N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 maggio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 maggio 2019 (della Regione Calabria). Sanita' pubblica - Disposizioni urgenti per il servizio sanitario della Regione Calabria - Disposizioni speciali per la Regione Calabria inerenti al raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi operativi di prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale - Verifica straordinaria sui direttori generali degli enti del Servizio sanitario regionale - Nomina, nel caso di valutazione negativa sui direttori generali, di commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario regionale - Verifica sull'attivita' dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari degli enti del Servizio sanitario regionale - Dissesto finanziario degli enti del Servizio sanitario regionale - Appalti, servizi e forniture per gli enti del servizio sanitario della Regione Calabria - Supporto dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali - Ulteriori disposizioni in tema di collaborazione e supporto ai commissari - Disposizioni finanziarie - Disposizioni transitorie e finali. Istanza di sospensione. - Decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria), artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 14 e 15.(GU n.25 del 19-6-2019 )
Ricorso per la Regione Calabria (c.f. n. 02205340793), in persona
del Presidente della Giunta regionale on. Gerardo Mario Oliverio,
rappresentata e difesa, giusta delibera G.R. n. 181 del 14 maggio
2019, e correlato decreto dirigenziale di incarico, nonche' in virtu'
di procura speciale in calce al presente atto, dall'avv. Giuseppe
Naimo (C.F. NMA GPP 65A05 D976H) dell'Avvocatura regionale (Posta
elettronica certificata avvocato8.cz@pec.regione.calabria.it), ed
elettivamente domiciliata in Roma, via Sabotino, 12, presso lo studio
dell'avv. Graziano Pungi' fax 0961/853581, indirizzi di posta
elettronica e fax ai quali intende ricevere comunicazioni e
notificazioni del presente giudizio;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f. n.
80188230587), in persona del Presidente pro-tempore, domiciliato per
la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna, 370, domicilio
digitale attigiudiziaripcm@pec.governo.it per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale degli articoli 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9,
14 e 15 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, derivante dalla
violazione degli articoli 5, 81, 117, 120 e 121 della Costituzione,
nonche' degli articoli 8 legge 131/03, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge
191/09, 1, 2, 3, 6, 7 e 8 decreto legislativo 171/16, 11, comma 1,
lettera p) legge 124/15, 5-bis del decreto legislativo 502/92 e del
principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, con richiesta
di sospensione, ex art. 35 legge 87/53, delle norme impugnate.
Fatto
Il decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - del 2 maggio 2019, recante «Misure
emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria e altre
misure urgenti in materia sanitaria.», ritenendo di dover adottare
misure eccezionali, volte anche alla risoluzione delle riscontrate,
gravi inadempienze amministrative e gestionali, per la Regione
Calabria, supportando l'azione commissariale di risanamento del
servizio sanitario regionale, ed accertati il mancato rispetto degli
obiettivi economico-finanziari previsti dalla cornice programmata
nell'ambito dei programmi operativi, il mancato raggiungimento del
punteggio minimo previsto dalla griglia dei livelli essenziali di
assistenza, nonche' rilevanti criticita' connesse alla gestione
amministrativa, piu' volte riscontrati, da ultimo, dai Tavoli di
verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente per la verifica
dei LEA nella seduta congiunta del 4 aprile 2019, al Capo I,
rubricato «Disposizioni urgenti per il Servizio sanitario della
Regione Calabria» (articoli 1 - 10) contiene - tra gli altri - l'art.
l «Ambito di applicazione», l'art. 2 «Verifica straordinaria sui
direttori generali degli enti del Servizio sanitario regionale»,
l'art. 3 «Commissari straordinari degli enti del Servizio sanitario
regionale», l'art. 4 «Direttori amministrativi e direttori sanitari
degli enti del Servizio sanitario regionale», l'art. 5 «Dissesto
finanziario degli enti del Servizio sanitario regionale» l'art. 6
«Appalti, servizi e forniture per gli enti del Servizio sanitario
della Regione Calabria» l'art. 8 «Supporto dell'Agenzia nazionale per
i servizi sanitari regionali» e l'art. 9 «Ulteriori disposizioni in
tema di collaborazione e supporto ai Commissari»; al Capo III,
rubricato «Disposizioni finanziarie, transitorie e finali» (articoli
14 - 16), contiene - tra gli altri - l'art. 14 «Disposizioni
finanziarie» e l'art. 15 «Disposizioni transitorie e finali»,
articoli tutti oggetto di impugnativa col presente ricorso.
Cosi' esposte la cronologia dei fatti e le norme che si intendono
impugnare, questa difesa intende ricorrere, come in effetti con il
presente atto ricorre, a codesta Eccellentissima Corte
costituzionale, ex art. 127, comma 2, della Costituzione, atteso che
le suddette norme presentano profili di lesivita' in pregiudizio
della sfera di attribuzioni legislative ed amministrative della
Regione Calabria costituzionalmente garantite, ed interviene maniera
significativa su materia di preminente interesse regionale, affidando
il ricorso ai seguenti
Motivi
1) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 Cost.
L'art. 1 del decreto-legge impugnato prevede che «Il presente
Capo reca disposizioni speciali per la Regione Calabria inerenti al
raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi operativi di
prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi del Servizio
sanitario regionale», e l'interpretazione piu' aderente al testo ed
allo spirito della norma conduce alla considerazione che lo Stato
ritenga che in Calabria viga tutt'ora un Piano di rientro; su tale
presupposto, poggiano tutte le altre norme del decreto-legge qui
impugnate, e sopra dettagliatamente indicate.
Il presupposto fattuale e' fallace.
La Regione Calabria ha approvato il Piano di rientro dal deficit
con le delibere G.R. numeri 845/09 e 97/10 «che si producono», alle
quali ha fatto seguito, da ultimo, il D.C.A. n. 119/16, che ha
approvato il Programma operativo 2016/18 «si producono decreto
commissariale e P.O. approvato»; il combinato disposto dei commi 88 e
88-bis «l'ultimo, aggiunto dall'art. 17, comma 4, lettera b,
decreto-legge 98/11, convertito in legge 111/11» dell'art. 2 legge
191/09 sembra indicare che i programmi operativi predisposti dal
commissario nelle regioni sottoposte ai Piani di rientro
costituiscano non solo una prosecuzione ma anche un aggiornamento del
Piano.
Pertanto, nell'ipotesi piu' favorevole per lo Stato, il Piano di
rientro, per come «proseguito» ed «ampliato», poteva «proseguire»
solo sino al 31 dicembre 2018; il Governo, nella riunione del 7
dicembre 2018, ha provveduto a nominare il dott. Saverio Cotticelli
commissario ad acta e l'ing. Thomas Schael subcommissario per
l'attuazione del vigente Piano di rientro dai disavanzi del servizio
sanitario nella Regione Calabria «si produce la delibera»; il
commissario si e' insediato in data 8 gennaio 2019 «si produce
comunicazione»; anche avverso tale delibera la Regione ha proposto
ricorso per conflitto di attribuzione a codesta ecc.ma Corte,
iscritto al n. 1/19 Reg. Ric. Enti, la cui udienza di discussione e'
fissata per l'udienza dl 3 luglio 2019, ricorso nel quale - tra le
altre ragioni - vi e' appunto quanto sopra dedotto, li' denunciato
come conflitto di attribuzioni.
Cio' posto, solo l'adozione entro la suindicata data di vigenza
del P.O. 2016-18 del P.O. 2019-2021 «oggetto del punto b) della
delibera adottata dal C.d.M.» avrebbe potuto far proseguire il Piano
di rientro; ma, come sopra esposto, il commissario nominato si e'
insediato giorno 8 gennaio 2019, e non ha mai adottato nulla che
abbia a che vedere con un nuovo Programma operativo, per cui pare
evidentemente dimostrata la mancata prosecuzione del Piano approvato
nel 2010, con conseguente impossibilita' di ritenere proseguita
l'estensione del commissariamento al periodo successivo al 1° gennaio
2019.
Pare infatti di tutta evidenza che il commissariamento «rectius,
permanenza e/o prosecuzione del commissariamento, nel caso che qui ne
occupa» presupponga un Piano di rientro vigente; il commissario,
infatti, e' incaricato dell'attuazione del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario previamente concordato tra lo Stato e la Regione
interessata, e codesta ecc.ma Corte ha a piu' riprese sottolineato la
vincolativita' dei Piani di rientro per le Regioni «che li abbiano
liberamente sottoscritti» (ex plurimis, sentenza n. 79/13), ma nel
caso di specie, per inerzia statale, il Piano ha cessato ogni
effetto.
Su tale piu' corretto presupposto fattuale, pare evidente la
violazione denunciata dalla Regione ricorrente: l'art. 5 della
Costituzione riconosce e promuove le autonomie locali; l'art. 117,
comma 2, prevede tra le materie di legislazione concorrente anche
quelle della tutela della salute e del coordinamento della finanza
pubblica, ed il comma 4 tra quelle di legislazione residuale
l'organizzazione degli uffici; l'art. 121 Cost. prevede che il potere
legislativo della Regione sia esercitato dal Consiglio regionale, e
che la rappresentanza della Regione sia individuata in capo al
Presidente della Giunta; l'art. 120, comma 2, Cost., pone come
preciso limite al potere sostitutivo statale l'esercizio dello stesso
secondo i principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione, ma
nel caso in questione l'intervento normativo statale ha invaso sfere
di competenza legislativa concorrente regionale «che la disciplina
relativa ai Piani di rientro insista su una pluralita' di materie,
tra loro intrecciate, ascrivibili soprattutto a materie di potesta'
legislativa concorrente (certamente, la tutela della salute ed il
coordinamento della finanza pubblica) e' fermo della giurisprudenza
di codesta ecc.ma Corte resa proprio in relazione alla Regione
Calabria - v., ad esempio, sentenze n. 123/11 e 266/16» e residuale
senza che sussista il presupposto legittimante invocato a sostegno di
tale intervento.
2) Violazione articoli 5, 117, 120, 121 Cost.; 8 legge 131/03; 2,
commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09; 1, 2, 3, 6 e 7 decreto
legislativo 171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, 5-bis
decreto legislativo 502/92, e del principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni.
La Regione ricorrente intende sottoporre ora a codesta ecc.ma
Corte le ipotesi «subordinate», derivanti sia dalla possibile diversa
interpretazione delle finalita' declinate al citato art. 1 del
decreto-legge impugnato - ossia, che la norma venga intesa,
unitamente alle altre norme impugnate, come tendente a prolungare gli
effetti di un Piano ormai scaduto - sia dalla circostanza che codesta
ecc.ma Corte ritenga invece tout court tutt'ora vigente il Piano di
rientro dal deficit sanitario nella Regione Calabria.
Nella prima ipotesi, derogando alla disciplina di settore - gia'
sospettata di incostituzionalia' dalla Regione ricorrente in sede di
ricorso per conflitto di attribuzioni, ma, allo stato, vigente - di
cui all'art. 2, comma 88 e 88-bis legge 191/09, l'intervento statale
unilaterale per via legislativa, non mediato da intesa in sede di
Conferenza Stato Regioni, viola gli articoli 117, comma 3, e 120
Cost., ed il principio di leale collaborazione per come declinato
dalla normativa appresso indicata; nella seconda ipotesi, le
modifiche unilaterali al Piano di rientro ed alla normativa di
settore, invasive della competenza concorrente e residuale regionale,
ed in ogni caso non assistite da intesa in sede di Conferenza,
determinano per altro verso le violazioni denunciate (v. posizione
Conferenza Regioni del 9 maggio 2019).
Risulta particolarmente efficace il richiamo alla sentenza n.
219/13 di codesta ecc.ma Corte: «Lo Stato, optando per l'esercizio
del potere sostitutivo ... si assume l'onere del processo coartato di
risanamento delle finanze regionali»; per contro, lo Stato tenta di
utilizzare le macroscopiche inadempienze dei commissari statali per
tentare di prorogare ulteriormente uno stato di espropriazione delle
competenze regionali, che ha oggettivamente danneggiato la Regione ed
i cittadini in essa residenti, i quali hanno visto progressivamente
peggiorare - per asserzione dello stesso Stato, che su tale dato
fonda l'intervento qui censurato - la situazione dei livelli
essenziali di assistenza, malgrado (o forse, proprio a causa
dell'intervento statale).
Per comodita' espositiva, si esaminera' ciascun articolo,
evidenziando le violazioni specifiche per ciascuno di essi.
a) L'art. 1 indica le finalita' del decreto-legge: ove si ritenga
che tenti di prorogare gli effetti di un Piano di rientro gia'
prorogato con P.O. scaduto, a legislazione vigente la proroga puo'
avvenire solo con atto del commissario, oppure mediante accordo tra
la Regione lo Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per
cui pare evidente la violazione degli articoli 5, 117 e 120 della
Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del
principio di leale collaborazione, per come declinato, ad esempio,
dall'art. 8 legge 131/03.
Ove invece si ritenga che la norma impatti su un Piano di rientro
vigente, l'unilaterialita' dell'intervento legislativo determina la
violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione e 1, 2, 3,
6 e 7 decreto legislativo 171/16, 11, comma 1, lettera p) legge
124/15, 5-bis decreto legislativo 502/92, nonche' del principio di
leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme sopra
richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.
Ad avviso della Regione ricorrente, l'art. 8, comma 4, della
legge 131/03, che prevede, anche per i casi di urgenza, quanto meno
il coinvolgimento della Conferenza Stato Regioni a seguito
dell'adozione di «provvedimenti», la quale puo' chiedere il riesame
del provvedimento, non riguarda l'adozione di decreti-legge ex art.
77 Cost., ma solo quella di provvedimenti aventi natura non
normativa, assunti ex art. 120 Cost.; in ogni caso, ed anche ove, per
mera ipotesi, si dovesse ritenere la norma atta a ricomprendere anche
interventi di natura legislativa, risulta documentata la mancata
«immediata comunicazione» alla Conferenza, con conseguente
dimostrazione della violazione anche sotto tale profilo.
b) L'art. 2 conferisce esplicitamente al commissario un potere
«nuovo» rispetto a quanto gia' previsto nel vigente Piano di rientro,
ossia un potere di verifica «straordinaria» di DD.GG. e/o commissari,
che, in caso di esito negativo, consente una decadenza dichiarabile
senza acquisire pareri: ove si ritenga che tenti di ampliare gli
effetti di un Piano di rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a
legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo
con atto del commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo
Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare
evidente la violazione degli articoli 5, 117 e 120 della
Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del
principio di leale collaborazione, per come declinato, ad esempio,
dall'art. 8 legge 131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03: in dettaglio, nel
derogare l'art. 2 del decreto legislativo 171/16 consente la nomina
dei commissari straordinari da parte del commissario anziche' da
parte del Presidente della Regione; inoltre, consente una verifica
anche prima dei 24 mesi previsti dal comma 4 del citato art. 2;
infine, deroga ai commi 4 e 5 dell'art. 2 decreto legislativo 171/16,
in quanto la norma in questione consente di omettere del tutto
l'acquisizione dei pareri del sindaco o della Conferenza competente
ivi previsti. Pare decisivo richiamare, a sostegno del vizio
lamentato, la sentenza n. 251/16 di codesta ecc.ma Corte
costituzionale, che ha dichiarato incostituzionale l'art. 11 della
legge 124/15, anche nella parte in cui consentiva di adottare quello
che poi sarebbe stato indicato come decreto legislativo 171/16, non
previa intesa con la Conferenza Stato Regioni, ma solo previo parere
della Conferenza unificata, in quanto, riguardando competenze
concorrenti, come quella relativa alla disciplina della dirigenza
sanitaria, l'intervento del legislatore statale, costituito dalla
determinazione dei principi fondamentali in materia di tutela della
salute, «deve muoversi nel rispetto del principio di leale
collaborazione, indispensabile anche in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis,
sentenze n. 26 e n. 1 del 2016, n. 140 del 2015, n. 44 del 2014, n.
237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008). Poiche' le disposizioni
impugnate toccano sfere di competenza esclusivamente statali e
regionali, il luogo idoneo di espressione della leale collaborazione
deve essere individuato nella Conferenza Stato Regioni».
Non e' in discussione, quindi, che qualunque intervento
legislativo che incida sull'assetto delineato dal decreto legislativo
171/16 - come accaduto, ad esempio, al momento dell'adozione del
decreto legislativo 126/17, correttivo di alcune disposizioni del
decreto legislativo 171 - debba - per inequivoca statuizione di
codesta ecc.ma Corte - necessariamente essere preceduto da intesa in
sede di Conferenza Stato Regioni, ivi comprese le deroghe/modifiche
introdotte col decreto-legge in oggetto.
c) L'art. 3 prevede, in caso di valutazione negativa dei DD.GG.,
la nomina di commissari straordinari da parte del commissario ad acta
o, in caso di mancata intesa con la Regione, da parte del Ministro
della salute: ove si ritenga che tenti di ampliare gli effetti di un
Piano di rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a legislazione
vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo con atto del
commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo Stato
«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la
violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione, 2, commi
78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del principio di leale
collaborazione, per come declinato, ad esempio, dall'art. 8 legge
131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di' leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03: in dettaglio, si
conferisce il potere di nomina al commissario o al Ministro; inoltre,
si introduce una ipotesi di decadenza dei commissari gia' nominati
alla Regione, non disciplinata dal decreto legislativo 171/16; si
prevede la possibilita' di nomina di un commissario per piu' aziende
del S.S.R.; si inserisce una nuova ipotesi di «esperienza
dirigenziale» prevista dall'art. 1, comma 7-ter, del piu' volte
richiamato decreto legislativo 171/16, anche qui derogato senza
intesa, e senza appesantire l'atto con inutili ripetizioni, si rinvia
alla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte richiamata al punto b).
d) L'art. 4 prevede una verifica straordinaria da parte del
commissario straordinario o del D.G. dell'operato dei direttori
amministrativi e sanitari: ove si ritenga che tenti di ampliare gli
effetti di un Piano di rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a
legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo
con atto del commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo
Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare
evidente la violazione degli articoli 5, 117 e 120 della
Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del
principio di leale collaborazione, per come declinato, ad esempio,
dall'art. 8 legge 131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 4, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.
e) L'art. 5 prevede la possibilita' di disporre la gestione
straordinaria, con bilancio separato, in caso di verifica negativa
sui conti degli Enti del S.S.N.: ove si ritenga che tenti di ampliare
gli effetti di un Piano di rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a
legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo
con atto del commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo
Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare
evidente la violazione degli articoli 5, 117 e 120 della
Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del
principio di leale collaborazione, per come declinato, ad esempio,
dall'art. 8 legge 131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.
f) L'art. 6, comma 1, del decreto-legge inibisce in radice agli
Enti del Servizio sanitario della Regione di avvalersi della centrale
di committenza S.U.A., demandando ogni attivita' a Consip ovvero -
previa convenzione - ad altre centrali di committenza regionali per
l'affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture, superiori
alle soglie comunitarie, con facolta' di avvalersi del Provveditorato
interregionale per le opere pubbliche per la Sicilia-Calabria; il
comma 3 prevede la redazione di un Piano straordinario che comporta
la revoca di tutte le misure gia' adottate in materia di edilizia
sanitaria; il comma 4, in particolare, per alcuni progetti di
edilizia sanitaria da finanziare ai sensi dell'art. 20 della legge 11
marzo 1988, n. 67, prevede che gli Enti del S.S.N. possono avvalersi,
previa convenzione, di Invitalia S.p.A. quale centrale di
committenza, nonche' delle altre strutture previste all'uopo da
disposizioni di legge: ove si ritenga che tali disposizioni tentino
di ampliare gli effetti di un Piano di rientro gia' prorogato con
P.O. scaduto, a legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe (forse)
avvenire solo con atto del commissario, oppure mediante accordo tra
la Regione lo Stato «mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per
cui pare evidente la violazione degli articoli 5, 117 e 120 della
Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del
principio di leale collaborazione, per come declinato, ad esempio,
dall'art. 8 legge 131/03.
Infatti, l'art. 6 modifica unilateralmente il Piano di rientro,
che prevede «v. DG.R. 845/09, Allegato, paragrafo 9, punto b), e
paragrafo 10» la «predisposizione» delle gare da parte della S.U.A.,
nonche' un budget prefissato per tale attivita' al fine di consentire
un risparmio di spesa; inoltre, gli interventi in materia di edilizia
sanitaria, disciplinati all'art. 6 dell'Accordo recepito con D.G.R.
n. 97/10, cessato lo specifico commissariamento ivi richiamato, erano
rientrati nella piena competenza regionale.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, nonche' del principio di leale
collaborazione, per come declinato anche dall'art. 8 legge 131/03.
g) L'art. 8, in combinato con l'art. 14, comma 2, esclude la
Regione dall'attivita' di supporto al commissario in relazione «alle
finalita'» del decreto; per contro, impone alla Regione di mettere a
disposizione del commissario ad acta, del commissario straordinario,
del commissario straordinario di liquidazione e del personale
impiegato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali
«personale, uffici e mezzi per l'espletamento dei relativi
incarichi»: ove si ritenga che tentino di ampliare gli effetti di un
Piano di rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a legislazione
vigente, l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo con atto del
commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo Stato
«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la
violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione, 2, commi
78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del principio di leale
collaborazione, per come declinato, ad esempio, dall'art. 8 legge
131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'intervento
legislativo determina la violazione degli articoli 5, 117 e 120 Cost.
e del principio di leale collaborazione: in dettaglio, il combinato
disposto delle due norme impone (a differenza di quanto indicato
nella Relazione tecnica a p. 12) di mettere a disposizione non solo
del commissario ad acta - come gia' previsto dalla normativa di
settore - personale, uffici e mezzi, ma addirittura di metterli a
disposizione dei vari commissari straordinari, del commissario
liquidatore di cui all'art. 5, e, addirittura, del personale Agenas,
con immotivata e non concordata innovazione dello stato attuale.
h) L'art. 9 prevede la possibilita' per il commissario di
stipulare convenzione con la G.d.F.: ove si ritenga che tenti di
ampliare gli effetti di un Piano di rientro gia' prorogato con P.O.
scaduto, a legislazione vigente, l'ampliamento potrebbe (forse)
avvenire solo con atto del commissario, oppure mediante accordo tra
la Regione lo Stato «mediati» dall'intesa in sede di' Conferenza, per
cui pare evidente la violazione degli articoli 5, 117 e 120 della
Costituzione, 2, commi 78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del
principio di leale collaborazione, per come declinato, ad esempio,
dall'art. 8 legge 131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.
i) L'art. 14, commi 1 e 2, determina «comma 1» la copertura
finanziaria relativa agli articoli 3 e 9, esclude «comma 2» la
Regione dall'attivita' di supporto in relazione all'art. 8 ed estende
ad una serie di soggetti diversi dal commissario ad acta l'obbligo
per la Regione di mettere a disposizione «personale, uffici e mezzi»:
ove si ritenga che tentino di ampliare gli effetti di un Piano di
rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a legislazione vigente,
l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo con atto del
commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo Stato
«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la
violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione, 2, commi
78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del principio di leale
collaborazione, per come declinato, ad esempio, dall'art. 8 legge
131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.
l) L'art. 15, commi 2 e 3, infine, prevede - comma 2 - la
decadenza dei DD.GG. nominati dalla Regione trenta giorni prima
l'entrata in vigore del decreto, e la revoca delle procedure
selettive ancora in itinere, e - comma 3 - la modifica dell'art. 4
legge 222/07, in termini peraltro non coerenti «per l'aggiunta della
figura del subcommissario» con la diversa valutabilita'
dell'attivita' del solo commissario prevista dall'art. 3, comma 8:
ove si ritenga che tenti di ampliare gli effetti di un Piano di
rientro gia' prorogato con P.O. scaduto, a legislazione vigente,
l'ampliamento potrebbe (forse) avvenire solo con atto del
commissario, oppure mediante accordo tra la Regione lo Stato
«mediati» dall'intesa in sede di Conferenza, per cui pare evidente la
violazione degli articoli 5, 117 e 120 della Costituzione, 2, commi
78, 88 e 88-bis legge 191/09, nonche' del principio di leale
collaborazione, per come declinato, ad esempio, dall'art. 8 legge
131/03.
In entrambe le ipotesi, e quindi anche ove si ritenga che la
norma impatti su un Piano di rientro vigente, l'unilaterialita'
dell'intervento legislativo determina la violazione degli articoli 5,
117, 120, 121 della Costituzione, 1, 2, 6 e 7 decreto legislativo
171/16, 11, comma 1, lettera p) legge 124/15, nonche' del principio
di leale collaborazione, per come declinato, oltre che dalle norme
ordinarie appena richiamate, dall'art. 8 legge 131/03.
3) Violazione articoli 81, 117, 121 Cost.; 7 decreto legislativo
171/16; 5-bis del decreto legislativo 502/92 e del principio di leale
collaborazione.
a) L'art. 3, nel consentire la nomina e la revoca anche dei
commissari straordinari, gia' nominati dal Presidente della Regione
Calabria previa deliberazione di Giunta, ex art. 20 L.R. 29/02, solo
nella Regione Calabria, viola gli articoli 117, comma 3, e 121 Cost.
e 7 decreto legislativo 171/16 perche' introduce norma non di
principio, ma di dettaglio, in materia di legislazione concorrente,
ed in relazione ad istituto mai disciplinato dallo Stato prima, ma
gia' normato dal legislatore regionale (si vedano le sentenze di
codesta ecc.ma Corte numeri 190/17, punto 6 «Considerato in diritto»
- proprio relativa alla Regione ricorrente - e 87/19, punti 4.2 ss.
«Considerato in diritto»).
b) L'art. 6, comma 1, del decreto-legge - come gia' sopra esposto
- inibisce in radice agli Enti del Servizio sanitario della Regione
di avvalersi della centrale di committenza S.U.A., demandando ogni
attivita' a Consip ovvero ad altre centrali di committenza regionali
per l'affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture,
superiori alle soglie comunitarie, con facolta' di avvalersi del
Provveditorato interregionale per le opere pubbliche per la
Sicilia-Calabria; il comma 4, per alcuni progetti di edilizia
sanitaria da finanziare ai sensi dell'art. 20 della legge 11 marzo
1988, n. 67, prevede che gli Enti del S.S.N. possono avvalersi,
previa convenzione, di Invitalia S.p.A. quale centrale di
committenza, nonche' delle altre strutture previste all'uopo da
disposizioni di legge: cio' determina la lamentata violazione degli
articoli 117, comma 3, e 121 Cost.
La Stazione unica appaltante e' stata istituita nel lontano 2007
(L.R. 26/07), prevedendo all'art. 1, comma 1, come obbligatorio il
ricorso alla S.U.A. - tra gli altri - per gli enti appartenenti al
S.S.N.: tale previsione, non e' mai oggetto di impugnazione, ed anzi
venne espressamente lodata nel ricorso a suo tempo proposto dal
Governo avverso altre disposizioni della medesima legge, in quanto
ritenuta idea virtuosa in un panorama connotato da frammentazione
delle stazioni appaltanti, e particolarmente opportuna «in un
contesto territoriale del quale sono noti gli enormi rischi di
condizionamento e di alterazione» «testuale dal ricorso
dell'Avvocatura generale, che si produce, e dichiarato estinto da
codesta ecc.ma Corte con ordinanza 48/09».
Pare evidente quindi che lo Stato abbia emanato norma non di
principio, ma di dettaglio in materia di legislazione concorrente
(v., esattamente in termini sulla competenza regionale, la sentenza
di codesta ecc.ma Corte n. 43/11, punti 4 e 5 «Considerato in
diritto»).
c) Il comma appena indicato contrasta anche con l'art. 81, comma
4, Cost.: come gia' sopra esposto sub 2 f), per contenere i costi e'
stato predeterminato in sede di Piano di rientro un abbattimento dei
costi per il ricorso alla S.U.A., mentre il ricorso ad altre Stazioni
appaltanti - compresa Consip - avviene senza limiti di costo, mentre
codesta ecc.ma Corte, sin dalla pronuncia n. 214/12, ha sempre
rimarcato la necessita' che la stima della copertura della spesa sia
fatta «in modo credibile», il che, con tutta evidenza, non riguarda
tale disposizione, che risulta totalmente priva di copertura
finanziaria.
d) L'art. 6, comma 3, prevede che il commissario predisponga un
Piano triennale straordinario di edilizia sanitaria e di adeguamento
tecnologico della rete di emergenza, della rete ospedaliera e della
rete territoriale della Regione, e che con l'approvazione del Piano
sono revocate le misure gia' adottate in contrasto con la nuova
programmazione; nella Relazione tecnica si legge che gli interventi
ricompresi nel Piano potranno essere individuati tra quelli di cui
all'art. 20 legge n. 67/88 in materia di ristrutturazione edilizia ed
ammodernamento tecnologico, nel cui ambito, debbono inserirsi anche
gli interventi previsti dalla delibera CIPE n. 16 dell'8 marzo 2013,
a valere sulle risorse rese disponibili dall'art. 2, comma 69, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191. Altre linee di finanziamento sono,
infine, quelle disposte dall'art. 71 della legge 448/1998 e dall'art.
1, commi 602-603 della legge 232/2016.
La norma lede l'art. 81, comma 3, Cost., in quanto prevede, per
il tramite del Piano, l'impiego di risorse «al di fuori degli
interventi programmati» (Corte costituzionale, sentenza n. 172/18);
lede inoltre gli articoli 5 e 120 Cost. ed il principio di leale
collaborazione, per come concretamente declinato in materia dall'art.
5-bis decreto legislativo 502/92, nonche' dall'art. 115 decreto
legislativo 112/98, che prevede che gli accordi di programma in
materia di ristrutturazione edilizia ed ammodernamento tecnologico
debbano necessariamente passare «previa intesa» con la Conferenza
Stato Regioni, mentre la norma interviene non solo in via del tutto
unilaterale e senza alcuna forma di confronto, ma incide
dichiaratamente anche sugli accordi gia' in atto, che verranno
automaticamente revocati se ritenuti in contrasto col Piano approvato
unilateralmente dallo Stato.
e) L'art. 8, in combinato disposto con l'art. 14, comma 2, impone
di mettere a disposizione dei diversi soggetti gia' sopra
dettagliatamente esposti sub 2 g): cio' determina la macroscopica
violazione degli articoli 117, comma 4, e 121 Cost., in quanto tale
combinato disposto incide, in maniera pesantissima, in materia di
competenza legislativa residuale regionale «ordinamento ed
organizzazione amministrativa regionale - v., da ultimo Corte
costituzionale, sentenza n. 191/17» in ordine all'organizzazione
degli uffici regionali, che rischia di venire devastata da tale
impatto, totalmente indeterminato quanto ad organizzazione del
lavoro, numero di persone ed ore di servizio del personale regionale,
possibile occupazione di spazi degli uffici regionali e gestione del
parco mezzi regionali, che tutti i vari soggetti indicati nella norma
potrebbero «rivendicare» senza limite alcuno.
f) L'art. 15, comma 2, infine, prevede che «I direttori generali
degli enti del Servizio sanitario della Regione Calabria
eventualmente nominati dalla Regione nei trenta giorni anteriori alla
data di entrata in vigore del presente decreto cessano dalle loro
funzioni dall'entrata in vigore del presente decreto. Sono, in ogni
caso, revocate le procedure selettive dei direttori generali in corso
alla data di entrata in vigore del presente decreto»: anche in questo
caso, intervenendo solo nella Regione Calabria sui poteri regionali
disciplinati dagli articoli 20 L.R. 29/02 e 14 L.R. 11/04, la norma
viola gli articoli 117, comma 3, e 121 Cost. e 7 decreto legislativo
171/16 perche' introduce norma non di principio, ma di dettaglio, in
materia di legislazione concorrente.
4) Violazione art. 81 Cost.; 8 decreto legislativo 171/16 ed il
principio di leale collaborazione.
In ordine al presente motivo di ricorso, pur essendo nota la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che afferma che nei giudizi in
via principale, le Regioni sono legittimate a censurare le leggi
dello Stato esclusivamente in riferimento a parametri relativi al
riparto delle rispettive competenze legislative, salva ipotesi di
violazione di questi che comporti una compromissione delle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, e previa
indicazione delle specifiche competenze ritenute lese e le ragioni
della lamentata lesione, si ritiene di segnalare che il presente caso
e' un unicum, in quanto le norme impugnate sono espressamente dirette
ad incidere sulla sola Regione ricorrente.
Cio' detto, gli articoli 3, 8, 9 e 14 del decreto impugnato
generano nuove spese, non oggetto di adeguata copertura: sul punto si
veda quanto appresso dettagliato.
a) Innanzi tutto, tutti gli articoli impugnati contrastano con il
principio di leale collaborazione, in quanto l'art. 8 del decreto
legislativo 171/16 aveva previsto che dalla modifiche di settore non
sarebbe dovuta sopravvenire nessuna nuova spesa: il mancato previo
raggiungimento di intesa in sede di Conferenza su tali nuovi oneri
determina la lamentata violazione.
Tutte le norme impugnate incidono sulle competenze regionali, in
materia di legislazione concorrente (tutela della salute e del
coordinamento della finanza pubblica), e l'art. 8 anche in materia di
competenza residuale (ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale); le ragioni delle lamentate lesioni sono la privazione del
potere presidenziale di nomina di commissari delle aziende (art. 3),
l'imposizione di indiscriminata «messa a disposizione» dell'intera
macchina amministrativa regionale anche a soggetti diversi dal
commissario ad acta (art. 8 e 14,comma 2), e la previsione di
attivita' ispettive ulteriori rispetto a quanto gia' stabilito nel
Piano di rientro (art. 9).
b) L'art. 3 e l'art. 14, comma 1, stabiliscono di determinare la
copertura finanziaria mediante la riduzione di fondo speciale,
ripartiti i 18 mesi di durata su due esercizi in quota paritaria per
ciascun anno, 2019 e 2020: il combinato disposto lede l'art. 81,
comma 4, Cost., in quanto la copertura - v. art. 3, comma 5 e
Relazione tecnica, p. 12, ove si legge che «dovra' essere ripartita
sui due esercizi finanziari di riferimento (2019 e 2020) per una
quota pari a nove mesi per esercizio. Sulla base di quanto detto si
ottiene, pertanto, un impegno massimo di spesa pari ad euro 472.500
per ciascuno dei due esercizi finanziari considerati» - e' stata
calcolata ipotizzando che i 18 mesi sarebbero stati ripartiti
esattamente tra i due anni 2019 e 2020, e che non tutti i commissari
sarebbe stati nominati fuori Regione.
Sul punto, il commissario «v. articolo allegato» ha gia' chiarito
che i commissari straordinari verranno tutti da fuori Regione, il che
esclude la possibile riduzione del costo; cio' detto, la normativa
impugnata e' entrata in vigore il 2/5, e cio' dimostra l'erroneita'
del calcolo effettuato, il che, considerando che per il 2020 la quota
sara' certamente maggiore, fornisce la prova dell'incerta copertura
finanziaria «anzi, fornisce la prova della certa mancanza di
copertura parziale» per l'anno 2020 qui denunciata.
Come gia' sopra dedotto, la norma impugnata incide sulle
competenze regionali, in materia di legislazione concorrente (tutela
della salute e del coordinamento della finanza pubblica); le ragioni
delle lamentate lesioni risiedono nella privazione del potere della
Giunta di nomina di commissari delle aziende (art. 20, comma 2, L.R.
29/02).
c) Identica censura rispetto a quella appena sviluppata sub b)
viene mossa agli articoli 9 e 14,c., che risultano afflitti dalla
medesima incertezza nella copertura.
d) Infine, l'art. 8, comma 4, prevedendo la compensazione degli
effetti dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione Agenas mediante
la riduzione del Fondo per la compensazione, non prevedendo una
compensazione integrale, ma solo parziale, determina la lamentata
violazione dell'art. 81, comma 4, Cost.
Istanza di sospensione.
La Regione intende avanzare istanza di sospensione
dell'esecuzione delle norme impugnate, sussistendo il rischio di
irreparabile pregiudizio sia all'interesse pubblico che
all'ordinamento della Repubblica, richiesti dall'art. 35 legge 87/53.
Quanto al fumus, la evidente fondatezza dei motivi sopra estesi
concorre a dimostrare la sussistenza del requisito.
Quanto al periculum, la perdurante operativita' delle norme
impugnate - che la chiesta sospensione puo' rimuovere, espungendole
seppur temporaneamente dall'ordinamento, e attenuando cosi' la
condizione di precarieta' che caratterizza la situazione attuale -
comporta una situazione di evidente illegittimita' dell'attivita'
dell'attuale commissario e dei soggetti che saranno dallo stesso
nominati (v. argomenti da Corte costituzionale, ordinanza 7 aprile
2006, n. 152), commissario che, peraltro, prosegue nell'adottare
provvedimenti.
Istanza di abbreviazione termini e riunione.
Ove il sig. Presidente non ravvisi l'urgenza di provvedere - ex
art. 21 Norme integrative - sull'istanza di sospensione sopra
avanzata, si chiede che il sig. Presidente voglia abbreviare i
termini processuali in modo da consentire la trattazione del presente
ricorso prima della scadenza del termine per la conversione in legge
del decreto-legge impugnato, nonche' anticipare la trattazione del
ricorso n. 1/19 gia' sopra richiamato, al fine di disporne - ex art.
22 Norme integrative - l'eventuale trattazione alla medesima udienza.
P.Q.M.
Pertanto si insiste perche' l'adita Corte costituzionale voglia,
per le ragioni sopra espresse, dichiarare - previa sospensione
dell'esecuzione delle norme impugnate - l'illegittimita'
costituzionale degli articoli impugnati, nei limiti dell'impugnazione
proposta, per violazione degli articoli della Costituzione e delle
altre norme di principio indicati nel corpo del ricorso, nonche' del
principio di leale collaborazione, il tutto con abbreviazione dei
termini del presente ricorso, ed anticipazione della trattazione del
ricorso n. 1/19 Reg. Ric. Enti al fine di consentire la trattazione
di entrambi alla medesima udienza, ex art. 22 delle Norme
integrative.
Con richiesta al sig. Presidente di voler autorizzare - ai sensi
dell'art. 21 delle Norme integrative - l'audizione del difensore
della Regione ricorrente nella Camera di consiglio che verra' fissata
per la discussione dell'istanza di sospensione avanzata unitamente al
presente ricorso.
Si producono, unitamente ai documenti richiamati nel corpo del
ricorso come prodotti, D.G.R. n. 181/19 che autorizza la proposizione
del ricorso, e decreto del coordinatore dell'Avvocatura di
indicazione difensore.
Salvis Juribus
Avvocato: Naimo