N. 147 SENTENZA 8 maggio - 19 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Tutela dell'ambiente - Disposizioni varie in materia di valutazione di impatto ambientale - VIA (configurazione della VIA regionale quale provvedimento autonomo rispetto ai singoli titoli abilitativi necessari per la realizzazione di un'opera; modalita' di acquisizione dei pareri dei soggetti competenti in materia territoriale e ambientale; tipologie di interventi da assoggettare a procedura di VIA regionale). - - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3, recante «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Modificazioni alla legge regionale 26 maggio 2009, n. 12 (Legge europea 2009), in conformita' alla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (Legge europea regionale 2018)», artt. 10, 12, 13 e 16, comma 1, nonche' Allegato A e allegati ivi contenuti, limitatamente ai numeri 2), 3), 4), 5), 7), 8), 9) 10), 11), 17), 18), 19), 20) dell'Allegato A e ai numeri 2.a), 2.e) 2.g), 2.h), 7.e), 7.g), 7.j), 7.m), 7.r) dell'Allegato B. -(GU n.26 del 26-6-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 10, 12,
13 e 16, comma 1, della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 20
marzo 2018, n. 3, recante «Disposizioni per l'adempimento degli
obblighi della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
Modificazioni alla legge regionale 26 maggio 2009, n. 12 (Legge
europea 2009) in conformita' alla direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati (Legge europea
regionale 2018)», nonche' degli Allegati A e B contenuti
nell'Allegato A della medesima legge, promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato l'8-14 giugno 2018,
depositato in cancelleria il 18 giugno 2018, iscritto al n. 40 del
registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 30, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/ Vallee d'Aoste;
udito nella udienza pubblica del 7 maggio 2019 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Guzzetta
per la Regione autonoma Valle d'Aosta/ Vallee d'Aoste.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato l'8 giugno 2018 e depositato il
successivo 18 giugno, iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2018, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale della legge della Regione autonoma Valle
d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3, recante «Disposizioni per l'adempimento
degli obblighi della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea.
Modificazioni alla legge regionale 26 maggio 2009, n. 12 (Legge
europea 2009), in conformita' alla direttiva 2014/52/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica
la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati (Legge europea
regionale 2018)» e, nel dettaglio, degli artt. 10, 12, 13, 16, comma
1, nonche', «nei sensi e nei limiti (...) illustrati», degli Allegati
A e B contenuti nell'Allegato A (sic) della medesima legge, per
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione e
con alcune disposizioni del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
recante «Norme in materia ambientale»; d'ora in avanti anche cod.
ambiente), e in particolare, con gli artt. 7-bis e 27-bis e gli
Allegati II, II-bis, III, IV, alla Parte II del menzionato cod.
ambiente.
La difesa statale riporta l'orientamento della Corte
costituzionale che annovera la disciplina della Valutazione di
impatto ambientale (d'ora innanzi: VIA) tra gli oggetti rientranti
nella competenza esclusiva statale in materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. Ad avviso del ricorrente, il citato titolo di competenza
comporterebbe l'applicazione integrale della menzionata normativa
statale alle Regioni, le quali devono rispettare i livelli uniformi
fissati dalla legge dello Stato (e' citata la sentenza n. 186 del
2010).
L'Avvocatura ricorda come la materia sia stata interessata da un
ampio intervento di riforma ad opera del decreto legislativo 16
giugno 2017, n. 104 (Attuazione della direttiva 2014/52/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica
la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114); in particolare,
l'art. 5, comma 1, del menzionato decreto ha aggiunto l'art. 7-bis al
cod. ambiente, secondo il quale «le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi o regolamenti
l'organizzazione e le modalita' di esercizio delle funzioni
amministrative ad esse attribuite in materia di VIA, nonche'
l'eventuale conferimento di tali funzioni o di compiti specifici agli
altri enti territoriali sub-regionali», precisando che tale potesta'
normativa «e' esercitata in conformita' alla legislazione europea e
nel rispetto di quanto previsto» dallo stesso d.lgs. n. 152 del 2006,
«fatto salvo il potere di stabilire regole particolari ed ulteriori
per la semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione alle finalita' di cui all'art. 29, comma 8, dei proventi
derivanti dall'applicazione delle sanzioni amministrative
pecuniarie». Infine, si specifica che «non sono derogabili i termini
procedimentali massimi di cui agli articoli 19 e 27-bis».
2.- Alla luce di tali premesse, la legge regionale n. 3 del 2018
sarebbe «complessivamente non conforme alla vigente normativa
nazionale in materia VIA, come modificata dal decreto legislativo n.
104/2017», con conseguente violazione, oltre che dell'art. 7-bis,
comma 8, del decreto legislativo n. 152/2006», dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. Le modifiche apportate alla previgente
disciplina regionale in materia di VIA dalla legge censurata
sarebbero «in tutto o in parte difformi» dalla disciplina di cui al
Titolo III della Parte II del cod. ambiente, lasciando in vigore
«disposizioni significativamente superate dalla citata disciplina
nazionale a seguito delle modifiche introdotte dal decreto
legislativo n. 104/2017».
Nel dettaglio, il Presidente del Consiglio dei ministri si
concentra sugli artt. 12 e 13 della legge impugnata, i quali,
rispettivamente, nel sostituire l'art. 24 e introducendo il nuovo
art. 25-bis della legge della Regione Valle d'Aosta 26 maggio 2009,
n. 12 (Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della Regione
autonoma Valle d'Aosta derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle
Comunita' europee. Attuazione delle direttive 2001/42/CE, concernente
la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente, e 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati. Disposizioni
per l'attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel
mercato interno e modificazioni di leggi regionali in adeguamento ad
altri obblighi comunitari. Legge comunitaria 2009), contrasterebbero
con l'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 relativo al
«Provvedimento autorizzatorio unico regionale». In particolare, il
novellato l'art. 24, comma 1, configurerebbe il provvedimento di VIA
alla stregua di un atto autonomo che, ai sensi del successivo art.
25-bis, rubricato «Rapporto tra provvedimento di VIA e
autorizzazione», sarebbe da integrare nell'atto autorizzativo
rilasciato da altre strutture regionali e/o enti competenti. Tale
modalita' procedurale richiamerebbe le disposizioni dell'art. 26 del
d.lgs. n. 152 del 2006 (Integrazione del provvedimento di VIA negli
atti autorizzatori), come disciplinato dalla d.lgs. n. 104 del 2017,
che attiene unicamente alle procedure di VIA di competenza statale, e
risulta invece difforme all'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006
che ha previsto il provvedimento unico regionale, che conclude l'iter
dei procedimenti di VIA di competenza regionale. In particolare, in
virtu' dell'art. 27-bis, comma 7, del cod. ambiente, la procedura di
VIA regionale non si conclude con un provvedimento di VIA, ma con la
«determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi»
che «costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e
comprende il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati
per la realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone
l'indicazione esplicita».
In generale, anche a seguito della modifica operata dalla legge
reg. della Valle d'Aosta n. 3 del 2018, permarrebbero delle
disarmonie nella legge reg. della Valle d'Aosta n. 12 del 2009: ad
esempio, gli articoli da 20 a 25-bis della citata legge regionale n.
12 del 2009 conterrebbero disposizioni non piu' in vigore ai sensi
della normativa statale vigente, in ordine alla pubblicazione
dell'avviso al pubblico nel Bollettino Ufficiale della Regione e sui
quotidiani (mantenuti ai commi 6 e 7 dell'art. 20 della legge
regionale n. 12 del 2009), pubblicazione non piu' richiesta dall'art.
24 del cod. ambiente, richiamato nel medesimo art. 27-bis. Inoltre,
il modulo procedimentale della conferenza dei servizi, istituto
obbligatorio e vincolante per i procedimenti di VIA di competenza
regionale ai sensi dell'art. 14, comma 4 e 14-ter della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
emergerebbe unicamente quale possibile modalita' procedimentale di
acquisizione di pareri, autorizzazioni, assensi da parte della
struttura regionale competente in materia di valutazioni ambientali
(artt. 4, comma 1, e art. 22 della legge reg. Valle d'Aosta n. 12 del
2009, quest'ultimo sostituito dall'art. 10 legge reg. Valle d'Aosta
n. 3 del 2018).
3.- La difesa statale si concentra poi sull'art. 16, comma 1,
della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018, che dispone la
sostituzione degli Allegati A, B, F, G e H al Titolo I della legge
regionale n. 12 del 2009 con quelli riportati All'Allegato A alla
legge regionale impugnata. In particolare, il ricorrente sostiene che
detto Allegato A assoggetterebbe a VIA regionale procedimenti di
competenza statale ai sensi degli Allegati II e II-bis alla Parte II
del cod. ambiente, cosi' allargando il novero dei progetti di
competenza regionale ai sensi dell'Allegato III alla Parte II del
d.lgs. n. 152 del 2006, nonche' procedimenti assegnati dall'Allegato
IV alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006 alla semplice verifica
regionale di assoggettabilita' a VIA. In quest'ambito, peraltro,
l'Allegato B alla legge regionale impugnata prevederebbe soglie
dimensionali diverse ed inferiori rispetto a quelle fissate dalla
legge statale.
Nello specifico, quanto al primo profilo, la difesa erariale si
sofferma su:
a) gli impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda, con potenza termica complessiva installata
superiore a 15 MW: tale tipologia di progetti, con diversa soglia (50
MW) sarebbe inclusa nell'Allegato II-bis, punto 1.a); al di sotto di
tale soglia non sarebbe prevista alcuna procedura nell'ambito della
normativa nazionale vigente per gli impianti termici destinati alla
produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda;
b) lo stoccaggio di petrolio, prodotti petroliferi, petrolchimici
pericolosi ai sensi del decreto legislativo 14 marzo 2003, n. 65
(Attuazione delle direttive 1999/45/CE e 2001/60/CE relative alla
classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura dei preparati
pericolosi), con capacita' complessiva superiore a 10.000 metri cubi:
tale tipologia di progetto, con parziale diversa definizione
(comprende anche i prodotti chimici) e diversa soglia di capacita'
(40.000 m³) sarebbe inclusa nell'Allegato II, punto 8, prima alinea;
c) l'attivita' di coltivazione sulla terraferma degli idrocarburi
liquidi e gassosi delle risorse. geotermiche; l'attivita' di
coltivazione di idrocarburi, sia sulla terraferma sia in mare e con
soglie per gli idrocarburi liquidi (500 t/g) e gassosi (500.000
m³/giorno), sarebbe inclusa nell'Allegato II, punto 7.1; peraltro,
per cio' che concerne le risorse geotermiche, la difesa erariale
segnala la mancata esclusione degli «impianti geotermici pilota di
cui all'art. 1 comma 3-bis, del d.lgs. 11 febbraio 2010, n. 22
(Riassetto della normativa in materia di ricerca e coltivazione delle
risorse geotermiche, a norma dell'articolo 27, comma 28, della legge
23 luglio 2009, n. 99) e successive modificazioni, esclusione
riportata alla lettera v) dell'Allegato III e conseguente alla
inclusione tra i progetti statali;
d) gli elettrodotti per il trasporto di energia elettrica, non
facenti parte della rete elettrica di trasmissione statale, con
tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di lunghezza
superiore a 10 chilometri; tale tipologia di progetti, con parziale
diversa definizione e con medesime soglie di tensione lunghezza,
sarebbe di spettanza statale, inclusa, quanto tale, nell'Allegato II,
punto 4-bis alla Parte II del cod. ambiente;
e) le strade, le piste poderali e interpoderali, di nuova
realizzazione, con lunghezza superiore a 2 chilometri; la generica
dizione «strade», in assenza di specificazioni o esclusioni non
consentirebbe di individuare con esattezza la classificazione (strade
extraurbane, urbane) e la relativa competenza (statale per le
extraurbane incluse nell'Allegato II e II-bis, regionale per le
urbane di scorrimento incluse nell'Allegato III alla Parte II del
cod. ambiente);
f) lo stoccaggio di gas combustibili in serbatoi sotterranei
artificiali con una capacita' complessiva superiore a 40.000 metri
cubi; tale tipologia di progetto, con diversa soglia di capacita'
(80.000 m³), sarebbe di competenza statale, come indicato
dall'Allegato II, punto 4-bis, terza alinea, alla Parte II del cod.
ambiente.
La difesa statale segnala, inoltre, che l'Allegato A della legge
regionale n. 3 del 2018 annovererebbe, tra i progetti da sottoporre a
VIA, alcune tipologie di progetti che ricadono nell'Allegato IV alla
Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale elenca i progetti da
sottoporre a procedura di verifica di assoggettabilita' a VIA; tra
questi sono indicati:
a) gli impianti eolici per la produzione di energia elettrica,
con potenza complessiva installata superiore a 100 kW; per tale
tipologia di progetti, inclusa nell'Allegato IV, punto 2.d), la
normativa regionale prevede una soglia inferiore rispetto a quella
prevista dalla normativa nazionale, pari a 1 MW;
b) gli impianti fotovoltaici, con potenza complessiva installata
superiore a 1 MW;
c) gli impianti industriali destinati alla fabbricazione di pasta
per carta a partire dal legno o da altre materie fibrose, alla
fabbricazione di carta e cartoni con capacita' di produzione
superiore a 100 tonnellate al giorno;
d) il trattamento di prodotti intermedi e fabbricazione di
prodotti chimici;
e) la produzione di pesticidi, prodotti farmaceutici, pitture e
vernici, elastomeri e perossidi:
f) lo stoccaggio di altri prodotti chimici con capacita'
complessiva superiore a 1.000 metri cubi;
g) gli impianti per la concia del cuoio e del pellame.
Inoltre, nell'Allegato B alla legge regionale censurata, relativa
ai «Progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilita'
regionale», si farebbe riferimento a progetti che la disciplina
statale considera di competenza statale elencati ai sensi degli
Allegati II e II-bis alla Parte II del d.lgs. n. 152 del 2006.
In particolare sono riportati:
a) gli impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda con potenza termica complessiva installata
compresa fra 3 e 15 MW, o aventi un diametro della condotta
principale della rete di teleriscaldamento superiore a 350
millimetri, o aventi una lunghezza della condotta principale della
rete di teleriscaldamento superiore a 10 chilometri; tale tipologia
di progetti, con diversa soglia (50 MW), e' inclusa nell'Allegato
II-bis, punto 1.a); al di sotto di tale soglia la difesa erariale
sottolinea come non sia prevista alcuna procedura nell'ambito della
normativa nazionale vigente per gli impianti termici destinati alla
produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda;
b) l'istallazione di oleodotti e gasdotti, con lunghezza
complessiva superiore ai 10 chilometri; tale tipologia di progetti,
con diversa soglia (20 km) sarebbe annoverata tra i progetti da
sottoporre a verifica statale di assoggettabilita' a VIA, ai sensi
dell'Allegato II-bis, punto 1.b) alla Parte II del cod. ambiente;
c) l'attivita' di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in
terraferma; tale tipologia di progetti, sarebbe inclusa nell'Allegato
II, punto 7) alla Parte II del cod. ambiente, che individua i
progetti da sottoporre a VIA statale;
d) gli interporti, le piattaforme intermodali e terminali
intermodali; tale tipologia di progetti sarebbe inclusa nell'Allegato
II-bis, punto 2.a)., alla Parte II del cod. ambiente, relativa alla
verifica statale di assoggettabilita' a VIA;
e) le strade extraurbane secondarie e strade urbane con lunghezza
superiore a 1.500 metri non comprese nell'Allegato A); altre strade,
piste poderali ed interpoderali, soggette a un allargamento della
carreggiata carrabile, con lunghezza superiore ad 1 chilometro,
strade, piste poderali ed interpoderali di nuova realizzazione, con
lunghezza compresa fra 500 metri e 2 chilometri, nonche' piste di
cantiere, di natura temporanea, di lunghezza superiore a 500 metri;
la definizione sarebbe parzialmente difforme da quella dell'Allegato
IV, punto 7.h), alla Parte II del cod. ambiente, relativa alla
verifica regionale di assoggettabilita' a VIA, e comporterebbe
possibili diverse interpretazioni sulla competenza statale o
regionale per le «strade extraurbane secondarie»;
f) gli acquedotti di nuovo tracciato con una lunghezza superiore
ai 20 chilometri; tale tipologia di progetti sarebbe inclusa
nell'Allegato II-bis, punto 2.d) alla Parte II del cod. ambiente,
relativa alla verifica statale di assoggettabilita' a VIA;
g) i nuovi aeroporti ed interventi sugli aeroporti esistenti che
comportano l'edificazione di volumi superiori a 10.000 metri cubi o
la pavimentazione di superfici superiori a 20.000 metri quadri,
altiporti, eliporti, aviosuperfici ed elisuperfici non occasionali;
tutti gli aeroporti non compresi nell'Allegato II sarebbero pero'
inclusi nell'Allegato II-bis, punto 2.e) alla Parte II del cod.
ambiente, relativa alla verifica statale di assoggettabilita' a VIA;
h) gli elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia
elettrica, non facenti parte della rete elettrica di trasmissione
statale, con tensione nominale superiore a 100 kV e tracciato di
lunghezza compreso fra 3 e 10 chilometri; tale tipologia di progetti,
con parziale diversa definizione e con soglie di lunghezza superiori
a 3 km, sarebbe annoverata tra i progetti da sottoporre a verifica
statale di assoggettabilita' a VIA, inclusa nell'Allegato II-bis,
punto 1.d), alla Parte II del cod. ambiente.
Infine, la difesa statale ricorda che per diverse tipologie di
progetti incluse nell'Allegato B alla legge regionale impugnata,
relativa ai progetti da sottoporre a verifica regionale si
assoggettabilita' a VIA, sono individuate soglie dimensionali diverse
(inferiori) rispetto a quelle indicate nell'Allegato IV alla Parte II
del d.lgs. n. 152 del 2006, relativa ai progetti, indicati dalla
normativa statale, da sottoporre a verifica regionale di
assoggettabilita' come, ad esempio, gli impianti eolici per la
produzione di energia elettrica, con potenza complessiva installata
compresa fra 20 e 100 kW, oppure aventi altezza massima della
macchina eolica (sino al mozzo, in caso di rotore ad asse
orizzontale) superiore a 15 metri, o aventi diametro del rotore
superiore a 5 metri.
4.- Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, con atto depositato il 16 luglio del 2018,
chiedendo il rigetto delle questioni di legittimita' promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
La difesa regionale eccepisce, in primo luogo, l'inammissibilita'
del ricorso per mancata indicazione delle competenze legislative
assegnate all'ente ad autonoma differenziata dalla legge cost. 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per Valle d'Aosta). In
particolare, la resistente riporta l'orientamento di questa Corte
secondo il quale, nel caso in cui il ricorso statale riguardi una
legge di una Regione a statuto speciale, lo Stato non potrebbe
esimersi dall'indicare le competenze assegnate dallo statuto (sono
richiamate, tra le tante, le sentenze n. 58 del 2016, n. 254, n. 151
e n. 142 del 2015), a maggior ragione quando la disciplina censurata
attenga al bene giuridico dell'ambiente. In tal senso, il ricorrente
non avrebbe tenuto in considerazione le competenze delineate
dall'art. 2, comma l, dello statuto speciale in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Ragione e
stato giuridico ed economico del personale» (lettera a), «agricoltura
e foreste, zootecnia, flora e fauna» (lettera d); «piccole bonifiche
ed opere di miglioramento agrario e fondiario» (lettera e); «strade e
lavori pubblici di interesse regionale» (lettera f); «urbanistica,
piani regolatori per zone di particolare importanza turistica»
(lettera g); «trasporti su funivie e linee automobilistiche locali»
(lettera h); «acque minerali e termali» (lettera i); «caccia e pesca»
(lettera l); «acque pubbliche destinate ad irrigazione ed a uso
domestico» (lettera m); «industria alberghiera, turismo e tutela del
paesaggio» (lettera q).
Inoltre, il ricorrente non avrebbe tenuto in considerazione
l'art. 3, comma l, dello statuto, il quale devolve alla Regione la
competenza legislativa di integrazione ed attuazione in tema di
«utilizzazione delle acque pubbliche ad uso idroelettrico» (lettera
d), «utilizzazione delle miniere» (lettera e); «igiene e sanita',
assistenza ospedaliera e profilattica» (lettera l), e l'art. 4, che
affida alla Regione le funzioni amministrative «nelle materie nelle
quali ha potesta' legislativa a norma degli articoli 2 e 3, salve
quelle attribuite ai Comuni e agli enti locali dalle leggi della
Repubblica».
In secondo luogo, la resistente eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso per insufficienza e genericita' della motivazione (vengono
riportate, tra le altre, le sentenze n. 131 del 2016, n. 251 e n. 153
del 2015), per non aver argomentato adeguatamente a sostegno della
declaratoria di illegittimita' costituzionale, anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale che sottolinea l'esigenza di una
adeguata motivazione a supporto del ricorso, esigenza che si pone in
termini particolarmente pregnanti nel giudizio in via di azione.
Secondo la difesa regionale, il ricorrente, nell'impugnare l'intera
legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018, non avrebbe fornito un
sufficiente supporto motivazionale, «in grado di illustrare
adeguatamente in che termini, e sotto quali profili, il regime
statale in tema di VIA sia vincolante nei riguardi della Regione
Autonoma Valle d'Aosta, tenuto conto, oltretutto, delle plurime
competenze legislative ed amministrative di cui (...) la resistente
e' investita dallo Statuto speciale». Inoltre, poiche' il Presidente
del Consiglio dei ministri impugnerebbe anche specifiche disposizioni
della legge regionale, il ricorso sarebbe oscuro e scarsamente
intellegibile, non risultando chiaro il petitum delineato dal
ricorrente.
Infine, una terza eccezione di inammissibilita' per genericita'
viene sollevata dalla resistente con riferimento all'impugnazione
dell'art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018,
e dell'Allegato A alla medesima legge, perche' il ricorrente non
spiegherebbe quali sono le ragioni di contrasto della disciplina
censurata con l'art. 117, secondo comma, lettera s).
5.- Nel merito, la difesa regionale insiste sulla non fondatezza
delle questioni sollevate. In particolare, non fondate sarebbero le
questioni sollevate sugli artt. 10, 12, 13 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 3 del 2018, perche' la Regione si sarebbe mossa nel solco
della normativa comunitaria e, in particolare, dell'art. 1, paragrafi
1 e 2 della direttiva 2014/528UE, che delineerebbero l'integrazione
del provvedimento di VIA nel susseguente atto autorizzatorio quale
modello «prioritario» di articolazione procedimentale. A norma della
disciplina sovranazionale, l'unificazione delle procedure con
conseguente adozione del provvedimento unico regionale sarebbe una
mera possibilita' secondaria prevista dall'art. 2, paragrafo 2, della
direttiva citata. Sarebbe irragionevole, piuttosto, l'assetto
delineato dal d.lgs. n. 152 del 2006, il quale, ancorando la VIA di
pertinenza regionale - diversamente da quella di spettanza statale -
alla sola forma del provvedimento "unico", si risolverebbe in
un'indebita compressione delle attribuzioni legislative delle
Regioni. In tal senso, l'obbligo di adeguamento gravante sulle
Regioni atterrebbe solo al tipo di progetti da sottoporre a VIA, e
non anche alle modalita' procedimento di esperimento della medesima
(vengono riportate le sentenze della Corte costituzionale n. 218 del
2017 e n. 127 del 2010).
Egualmente non fondata sarebbe la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, comma 1, e dell'Allegato A alla medesima
legge, alla luce della giurisprudenza costituzionale a tenore della
quale le Regioni conserverebbero comunque la facolta' di innalzare i
livelli di tutela ambientare fissati dalla legge dello Stato (tra le
piu' recenti, e' citata la sentenza n. 212 del 2017). In questa
direzione andrebbe l'Allegato A, che incrementerebbe il livello di
protezione ambientale, soprattutto laddove la Regione non abbia
stabilito delle soglie minime superate le quali attivare il
procedimento di VIA, posto che la «loro indicazione nella legge
regionale sarebbe del tutto superflua e persino problematica, attesa
la disponibilita' di quei limiti da parte dello Stato, che potrebbe
perfino in ipotesi ritenere di modificarli».
6.- In prossimita' dell'udienza pubblica ha depositato memoria
illustrativa l'Avvocatura generale dello Stato, illustrando la non
fondatezza delle eccezioni di inammissibilita' prospettate dalla
difesa regionale e insistendo, nel merito, per l'accoglimento del
ricorso.
6.1.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
sarebbe destituita di fondamento l'eccezione di inammissibilita' del
ricorso per mancata indicazione, nell'atto introduttivo, dei
parametri statutari. Nessuna delle competenze legislative previste
degli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, dello Statuto speciale
verrebbero specificamente in rilievo nelle procedure di VIA, che
attiene viceversa alla competenza esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Di
conseguenza, il Presidente del Consiglio dei ministri non doveva
essere gravato dall'onere di indicare, nella delimitazione del thema
decidendum, i parametri statutari.
Egualmente non fondata sarebbe l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso per genericita' e insufficiente motivazione, con
riferimento sia alle ragioni che sostengono le censure sia
all'oggetto delle censure medesime, che il ricorrente delimita agli
artt. 10, 12, 13, 16, comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 3
del 2018.
Con particolare riguardo alla censura dell'art. 16, comma 1,
della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018, nonche' degli Allegati
A e B dell'Allegato A della medesima legge regionale, la difesa dello
Stato ne ribadisce l'ammissibilita', insistendo sulla chiarezza
argomentativa del ricorso.
Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri insiste per
l'accoglimento del ricorso, ribadendo quanto gia' affermato nell'atto
introduttivo. In replica alle argomentazioni della resistente,
l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea come non avrebbero
pregio i dubbi di legittimita' costituzionale avanzati dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste sull'art. 27-bis del cod.
ambiente, posto che, eventualmente, questi dovevano essere sollevati
in un autonomo giudizio di legittimita' che la Regione autonoma
avrebbe dovuto promuovere nei termini previsti dall'art. 127, comma
2, Cost. Viene poi richiamata la sentenza n. 198 del 2018, che
avrebbe sancito la non derogabilita' del provvedimento unico in
materia ambientale da parte delle Regioni, anche ad autonomia
differenziata.
7.- Anche la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha
depositato, in prossimita' dell'udienza pubblica, una memoria
illustrativa. La resistente insiste sull'accoglimento delle eccezioni
di inammissibilita' e rinnova la tesi della non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale prospettate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale della legge della Regione
autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018, n. 3, recante «Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea. Modificazioni alla legge regionale 26 maggio
2009, n. 12 (Legge europea 2009), in conformita' alla direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile
2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione
dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati
(Legge europea regionale 2018)» e, nel dettaglio, degli artt. 10, 12,
13, 16, comma 1, nonche', «nei sensi e nei limiti (...) illustrati»,
degli Allegati A e B contenuti nell'Allegato A (sic) della medesima
legge, per contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s) della
Costituzione con riferimento ad alcune disposizioni del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante «Norme in materia
ambientale», d'ora in avanti anche cod. ambiente), e in particolare,
agli artt. 7-bis e 27-bis e agli Allegati II, II-bis, III, IV, alla
Parte II del menzionato cod. ambiente.
2.- In via preliminare, questa Corte e' chiamata a pronunciarsi
sulle eccezioni di inammissibilita' avanzate dalla resistente.
2.1.- In primo luogo, la difesa regionale prospetta
l'inammissibilita' del ricorso per mancata indicazione delle
competenze legislative assegnate all'ente ad autonomia differenziata
dalla legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per Valle
d'Aosta). In particolare, la resistente riporta l'orientamento di
questa Corte secondo il quale, nel caso in cui il ricorso statale
riguardi una legge di una Regione a statuto speciale, lo Stato non
potrebbe esimersi dall'indicare le competenze assegnate dallo
Statuto.
2.1.1.- L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte, pur inquadrando le innovazioni portate alla
disciplina della VIA dal decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104
(Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114), nelle norme fondamentali di riforma
economico-sociali alle quali la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste avrebbe dovuto adeguarsi (sentenza n. 198 del 2018), ha
affermato che il procedimento di VIA e le funzioni amministrative ad
esso connesse «non sono riconducibili sic et simpliciter ad alcuna
specifica attribuzione degli enti ad autonomia differenziata»,
risultando piuttosto «strumentali all'inveramento» dell'ambiente,
«valore di rango costituzionale tutelato anche dalla normativa
europea» (sentenza n. 198 del 2018; nello stesso senso, sentenza n.
93 del 2019).
Vero e' che per costante giurisprudenza di questa Corte, laddove
"venga sottoposta a censura di legittimita' costituzionale una
disposizione di legge di un soggetto ad autonomia speciale, la
compiuta definizione dell'oggetto del giudizio (...) non puo' (...)
prescindere dall'indicazione delle competenze legislative assegnate
dallo Statuto speciale, tanto piu' se queste risultino astrattamente
pertinenti all'oggetto del giudizio (...)» (sentenza n. 109 del 2018;
nello stesso senso, sentenze n. 103 e n. 52 del 2007). Cio'
nonostante, la giurisprudenza di questa Corte ha precisato che
siffatto requisito di ammissibilita' va inteso nel senso che, dal
contesto del ricorso, deve emergere l'esclusione della possibilita'
di operare il sindacato di legittimita' costituzionale in base allo
statuto speciale, ritenendo sufficiente, ma necessaria,
un'indicazione, sia pure sintetica al riguardo, in ordine
all'estraneita' della materia alla sfera di attribuzioni stabilita
dallo stesso (sentenze n. 142 del 2015 e n. 288 del 2013).
Nel caso di specie, la difesa statale si e' posta il problema
della applicabilita' della disciplina statale della VIA alla Regione
speciale, per poi risolverlo in senso positivo, sostenendo
l'opponibilita', anche alle Regioni speciali, della competenza
esclusiva della tutela dell'ambiente. In tal senso, dunque, la
«sommarieta' delle argomentazioni e [la] incompletezza del quadro
normativo di riferimento non sono tali (...) da impedire l'esame nel
merito del dedotto profilo di illegittimita' costituzionale»
(sentenza n. 201 del 2018). Alla luce della mancata previsione, tra
le norme statutarie, di una esplicita competenza in materia di VIA, e
fermo restando che l'esatta qualificazione del titolo di competenza
cui ascrivere la disciplina impugnata attiene al merito del giudizio
(sentenza n. 252 del 2016), l'onere argomentativo reso necessario dal
regime di specialita' puo' ritenersi soddisfatto dal ricorrente.
2.2.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ritiene,
inoltre, il ricorso generico e incompleto, e l'impugnazione oscura e
non intellegibile. Il ricorrente censurerebbe, infatti, sia l'intera
legge sia singole disposizioni della legge regionale, cosi' da
rendere incerto il petitum.
2.2.1.- L'eccezione non e' fondata.
Vero e' che, nelle sue argomentazioni, il ricorrente ritiene la
legge regionale «complessivamente» non conforme alla disciplina
statale e che le modifiche apportate alla legge reg. Valle d'Aosta 26
maggio 2009, n. 12 (Legge europea 2009), in materia di VIA sarebbero
«in tutto o in parte difformi» dal cod. ambiente. Tuttavia, alla luce
di una lettura complessiva dell'atto introduttivo, tali passaggi sono
argomenti ad adiuvandum rispetto alle censure promosse sugli artt.
10, 12, 13, 16, comma 1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del
2018. A conforto di tale conclusione militano sia il contenuto del
ricorso - ove sono indicate «nel dettaglio», dopo una iniziale
premessa generale, «le disposizioni della legge regionale n. 3 del
2018 non conformi alle disposizioni della Parte II, Titolo III, del
d.lgs. n. 152 del 2006» - sia le conclusioni, ove sono menzionati
esclusivamente gli articoli appena menzionati, censurati «nei sensi e
nei limiti» illustrati nel ricorso.
Il ricorrente non ha inteso impugnare, quindi, l'intera legge
regionale, ma solo le norme specificamente indicate nel corpo e nelle
conclusioni dell'atto introduttivo. Cosi' delimitato il petitum,
l'eccezione deve essere respinta.
2.3.- A sorte analoga va incontro la terza eccezione di
inammissibilita' promossa dalla resistente sulla censura relativa
all'art. 16, comma 1 impugnato, generica - in tesi - perche' il
ricorrente non avrebbe spiegato le ragioni di contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.3.1.- Il ricorrente giustappone nel dettaglio i singoli
procedimenti, indicati dagli Allegati A e B della legge regionale
censurata, a quelli elencati dal cod. ambiente, cosi' argomentando
diffusamente sulla presunta "appropriazione" da parte della Regione
della disciplina di procedimenti amministrativi in materia di VIA in
contrasto con la disciplina statale.
Di qui la non fondatezza della eccezione di inammissibilita'
prospettata dalla resistente.
3.- Nel merito, vanno affrontate, anzitutto, le questioni
relative agli artt. 10, 12 e 13 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3
del 2018.
3.1.- L'Avvocatura generale dello Stato censura il combinato
disposto degli artt. 12 e 13, che configurerebbe il provvedimento di
VIA regionale quale atto autonomo da integrare nell'atto
autorizzativo rilasciato da altre strutture regionali competenti. La
normativa regionale stabilisce, infatti, che il «provvedimento di VIA
contiene le eventuali condizioni ambientali per la realizzazione, per
l'esercizio e per la dismissione dei progetti» (art. 12, comma 2), e
che «l'autorizzazione o ogni altro titolo abilitativo alla
realizzazione dei progetti sottoposti a VIA, rilasciati dalle
strutture regionali, dai Comuni o loro forme associative o da altri
enti competenti per materia, comprendono almeno le seguenti
informazioni: a) il provvedimento di VIA; b) le prescrizioni
contenute nel provvedimento di VIA che riguardino le eventuali
condizioni ambientali e le eventuali misure previste per evitare,
prevenire o ridurre e, se possibile, compensare gli impatti
ambientali negativi e significativi, nonche' le misure di
monitoraggio da adottare» (art. 13).
In tal senso, le citate norme sarebbero difformi dall'art. 27-bis
del cod. ambiente che prevede, invece, un «provvedimento
autorizzatorio unico» regionale, che altro non e' se non la
«determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi,
comprensivo di tutti i titoli abilitativi necessari alla
realizzazione del progetto».
Inoltre, il ricorrente ritiene la normativa regionale censurata
incoerente rispetto alla funzione che la normativa statale assegna
alla conferenza dei servizi in base all'art. 27-bis del cod.
ambiente, nonche' agli artt. 14 comma 4 e 14-ter della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L'art. 10 della
legge regionale impugnata prevede infatti che il coinvolgimento della
conferenza di servizi sia meramente facoltativo, limitandosi a
stabilire che in tale sede possano essere solo acquisiti pareri da
parte della struttura regionale competente in materia di valutazione
ambientale.
3.2.- Le questioni, concernenti gli artt. 12 e 13 della legge
reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018, sono fondate.
L'art. 27-bis del cod. dell'ambiente prevede che «[n]el caso di
procedimenti di VIA di competenza regionale (...) l'autorita'
competente convoca una conferenza di servizi alla quale partecipano
il proponente e tutte le Amministrazioni competenti o comunque
potenzialmente interessate per il rilascio del provvedimento di VIA e
dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all'esercizio
del progetto richiesti dal proponente. La conferenza di servizi e'
convocata in modalita' sincrona e si svolge ai sensi dell'articolo
14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241. (...) La determinazione
motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il
provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende il
provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la
realizzazione e l'esercizio del progetto, recandone l'indicazione
esplicita e, se possibile, compensare gli impatti ambientali negativi
e significativi, nonche' le misure di monitoraggio da adottare».
3.2.1.- Tale disposizione vincola anche gli enti ad autonomia
differenziata per un duplice ordine di ragioni, gia' evidenziate
dalla sentenza n. 198 del 2018, pronunciata a seguito di
un'impugnazione, promossa, tra le altre, dalla stessa Regione
autonoma Valle d'Aosta.
In tale decisione, questa Corte ha chiarito che le funzioni
amministrative connesse alla VIA «non sono riconducibili sic et
simpliciter ad alcuna specifica attribuzione degli enti ad autonomia
differenziata», risultando piuttosto strumentali all'inveramento del
valore ambientale. Se e' vero che «la normativa statale riconducibile
alla materia trasversale di cui all'art. 117, comma 2, lettera s),
Cost. e' applicabile solo laddove non entrino in gioco le competenze
riconosciute dalla normativa statutaria agli enti ad autonomia
differenziata» (sentenza n. 198 del 2018; nello stesso senso;
sentenze n. 229 e n. 212 del 2017), nel caso di specie non e' dato
rilevare alcuna specifica competenza in grado di opporsi alla
attribuzione statale.
Deve notarsi, piuttosto, come le plurime competenze statutarie,
indicate negli artt. 2 e 3 dello statuto speciale, siano solo
incidentalmente intersecate dalla disciplina della VIA, in coerenza
con la natura trasversale della materia ex artt. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. (ad esempio, l'art. 2 fa riferimento a «piccole
bonifiche ed opere di miglioramento agrario e fondiario» [lettera e],
alle «strade e lavori pubblici di interesse regionale» [lettera f],
all'«urbanistica» [lettera g], alla industria alberghiera, al turismo
e alla tutela del paesaggio [lettera q]; l'art. 3 alla disciplina
dell'utilizzazione delle acque pubbliche ad uso idroelettrico
[lettera d]).
3.2.2.- In ogni caso, anche laddove vengano in rilievo singoli
segmenti di competenza statutaria, deve essere ribadito come lo
statuto speciale della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
annoveri, tra i limiti alle proprie attribuzioni, le norme
fondamentali statali di riforma economico-sociale e gli obblighi
internazionali (art. 2 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4, recante «Statuto speciale per la Valle d'Aosta»), clausole in
grado di legittimare un intervento statale finalizzato a garantire
una uniforme tutela dell'ambiente.
In particolare, il legislatore statale conserva il potere di
vincolare la potesta' legislativa primaria della Regione speciale
attraverso leggi qualificabili come «riforme economico-sociali»: «e
cio' anche sulla base (...) del titolo di competenza legislativa
nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali", di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto
della tutela dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che
le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali
emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario
rispetto [...] degli enti ad autonomia differenziata nell'esercizio
delle proprie competenze» (sentenze n. 198 del 2018 e n. 229 del
2017).
Inoltre, in forza della sua diretta derivazione europea, la
disciplina in materia di VIA integra anche il limite degli obblighi
internazionali previsto da alcuni statuti speciali (sentenza n. 198
del 2018).
3.2.3.- Il provvedimento unico regionale, introdotto nel cod.
ambiente dal d.lgs. n. 104 del 2017, e' finalizzato «a semplificare,
razionalizzare e velocizzare la VIA regionale, nella prospettiva di
migliorare l'efficacia dell'azione delle amministrazioni a diverso
titolo coinvolte nella realizzazione del progetto» (sentenza n. 198
del 2018). Detto istituto «non sostituisce i diversi provvedimenti
emessi all'esito dei procedimenti amministrativi, di competenza
eventualmente anche regionale, che possono interessare la
realizzazione del progetto, ma li ricomprende nella determinazione
che conclude la conferenza di servizi» (sentenza n. 198 del 2018). Il
provvedimento unico ha, dunque, «una natura per cosi' dire unitaria,
includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi emessi a
seguito della conferenza di servizi che, come noto, riunisce in unica
sede decisoria le diverse amministrazioni competenti», e non «e'
quindi un atto sostitutivo, bensi' comprensivo delle altre
autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto» (sentenza
n. 198 del 2018; piu' recentemente, sentenza n. 246 del 2018). Esso
rappresenta il «nucleo centrale» di un complessivo intervento di
riforma che vincola l'odierna resistente in quanto - come prima
evidenziato - norma fondamentale di riforma economico sociale,
riproduttiva - in aggiunta - di specifici obblighi internazionali in
virtu' della sua derivazione comunitaria (ai sensi dell'art. 2 dello
statuto valdostano, sentenza n. 198 del 2018).
3.2.3.1.- A questo proposito, priva di pregio e' l'argomentazione
della Regione resistente, la quale insiste sulla difformita' della
normativa posta dal legislatore statale rispetto alla normativa
europea. Come questa Corte ha gia' affermato, l'art. 27-bis del cod.
ambiente «e' perfettamente coerente con la normativa sovranazionale,
la quale non solo prevede la semplificazione delle procedure in
materia di VIA, ma stabilisce anche che gli Stati membri debbano
prevedere procedure coordinate e comuni, nel caso in cui la
valutazione risulti contemporaneamente dalla direttiva 2011/92/UE,
come modificata dalla direttiva 2014/52/UE, e dalle altre direttive
europee in materia ambientale ad essa collegate. Inoltre, l'art. 1,
paragrafo 1), della direttiva 2014/52/UE stabilisce nel dettaglio un
iter procedurale che trova sostanziale riproduzione nella
disposizione censurata» (sentenza n. 198 del 2018).
3.2.4.- Alla luce di tale premesse, la normativa regionale si
pone dunque in contrasto con la disciplina statale, laddove fraziona
il contenuto del provvedimento di VIA, limitandosi a contenere le
informazioni e le valutazioni necessarie a stimare e a contenere
l'impatto ambientale del progetto autorizzato. Nella disciplina posta
dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, il provvedimento
di VIA e', infatti, autonomo rispetto agli altri atti autorizzatori
connessi alla realizzazione dell'opera, in evidente deroga
all'assetto unitario e onnicomprensivo del provvedimento unico
previsto dall'art. 27-bis del cod. ambiente.
3.3.- E' altresi' fondata la questione relativa all'art. 10 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018.
Come detto, tale disposizione prevede che i soggetti competenti
in materia territoriale e ambientale possano esprimere il loro parere
anche «nell'ambito della conferenza di servizi indetta dalla
struttura competente».
La conferenza di servizi e' dunque relegata, dalla legge
regionale impugnata, a un ruolo meramente consultivo e marginale,
secondo una previsione che contrasta con il disegno normativo
prefigurato dall'art. 27-bis del cod. ambiente. In virtu' di tale
disposizione, la conferenza di servizi assurge a sede decisoria di
adozione del provvedimento di VIA regionale, secondo una previsione
teleologicamente connessa agli effetti "unitari" di detto
provvedimento.
Corollario normativo di tale previsione e' l'art. 14, comma 4,
della legge n. 241 del 1990, nella versione novellata dal d.lgs. n.
104 del 2017, il quale prevede che «[q]ualora un progetto sia
sottoposto a valutazione di impatto ambientale di competenza
regionale, tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze,
pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari
alla realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto, vengono
acquisiti nell'ambito di apposita conferenza di servizi, convocata in
modalita' sincrona ai sensi dell'articolo 14-ter, secondo quanto
previsto dall'articolo 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152».
Solo in un contesto istituzionale ove siedono le diverse
amministrazioni interessate, a vario titolo, alla realizzazione del
progetto e' possibile rappresentare e ponderare i molteplici
interessi pubblici coinvolti, adottando i diversi atti poi ricompresi
nella determinazione finale del procedimento di impatto ambientale.
Come questa Corte ha gia' affermato, infatti, l'art. 27-bis del
d.lgs. n. 152 del 2006 e l'art. 14 comma 4 della l. n. 241 del 1990
«sono espressione di un unico disegno riformatore» che «individua un
punto di equilibrio tra l'esigenza di semplificazione e di
accelerazione del procedimento amministrativo, da un lato, e la
"speciale" tutela che deve essere riservata al bene ambiente,
dall'altro» (sentenza n. 246 del 2018).
Di qui l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato,
infine, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018, norma che dispone la
sostituzione degli allegati A, B, F, G, H al Titolo I della legge
reg. Valle d'Aosta n. 12 del 2009 con quelli riportati all'Allegato A
alla legge regionale impugnata.
4.1.- Tra questi, il ricorrente sostiene che l'Allegato A
assoggetterebbe a VIA regionale procedimenti di competenza statale ai
sensi degli Allegati II e II-bis alla Parte II del cod. ambiente,
cosi' allargando il novero dei progetti di competenza regionale oltre
a quanto previsto dall'allegato III alla Parte II del cod. ambiente.
Sotto tale profilo, la difesa erariale censura le norme che
richiamano:
a) gli impianti termici per la produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda, con potenza termica complessiva installata
superiore a 15 MW: tale tipologia di progetti, con diversa soglia (50
MW) sarebbe inclusa nell'allegato II-bis alla Parte II cod. ambiente,
punto 1.a); al di sotto di tale soglia non sarebbe prevista alcuna
procedura nell'ambito della normativa nazionale vigente per gli
impianti termici destinati alla produzione di energia elettrica,
vapore e acqua calda (allegato A, n. 2); b) lo stoccaggio di
petrolio, prodotti petroliferi, petrolchimici pericolosi ai sensi del
decreto legislativo 14 marzo 2003, n. 65 (Attuazione delle direttive
1999/45/CE e 2001/60/CE relative alla classificazione,
all'imballaggio e all'etichettatura dei preparati pericolosi), con
capacita' complessiva superiore a 10.000 metri cubi: tale tipologia
di progetto, con parziale diversa definizione (comprende anche i
prodotti chimici) e diversa soglia di capacita' (40.000 m³) sarebbe
inclusa nell'Allegato II, punto 8, prima alinea alla II parte del
cod. ambiente (Allegato A, n. 9); c) l'attivita' di coltivazione
sulla terraferma degli idrocarburi liquidi e gassosi delle risorse
geotermiche; l'attivita' di coltivazione di idrocarburi, sia sulla
terraferma sia in mare e con soglie per gli idrocarburi liquidi (500
t/g) e gassosi (500.000 m³/giorno), sarebbe inclusa nell'Allegato II,
punto 7.1, cod. ambiente. Peraltro, per cio' che concerne le risorse
geotermiche, la difesa erariale segnala la mancata esclusione degli
«impianti geotermici pilota di cui all'art. 1 comma 3-bis, del d.lgs.
11 febbraio 2010, n. 22 (Riassetto della normativa in materia di
ricerca e coltivazione delle risorse geotermiche, a norma
dell'articolo 27, comma 28, della legge 23 luglio 2009, n. 99) e
successive modificazioni, esclusione riportata alla lettera v)
dell'Allegato III alla Parte II del cod. ambiente e conseguente alla
inclusione tra i progetti di competenza statale (Allegato A, n. 17);
d) gli elettrodotti per il trasporto di energia elettrica, non
facenti parte della rete elettrica di trasmissione statale, con
tensione nominale superiore a 100 kV e con tracciato di lunghezza
superiore a 10 chilometri; tale tipologia di progetti, con parziale
diversa definizione e con medesime soglie di tensione e lunghezza,
sarebbe di spettanza statale, inclusa, quanto tale, nell'Allegato II,
punto 4-bis alla Parte II del cod. ambiente (Allegato A, n. 18); e)
le strade, le piste poderali e interpoderali, di nuova realizzazione,
con lunghezza superiore a 2 chilometri; la generica dizione «strade»,
in assenza di specificazioni o esclusioni non consentirebbe di
individuare con esattezza la classificazione (strade extraurbane,
urbane) e la relativa competenza (statale per le extraurbane incluse
nell'Allegato II e II-bis, regionale per le urbane di scorrimento
incluse nell'Allegato III alla Parte II del cod. ambiente) (Allegato
A, n. 19); f) lo stoccaggio di gas combustibili in serbatoi
sotterranei artificiali con una capacita' complessiva superiore a
40.000 metri cubi; tale tipologia di progetto, con diversa soglia di
capacita' (80.000 m³), sarebbe di competenza statale, come indicato
dall'Allegato II, punto 4-bis, terza alinea, alla Parte II del cod.
ambiente (Allegato A, n. 20);
4.2.- La difesa erariale segnala, inoltre, che l'Allegato A della
legge regionale n. 3 del 2018 annovererebbe, tra i progetti da
sottoporre a VIA, alcune tipologie di progetti che ricadono
nell'Allegato IV alla Parte II del cod. ambiente, il quale elenca i
progetti da sottoporre a semplice procedura regionale di verifica di
assoggettabilita' a VIA.
Tra questi sono indicati: a) gli impianti eolici per la
produzione di energia elettrica, con potenza complessiva installata
superiore a 100 kW; per tale tipologia di progetti, inclusa
nell'Allegato IV, punto 2.d) alla Parte II del cod. ambiente, la
normativa regionale prevede inoltre una soglia inferiore rispetto a
quella prevista dalla normativa nazionale, pari a 1 MW (Allegato A,
n. 3); b) gli impianti fotovoltaici, con potenza complessiva
installata superiore a 1 MW (Allegato A, n. 4); c) gli impianti
industriali destinati alla fabbricazione di pasta per carta a partire
dal legno o da altre materie fibrose, alla fabbricazione di carta e
cartoni con capacita' di produzione superiore a 100 tonnellate al
giorno (Allegato A, n. 5); d) il trattamento di prodotti intermedi e
fabbricazione di prodotti chimici (Allegato A, n. 7); e) la
produzione di pesticidi, prodotti farmaceutici, pitture e vernici,
elastomeri e perossidi (Allegato A, n. 8); f) lo stoccaggio di altri
prodotti chimici con capacita' complessiva superiore a 1.000 metri
cubi (Allegato A, n. 10); g) gli impianti per la concia del cuoio e
del pellame (Allegato A, n. 11).
4.3.- Infine, nell'Allegato B alla legge regionale censurata,
relativa ai «Progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilita'
regionale», si farebbe riferimento a progetti che la disciplina
statale considera di competenza statale elencati dagli Allegati II e
II-bis alla Parte II del cod. ambiente, o comunque a progetti non
previsti, per tipo e dimensione, dalla normativa statale.
In particolare, sono impugnate le disposizioni che si
riferiscono: a) agli impianti termici per la produzione di energia
elettrica, vapore e acqua calda con potenza termica complessiva
installata compresa fra 3 e 15 MW, o aventi un diametro della
condotta principale della rete di teleriscaldamento superiore a 350
millimetri, o aventi una lunghezza della condotta principale della
rete di teleriscaldamento superiore a 10 chilometri; tale tipologia
di progetti, con diversa soglia (50 MW), e' inclusa nell'Allegato
II-bis, punto 1.a). Al di sotto di tale soglia la difesa erariale
sottolinea come non sia prevista alcuna procedura nell'ambito della
normativa nazionale vigente per gli impianti termici destinati alla
produzione di energia elettrica, vapore e acqua calda (Allegato B, n.
2.a); b) agli impianti eolici per la produzione di energia elettrica,
con potenza complessiva installata compresa fra 20 e 100 kW, oppure
aventi altezza massima della macchina eolica (sino al mozzo, in caso
di rotore ad asse orizzontale) superiore a 15 metri, o aventi
diametro del rotore superiore a 5 metri (Allegato B, n. 2.e; c)
all'istallazione di oleodotti e gasdotti, con lunghezza complessiva
superiore ai 10 chilometri; tale tipologia di progetti, con diversa
soglia (20 km) sarebbe annoverata tra i progetti da sottoporre a
verifica statale di assoggettabilita' a VIA, ai sensi dell'Allegato
II-bis, punto 1.b), Parte II del cod. ambiente (Allegato B, n. 2.g);
d) all'attivita' di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in
terraferma; tale tipologia di progetti, sarebbe inclusa nell'Allegato
II, punto 7) alla Parte II del cod. ambiente, che individua i
progetti da sottoporre a VIA statale (Allegato B, n. 2.h); e) agli
interporti, alle piattaforme intermodali e terminali intermodali;
tale tipologia di progetti sarebbe inclusa nell'Allegato II-bis,
punto 2.a)., alla Parte II del cod. ambiente, relativa alla verifica
statale di assoggettabilita' a VIA (Allegato B, n. 7.e); f) alle
strade extraurbane secondarie e strade urbane con lunghezza superiore
a 1.500 metri non comprese nell'Allegato A); alle altre strade, piste
poderali ed interpoderali, soggette a un allargamento della
carreggiata carrabile, con lunghezza superiore ad 1 chilometro, alle
strade, piste poderali ed interpoderali di nuova realizzazione, con
lunghezza compresa fra 500 metri e 2 chilometri, nonche' piste di
cantiere, di natura temporanea, di lunghezza superiore a 500 metri;
la definizione sarebbe parzialmente difforme da quella dell'Allegato
IV, punto 7.h), alla Parte II del cod. ambiente, relativa alla
verifica regionale di assoggettabilita' a VIA, e comporterebbe
possibili diverse interpretazioni sulla competenza statale o
regionale per le «strade extraurbane secondarie» (Allegato B, n.
7.g); g) agli acquedotti di nuovo tracciato con una lunghezza
superiore ai 20 chilometri; tale tipologia di progetti sarebbe
inclusa nell'Allegato II-bis, punto 2.d) alla Parte II del cod.
ambiente, relativa alla verifica statale di assoggettabilita' a VIA
(Allegato B, n. 7.j); h) ai nuovi aeroporti ed interventi sugli
aeroporti esistenti che comportano l'edificazione di volumi superiori
a 10.000 metri cubi o la pavimentazione di superfici superiori a
20.000 metri quadri, altiporti, eliporti, aviosuperfici ed
elisuperfici non occasionali; tutti gli aeroporti non compresi
nell'Allegato II sarebbero pero' inclusi nell'Allegato II-bis, punto
2.e) alla Parte II del cod. ambiente, relativa alla verifica statale
di assoggettabilita' a VIA (Allegato B, n. 7.m); i) agli elettrodotti
aerei esterni per il trasporto di energia elettrica, non facenti
parte della rete elettrica di trasmissione statale, con tensione
nominale superiore a 100 kV e tracciato di lunghezza compreso fra 3 e
10 chilometri; tale tipologia di progetti, con parziale diversa
definizione e con soglie di lunghezza superiori a 3 km, sarebbe
annoverata tra i progetti da sottoporre a verifica statale di
assoggettabilita' a VIA, inclusa nell'Allegato II-bis, punto 1.d),
alla Parte II del cod. ambiente (Allegato B, n. 7.r).
4.4.- Le questioni, relative all'art. 16, comma 1, della legge
reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018 e ai procedimenti impugnati
riportati negli Allegati A e B, sono fondate.
La nuova distribuzione di competenze tra Stato e Regioni, operata
dal d.lgs. n. 104 del 2017, e' stata gia' considerata, da questa
Corte, tra gli aspetti fondamentali della riforma «in tema di VIA e
di assoggettabilita' a VIA, istituti chiave per la tutela
dell'ambiente, la quale necessita di un livello di protezione
uniforme sul territorio nazionale» (sentenza n. 198 del 2018; nello
stesso senso, da ultimo, sentenza n. 93 del 2019).
Il d.lgs. n. 104 del 2017 (in particolare, gli artt. 5, 22, 26)
ha sostituto gli Allegati alla Parte II del cod. ambiente, e cosi'
realizzato una nuova allocazione dei procedimenti di VIA tra Stato e
Regioni, ampliando il novero dei procedimenti di competenza statale.
Tale diversa allocazione dei procedimenti ha determinato «un
tendenziale allineamento dei diversi schemi e modelli procedimentali,
assegnando allo Stato l'apprezzamento dell'impatto sulla tutela
dell'ambiente dei progetti reputati piu' significativi e, cosi',
evitando la polverizzazione e differenziazione delle competenze che
caratterizzava il previgente sistema. Fattore, quest'ultimo, che
aveva originato sovrapposizione e moltiplicazione di interventi,
oltre che normative differenziate le quali, accanto a diluizioni
temporali reputate inaccettabili (...) inducevano a deprecabili
fenomeni di "delocalizzazione dei progetti verso aree geografiche a
basso livello di regolazione ambientale"». L'allocazione presso lo
Stato delle procedure coinvolgenti progetti a maggior impatto ha,
dunque, risposto ad una esigenza di razionalizzazione e
standardizzazione, «funzionale all'incremento della qualita' della
risposta ai diversi interessi coinvolti, con il correlato obiettivo
di realizzare un elevato livello di protezione del bene ambientale»
(sentenza n. 198 del 2018).
Anche le citate disposizioni vincolano gli enti ad autonomia
differenziata, perche' sono state ascritte, dalla giurisprudenza di
questa Corte, alla categoria «norme fondamentali di riforma
economico-sociale», oltre che «diretta conseguenza dell'attuazione
degli obiettivi posti dalla direttiva dell'Unione europea» (sentenza
n. 198 del 2018).
Da tali premesse discende l'illegittimita' costituzionale delle
norme che interferiscono con i procedimenti che il cod. ambiente
riserva allo Stato, indicando tipologie di progetti non perfettamente
corrispondenti alle fattispecie contenute nel d.lgs. n. 152 del 2006,
o prevedendo soglie dimensionali inferiori a quanto previsto dalla
disciplina statale senza contestualmente stabilire "limiti" massimi
idonei ad evitare sovrapposizioni (Allegato A, numeri 2, 3, 9, 17,
18, 19 e 20; Allegato B, numeri 2a, 2e, 2g, 2h, 7e, 7g, 7j, 7m e 7r).
4.5.- A conclusioni analoghe deve giungersi per i procedimenti
che la legge regionale impugnata sottopone a VIA regionale o a
verifica regionale di assoggettabilita' a VIA non indicati dagli
Allegati alla Parte II del cod. ambiente (Allegato A, numeri 4, 5, 7,
8, 10 e 11).
Anche tali fattispecie sono illegittime in quanto si allontanano
dalla disciplina statale, la quale, in virtu' della competenza
esclusiva di cui all'art. 117, secondo comma lettera s) Cost.,
richiede una uniformita' di trattamento normativo nella allocazione
dei procedimenti tra Stato e Regioni
4.5.1.- Al riguardo non puo' sostenersi, come diffusamente
eccepito dalla difesa regionale, che la scelta di sottoporre alle
procedure di VIA progetti non menzionati dalla normativa statale
innalzi di per se' i livelli di tutela ambientale, contribuendo a
implementare la protezione del valore costituzionale indicato
dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
La tutela ambientale, infatti, ha sicuramente una portata
trasversale e finalistica, in grado di condizionare talune competenze
regionali, e in questi casi puo' anche lasciare spazio a scelte
regionali che siano volte a tutelare in melius i valori ambientali.
Essa evoca, tuttavia, anche un oggetto, l'ambiente appunto, che
rimanda a un «bene della vita, materiale e complesso», una «entita'
organica» che richiede una salvaguardia del «tutto» e delle «singole
componenti considerate come parti del tutto» (sentenza n. 378 del
2007; nello stesso senso sentenze n. 104 del 2008 e n. 367 del 2007).
La VIA, in quanto istituto teso a disciplinare i procedimenti che
verificano l'impatto ambientale, rientra a pieno titolo nella
competenza esclusiva indicata dall'art. 117, secondo comma, lettera
s) Cost., escludendo di regola competenze regionali.
Ed infatti questa Corte ha piu' volte ribadito che l'ambiente
«viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e
le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza,
salva la facolta' di queste ultime di adottare norme di tutela
ambientale piu' elevata» pur sempre «nell'esercizio di competenze,
previste dalla Costituzione, che concorrano con quella dell'ambiente»
(sentenze n. 198 del 2018, n. 66 del 2018, n. 199 del 2014; nello
stesso senso, sentenze n. 246 e n. 145 del 2013, n. 67 del 2010, n.
104 del 2008 e n. 378 del 2007).
In breve: l'innalzamento dello standard ambientale presuppone pur
sempre l'esercizio di una competenza regionale, nella specie
insussistente. L'esercizio di una competenza legislativa regionale
puo' incrociare la disciplina statale volta alla tutela di uno o piu'
valori ambientali (o viceversa); solo in tali casi si puo' operare un
attento bilanciamento fra la normativa regionale, che introduca
livelli piu' elevati di tutela ambientale, e quella statale posta
direttamente a tutela degli stessi. Tale bilanciamento e' comunque da
escludere allorche' le norme statali riguardano non la disciplina di
specifici settori ambientali ma le stesse procedure volte
all'emersione e alla individuazione di tali valori, come, ad esempio,
nel caso delle regole istituzionali per la valutazione di impatto
ambientale; in questi casi la competenza di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. si riferisce ad una materia in se' conclusa
che non attraversa altre competenze.
4.5.2.- In ogni modo, la valutazione intorno alla previsione di
standard ambientali piu' elevati non puo' essere realizzata nei
termini di un mero automatismo o di una semplice sommatoria - quasi
che fosse possibile frazionare la tutela ambientale dagli altri
interessi costituzionalmente rilevanti - ma deve essere valutata alla
luce della ratio sottesa all'intervento normativo e dell'assetto di
interessi che lo Stato ha ritenuto di delineare nell'esercizio della
sua competenza esclusiva. In questo senso, se, in astratto, non puo'
ritenersi precluso alle Regioni di innalzare il livello di tutela
ambientale nell'esercizio di competenze proprie, la scelta regionale
deve essere sottoposta ad una verifica ad opera di questa Corte.
L'aggravamento delle procedure di VIA non puo' produrre di per se' il
miglioramento di standard ambientali.
Come gia' detto, peraltro, la disciplina statale della VIA e'
mossa dalla necessita' di affiancare, alla tutela ambientale, la
semplificazione, razionalizzazione e velocizzazione dei procedimenti,
esigenze che sarebbero frustrate da un aggravamento degli oneri
connessi alla sottoposizione a VIA, su scala regionale, di
procedimenti ritenuti non rilevanti, a fini ambientali, dal
legislatore statale.
Non e' un caso, al riguardo, che lo Stato riconosca uno spazio di
intervento alle Regioni e Province autonome (art. 7-bis, comma 8,
cod. ambiente, introdotto dal d.lgs. n. 104 del 2017), in ambiti
specifici e puntualmente precisati dallo stesso cod. ambiente. Gli
enti regionali possono disciplinare, infatti, «con proprie leggi o
regolamenti l'organizzazione e le modalita' di esercizio delle
funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA»,
stabilendo «regole particolari ed ulteriori» solo e soltanto «per la
semplificazione dei procedimenti, per le modalita' della
consultazione del pubblico e di tutti i soggetti pubblici
potenzialmente interessati, per il coordinamento dei provvedimenti e
delle autorizzazioni di competenza regionale e locale, nonche' per la
destinazione (...) dei proventi derivanti dall'applicazione delle
sanzioni amministrative pecuniarie».
La competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. non esclude interventi regionali, anche legislativi, purche'
compatibili con l'assetto normativo individuato dalla legge statale,
non potendo tali interventi alterarne il punto di equilibrio
conseguito ai fini di tutela ambientale.
Di qui l'accoglimento delle prospettate questioni di legittimita'
costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 10, 12,
13, della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 20 marzo 2018,
n. 3, recante «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi della
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Modificazioni alla
legge regionale 26 maggio 2009, n. 12 (Legge europea 2009), in
conformita' alla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati (Legge europea regionale 2018)»;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
1, della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2018 e dell'Allegato A
alla medesima legge regionale, e degli allegati ivi contenuti,
limitatamente ai numeri 2), 3), 4), 5), 7), 8), 9) 10), 11), 17),
18), 19), 20) dell'Allegato A, e ai numeri 2.a), 2.e) 2.g), 2.h),
7.e), 7.g), 7.j), 7.m), 7.r) dell'Allegato B.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA