N. 79 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 2018
Ordinanza del 15 ottobre 2018 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana sul ricorso proposto da Vivona Liboria e altri contro Comune di Castellammare del Golfo e altri. Assistenza e solidarieta' sociale - Norme della Regione Siciliana - Disposizioni sulle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) - Procedimento per la fusione e, in via subordinata, per l'estinzione delle IPAB - Previsione, nel caso di estinzione, della devoluzione dei beni patrimoniali dell'istituzione al Comune territorialmente competente, che assorbe anche il personale dipendente. - Legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 22 (Riordino dei servizi e delle attivita' socio-assistenziali in Sicilia), art. 34.(GU n.23 del 5-6-2019 )
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
PER LA REGIONE SICILIANA
In sede giurisdizionale ha pronunciato la presente ordinanza, sul
ricorso numero di registro generale 915 del 2017, proposto dalle
signore Liboria Vivona, Santina Maria Benenati, Agata Ganci, Angela
Campisi, Rosa Sabella, Maria Bambina e Vincenza Adamo, rappresentate
e difese dall'avvocato Girolamo Rubino, con domicilio eletto presso
il suo studio in Palermo, via Guglielmo Oberdan, 5;
Contro Comune di Castellammare del Golfo, in persona del Sindaco
e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Maria Beatrice Miceli, con domicilio eletto presso il
suo studio in Palermo, via Nunzio Morello, 40;
Nei confronti Regione Siciliana ed Assessorato regionale della
famiglia, delle politiche sociali e del lavoro, in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura dello Stato, presso la cui sede distrettuale, in
Palermo, via Alcide De Gasperi, 81, sono ex lege domiciliati;
I.P.A.B. «Istituto Regina Elena e Vittorio Emanuele II», in
persona del commissario straordinario pro tempore, non costituitosi
in giudizio;
Per la riforma della sentenza n. 2122 del 4 settembre 2017, resa
dal Tribunale amministrativo regionale Sicilia di Palermo, Sez. III;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
regionale e del Comune di Castellammare del Golfo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio
2018 il cons. avv. Carlo Modica de Mohac e uditi per le parti
l'avvocato Daniele Piazza su delega dell'avvocato Girolamo Rubino,
l'avvocato Maria Beatrice Miceli, l'avvocato dello Stato M. Cristina
Quiligotti;
1. Con nota prot. n. 36467 del 1° ottobre 2013 l'Assessorato
della famiglia, delle politiche sociali e del lavoro della Regione
siciliana chiedeva al Comune di Castellammare del Golfo il parere del
Consiglio Comunale in ordine all'estinzione dell'IPAB «Istituto
Regina Elena e Vittorio Emanuele II di Castellammare del Golfo», con
consequenziale subentro dell'Amministrazione comunale in tutti i
rapporti attivi e passivi nonche' nella titolarita' del rapporto
d'impiego con i dipendenti gia' facenti capo all'ente assistenziale.
Sia la Giunta municipale (deliberazione n. 398 del 5 dicembre
2013) che il Consiglio comunale (deliberazione n. 93 del 10 dicembre
2013) esprimevano parere sfavorevole in ordine all'ipotesi di
devoluzione di ogni rapporto attivo e passivo dell'IPAB in capo al
Comune.
Non ostante cio', con D.P. n. 179 del 10 maggio 2016, il
Presidente della Regione disponeva l'estinzione della I.P.A.B. in
questione, stabilendo la devoluzione al Comune di «ogni rapporto
attivo e passivo» e l'«assorbimento» del personale dipendente in capo
all'ente locale; e con D.A. n. 1227 del 31 maggio 2016 il competente
Assessore regionale nominava un «Commissario straordinario» con il
compito di provvedere alla immediata esecuzione del D.P. n. 179 del
10 maggio 2016.
2. Con ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale di
Palermo, il Comune di Castellammare del Golfo impugnava i predetti
decreti e gli atti e provvedimenti ad essi presupposti,
consequenziali e comunque connessi, chiedendone l'annullamento per le
conseguenti statuizioni reintegratorie e di condanna.
Con il primo mezzo di gravame lamentava violazione e falsa
applicazione dell'art. 62 della legge n. 6972 del 1890 ed eccesso di
potere per difetto di istruttoria e di motivazione, deducendo che nei
decreti impugnati non v'e' menzione dei pareri negativi espressi dal
Consiglio comunale e dalla Giunta municipale, e che difetta - nei
predetti decreti - anche qualsiasi motivazione in ordine alle ragioni
che hanno condotto l'Amministrazione regionale a discostarsene.
Con il secondo mezzo lamentava violazione e falsa applicazione
dell'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90,
convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, nonche' dell'art. 34,
comma 2, della l.r. 9 maggio 1986, n. 22 e dell'art. 248, comma 5,
del decreto legislativo n. 267/2000, deducendo che l'automatico
trasferimento del personale della I.P.A.B. nei ruoli organici
dell'ente locale confligge con i limiti posti dalla vigente normativa
in materia di contenimento della spesa per le assunzioni a tempo
indeterminato negli enti locali.
Con il terzo motivo lamentava violazione e falsa applicazione
dell'art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, dell'art.
3 del decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1957, n. 3,
dell'art. 5 del decreto-legge 10 novembre 1978, n. 702 e degli
articoli 5 e 6 della legge 20 marzo 1975, n. 70, nonche' eccesso di
potere per carenza istruttoria e difetto di motivazione, deducendo
che il previsto assorbimento del personale deve essere interpretato
«in maniera costituzionalmente orientata», con conseguente passaggio
all'ente locale solo del personale che sia stato reclutato tramite
pubblico concorso; e che pertanto i decreti impugnati vanno annullati
nella parte in cui non provvedono in conformita'. Nel contesto
argomentativo del suddetto terzo mezzo di gravame, il ricorrente
comune sollevava anche la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 34, comma 2, della l.r. n. 22/1986 per contrasto con gli
articoli 81, 97, comma 1 e 3, 117 e 119 della Costituzione, deducendo
che l'automatico subentro dell'ente locale in tutti i rapporti attivi
e passivi dell'IPAB, a prescindere dalla verifica dei limiti di spesa
per le assunzioni e della modalita' di assunzione del personale,
confligge con i principii e con le disposizioni introdotte dalle
predette norme costituzionali.
2.1. Ritualmente costituitasi, l'Amministrazione regionale si
opponeva all'accoglimento del ricorso di primo grado.
2.2. Con ricorso per motivi aggiunti il comune impugnava gli atti
consequenziali ed esecutivi in epigrafe indicati, ribadendo le
censure formulate col ricorso principale.
2.3. Si costituivano in primo grado altresi' le intimate signore
Liboria Vivona e Santina Benenati, dipendenti della I.P.A.B, che
chiedevano il rigetto del ricorso; nonche', mediante un atto
d'intervento ad opponendum, le signore Agata Ganci, Angela Campisi,
Rosa Sabella, Maria Bambina e Vincenza Adamo, anch'esse dipendenti
della I.P.A.B., che si associavano alla richiesta di rigetto del
ricorso.
2.4. Con ordinanza n. 986 del 19 settembre 2016 il Tribunale
amministrativo regionale accoglieva la domanda cautelare, e disponeva
l'acquisizione di «documentati chiarimenti in ordine alle modalita'
con cui e' avvenuta originariamente l'assunzione dei dipendenti
dell'IPAB nel cui rapporto d'impiego dovrebbe subentrare il Comune di
Castellammare del Golfo».
2.5. Con sentenza n. 2122 del 4 settembre 2017 il Tribunale
amministrativo regionale accoglieva il ricorso del comune annullando
i provvedimenti impugnati e compensando le spese di giudizio.
3. Con l'appello in esame le signore Liboria Vivona, Santina
Benenati, Agata Ganci, Angela Campisi, Rosa Sabella, Maria Bambina e
Vincenza Adamo, dipendenti della I.P.A.B., hanno impugnato la
sentenza in questione e ne chiedono la riforma per le conseguenti
statuizioni conformative e di condanna.
Con il primo mezzo di gravame le appellanti lamentano
l'ingiustizia dell'impugnata sentenza per violazione e falsa
applicazione dell'art. 62 della legge n. 6972 del 1890 ed eccesso di
potere per difetto di motivazione, deducendo che il Giudice di primo
grado avrebbe errato nell'affermare che l'assorbimento da parte del
comune dei dipendenti dell'IPAB estinta dev'essere subordinata alla
verifica della sussistenza delle risorse finanziarie dell'ente
locale; ed ha ulteriormente errato nel non aver valutato che il
parere sfavorevole di quest'ultimo non e' assistito da una
sufficiente e congrua motivazione.
Con il secondo mezzo di gravame le appellanti lamentano
l'ingiustizia dell'impugnata sentenza per violazione e falsa
applicazione dell'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014,
n. 90 convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, nonche' dell'art.
34, comma 2, della l.r. 9 maggio 1986, n. 22 e dell'art. 248, comma
5, del decreto legislativo n. 267/2000, deducendo che il Giudice di
primo grado avrebbe errato altresi' nel non aver ritenuto operanti -
ed applicabili alla fattispecie - le limitazioni alle assunzioni di
personale (rectius: i divieti di assunzione) introdotti dalla legge
n. 114/2014 cit. al fine di contenere la spesa pubblica.
Con il terzo mezzo di gravame le appellanti lamentano
l'ingiustizia dell'impugnata sentenza per violazione e falsa
applicazione dell'art. 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 10
dicembre 1957, n. 3, dell'art. 5 del decreto-legge 10 novembre 1978,
n. 702, degli articoli 5 e 6 della legge 20 marzo 1975, n. 70 e per
difetto di motivazione, deducendo che il Giudice di primo grado
avrebbe errato anche nell'affermare che occorre interpretare l'art.
34 cit. «in maniera costituzionalmente orientata»; e,
conseguentemente, nel ritenere legittimo il trasferimento di
personale nei ruoli del comune solamente per i soggetti che fossero
stati assunti dalla I.P.A.B., illo tempore, a seguito di un pubblico
concorso.
Con il quarto ed ultimo mezzo di gravame le appellanti lamentano
- infine - l'ingiustizia delle impugnata sentenza nella parte in cui
ha ritenuto affetti dal vizio di illegittimita' derivata taluni atti
esecutivi del decreto di estinzione impugnato.
3.1. Ritualmente costituitosi, il Comune di Castellammare del
Golfo ha eccepito l'infondatezza del gravame.
L'Amministrazione regionale si e' costituita per aderire
all'appello principale, contestando anche essa la sentenza di primo
grado.
3.2. Nel corso del giudizio le parti contendenti hanno insistito
nelle rispettive domande ed eccezioni; ed all'udienza fissata per la
discussione conclusiva sul merito dell'appello, la causa e' stata
posta in decisione.
4. Il Collegio ritiene che la causa non possa essere decisa senza
sollevare incidente di costituzionalita', nei termini che seguono.
4.1. L'art. 4, lettera 'm' dello Statuto della Regione siciliana
attribuisce alla regione potesta' legislativa esclusiva in materia di
«pubblica beneficenza ed opere pie».
L'art. 34 della l.r. 9 maggio 1986, n. 22 - recante le
disposizioni sul riordino dei servizi e delle attivita'
socio-assistenziali in Sicilia - stabilisce:
a) al primo comma, che «L'Assessore regionale per gli enti
locali avvia il procedimento amministrativo per la fusione delle
istituzioni pubbliche, proprietarie delle strutture non utilizzabili
o non riconvertibili, con altre IPAB che dispongono di strutture
giudicate utilizzabili o riconvertibili in esito alle procedure di
cui ai precedenti articoli o con IPAB che, mediante l'integrazione
delle strutture, su proposta del comune territorialmente competente,
possono attivare servizi socio-assistenziali e socio-sanitari
conformi alle previsioni degli articoli 31 e 32 della presente
legge»;
b) al secondo comma, che «In subordine l'istituzione e'
estinta e i beni patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe
anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in
rapporto al maturato economico»;
c) ed al terzo comma che «La fusione e l'estinzione non hanno
luogo qualora la struttura non utilizzabile o riconvertibile
appartenga ad istituzione che disponga di altre strutture agibili e
riconvertibili».
Il menzionato secondo comma attribuisce - quindi - alla regione
il potere di accertare se le IPAB non siano piu' in grado di
funzionare autonomamente (nemmeno a seguito di processi di fusione o
di riconversione), nonche' di decidere se debbano essere soppresse;
decisione dalla quale consegue automaticamente sia la devoluzione dei
beni patrimoniali che il trasferimento del personale della soppressa
istituzione al comune territorialmente competente.
Nel nostro Ordinamento vige il principio di autonomia finanziaria
dei Comuni, espressamente declinato sia dall'art. 119 della
Costituzione, che dai singoli Statuti delle regioni speciali; e, con
specifico riferimento alla Regione siciliana, dall'art. 15, comma 2,
del suo Statuto.
Corollario (logico, prim'ancora che giuridico) di tale principio
e' quello secondo cui ad ogni trasferimento di funzioni deve
corrispondere un adeguato trasferimento (o un'attribuzione) di
risorse economico-finanziarie per farvi fronte; principio che vale,
all'evidenza, anche per il caso di trasferimento di complessi
patrimoniali che determinino oneri (quali spese di manutenzione,
restauro etc.) forieri di perdite economiche, nonche' - ovviamente -
per il caso di trasferimento di personale.
Tale «principio di correlazione fra funzioni e risorse» (cosi'
ormai correntemente definito in teoria generale) e' desumibile -
oltre che dalla logica giuridica (e dunque dal «principio di
ragionevolezza» al quale la Corte costituzionale attribuisce, da
sempre, valore fondamentale) - dall'intero assetto del Titolo V della
Carta costituzionale; e, in particolare, dai commi primo, quinto e
sesto dell'art. 119 della Costituzione, disposizioni costituzionali
che nella misura in cui (e nelle parti nelle quali) mirano a
garantire uno standard minimo di tutela in favore degli enti locali -
e dunque un valore costituzionale di base - sono ad essi comunque
applicabili (e da essi invocabili) a prescindere da ogni
delimitazione territoriale (il che risponde al criterio metodologico
secondo cui agli enti locali ubicati nelle Regioni a statuto speciale
non puo' essere riconosciuta una autonomia finanziaria inferiore
rispetto a quella devoluta agli enti ubicati nelle regioni a statuto
ordinario).
Il primo comma dell'art. 119 della Costituzione stabilisce che «i
comuni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa», e sembra
che tale norma organizzativa di base sia stata disattesa dal
legislatore siciliano, il quale con il quarto comma dell'art. 34
della l.r. n. 22 del 1986 ha creato un meccanismo idoneo ad incidere
«estemporaneamente» (id est: al di fuori da ogni programmazione
finanziaria locale; consentendo, con semplici atti provvedimentali
adottati dall'Amministrazione regionale, di determinare sostanziali
modifiche ai bilanci comunali e deroghe alle leggi finanziarie
statali e regionali; e finanche alla legislazione sul contenimento
della spesa pubblica, non ostante quest'ultima abbia natura di
«legislazione di principio») sull'autonomia finanziaria dei Comuni.
Il quinto comma dell'art. 119 della Costituzione stabilisce che
«Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti
consentono ai comuni (omissis) di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite», e pure tale principio
costituzionale - che ad avviso del Collegio non puo' non ritenersi
applicabile anche ai Comuni siciliani (salvo che, come gia' cennato,
non si ritenga costituzionalmente legittimo tributare ad essi
un'autonomia inferiore rispetto a quella riconosciuta agli enti
locali delle regioni ordinarie) - sembra essere stato disatteso dal
legislatore siciliano, il quale con il quarto comma dell'art. 34
della l.r. n. 22 del 1986 ha creato un meccanismo idoneo a gravare i
comuni di una nuova funzione (quella di gestione e manutenzione dei
patrimoni in dissesto delle soppresse I.P.A.B.; e quella, di natura
socio-assistenziale, di ricollocazione ed eventuale riqualificazione
del personale da esse dipendente), senza dotarli (di un minimo) di
risorse finanziarie (aggiuntive) necessarie per il raggiungimento
dell'obiettivo.
Il sesto comma del piu' volte menzionato art. 119 della
Costituzione stabilisce che «... per provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse
aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati
comuni ...», principio (invero connesso al precedente) che sembra -
anch'esso - violato dal legislatore siciliano, il quale con l'art. 34
della l.r. n. 22 del 1986 ha creato un meccanismo idoneo a devolvere
ai comuni coinvolti nel processo di 'acquisizione forzosa' in esame,
una serie di compiti volti al perseguimento di «scopi diversi» da
quelli corrispondenti al «normale esercizio delle loro funzioni»
(come cristallizzato in via ordinaria alla data dell'attribuzione e/o
del trasferimento delle funzioni in capo ad essi, e della devoluzione
delle correlata risorse), senza dotarli delle necessaria provvista
finanziaria.
Anche ove si prescinda dalla questione della (piena o parziale)
applicabilita' ai Comuni siciliani delle disposizioni contenute
nell'art. 119 della Costituzione, il «principio della correlazione
fra funzioni e risorse» costituisce - come si e' gia' accennato - un
principio immanente e pervasivo del sistema costituzionale,
desumibile - per quanto attiene alla Regione siciliana - anche
dall'art. 15, comma 2, dello Statuto regionale siciliano (che afferma
che nella regione gli enti locali sono «dotati della piu' ampia
autonomia amministrativa e finanziaria»); e pertanto l'art. 34 della
legge regionale in esame si rivela comunque in contrasto con tale
norma statutaria di rango costituzionale (come lo sono le norme dello
Statuto regionale siciliano).
Proprio occupandosi della questione del «trasferimento di
funzioni senza risorse», la Corte costituzionale ha affermato (Corte
costituzionale, n. 145 del 2008; nonche' n. 29 del 2004; n. 138 del
1999 e n. 222 del 1994) che le norme di legge che consentono
operazioni istituzionali di tal fatta sono da considerare
costituzionalmente illegittime - in quanto lesive del «principio di
correlazione fra funzioni e risorse», nonche' del «principio
fondamentale del coordinamento della finanza pubblica» e del
«principio dell'equilibrio dei bilanci pubblici» declinati dagli
articoli 117, lettera 'e' e 119 primo, settimo ed ottavo comma della
Costituzione (Corte costituzionale, n. 52 del 2010, nn. 139 e 237 del
2009, e n. 417 del 2005; nonche' 217 del 2012 e nn. 82, 176, 238,
239, 263, 272 e 273 del 2015) - quando determinano i seguenti due
effetti:
a) un'alterazione del «rapporto tra complessivi bisogni
regionali e insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte»;
b) ed una variazione del rapporto entrate/spese foriero di un
«grave squilibrio» nel bilancio.
Nella fattispecie disciplinata dall'art. 34 della l.r. n. 22 del
1986 cio' si verifica (o comunque ben puo' verificarsi) ogniqualvolta
il numero dei dipendenti in transito dalla soppressa I.P.A.B. verso
il comune obbligato ad assumerli e/o le spese di manutenzione dei
beni patrimoniali ceduti, determinino spese impreviste (non esistendo
capitoli di bilancio sui quali farle gravare) e/o che non possano
trovare adeguata copertura in bilancio (se non facendo ricorso ad
indebitamenti o a strumenti straordinari).
Infine, l'art. 34 cit. si pone in contrasto anche con la
legislazione sul contenimento della spesa pubblica (nella specie:
art. 3, comma 5, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 convertito
in legge n. 114 del 2014; art. 1, comma 228, della legge n. 208 del
2015) gia' ritenuta dalla Corte costituzionale prevalente sulle leggi
regionali e comunque applicabili in tutto il territorio nazionale
(dunque anche nelle Regioni a statuto speciale) in quanto espressione
del (gia' menzionato) «principio fondamentale» secondo cui - in forza
degli articoli 119, secondo comma, e 117 lettera 'e' della Carta
costituzionale - spetta allo Stato il coordinamento della finanza
pubblica (Corte costituzionale, n. 52 del 2010, nn. 139 e 237 del
2009, e n. 417 del 2005; nonche' 217 del 2012 e nn. 82, 176, 238,
239, 263 e 273 del 2015). Esso pertanto e' da ritenere
costituzionalmente illegittimo anche sotto questo profilo, perche'
idoneo a «scompaginare» la politica di contenimento delle assunzioni
come misura volta a perseguire il riequilibrio finanziario.
In conclusione, l'art. 34 della l.r. 9 maggio 1986, n. 22 della
Regione siciliana si pone in contrasto con il principio fondamentale
del coordinamento della finanza pubblica, nonche' con i principii di
correlazione fra funzioni e risorse e con il principio di equilibrio
dei bilanci pubblici desumibili dagli articoli 117 lettera 'e', 119,
primo, secondo, quinto, sesto settimo ed ottavo della Costituzione, e
15, secondo comma dello Statuto regionale siciliano.
Pertanto va posta la relativa questione di legittimita'
costituzionale, sotto i vari profili individuati, innanzi alla Corte
costituzionale.
4.2. A tal fine occorre chiarire le ragioni per le quali la
predetta questione appare al Collegio rilevante e non manifestamente
infondata.
4.2.1. La soluzione della indicata questione di legittimita'
costituzionale si appalesa rilevante in quanto pregiudiziale ai fini
della decisione della causa, posto che - come si passa ad illustrare
- dai destini della norma regionale derivano i destini dell'impugnato
provvedimento e dunque del giudizio pendente in appello innanzi al
Giudice amministrativo.
Va subito precisato che al Collegio non appare corretto procedere
direttamente ed immediatamente ad una «interpretazione
costituzionalmente orientata» dell'art. 34 della l.r. n. 22 del 1986
che valorizzi la rilevanza ostativa del parere negativo espresso dal
comune e che pertanto elimini ogni «rilevanza» della ventilata
questione ai fini della decisione della causa.
Che il Giudice amministrativo non possa operare in tal senso, lo
si ricava dalla semplice lettura del testo in esame (art. 34 cit.),
la cui chiarezza non consente - posto che in claris non fit
interpretatio - alcuna interpretazione teleologica.
Ed invero in nessun luogo del testo normativo e' specificato che
il parere che il comune e' chiamato ad esprimere in ordine alla
soppressione dell'IPAB (ed alle conseguenti operazioni di devoluzione
ad esso del patrimonio e di transito del personale nei propri ruoli)
debba essere considerato vincolante o parzialmente vincolante (oltre
che obbligatorio) su determinati punti. Ne' cio' appare desumibile
dalla comparazione della norma con altre norme connesse.
E poiche' per procedere ad una «interpretazione
costituzionalmente orientata» di una norma, deve comunque sussistere
un certo spazio di indeterminatezza della pericope (oggetto
dell'operazione ermeneutica), un minimo di intrinseca elasticita' del
testo che consenta all'interprete di intenderlo in un senso anziche'
in un altro (in modo che la portata del precetto normativo risulti
infine estesa, ridotta o condizionata), non sembra - vista la
rigidita' del testo in esame - che l'operazione ermeneutica in
questione (volta a 'salvare' la norma da censure di illegittimita'
costituzionale mediante un non previsto e non deducibile dilatamento
della rilevanza del parere del Comune) fosse e sia possibile.
Diversamente opinando, infatti, si giungerebbe alla conclusione
che all'interprete puo' essere concesso di modificare le norme
«rimodellandone» i testi.
Ne', d'altra parte - per escludere la rilevanza della questione
ai fini della decisione della causa - si potrebbe sostenere che a
fronte di un parere sfavorevole (in ordine alla necessita' di
sopprimere la I.P.A.B.) del comune occorre, per provvedere in
contrario avviso, una «motivazione rinforzata», e che nella
fattispecie l'Amministrazione regionale non la ha fornita; rilievo,
quest'ultimo, (che sarebbe di per se') tranciante e percio' idoneo ad
assorbire ogni altra questione (compresa, per l'appunto, quella qui
adombrata).
Nella fattispecie dedotta in giudizio, ad avviso del Collegio la
motivazione fornita dall'Amministrazione regionale si appalesa
sufficiente in quanto proporzionata alle laconiche ed inconsistenti -
queste si' - motivazioni con le quali il comune aveva ritenuto di
poter - a sua volta - giustificare il suo parere sfavorevole.
Al riguardo va sottolineato che l'ente locale si e' limitato ad
affermare tautologicamente di non avere le risorse finanziarie per
accollarsi i costi di gestione derivanti dall'acquisizione del
patrimonio e del personale della sopprimenda I.P.A.B., ma non ha
spiegato analiticamente (e nemmeno sufficientemente) la ragione di
tale affermazione (la quale appare smentita in giudizio da taluni
fatti allegati dalle appellanti), ne' la ragione per la quale, a suo
avviso, la predetta I.P.A.B. ben avrebbe potuto continuare ad operare
autonomamente.
Sicche', posto che - come cennato - il Collegio ritiene
insufficientemente motivato il parere del comune e, correlativamente,
proporzionalmente motivata - invece - la determinazione
dell'Amministrazione regionale procedente, la rilevanza della
questione di costituzionalita' dell'art. 34 della l.r. n. 22 del 1986
affiora in tutta la sua evidenza: non appare revocabile in dubbio,
infatti, che - a questo punto - l'esito del giudizio dipende
esclusivamente dalla «tenuta» della disposizione in questione.
4.2.2. La posizione logica in ordine alla necessita' di sollevare
la questione di costituzionalita' dell'art. 34 della l.r. n. 22 del
1986 non muta neanche ove l'attenzione si concentri esclusivamente
sul contrasto della norma in questione con il c.d. «principio di
coordinamento della finanza pubblica» (articoli 117 lett. 'e' ed art.
119, secondo comma, della Costituzione), contrasto scaturente dalla
violazione dei cc.dd. «limiti assunzionali» introdotti dalla (gia'
precedentemente menzionata) normativa sul contenimento della spesa e
sul blocco delle assunzioni.
Anche in tal caso appare evidente che non e' possibile «salvare»
la norma regionale in esame affermando che - secondo
un'interpretazione costituzionalmente orientata - essa si applica
(rectius: dev'essere applicata) «riduttivamente» e cioe' nel rispetto
dei predetti limiti e divieti; e che se cosi' applicata non puo'
essere considerata costituzionalmente illegittima.
Tale ragionamento non regge e non fa venir meno la rilevanza
della questione.
Se per un verso, infatti, la rilevanza della questione di
costituzionalita' permane comunque per la parte della norma che
impone ai comuni l'acquisizione forzosa del patrimonio (ancorche'
passivo) della soppressa I.P.A.B.; per altro verso non puo' essere
ignorato che secondo il consolidato orientamento della Corte dei
conti - Sezione delle Autonomie, «nei casi di trasferimento di
personale ad altro ente pubblico, derivante dalla soppressione di un
ente obbligatoriamente disposta, non si ritiene applicabile il limite
assunzionale previsto dalla normativa vigente in materia di spese di
personale ai fini del coordinamento della finanza pubblica», e che in
tal caso «la deroga al detto vincolo comporta (omissis) il necessario
riassorbimento della spesa eccedente negli esercizi finanziari
successivi a quello del superamento del limite» (Corte dei conti,
sezione delle Autonomie, del n. 4/2016).
Chiarita, pertanto, la 'giusta interpretazione' dell'art. 34
della l.r. n. 22 del 1986 e stabilito che dalla sua applicazione
deriva l'obbligo del Comune di procedere all'assunzione del personale
proveniente dalla I.P.A.B con accollo degli oneri finanziari che ne
conseguono, anche se cio' possa finire con il produrre dissesti o
indebitamenti straordinari (non decisi autonomamente), non v'e' chi
non veda come anche sotto questo profilo, la rilevanza della
questione riaffiori con tutto il suo peso.
Ed invero se, come appare indubitabile, la norma va applicata nel
senso indicato dal Giudice contabile, ancora una volta gli esiti del
giudizio in corso non possono che dipendere dalla sua 'tenuta', che
non puo' che essere disposta dall'unico Giudice a questo punto
competente ad orientare la decisione: il Giudice delle Leggi.
4.3. Passando al secondo requisito necessario perche' la
questione possa essere sollevata, va sottolineato che essa si
appalesa altresi' non manifestamente infondata in quanto - come del
resto gia' illustrato nei primi Capi della presente ordinanza - non
appare revocabile in dubbio che l'introduzione mediante legge
regionale di un congegno atto ad incidere sui principii sopra
richiamati costituisca una evidente «rottura» dell'ordinario assetto
(id est: del regime di riparto) delle competenze legislative
stabilito dalla Costituzione (e, nella specie, dalle norme
costituzionali citate), e che determini una eccessiva compressione
dell'autonomia finanziaria degli enti locali.
5. In conclusione, dev'essere sollevata la questione di
legittimita' costituzionale, per contrasto con gli articoli 97,
secondo e quarto comma, 117 lettera 'e', e 119, primo, secondo,
quinto, sesto, settimo ed ottavo della Costituzione, nonche' con
l'art. 15, secondo comma dello Statuto regionale siciliano,
unitamente o separatamente considerati, dell'art. 34 della l.r. 9
maggio 1986, n. 22 della Regione siciliana, nella parte in cui
obbliga i comuni ad assorbire il patrimonio ed il personale delle
Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza soppresse
autoritativamente dall'Amministrazione regionale, e cio' anche in
deroga alle norme sul contenimento della spesa pubblica (comprese
quelle che introducono divieti di assunzioni o limitazioni alle
assunzioni di personale) e sull'equilibrio dei bilanci pubblici (non
ostante tali norme siano espressione del principio fondamentale del
coordinamento della finanza pubblica).
P.Q.M.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana, in sede giurisdizionale, - ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 34 della l.r. 9 maggio 1986, n. 22 della Regione siciliana,
per contrasto con gli articoli 117 lettera 'e', e 119, primo,
secondo, quinto, sesto, settimo ed ottavo della Costituzione, nonche'
con l'art. 15, secondo comma dello Statuto regionale siciliano,
unitamente o separatamente considerati, nella parte in cui obbliga i
comuni ad assorbire il patrimonio ed il personale delle Istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza soppresse autoritativamente
dall'Amministrazione regionale, e cio' anche in deroga alle norme sul
contenimento della spesa pubblica (comprese quelle che introducono
divieti di assunzioni o limitazioni alle assunzioni di personale) e
sull'equilibrio dei bilanci pubblici (non ostante tali norme siano
espressione del principio fondamentale del coordinamento della
finanza pubblica) - dispone:
la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il presente giudizio fino all'esito del
giudizio incidentale di legittimita' costituzionale;
che la presente ordinanza sia notificata a cura della
segreteria alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri, e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati, nonche' al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana e al Presidente della Regione siciliana.
Cosi' deciso in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 22
febbraio 2018 con l'intervento dei signori magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente;
Giulio Castriota Scanderbeg, consigliere;
Carlo Modica de Mohac, consigliere, estensore;
Giuseppe Verde, consigliere;
Maria Immordino, consigliere.
Il Presidente: De Nictolis
L'estensore: Modica de Mohac