del Servizio sanitario nazionale».
Tali disposizioni impattano direttamente sulla disciplina
legislativa e regolamentare gia' vigente in Regione Valle d'Aosta, di
cui alla legge regionale n. 22 del 2010 e al regolamento regionale n.
1 del 2013.
In particolare, l'art. 48 della legge regionale n. 22 del 2010
deferisce a un regolamento regionale la definizione de «I requisiti
di accesso, le modalita' e i criteri per il reclutamento del
personale degli enti di cui all'art. 1, comma 1», cioe' gli enti del
Comparto unico della Valle d'Aosta. L'attuativo r.r. n. 1 del 2013 ha
appunto disciplinato le procedure di reclutamento per l'assunzione
del personale della regione e degli enti del Comparto unico
(requisiti, procedure, criteri).
La legislazione regionale stabilisce anche, tanto per l'accesso
ai ruoli del Comparto unico quanto per l'accesso agli enti del S.S.R,
apposita disciplina riferita all'accertamento preliminare di
conoscenza della lingua francese o italiana, in attuazione dell'art.
38 della legge costituzionale n. 4/1948 (cfr. articoli 41 della legge
regionale n. 22/2010 e 16 del r.r. 1/2013, nonche' per il S.S.R.
l'art. 42 della legge regionale n. 5/2000).
Per effetto dell'art. 1, commi 300 e 360, per il reclutamento del
proprio personale dipendente e del personale sanitario regionale, la
regione non potra' piu' utilizzare le procedure cosi' stabilite e
finalizzate anche all'accertamento della conoscenza della lingua
francese o italiana, ma sara' vincolata all'utilizzo delle modalita'
semplificate stabilite dal decreto ministeriale di cui al comma 300
(per la cui adozione, si anticipa sin d'ora, non e' neppure prevista
alcuna partecipazione regionale).
3. Proseguendo, il comma 361 dell'art. 1 stabilisce che, ferma la
validita' triennale delle graduatorie, o quella inferiore prevista
dalle regioni (art. 35, comma 5-ter del decreto legislativo
n. 165/2001), «le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del
personale presso le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del medesimo decreto legislativo sono utilizzate
esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso».
Tale previsione, in forza del comma 365 dell'art. 1, si
applichera' «alle graduatorie delle procedure concorsuali bandite
successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge»,
salvo per le procedure relative all'assunzione del personale medico,
tecnico-professionale e infermieristico da parte delle aziende ed
enti del Servizio sanitario nazionale, in relazione alle quali - per
effetto dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge n.
135/2018, convertito con modificazioni dalla legge n. 12/2019, che ha
aggiunto un periodo all'art. 1, comma 365, legge n. 145/2018 - la
previsione in esame trovera' applicazione alle graduatorie relative
alle procedure bandite a decorrere dal 1° gennaio 2020.
Risulta quindi stabilito un obbligo anche per le regioni, nonche'
per le aziende ed enti del Servizio sanitario regionale (in quanto
amministrazioni pubbliche ai sensi dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 165 del 2001) sulle modalita' di utilizzo delle
graduatorie di concorso per il reclutamento del proprio personale:
attraverso la previsione dell'utilizzabilita' delle graduatorie
«esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso»,
infatti, viene sostanzialmente eliminata tanto la possibilita' di
operare uno scorrimento delle graduatorie - nel periodo di vigenza
delle stesse - per far fronte alla copertura di posti che si
rendessero vacanti successivamente all'indizione del concorso, quanto
la possibilita' di utilizzo delle graduatorie - nel periodo di
vigenza delle stesse - per la copertura di posti necessari ad altro
ente del Comparto unico.
Anche in questo caso, vi e' un impatto diretto sulla disciplina
normativa e regolamentare gia' compiutamente e proficuamente adottata
in Valle d'Aosta nell'esercizio della propria competenza primaria e
residuale.
In particolare, l'art. 31 del richiamato r.r. n. 1 del 2013, dopo
aver stabilito - in generale - che l'ente che ha avviato la procedura
si riserva di utilizzare la graduatoria per assunzioni a tempo
indeterminato o determinato in posti che si rendessero
successivamente vacanti, attribuisce a ciascun ente del comparto,
previa convenzione, la facolta' di attingere dalle graduatorie di
altri enti per assunzioni a tempo determinato o indeterminato. Si
prevede inoltre l'utilizzo delle graduatorie anche per le assunzioni
part-time. In caso di assunzioni a tempo pieno ed indeterminato, i
dipendenti gia' assunti a tempo indeterminato part-time mantengono il
diritto di precedenza per l'assunzione a tempo pieno rispetto agli
idonei inseriti in posizioni successive.
Ancora, l'art. 41 della legge regionale n. 22 del 2010 stabilisce
che la regione puo' bandire procedure selettive uniche per la
copertura dei posti disponibili anche negli altri enti del Comparto
unico, secondo criteri e modalita' stabiliti dal citato r.r. n.
1/2013 (art. 41).
Per effetto della disposizione impugnata, che prevede
l'utilizzabilita' della graduatoria solo per la copertura dei posti
messi a concorso, dunque, le richiamate disposizioni non sarebbero
piu' applicabili, con particolare riferimento al meccanismo dello
scorrimento per posti che si rendessero successivamente vacanti, ai
meccanismi di convenzionamento per l'utilizzo di graduatorie di
concorsi banditi da altri enti, e alla disciplina della c.d.
graduatoria generale.
Precisamente, la disciplina regionale potrebbe continuare a
essere applicata solo per le assunzioni a tempo determinato.
Il comma 363 dell'art. 1, infatti, ha abrogato alcune
disposizioni dell'art. 4 del decreto-legge n. 101 del 2013,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125 del 2013, che
permettevano lo scorrimento delle graduatorie e l'utilizzo di
graduatorie di concorsi banditi da altre pubbliche amministrazioni,
abrogazioni funzionali a rendere operativo l'obbligo di cui al
precedente comma 361 per le amministrazioni dello Stato, le agenzie,
gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca.
La disposizione in esame, al contempo, non ha abrogato il comma 1
dell'art. 4 del richiamato decreto-legge n. 101/2013, convertito con
modificazioni dalla legge n. 125 del 2013.
La disposizione in esame, che ha introdotto modifiche all'art.
36, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001, prevede l'obbligo
per tutte le pubbliche amministrazioni, al fine di prevenire fenomeni
di precariato, di procedere alle assunzioni a tempo determinato di
vincitori e idonei collocati nelle graduatorie vigenti per concorsi a
tempo indeterminato, proprie o approvate da altre amministrazioni,
previo accordo con le stesse.
Per effetto del combinato disposto dei commi 361 e 363 dell'art.
1, dunque, le regioni potranno derogare all'obbligo di utilizzo delle
graduatorie per i soli posti messi a concorso, solo per assunzioni a
tempo determinato di idonei non vincitori.
Per quanto riguarda gli enti del Servizio sanitario regionale,
questa disciplina trovera' applicazione per le procedure bandite dal
1° gennaio 2020, per effetto della previsione inserita all'art. 1,
comma 365, legge n. 145/2018 dal citato art. 9-bis, comma 1, lettera
a), del decreto-legge n. 135/2018, convertito con modificazioni dalla
legge n. 12/2019.
4. Ancora, il comma 362 dell'art. 1 introduce alcune previsioni
di proroga della validita' temporale delle graduatorie in essere
nelle pubbliche amministrazioni, e approvate dal 1° gennaio 2010,
differenziata «per scaglioni» in ragione del termine di approvazione
finale, condizionando il reclutamento, per quelle piu' risalenti
(cioe' quelle approvate dal 2010 al 2013), a ulteriori adempimenti
procedurali (quali la frequenza di corsi di aggiornamento e
formazione e il superamento di apposito esame-colloquio).
L'applicabilita' della disposizione anche alle regioni si desume
dall'inciso «fatti salvi i periodi di vigeva inferiori previsti da
leggi regionali»; analogamente la previsione dovrebbe ritenersi
applicabile anche alle graduatorie relative alle procedure di
reclutamento del personale delle aziende e degli enti del S.S.R, dal
momento che il comma 366 dell'art. 1 prevede una deroga
all'applicazione dei precedenti commi 361-364 soltanto con
riferimento «alle assunzioni del personale scolastico, inclusi i
dirigenti, e del personale delle istituzioni di alta formazione
artistica, musicale e coreutica».
Anche in questo caso, vi e' un impatto diretto e immediato sulla
vigente disciplina regionale in materia, come disciplinata dalla
legge regionale n. 22 del 2010 e dalla legge regionale n. 12 del
2018.
In particolare la prima prevede (all'art. 41, comma 6) la
validita' triennale delle graduatorie, mentre la seconda ha stabilito
(all'art. 6, comma 5), che alle assunzioni a tempo indeterminato
l'amministrazione regionale e gli enti del Comparto provvedono in via
prioritaria mediante scorrimento delle graduatorie vigenti alla data
del 31 dicembre 2018, la cui efficacia e' all'uopo prorogata sino al
31 dicembre 2019, senza ulteriori condizioni. Parimenti sono state
prorogate al 31 dicembre 2019, senza condizioni, le graduatorie di
procedure selettive pubbliche bandite dall'Azienda USL Valle d'Aosta
per il reclutamento del personale del comparto, in scadenza alla data
del 31 dicembre 2018 (art. 34, legge regionale n. 12/2018).
Pertanto in Regione Valle d'Aosta e' stata gia' disposta la
proroga al 31 dicembre 2019 delle graduatorie in scadenza al 31
dicembre 2018, senza condizioni e senza differenziazioni temporali.
Si ritiene che l'inciso «fatti salvi i periodi di vigenza
inferiori previsti da leggi regionali» non possa che riferirsi alle
regioni che non avessero ancora prorogato le graduatorie in scadenza
al 31 dicembre 2018 al momento dell'entrata in vigore della legge n.
145/2018, mentre per le regioni che, come la Valle d'Aosta, avessero
gia' provveduto in tal senso prima della scadenza di quelle
graduatorie, la disposizione statale in esame non dovrebbe trovare
applicazione, restando salvi i termini di scadenza (inferiori o
superiori) e le condizioni di validita' delle graduatorie gia'
disciplinate a livello regionale.
Laddove invece dovesse ritenersi che, in ragione dell'inciso
«fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi
regionali», l'unico ambito in cui la legislazione regionale (anche
gia' emanata) possa incidere rispetto alle ulteriori condizioni
previste per la perdurante validita' delle graduatorie regionali in
essere, sia quello inerente la validita' temporale «inferiore» delle
graduatorie, mentre non potrebbero essere stabiliti (o continuare a
trovare applicazione se gia' stabili) termini di validita'
«superiore», ne' essere derogate le condizioni di utilizzabilita'
delle graduatorie approvate tra il 2010 e il 2013, la disposizione
contestata produrrebbe i seguenti effetti sulla legislazione
regionale valdostana gia' adottata:
i) le graduatorie regionali approvate dal 2010 al 2013
scadrebbero, in forza del comma 262 dell'art. 1, il 30 settembre
2019, e potrebbero essere utilizzate solo previo esperimento di corsi
di aggiornamento e superamento di apposito esame-colloquio, mentre
non troverebbe applicazione il termine di validita' «superiore»
previsto in Valle d'Aosta fino al 31 dicembre 2019 (ex articoli 6,
comma 5, e 34, legge regionale n. 12/2018), e senza condizioni.
ii) le graduatorie approvate nel 2014 scadrebbero, in forza
del comma 262 dell'art. 1, il 30 settembre 2019, mentre non
troverebbe applicazione il termine di validita' «superiore» previsto
in Valle d'Aosta fino al 31 dicembre 2019 (ex articoli 6, comma 5, e
34, legge regionale n. 12/2018).
Infine, il comma 364 dell'art. 1, abroga la lettera e-bis) del
comma 3, decreto legislativo n. 165 del 2001, che individuava, fra i
principi cui devono conformarsi le procedure di reclutamento nelle
pubbliche amministrazioni, ivi comprese le regioni, quello inerente
la «facolta', per ciascuna amministrazione, di limitare nel bando il
numero degli eventuali idonei in misura non superiore al venti per
cento dei posti messi a concorso, con arrotondamento all'unita'
superiore».
La disposizione in esame, che trova immediata applicazione per le
assunzioni nei ruoli regionali, con riferimento all'assunzione di
personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, si
applichera' invece alle procedure bandite dalle aziende e dagli enti
del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal 1° gennaio 2020, in
forza della modifica al comma 365 apportata dall'art. 9-bis, del
decreto-legge n. 135/2018, aggiunto dalla legge di conversione n.
12/2019.
5. Stante quanto precede, emerge in misura evidente l'impatto
diretto e immediato delle disposizioni impugnate sulla disciplina
regionale vigente in materia di procedure e graduatorie di
reclutamento del personale dipendente della Valle d'Aosta e degli
enti del Comparto unico regionale, ivi compreso il personale del
Servizio sanitario regionale.
Disciplina che, preme sin d'ora anticiparlo, la regione ha
introdotto nell'esercizio della propria competenza primaria nelle
materie di «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla
regione e stato giuridico ed economico del personale» e di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», di
cui all'art. 2, comma primo, lettere a) e b) dello statuto speciale
valdostano, e della competenza residuale ex art. 117, comma 4, Cost.,
in combinato disposto con l'art. 10, legge costituzionale n. 3 del
2001, in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa
delle regioni e degli enti pubblici regionali», materie sottratte
alla competenza normativa statale e invece indebitamente travalicate
dalle disposizioni oggetto dell'odierno ricorso.
Per quanto riguarda l'assunzione presso l'ASL Valle d'Aosta e gli
enti del Servizio sanitario regionale, le richiamate previsioni
risultano adottate anche nell'esercizio delle competenze integrative
in materia di «igiene e sanita', assistenza ospedaliera e
profilattica», di cui all'art. 3, lettera f) e l), dello statuto
speciale.
Quanto detto risulta ulteriormente avvalorato alla luce della
recente pronuncia di questa ecc.ma Corte n. 241 del 2018, che proprio
con riferimento a un'impugnativa statale nei confronti di alcune
disposizioni della legge regionale n. 23 del 2017 in materia di
proroga delle graduatorie della ASL Valle d'Aosta, ha affermato la
competenza esclusiva della regione nella materia residuale
«"ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni e degli
enti pubblici regionali", escludendo qualsiasi titolo competenziale
di intervento dello Stato.
E del resto, con specifico riferimento al personale medico
sanitario, in Regione Valle d'Aosta la relativa spesa e' interamente
finanziata dalla ricorrente, senza oneri a carico del bilancio
statale. Ai sensi dell'art. 34, comma 3, terzo periodo, della legge
n. 724 del 1994, infatti, «la Regione Valle d'Aosta e le Province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato, utilizzando
prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse
attribuiti dall'art. 11, comma 9, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, e, ad
integrazione, le risorse dei propri bilanci».
Peraltro, anche a ritenere - per assurdo - che tali disposizioni
rientrino in una qualche sfera di attribuzione statale, l'intreccio
inestricabile con le competenze legislative della regione e
l'incisione sulle corrispondenti funzioni regolamentari e
amministrative, avrebbe richiesto l'adozione di meccanismi
concertativi forti, nella specie mancati, ne' previsti in sede
attuativa.
Nemmeno sfugge come le disposizioni in discussione sacrifichino
indebitamente anche i principi di semplificazione, efficienza,
economicita' e buon andamento perseguiti dalla regione attraverso
misure quali l'istituzione di concorsi unici e di graduatorie
generali, la possibilita' di utilizzo per «scorrimento» delle
graduatorie regionali anche a vantaggio degli enti appartenenti al
Comparto unico regionale diversi da quelli che hanno bandito la
procedura selettiva, la proroga senza condizioni delle graduatorie
vigenti in regione fino al 31 dicembre 2019.
6. La dichiarazione di incostituzionalita' delle disposizioni
impugnate si impone quindi con ogni evidenza, nella parte in cui si
applicano anche alla Regione Autonoma Valle d'Aosta.
A seguire verranno dunque illustrati i profili di
incostituzionalita' dell'art. 1, commi 300, e da 360 a 365, della
legge n. 145/2018, e dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 135/2018, inserito dalla legge di conversione n.
12/2019 (che ha apportato modifiche all'art. 1, comma 365, legge n.
145/2018 citato).
I. Incostituzionalita' delle disposizioni impugnate per violazione
dell'art. 2, comma 1, lettera A) e B), dell'art. 3, lettera L),
dell'art. 4 e dell'art. 38 dello statuto speciale valdostano (legge
costituzionale n. 4/1948), nonche' per violazione dell'art. 117,
commi 3 e 4 Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge
costituzionale n. 3/2001.
1. Come anticipato, le disposizioni recate dall'art. 1, commi 300
e da 360 a 365, introducono disposizioni in materia di procedure di
reclutamento nelle pubbliche amministrazioni, di validita' e di
fruibilita' delle relative graduatorie di concorso. L'art. 9-bis,
comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 135/2018, convertito con
modificazioni dalla legge n. 12/2019, ha previsto che, per le
assunzioni del personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico presso gli enti del S.S.N. , alcune di tali
disposizioni (in particolare quelle di cui ai commi 361, 363 e 364)
si applichino solo alle procedure bandite dal 1° gennaio 2020.
In particolare, il comma 360 stabilisce che, a decorrere
dall'anno 2019, il reclutamento del personale delle pubbliche
amministrazioni, ivi comprese le regioni e gli enti del Servizio
sanitario regionale, avviene secondo modalita' semplificate stabilite
con il decreto del Ministro per la pubblica amministrazione di cui al
comma 300.
I commi 361 e 365 stabiliscono che le graduatorie delle procedure
bandite per il reclutamento del personale delle pubbliche
amministrazioni, ivi comprese le regioni, successivamente all'entrata
in vigore della legge n. 145/2018, possono essere utilizzate soltanto
per la copertura dei posti messi a concorso.
Con riferimento all'assunzione di personale medico,
tecnico-professionale e infermieristico, la disposizione di cui al
comma 361 si applichera' alle procedure bandite dalle aziende e dagli
enti del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal 1° gennaio
2020, in forza dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 135/2018, convertito con modificazioni dalla legge
n. 12/2019, che ha aggiunto un periodo al comma 365 dell'art. 1,
legge n. 145/2018.
Il comma 362 introduce disposizioni sui termini di validita'
delle vigenti graduatorie per il reclutamento delle pubbliche
amministrazioni e degli enti del Servizio sanitario regionale,
prevedendo diversi termini a seconda della data di approvazione, e
stabilendo che per il reclutamento degli idonei delle graduatorie
approvate tra il 2010 e il 2013 e' necessaria la proficua
partecipazione a corsi di formazione e aggiornamento «organizzati da
ciascuna amministrazione (..) con le risorse disponibili a
legislazione vigente», e il superamento di un esame-colloquio. Sono
fatti salvi i soli termini «inferiori» stabiliti dalle regioni.
In forza del comma 364, le amministrazioni non avranno piu' la
facolta' di limitare nel bando il numero degli eventuali idonei in
misura non superiore al venti per cento dei posti messi a concorso.
Simile previsione, con riferimento alle procedure per l'assunzione di
personale medico, tecnico-professionale e infermieristico, si
applichera' a partire da quelle bandite dalle aziende e dagli enti
del Servizio sanitario nazionale a decorrere dal 1° gennaio 2020, in
forza dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge n.
135/2018, convertito con modificazioni dalla legge n. 12/2019, che ha
aggiunto un periodo al comma 365 dell'art. 1, legge n. 145/2018.
2. Le disposizioni in esame - nella parte in cui siano ritenute
applicabili alla regione ricorrente, ai suoi enti locali e agli enti
a essi strumentali, all'AUSL Valle d'Aosta e agli enti del Servizio
sanitario regionale - sono manifestamente incostituzionali, perche'
invasive della competenza normativa primaria attribuita dall'art. 2,
lettera a) e b), dello statuto speciale valdostano (legge
costituzionale n. 4/1948), nelle materie di «ordinamento degli uffici
e degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico e economico
del personale» e di «ordinamento degli enti locali», e delle
competenze amministrative su tali materie attribuite dall'art. 4
dello statuto stesso.
Sussiste altresi' l'indebita invasione della competenza residuale
di cui all'art. 117, comma 4, Cost., spettante anche alla regione
ricorrente in forza della clausola di cui all'art. 11 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, nella materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti pubblici
regionali», piu' volte riconosciuta da questa Corte per l'accesso
all'impiego pubblico regionale.
Nel perimetro di queste materie rientra chiaramente la potesta'
esclusiva della regione di disciplinare le modalita' di accesso al
lavoro pubblico regionale, ivi compreso il reclutamento del personale
medico, tecnico-professionale e infermieristico presso l'ASL Valle
d'Aosta e gli enti del S.S.R. Vi rientra, in particolare e per quel
che qui rileva, la definizione di criteri per l'indizione delle
procedure di reclutamento, quelli inerenti le relative modalita',
come pure quelli relativi all'utilizzabilita' delle graduatorie;
ambiti che, come visto, risultano peraltro gia' compiutamente
disciplinati dalle leggi e dai regolamenti regionali valdostani,
appunto nell'esercizio delle predette potesta' legislative
statutariamente sancite.
Quanto al reclutamento nel comparto del Servizio sanitario
regionale, risulta altresi' invasa la competenza integrativa
regionale in materia di «igiene e sanita'» di cui all'art. 3 dello
statuto, e le corrispondenti funzioni amministrative riconosciute in
tale materia dall'art. 4 dello statuto stesso. L'esclusiva spettanza
alla regione del potere normativo e regolamentare in materia di
reclutamento del personale del S.S.R e' tanto piu' avvalorata dal
fatto che, in forza dell'art. 34, comma 3, terzo periodo, della legge
n. 724 del 1994, «la Regione Valle d'Aosta e le Province autonome di
Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio
sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le
entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse attribuiti
dall'art. 11, comma 9, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502, e successive modificazioni ed integrazioni, e, ad integrazione,
le risorse dei propri bilanci», sicche' il legislatore statale non e'
neppure legittimato a emanare principi generali di coordinamento
della finanza pubblica in materia (ex multis, sentenze n. 241 del
2018, n. 125 del 2015, n. 187 del 2012, n. 133 del 2010, n. 341 del
2009).
Risulta altresi' violato, specie con particolare riferimento a
quanto previsto dai commi 300 e 360, che prevedono il reclutamento
presso gli enti del Comparto unico regionale e del S.S.R secondo le
modalita' semplificate stabilite con decreto del Ministro della
pubblica amministrazione, l'art. 38 dello statuto speciale
valdostano, laddove prevede la parificazione della lingua francese a
quella italiana (comma 1) e l'assunzione presso le amministrazioni
pubbliche di soggetti che conoscano la lingua francese (comma 3),
previsioni attuate in regione attraverso la predisposizione di
procedure selettive volte all'accertamento preliminare della
conoscenza della lingua francese e italiana, e che invece non trovano
alcuna copertura nelle disposizioni impugnate.
A definitiva conferma dell'afferenza delle disposizioni impugnate
su ambiti di esclusiva competenza della Regione Autonoma Valle
d'Aosta, si richiama l'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
165 del 2001, che, lungi dal prevedere la generalizzata
applicabilita' del testo unico alle regioni ad autonomia speciale,
stabilisce espressamente che, per queste ultime, costituiscono norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica i soli
principi desumibili dall'art. 2, legge n. 421 del 1992 e dall'art.
11, comma 4, legge n. 59 del 1997.
E tra queste norme fondamentali l'art. 2 della legge n. 421/1992
prevede testualmente, al comma 3, che: «Restano salve per la Valle
d'Aosta le competenze statutarie in materia, le norme di attuazione e
la disciplina sul bilinguismo».
3. La giurisprudenza di questa Corte e' costante e consolidata
nell'affermare che, per quanto riguarda la competenza legislativa a
disciplinare l'impiego pubblico regionale, ivi compreso quello
relativo all'assunzione del personale degli enti del Servizio
sanitario regionale, «i profili pubblicistico-organizzativi
dell'impiego pubblico regionale rientrano nell'ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale, e quindi appartengono alla
competenza legislativa residuale della regione» di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost. (sentenze n. 149 del 2012, n. 63 del 2012, n. 191
del 2017). Nel perimetro di questa competenza rientrano, ancora
secondo univoca giurisprudenza costituzionale, tanto «le procedure
concorsuali pubblicistiche per l'accesso al ruolo» (sentenze n. 310
del 2011 e n. 324 del 2010), quanto «il conferimento degli incarichi»
e «la durata degli stessi» (sentenze n. 105 del 2013, n. 251 del
2016, n. 191 del 2017), quanto, ancora, «la regolamentazione delle
graduatorie di procedure selettive pubbliche» (sentenza n. 241 del
2018).
Piu' in generale, questa Corte ha affermato il principio per cui
la disciplina dei concorsi per l'accesso al pubblico impiego, «per i
suoi contenuti marcatamente pubblicistici e la sua intima
correlazione con l'attuazione dei principi sanciti dagli artt. 51 e
97 Cost. [...] e' invero sottratta all'incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che
si riferisce alla disciplina del rapporto gia' instaurato» (sentenza
n. 380 del 2004), solo in relazione alla quale e' configurabile la
competenza statale in materia di ordinamento civile (limitata,
appunto, ai soli «interventi legislativi che [...] dettano misure
relative a rapporti lavorativi gia' in essere», ex multis sentenze n.
32 del 2017, n. 251 e 186 del 2016, n. 180 del 2015)).
Cio' in quanto la regolamentazione delle modalita' di accesso al
lavoro pubblico regionale «spiega la sua efficacia nella fase
anteriore all'instaurazione del contratto di lavoro e incide in modo
diretto sul comportamento delle amministrazioni nell'organizzazione
delle proprie risorse umane e solo in via riflessa ed eventualmente
sulle posizioni soggettive» (sentenza n. 235 del 2010).
Non vi e' dubbio che le disposizioni impugnate non sono relative
a rapporti lavorativi gia' in essere, ma spiegano la propria
efficacia nella fase anteriore all'instaurazione del rapporto di
lavoro, incidendo direttamente sulle prerogative regionali di
reclutamento e organizzazione delle proprie risorse umane.
Tutti questi principi sono stati recentemente richiamati e
ribaditi da questa Corte con la sentenza n. 241 del 2018, che
pronunciandosi sulla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 22, comma 1, della legge della Regione Valle d'Aosta 22
dicembre 2017, n. 23, di proroga delle graduatorie della ASL della
Valle d'Aosta al 31 dicembre 2019, sollevata dal Governo per pretesa
violazione degli articoli 2 e 3 della legge costituzionale n. 4/1948
e degli art. 3, 97 e 117, comma secondo, lettera l), e comma terzo,
della Costituzione, ha dichiarato non fondate le questioni,
riconoscendo, appunto, la competenza esclusiva regionale in materia
ex art. 117, comma 4, Cost. e art. 10, legge costituzionale n. 3 del
2001.
Competenza esclusiva che e' stata appunto esplicitata anche con
riferimento all'accesso all'impiego pubblico presso l'ASL Valle
d'Aosta e gli enti del S.S.R, tanto piu' che - come detto - la spesa
per il personale del settore sanitario nel territorio valdostano e'
integralmente finanziata Regione Valle d'Aosta, senza oneri a carico
del bilancio statale.
4. Si chiede quindi la declaratoria di incostituzionalita' delle
disposizioni impugnate sotto questo primo assorbente profilo.
II. Incostituzionalita' delle disposizioni impugnate per violazione
degli articoli 3 e 97 Cost., dei principi di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 Cost., anche in relazione all'art. 117,
commi secondo, terzo e quarto, cost. (in combinato disposto con
l'art. 10, legge costituzionale n. 3/2001), e agli articoli 2,
lettere A) e B), 3, lettera L), 4 e 38 della legge costituzionale n.
4/1948.
1. Si e' gia' detto che le disposizioni contestate invadono sfere
di competenza primaria regionale costituzionalmente attribuite
dall'art. 2, lettera a) e b), dello statuto speciale (legge
costituzionale n. 4/1948), nelle materie «ordinamento degli uffici e
degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico ed economico
del personale» e di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», nonche' la competenza residuale ex art. 117, comma
4, Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge costituzionale
n. 3 del 2001, in materia di «ordinamento e organizzazione
amministrativa delle regioni e degli enti pubblici regionali», e,
corrispondentemente le funzioni amministrative su tali materie
spettanti alla regione in forza dell'art. 4 dello statuto.
Con riferimento al reclutamento presso gli enti del Servizio
sanitario regionale risulta altresi' invasa la competenza integrativa
riconosciuta dall'art. 3 dello statuto in materia di «igiene e
sanita'».
Risulta altresi' violato l'art. 38 dello statuto speciale, la cui
attuazione richiede l'accertamento preliminare della conoscenza della
lingua francese ai fini dell'assunzione nei ruoli dell'impiego
pubblico regionale.
2. Anche nella denegata ipotesi in cui volesse rinvenirsi un
titolo competenziale statale a copertura delle gravate disposizioni,
esse si confermerebbero comunque illegittime, in primo luogo, per
violazione del principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 120
Cost..
E infatti, l'inestricabile intreccio con materie di competenza
regionale comporta il dovere del legislatore statale di predispone
adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a difesa delle
loro competenze, al fine di contemperare le ragioni dell'esercizio
unitario delle stesse con la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze n. 65 del
2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012).
Questa ecc.ma Corte ha sempre piu' valorizzato la leale
collaborazione quale principio guida nell'evenienza, che qui sarebbe
chiaramente ricorrente anche a ipotizzare un titolo competenziale
statale, di uno stretto intreccio fra materie e competenze, e ha
ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio incarna la
collaborazione (di recente, sentenze n. 21 e n. 1 del 2016).
Un'analoga esigenza di coinvolgere adeguatamente le regioni e gli
enti locali nella forma dell'intesa e' stata riconosciuta anche
nell'ipotesi della attrazione in sussidiarieta' della funzione
legislativa allo Stato, in vista dell'urgenza di soddisfare esigenze
unitarie, economicamente rilevanti, oltre che connesse all'esercizio
della funzione amministrativa. In tal caso, l'esercizio unitario che
consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche
quella legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di
legittimita' costituzionale - e giustificare la deroga al riparto di
competenze contenuto nel Titolo V - «solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenze n. 303 del 2003 e n. 7 del 2016).
Questa ecc.ma Corte ha individuato nel sistema delle conferenze
«il principale strumento che consente alle regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale» (sentenza n. 401 del
2007) e «una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione»
(sentenza n. 31 del 2006), sicche' l'intesa in sede di Conferenza
unificata e' stata individuata quale strumento idoneo a realizzare la
leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex plurimis,
sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), «qualora non
siano coinvolti interessi esclusivamente e individualmente imputabili
al singolo ente autonomo» (sentenza n. 1 del 2016), circostanza,
quest'ultima, di cui peraltro si dubita in ragione di quanto eccepito
sub I.
Con particolare riferimento agli aspetti
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale, che
afferiscono alla competenza residuale delle regioni (fra le tante,
sentenza n. 149 del 2012), si e' chiarito che, se anche il
legislatore statale puo' intervenire, la relativa competenza e'
limitata alla fissazione di principi generali a garanzia del buon
andamento e dell'imparzialita' dell'amministrazione (sentenza n. 105
del 2013), e in ogni caso deve muoversi nel rispetto del principio di
leale collaborazione, indispensabile anche in questa ipotesi a
guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex
plurimis, sentenze n. 251 del 2016, n. 26 e n. 1 del 2016, n. 140 del
2015, n. 44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008).
3. In senso diametralmente difforme dai richiamati principi, il
legislatore statale ha adottato le disposizioni impugnate senza
prevedere alcuno strumento partecipativo delle regioni, ne' nella
forma dell'intesa ne' in altro tipo di forma collaborativa, e cio'
sebbene la disciplina contestata incida su titoli competenziali
esclusivi della regione ricorrente.
Il difetto di concertazione e' mancato tanto a monte, in sede di
adozione delle disposizioni impugnate, quanto a valle, non essendo
stati predisposti adeguati modelli concertativi forti per
l'attuazione delle stesse. Tanto piu' che la natura di massimo
dettaglio delle citate disposizioni impedisce comunque,
indipendentemente dall'omessa previsione dell'intesa nel testo delle
medesime, che qualsiasi meccanismo collaborativo possa essere posto
in essere a valle.
La violazione del principio di leale collaborazione da
realizzarsi attraverso intesa, emerge con riferimento a tutte le
disposizioni contestate. Precisamente:
i) per quanto riguarda i commi 300 e 360 dell'art. 1, legge
n. 145/2018, il primo (comma 300) prevede l'adozione di un decreto
del Ministro della pubblica amministrazione ex art. 17, comma 3,
legge n. 400/1988 (dando quindi per scontato che si tratti di materie
di esclusiva «competenza del ministro o di autorita' sottordinate al
ministro»), per la definizione di procedure di reclutamento
semplificate che, in forza del secondo (comma 360), a decorrere
dall'anno 2019 dovranno essere utilizzate per il reclutamento di
tutte le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165/2001, comprese quindi le regioni e gli
enti del Servizio sanitario regionale.
E' chiara l'incostituzionalita' della disciplina (quanto meno)
per non aver subordinato l'adozione del decreto di cui al comma 300
all'intervenuta intesa in Conferenza unificata.
Nel caso della Regione Valle d'Aosta il difetto di concertazione
e' tanto piu' grave in ragione del fatto che: i) non sono previste
disposizioni specifiche a tutela del bilinguismo, in attuazione
dell'art. 38 dello statuto speciale; ii) l'art. 2, della legge n.
421/1992, richiamato dall'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
165/2001 ai fini dell'individuazione delle norme fondamentali di
riforma economico-sociale applicabili alle regioni e province
autonome, stabilisce espressamente, al comma 3, che: «Restano salve
per la Valle d'Aosta le competenze statutarie in materia, le norme di
attuazione e la disciplina sul bilinguismo»; iii) con riferimento
all'assunzione presso gli enti del S.S.R, l'integrale finanziamento
della spesa del personale sanitario da parte della Regione Valle
d'Aosta impedisce al legislatore statale anche di dettare principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
ii) con particolare riguardo ai commi 361 e 365 dell'art. 1,
legge n. 145/2018, e all'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge n. 135/2018, inserito dalla legge di conversione n.
12/2018, si prevede che le graduatorie relative ai concorsi banditi a
far data dall'entrata in vigore della legge n. 145 del 2018 «per il
reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2» del decreto legislativo n. 165/2001, e quindi
anche per le regioni, ordinarie e autonome, devono essere utilizzate
«esclusivamente per la copertura dei posti messi a concorso»; per il
reclutamento del personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico, la previsione si applica alle graduatorie relative
alle procedure bandite dalle aziende ed enti del S.S.N. a far data
dal 1° gennaio 2020.
In questo caso il legislatore ha introdotto - senza alcuna previa
concertazione - una previsione obbligatoria per le regioni, di
estremo dettaglio (recte, auto applicativa), senza alcun meccanismo
partecipativo nemmeno «a valle». Del resto e' la stessa scelta
legislativa di introdurre una previsione di natura auto applicativa a
viziare in nuce le disposizioni impugnate per violazione dei principi
di leale collaborazione.
La natura di dettaglio auto applicativo della previsione risulta
dal fatto che, per effetto della stessa, la regione non potra'
procedere a scorrimento delle graduatorie, per far fronte a esigenze
assunzionali che venissero successivamente a emergere, ne' gli enti
del Comparto unico valdostano potranno avvalersi di graduatorie di
concorsi indetti da altri enti, come pure non potranno essere
previsti concorsi unici e graduatorie generali fruibili da tutti gli
enti del comparto.
iii) per quanto riguarda, ancora, il comma 362 dell'art. 1,
esso introduce una proroga della validita' temporale delle
graduatorie in essere nelle pubbliche amministrazioni, approvate dal
1° gennaio 2010, differenziata in ragione del termine di approvazione
finale, condizionando il reclutamento, per quelle piu' risalenti
(cioe' quelle approvate dal 2010 al 2013), a ulteriori adempimenti
procedurali (quali la frequenza di corsi di aggiornamento e
formazione e il superamento di apposito esame-colloquio).
L'applicabilita' della disposizione anche alle regioni e'
desumibile dall'inciso «fatti salvi i periodi di vigenza inferiori
previsti da leggi regionali.
Si ritiene che tale inciso non possa che riferirsi alle regioni
che non avessero ancora prorogato le graduatorie in scadenza al 31
dicembre 2018 al momento dell'entrata in vigore della legge n.
145/2018, mentre per le regioni che, come la Valle d'Aosta, avessero
gia' provveduto in tal senso prima della scadenza di quelle
graduatorie (legge regionale n. 11/2018), la disposizione statale in
esame non dovrebbe trovare applicazione, restando salvi i termini di
scadenza (inferiori o superiori) e le condizioni di validita' delle
graduatorie gia' disciplinate a livello regionale.
Diverso sarebbe se, invece, quell'inciso dovesse essere inteso
nel senso che l'unico margine di operativita' normativa lasciato alle
regioni sia quello di stabilire termini di validita' inferiori, non
potendo trovare applicazione termini di validita' superiori
eventualmente gia' previsti dalle regioni prima della scadenza delle
graduatorie regionali e prima dell'entrata in vigore della legge n.
145/2018, e non potendo le regioni medesime derogare, in caso di
reclutamento di idonei inseriti nelle graduatorie regionali approvate
tra il 2010 e il 2013, alle condizioni di utilizzabilita' di cui al
comma 362 (organizzazione di corsi di formazione e aggiornamento
predisposti dalla regione e superamento di apposito esame-colloquio).
Anche in questo caso, l'incostituzionalita' per violazione del
principio di collaborazione sarebbe evidente non solo a monte, ma
anche a valle, stante la natura dettagliata e vincolata della norma e
dei suoi effetti, anche per le regioni e per gli enti del Servizio
sanitario regionale, senza che esse siano state chiamate in causa.
Tanto piu' che, con riferimento alla spesa per il personale degli
enti del Servizio sanitario regionale valdostano, integralmente
finanziata dalla Regione Valle d'Aosta, il legislatore statale non ha
titolo nemmeno per dettare principi di coordinamento della finanza
pubblica.
4. Sotto un ulteriore, concorrente profilo, le disposizioni
impugnate appaiono gravemente lesive dei principi di ragionevolezza,
economicita' e buon andamento ex articoli 3 e 97 Cost., sicche' esse
mancherebbero comunque l'obiettivo di fissare «principi generali a
garanzia del buon andamento e dell'imparzialita'
dell'amministrazione», e cio' pur a riconoscere tale natura a dette
disposizioni.
Attraverso la «frettolosa» e non ragionata introduzione delle
previsioni oggetto dell'odierno ricorso - inserite, con riferimento
alla legge n. 145/2018, solo in sede di maxi-emendamento governativo
alla legge di bilancio e quindi non oggetto di adeguata istruttoria e
discussione assembleare - il legislatore statale non si e' neppure
fatto carico del relativo impatto sulla disciplina normativa e
regolamentare gia' vigente in regione nel settore de quo, introdotta
proprio nell'esercizio della competenza esclusiva (primaria,
integrativa e residuale) costituzionalmente riconosciuta alla Valle
d'Aosta quanto all'organizzazione pubblicistica del pubblico impiego
regionale.
Rinviando per sinteticita' a quanto piu' diffusamente rilevato
nel paragrafo in premessa, si ribadisce in particolare che l'impatto
piu' evidente concerne:
a) le modalita' di svolgimento delle procedure concorsuali,
la cui regolamentazione e' demandata ad un emanando decreto del
Ministro per la pubblica amministrazione (commi 300 e 360), anziche'
alla legge e ai regolamenti regionali che gia' dette modalita'
compiutamente disciplinano (cfr. articoli 41 della legge regionale 23
luglio 2010, n. 22, e regolamento regionale 12 febbraio 2013, n. 1),
in assenza, peraltro, di qualsivoglia meccanismo di raccordo con le
regioni e le province autonome, e senza alcuna tutela della
previsione statutaria di cui all'art. 38, legge costituzionale n.
4/1948 in materia di bilinguismo;
b) le modalita' e i limiti di utilizzo delle graduatorie dei
pubblici concorsi, alle quali e' possibile attingere soltanto «per la
copertura dei posti messi a concorso» (commi 361, 364 e 365),
diversamente da quanto previsto e disciplinato dalla normativa
regionale vigente che, invece, nel periodo ordinario di validita'
temporale delle graduatorie, ne autorizza l'utilizzo, anche al fine
di contenere i costi correlati allo svolgimento delle procedure
concorsuali, per «scorrimento» per la copertura, mediante assunzioni
a tempo indeterminato, di posti che si rendessero successivamente
vacanti, a vantaggio, peraltro, degli enti, appartenenti al Comparto
unico regionale, diversi da quelli che hanno bandito la procedura
selettiva (cfr. art. 41 della legge regionale n. 22/2010 e articoli
6, 31 e 40 del r.r. 1/2013).
Sotto questo profilo, la previsione statale appare per di piu'
connotata da intrinseca irragionevolezza: non si vede infatti il
senso di tenere ferma la validita' triennale delle graduatorie, se
poi le stesse possono essere utilizzate per la sola copertura dei
posti messi a concorso, e quindi sostanzialmente esaurendo la
relativa efficacia al momento dell'assunzione dei vincitori.
Simile previsione non tiene inoltre conto delle realta' piccole,
come quella valdostana, rispetto alle quali l'utilizzo di meccanismi
di scorrimento delle graduatorie vigenti, al fine di coprire posti
che si rendessero successivamente vacanti, sia presso l'ente
indicente il concorso, sia presso altri enti del comparto, risponde a
esigenze di economicita', flessibilita' e semplificazione.
Esigenze del tutto sacrificate in ragione della obbligatorieta',
risultante dalla disposizione impugnata, di bandire una singola
procedura anche per la copertura di un solo posto vacante, come
sovente avviene appunto in una realta' ristretta come quella
valdostana.
c) la proroga della validita' temporale delle graduatorie in
essere nelle pubbliche amministrazioni, differenziata in ragione del
termine di approvazione e finanche, per quelle piu' risalenti,
condizionata, nell'utilizzo a scorrimento, all'esperimento di corsi
di aggiornamento e formazione e a un giudizio di «perdurante
idoneita'» (comma 362), diversamente da quanto stabilito dalla
legislazione regionale che, da ultimo, ha stabilito la proroga senza
condizioni e senza differenziazioni temporali al 31 dicembre 2019
delle graduatorie in scadenza al 31 dicembre 2018 sia per il Comparto
unico che per il reclutamento presso l'ASL Valle d'Aosta (cfr. art.
6, comma 5, e art. 34, della legge regionale 24 dicembre 2018, n.
12).
5. Ne discende, sotto il profilo dell'elusione dei principi di
ragionevolezza, economicita' e buon andamento:
i) che l'utilizzo, per le nuove procedure di reclutamento,
delle modalita' definite con decreto del Ministro per la pubblica
amministrazione (commi 300 e 360), e il vincolo di utilizzo delle
nuove graduatorie per i soli posti messi a concorso (commi 361, 363 e
365), impediranno alla Valle d'Aosta di utilizzare le modalita' di
reclutamento gia' proficuamente sperimentate in regione, e
concernenti in particolare la predisposizione di concorsi unici e di
corrispondenti graduatorie «generali», come pure la possibilita',
anche fuori dalla graduatoria generale, che enti diversi da quelli
indicenti il concorso possano utilizzare - previa convenzione -
graduatorie approvate da altri enti del comparto unico regionale, per
assunzioni a tempo indeterminato.
L'effetto e' una proliferazione di concorsi e di graduatorie, con
conseguente incremento della spesa pubblica, in violazione del
principio di economicita', e con nocumento dei principi di
semplificazione, efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa.
ii) che la durata delle graduatorie in essere per scaglioni
temporali, individuata dal legislatore statale (comma 362), diversa
rispetto a quella del 31 dicembre 2019 gia' fissata - in via generale
e per tutte le graduatorie in scadenza al 31 dicembre 2018 - dalla
Regione Valle d'Aosta, impatta notevolmente non solo
sull'organizzazione degli enti che saranno chiamati a bandire nuovi
concorsi, ma anche sul legittimo affidamento degli idonei collocati
in quelle graduatorie. Cio' rileva in particolare per le graduatorie
approvate in regione tra il 2010 e il 2014, che a norma del
contestato art. 1, comma 362 (laddove ritenuto applicabile anche alla
regione ricorrente, sebbene quest'ultima avesse gia' previamente
disciplinato la validita' delle graduatorie con legge regionale n.
12/2018), cesseranno di avere validita' il 30 settembre 2019,
rispetto alla scadenza «superiore», e senza condizioni, gia' prevista
in Valle d'Aosta al 31 dicembre 2019.
iii) che l'obbligo di predisposizione di «corsi di
aggiornamento e formazione» e quello di tenuta di «apposito esame
colloquio», che dovranno essere «organizzati da ciascuna
amministrazione, nel rispetto dei principi di trasparenza,
pubblicita' ed economicita' e utilizzando le risorse disponibili a
legislazione vigente», ai fini del reclutamento degli idonei
collocati nelle graduatorie approvate tra il 2010 e il 2013 (comma
362, laddove ritenuto applicabile anche alla regione ricorrente,
sebbene quest'ultima avesse gia' previamente disciplinato la
validita' delle graduatorie con legge regionale n. 12/2018, senza
condizioni), genera un evidente aggravio dell'attivita'
amministrativa, comportando l'impiego di risorse umane, materiali ed
economiche. Risorse che non sarebbero necessarie in base alla
legislazione vigente in Valle d'Aosta, che per le graduatorie
approvate in quell'arco temporale (come per tutte le altre in
scadenza al 31 dicembre 2018) ha previsto una proroga al 31 dicembre
2019 senza alcuna condizione ulteriore per l'eventuale reclutamento
degli idonei ivi collocati.
La declaratoria di incostituzionalita' delle disposizioni
impugnate si impone quindi, quanto meno, in ragione di tutti i vizi
denunciati con il presente motivo.
P.Q.M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, respinta ogni
contraria istanza, eccezione e deduzione, accogliere il presente
ricorso e per l'effetto dichiarare l'illegittimita' costituzionale
della legge 30 dicembre 2018, n. 145 - «Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il
triennio 2019-2021 (legge di stabilita' 2019)», pubblicata in Suppl.
ordinario 62 alla Gazzetta Ufficiale, 31 dicembre 2018, n. 302,
limitatamente all'art. 1, commi 300, 360, 361, 362, 263, 364 e 365 di
tale atto normativo, nella parte in cui si applicano anche alla
Regione Autonoma Valle d'Aosta, nonche' l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 9-bis, comma 1, lettera a), del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12 - «Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135,
recante disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione
per le imprese e per la pubblica amministrazione», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 36 del 12 febbraio
2019, nella parte in cui si applicano anche alla Regione Autonoma
Valle d'Aosta e agli enti del S.S.R valdostano.
Con ossequio.
Roma, 28 febbraio 2019
Prof. Avv. Marini