N. 148 SENTENZA 22 maggio - 19 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque pubbliche - Demanio idrico regionale - Divieto di costruzione di opere all'interno della struttura degli argini dei corsi d'acqua - Manufatti e lavori funzionali all'esercizio di concessioni di derivazione idroelettrica compatibili con le esigenze di prevenzione dei rischi idrogeologici. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di utilizzazione delle acque), art. 18, comma 3. -(GU n.26 del 26-6-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma
3, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 aprile
2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di
utilizzazione delle acque), promosso dal Tribunale superiore delle
acque pubbliche nel procedimento vertente tra il Comune di Castions
di Strada e la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e altri, con
ordinanza del 15 febbraio 2017, iscritta al n. 103 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 33, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Castions di Strada e
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi gli avvocati Luca De Pauli per il Comune di Castions di
Strada e Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 15 febbraio 2017, il Tribunale superiore
delle acque pubbliche, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41,
97 e 117, secondo e terzo comma, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 3, della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11
(Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di
utilizzazione delle acque), nella parte in cui non prevede che siano
esclusi dal divieto di costruzione i manufatti e i lavori funzionali
all'esercizio di concessioni di derivazione idroelettrica.
Tale norma dispone che «all'interno della struttura degli argini
dei corsi d'acqua non e' consentita la costruzione di opere di
qualunque tipologia, a eccezione della realizzazione di manufatti e
di lavori funzionali al mantenimento in efficienza degli argini
stessi, alla difesa idraulica, al contenimento delle piene, al
soccorso pubblico, alla tutela della pubblica incolumita' e
dell'ambiente o di manufatti di presa funzionali all'alimentazione di
reti e impianti consortili aventi finalita' irrigue o di bonifica».
In punto di fatto il giudice rimettente premette che con ricorso
notificato in data 9, 10 e 11 febbraio 2016, il Comune di Castions di
Strada ha impugnato le note n. prot. 0031680/P e n. prot. 0031681/P
del 9 dicembre 2015, emesse dalla Direzione centrale ambiente ed
energia - Area tutela geologico-idrico-ambientale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, aventi ad oggetto le domande di
concessione di derivazione d'acque dal torrente Cormor in Comune di
Castions di Strada, ad uso idroelettrico.
Il rimettente precisa che con tali note sono state archiviate le
domande originariamente presentate al fine del rilascio di
concessioni idroelettriche sul citato Cormor, con riferimento alle
quali era stata successivamente richiesta la revisione dei progetti
in collaborazione con un costituendo Consorzio di bonifica, al fine
di utilizzare le opere di presa come funzionali all'alimentazione di
rete di impianti consortili, con finalita' irrigue e di bonifica;
cio' al fine di rendere compatibili tali domande con la sopravvenuta
disciplina di cui alla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del
2015.
Il rimettente da' atto che il Comune, con il ricorso in esame,
sostiene l'illegittimita' delle archiviazioni delle domande riferite
anche ai nuovi progetti e deduce l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 18, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11
del 2015, perche' in contrasto con la disciplina nazionale in materia
di energia, e segnatamente con il decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), il cui art. 12
disciplina le procedure autorizzative, integrate dalle linee guida
per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
adottate con decreto del Ministro dello sviluppo economico di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare e con il Ministro per i beni e le attivita' culturali, del
10 settembre 2010.
La Regione ha sostenuto, invece, che la norma in questione,
facendo parte della materia «governo del territorio», con particolare
riferimento al rischio idrogeologico e idraulico, sarebbe estranea
alla materia «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia».
Ritiene il Tribunale superiore che la censurata norma regionale,
precludendo, in via generale, il rilascio di concessioni per
finalita' idroelettriche, stante il divieto di costruzione, di opere
e di manufatti di qualunque tipologia all'interno della struttura
degli argini, si porrebbe in contrasto con i sopra richiamati
parametri costituzionali, rafforzati dagli obblighi di matrice
europea in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili.
Secondo il rimettente, le questioni prospettate sono rilevanti al
fine della procedibilita' delle domande di concessione di derivazione
proposte dal Comune ricorrente e, pertanto, l'esito del giudizio
dipende dalla risoluzione di tali questioni: infatti, l'applicazione
della normativa regionale, oltretutto sopravvenuta rispetto alle
domande di concessione di derivazione d'acqua ad uso idroelettrico
dal fiume Cormor, costituisce la ragione determinante della reiezione
delle domande del Comune ricorrente; si tratta di una normativa
preclusiva in modo assoluto di qualunque opera anche se destinata
alla realizzazione di impianti per la produzione di energie da fonti
rinnovabili.
Al riguardo, il rimettente osserva che il legislatore statale,
attraverso la disciplina delle procedure di autorizzazione delle
fonti rinnovabili, ha introdotto principi che, per costante
giurisprudenza costituzionale, non tollerano eccezioni sul territorio
nazionale in quanto espressione della competenza legislativa
concorrente in materia di energia di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost. La normativa comunitaria e nazionale manifesta, inoltre, un
favor per le fonti energetiche rinnovabili (come si evince dalla
direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23
aprile 2009, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, che ha modificato e abrogato precedenti direttive) e
tale orientamento e' stato recepito dal d.lgs. n. 387 del 2003, il
cui art. 12 enuncia i principi fondamentali della materia. La
normativa statale di cornice ora indicata, nel suo comma 10, rinvia
alle linee guida attuate con il d.m. 10 settembre 2010, che hanno il
compito di assicurare il corretto inserimento degli impianti,
prevedendo che eventuali limitazioni possono essere poste non in via
generale, ma in ragione di specifiche tipologie progettuali e
costruttive. Invece, il divieto assoluto non consentirebbe
l'espletamento dei procedimenti autorizzativi all'interno dei quali
devono essere valutati i requisiti degli impianti e la loro
rispondenza agli interessi pubblici primari della tutela
dell'ambiente e del sistema energetico.
Pertanto, una norma, come quella impugnata, che impedisca in modo
aprioristico la costruzione di opere, ovvero di manufatti e lavori,
negli argini dei corsi d'acqua, pure quando destinate o funzionali
all'esercizio delle concessioni di derivazione idroelettrica, senza
farsi carico di una valutazione delle caratteristiche dei singoli
progetti rapportati alle concrete condizioni dei luoghi e alla
comparazione degli interessi in gioco nel caso specifico, alle quali
e' specificamente deputato il procedimento disciplinato dall'art. 12
del d.lgs. n. 387 del 2003, viola appunto quest'ultima disposizione,
che, proprio dal suo comma 10 e' stata integrata dalle linee guida
del d.m. 10 settembre 2010.
Il rimettente osserva, ancora, che in materia di localizzazione
di impianti di produzione di energia rinnovabile, alle Regioni e'
consentito soltanto individuare, caso per caso, «aree e siti non
idonei», in via di eccezione e solo qualora cio' sia necessario per
proteggere interessi costituzionalmente rilevanti.
Inoltre, la censurata disciplina regionale si pone in contrasto
anche con l'art. 117, secondo comma, Cost. perche', limitando
aprioristicamente il libero accesso al mercato dell'energia,
creerebbe uno squilibrio nella concorrenza, con violazione altresi'
degli artt. 3 e 41 Cost.; inoltre, privando la pubblica
amministrazione della possibilita' di contemperare gli interessi in
gioco per rendere compatibili le esigenze della produzione di energia
da fonti rinnovabili con gli altri molteplici pubblici e privati
interessi coinvolti, violerebbe pure l'art. 97 Cost.
2. - Con atto depositato in data 3 settembre 2018, si e'
costituito in giudizio il Comune di Castions di Strada, chiedendo
alla Corte di dichiarare le questioni ammissibili e fondate, per le
ragioni illustrate con successiva memoria e sostanzialmente
sovrapponibili alle argomentazioni dell'ordinanza di rimessione.
3. - Con atto depositato in data 5 settembre 2018, si e'
costituita in giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
chiedendo alla Corte di dichiarare le questioni inammissibili o non
fondate per le ragioni poi illustrate nella memoria depositata in
data 30 aprile 2019.
In particolare, dopo avere premesso l'irrilevanza dello ius
superveniens di cui all'art. 4, comma 1, lettera i), numero 2) della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018,
n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di
infrastrutture e di contabilita'), la difesa della Regione osserva,
in via preliminare, che la norma contestata e' ispirata alla tutela
degli argini e soprattutto della loro funzione di tutela del
territorio e del sistema fluviale. Peraltro, gli argini si trovano
essenzialmente in pianura ove la mancanza di dislivello risulta
preclusiva della derivazione d'acqua a scopo idroelettrico.
La Regione sottolinea soprattutto che il divieto in esame
risponde alla finalita' di difesa dal rischio idrogeologico, cui il
territorio e' fortemente esposto.
In riferimento alla dedotta violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost., la difesa regionale afferma che la disposizione
censurata non dispone affatto in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», avendo come scopo la
regolamentazione del deflusso delle acque in condizioni di piena
sicurezza.
Al riguardo precisa che la domanda di derivazione d'acqua,
oggetto del giudizio a quo, e' stata respinta in quanto comportava la
manomissione degli argini mediante la costruzione al loro interno di
una centralina per la produzione di energia idroelettrica. La norma
censurata, pertanto, e' espressione dell'esercizio delle potesta'
legislative regionali di cui alla materia (di competenza primaria)
dell'urbanistica, ai sensi dell'art. 4, numero 12) della legge
costituzionale 31 gennaio1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia), comprendente tutte le funzioni di
governo del territorio, e alla materia (di competenza concorrente)
«opere per le derivazioni di acqua», di cui all'art. 5, numero 14)
dello Statuto.
La difesa della Regione non manca di sottolineare la titolarita'
demaniale dei beni del demanio idrico, tra cui gli argini, atteso che
il decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il
trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonche' di
funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo) ha
trasferito alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, l'intero
demanio idrico.
La disposizione impugnata, dunque, sia dal punto di vista
oggettivo sia da quello teleologico, riguarda l'assetto del
territorio.
Quanto alle censure riferite agli art. 3 e 41 Cost., la difesa
della Regione ne evidenzia l'inammissibilita' in quanto non
adeguatamente motivate, e nel merito la non fondatezza.
Anche in riferimento alla violazione dell'art. 97 Cost. la
Regione pone in rilievo l'inammissibilita' della censura per essere
la stessa non adeguatamente motivata, ed in ogni caso ritiene che il
parametro evocato non sarebbe pertinente.
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza del 15 febbraio 2017, il Tribunale superiore
delle acque pubbliche, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 41,
97 e 117, secondo e terzo comma, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 3, della legge della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2015, n. 11
(Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di
utilizzazione delle acque), nella parte in cui non prevede che siano
esclusi dal divieto di costruzione all'interno della struttura degli
argini dei corsi d'acqua, i manufatti e i lavori funzionali
all'esercizio di concessioni di derivazione d'acqua per uso
idroelettrico.
Secondo il Tribunale rimettente sarebbe violato l'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 12 del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), quale principio
fondamentale in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», integrato dalle Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili,
adottate il 10 settembre 2010 con decreto del Ministro dello sviluppo
economico di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attivita'
culturali. La disposizione regionale censurata impedirebbe, in modo
aprioristico e generalizzato, la costruzione, negli argini dei corsi
d'acqua della Regione, di opere e manufatti pure quando destinati o
funzionali all'esercizio di concessioni di derivazione di acque per
la produzione di energia idroelettrica, senza che sia invece
richiesta una valutazione delle caratteristiche dei singoli progetti
in relazione alle concrete condizioni dei luoghi e alla comparazione
degli interessi coinvolti nel caso specifico.
Il Tribunale, poi, evoca anche altri parametri: l'art. 117,
secondo comma, Cost., perche' la disposizione censurata, limitando
aprioristicamente il libero accesso al mercato dell'energia,
creerebbe uno squilibrio nella concorrenza; gli artt. 3 e 41 Cost.,
perche' la stessa limiterebbe il diritto di iniziativa economica;
l'art. 97 Cost., in quanto, per effetto dell'aprioristica preclusione
di valutazioni comparative, priverebbe la pubblica amministrazione
della possibilita' di contemperare gli interessi in gioco per rendere
compatibili le esigenze della produzione di energia da fonti
rinnovabili con gli altri molteplici interessi, pubblici e privati,
coinvolti.
2. - Va premesso che la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11
del 2015 reca la disciplina organica in materia di difesa del suolo e
di utilizzazione delle acque e in particolare, all'art. 18, prevede
una speciale tutela dei corpi idrici superficiali e delle aree
fluviali, ponendo una serie di divieti e prescrizioni concernenti
l'alveo dei corsi d'acqua naturali, le sponde, la loro fascia
adiacente e gli argini.
In particolare, il comma 3 - disposizione censurata - prevede che
all'interno della struttura degli argini dei corsi d'acqua non e'
consentita la costruzione di opere di qualunque tipologia, a
eccezione della realizzazione di manufatti e di lavori funzionali al
mantenimento in efficienza degli argini stessi, alla difesa
idraulica, al contenimento delle piene, al soccorso pubblico, alla
tutela della pubblica incolumita' e dell'ambiente, o di manufatti di
presa funzionali all'alimentazione di reti e impianti consortili
aventi finalita' irrigue o di bonifica.
Per effetto della successiva legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia
di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilita'), la
disposizione censurata e' stata modificata e in particolare e' stata
eliminata la possibilita' di realizzare manufatti di presa funzionali
all'alimentazione di reti e impianti consortili aventi finalita'
irrigue.
La stessa legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018 ha anche
modificato il comma 1 dell'art. 18, introducendo il riferimento alle
«finalita' di cui all'art. 115 del decreto legislativo 152/2006»;
disposizione questa che reca la disciplina di tutela delle aree di
pertinenza dei corpi idrici e specificamente prevede che le Regioni
disciplinano gli interventi di trasformazione e di gestione del suolo
e del soprassuolo previsti nella fascia di almeno dieci metri dalla
sponda di fiumi, laghi, stagni e lagune.
Questo jus superveniens, peraltro - puo' subito rilevarsi -, non
modifica i termini delle questioni di costituzionalita' sollevate dal
Tribunale superiore rimettente.
3. - L'art. 18 - come ha giustamente rilevato la difesa della
Regione - puo' iscriversi alla materia della «utilizzazione delle
acque pubbliche» che l'art. 5, numero 14), della legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia), riserva alla competenza concorrente del
legislatore regionale nel rispetto dei principi fondamentali
stabiliti dalle leggi dello Stato; competenza arricchita dal
trasferimento alla Regione delle acque pubbliche, degli alvei e delle
opere idrauliche, situati nel territorio regionale (decreto
legislativo 25 maggio 2001, n. 265, recante «Norme di attuazione
dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il
trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonche' di
funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo»).
Al contempo, tale disposizione non manca di regolare anche
qualche aspetto che incrocia altra materia.
Cio' avviene, ad esempio, nella prescrizione contenuta
espressamente nel comma 1 dell'art. 18, che vuole che gli impianti di
smaltimento di rifiuti e di discariche non possono essere collocati
nella fascia di 150 metri dal piede dell'argine esterno o dal ciglio
della sponda; prescrizione che attiene anche alla materia
dell'ambiente.
Ma una parallela prescrizione puo' desumersi - come correttamente
ritiene il Tribunale superiore rimettente - dal comma 3 della stessa
disposizione: non e' possibile, in modo assoluto, la realizzazione,
negli argini di tutti i corsi d'acqua della Regione, qualsivoglia
manufatto funzionale alla produzione di energia idroelettrica. Questo
frammento normativo - che, cosi' interpretato, e' posto a fondamento
dei provvedimenti della Regione di diniego di concessione di
derivazione, impugnati dal Comune richiedente - incrocia la materia
della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
che l'art. 117, terzo comma, Cost. indica come competenza concorrente
per le Regioni a statuto ordinario.
Invece, lo statuto speciale di autonomia non prevede, in favore
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, alcuna competenza
legislativa in questa materia (sentenza n. 298 del 2013), ma solo una
riserva quanto al gettito dell'accisa sull'energia elettrica
consumata nella Regione (art. 49). Opera, pertanto, la clausola di
equiparazione di cui all'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), che stabilisce che le disposizioni di tale revisione
costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui
prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia'
attribuite; cio' sino all'adeguamento dei rispettivi statuti e alle
relative norme di attuazione, ai sensi dell'art. 11 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Con riferimento alla materia dell'energia, cio' e' avvenuto con
il decreto legislativo 23 aprile 2002, n. 110 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia
concernenti il trasferimento di funzioni in materia di energia,
miniere, risorse geotermiche e incentivi alle imprese), che ha
trasferito alla Regione autonoma le funzioni amministrative in
materia di energia, concernenti in particolare anche la produzione
(art. 1), riservando allo Stato le funzioni elencate nell'art. 3,
afferenti in particolare alle linee della politica energetica
nazionale e alla definizione degli obiettivi e dei programmi
nazionali in materia di fonti rinnovabili, nonche' la definizione dei
criteri generali tecnico-costruttivi e le norme tecniche essenziali
degli impianti di produzione dell'energia.
Si tratta quindi di competenza ripartita, attuativa della
competenza concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.,
estesa alla Regione ad autonomia differenziata per effetto della
clausola di estensione automatica di cui all'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
Il legislatore regionale e', quindi, parimenti tenuto al rispetto
delle norme fondamentali della materia, quali poste dalla normativa
statale.
4. - Cio' premesso, va innanzi tutto affermata la piena
ammissibilita' delle questioni incidentali di costituzionalita'
sollevata dal rimettente.
Infatti, sussiste la rilevanza delle questioni perche' i
provvedimenti impugnati dal Comune di Castions di Strada, che ha
adito il Tribunale superiore deducendo la loro illegittimita',
fondano il diniego di concessione di derivazione delle acque del
torrente Cormor proprio sul divieto assoluto, contenuto nella
disposizione censurata, di realizzare, negli argini, qualsivoglia
manufatto per la produzione di energia idroelettrica. Pertanto, la
legittimita' costituzionale della norma regionale che tale divieto
pone e' direttamente rilevante per la definizione del giudizio a quo.
L'ordinanza di rimessione ha, poi, adeguatamente motivato i dubbi
di legittimita' costituzionale in riferimento ai menzionati parametri
(artt. 3, 41, 97 e 117, secondo e terzo comma, Cost.). In
particolare, e' ammissibile la deduzione, come parametro, dell'art.
117, terzo comma, Cost., pur trattandosi di Regione ad autonomia
differenziata, perche' il Tribunale superiore si e' confrontato con
disposizioni dello statuto speciale che non prevedono la materia
dell'energia e quindi opera la clausola di equiparazione dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001 nei termini sopra descritti (da
ultimo, sul tema, sentenza n. 119 del 2019).
5. - Nel merito, la questione e' fondata con riferimento all'art.
117, terzo comma, Cost.
6. - La disciplina delle fonti rinnovabili, essenzialmente di
matrice europea, tende a favorire la produzione di energia "pulita",
si' da meglio salvaguardare l'ambiente. E' la strategia nazionale di
green economy per uno sviluppo sostenibile dal punto di vista
energetico (art. 72 della legge 28 dicembre 2015, n. 221, recante
«Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green
economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di risorse
naturali»).
Come questa Corte (sentenza n. 85 del 2012) ha gia' rilevato, la
normativa internazionale (Protocollo di Kyoto addizionale alla
Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici,
adottato l'11 dicembre 1997, ratificato e reso esecutivo con legge 1°
giugno 2002, n. 120; Statuto dell'Agenzia internazionale per le
energie rinnovabili IRENA, fatto a Bonn il 26 gennaio 2009,
ratificato e reso esecutivo con legge 5 aprile 2012, n.48) e quella
comunitaria (direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 settembre 2001, sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricita', e direttiva 2009/28/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009, sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili) manifestano un deciso favor per le
fonti energetiche rinnovabili al fine di eliminare la dipendenza dai
carburanti fossili.
In particolare, in ambito europeo una disciplina cosi' orientata
e' rinvenibile nelle citate direttive 2001/77/CE e 2009/28/CE e in
quella piu' recente (di rifusione) 2018/2001/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio dell'11 dicembre 2018, sulla promozione
dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili.
In ambito nazionale, la normativa europea e' stata recepita dal
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, che attua la direttiva
2001/77/CE, e dal decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, che attua
la direttiva 2009/28/CE. Con decreto legislativo 4 luglio 2014, n.
102, e' poi stata data attuazione alla direttiva 2012/27/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012,
sull'efficienza energetica, recante varie disposizioni per favorire
l'energia derivante da fonti rinnovabili.
In questo contesto normativo, in particolare, l'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003 enuncia, come riconosciuto dalla
giurisprudenza di questa Corte, i principi fondamentali in materia
disciplinando il procedimento autorizzatorio e la localizzazione dei
siti per la realizzazione degli impianti in questione (ex plurimis,
sentenza n. 364 del 2006). Ulteriori principi fondamentali sono stati
fissati, anche in questo ambito, dalla legge 23 agosto 2004, n. 239
(Riordino del settore energetico, nonche' delega al Governo per il
riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), che
costituisce «legislazione di cornice» per la materia dell'energia
(sentenza n. 383 del 2005).
Il principio di massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabile, derivante dalla normativa europea e recepito dal
legislatore nazionale, «trova attuazione nella generale
utilizzabilita' di tutti i terreni per l'inserimento di tali
impianti, con le eccezioni, stabilite dalle Regioni, ispirate alla
tutela di altri interessi costituzionalmente protetti nell'ambito
delle materie di competenza delle Regioni stesse» (sentenza n. 224
del 2012). Le quali sono anche coinvolte nella ripartizione della
quota minima di incremento dell'energia elettrica da fonti
rinnovabili che il Governo e' stato chiamato a fissare d'intesa con
la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, per raggiungere gli
obiettivi fissati in sede europea (decreto-legge 30 dicembre 2008, n.
208, recante «Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di
protezione dell'ambiente», convertito, con modificazioni, in legge 27
febbraio 2009, n. 13).
E', dunque, alla stregua di tali principi che va scrutinata la
disposizione censurata, considerando che il legislatore statale,
proprio «attraverso la disciplina delle procedure per
l'autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili, ha introdotto principi che, per costante giurisprudenza
di questa Corte, non tollerano eccezioni sull'intero territorio
nazionale, in quanto espressione della competenza legislativa
concorrente in materia di energia, di cui all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione» (sentenza n. 99 del 2012).
Il margine di intervento riconosciuto al legislatore regionale
non permette invece che le Regioni prescrivano limiti generali,
perche' cio' contrasterebbe con il principio fondamentale di massima
diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal
legislatore statale in conformita' alla normativa dell'Unione
europea. Pertanto questa Corte (sentenza n. 69 del 2018) ha ritenuto
illegittima la fissazione, da parte del legislatore regionale, di
distanze minime per gli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili. Ne' appartiene alla competenza legislativa della stessa
Regione la modifica, anzi il rovesciamento, del principio generale
contenuto nell'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, con
l'introduzione di divieti generalizzati (sentenza n. 224 del 2012).
Parimenti, in precedenza, nella sentenza n. 308 del 2011, si e'
affermata l'illegittimita' costituzionale di disposizioni regionali
che prevedevano un divieto arbitrario, generalizzato e indiscriminato
di localizzazione di tali impianti.
Anche con riguardo a una Regione ad autonomia speciale questa
Corte (sentenza n. 199 del 2014) ha ritenuto che la disposizione
censurata - nell'individuare i siti idonei alla realizzazione degli
impianti - si poneva in contrasto con le linee guida statali in
quanto circoscriveva, limitandole, le aree disponibili alla
realizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile (nella
specie, eolica), senza alcuna ragione giustificatrice rispetto alla
specifica competenza primaria in materia paesaggistica della Regione.
Si invertiva cosi' il rapporto regola-eccezione, imposto dall'art.
12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, che prescrive la generale
disponibilita', anche degli ambiti di paesaggio costieri, alla
installazione degli impianti.
7. - Occorre, quindi, far riferimento all'art. 12 del d.lgs. n.
387 del 2003 che disciplina il procedimento volto al rilascio
dell'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli
impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili. I commi 3 e 4 prevedono che la costruzione e l'esercizio
degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti
rinnovabili, nonche' le opere connesse e le infrastrutture
indispensabili alla costruzione e all'esercizio degli impianti
stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla
Regione o dalle Province delegate dalla Regione, nel rispetto delle
normative vigenti in materia di tutela dell'ambiente, di tutela del
paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove
occorra, variante allo strumento urbanistico.
Il comma 10, in particolare, dispone che le linee guida sono
approvate in Conferenza unificata, su proposta del Ministro delle
attivita' produttive (oggi Ministro per lo sviluppo economico), di
concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare e con il Ministro per i beni e le attivita' culturali.
Esse perseguono l'obiettivo, espressamente indicato, di assicurare un
corretto inserimento degli impianti nel territorio.
In questo contesto le Regioni possono individuare aree e siti non
idonei all'installazione di specifiche tipologie di impianti e porre
limitazioni e divieti in atti programmatori o pianificatori per
l'installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da
fonti rinnovabili, ma con le prescritte modalita' procedimentali.
Le linee guida indicano appunto i criteri e i principi che le
Regioni sono tenute a rispettare al fine di individuare le aree nelle
quali non e' possibile realizzare impianti alimentati da fonti di
energia alternativa. Pertanto - ha affermato questa Corte (sentenza
n. 13 del 2014) - alle Regioni e' consentito individuare, caso per
caso, aree e siti non idonei, avendo specifico riguardo alle diverse
fonti e alle diverse taglie di impianto, in via di eccezione e solo
qualora cio' sia necessario per proteggere interessi
costituzionalmente rilevanti.
Conseguentemente, in continuita' con il richiamato costante
orientamento giurisprudenziale, va ribadito che l'art. 12 del d.lgs.
n. 387 del 2003, con le relative linee guida, appartiene ai principi
fondamentali della materia, di competenza legislativa concorrente,
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»;
sicche' il margine di intervento riconosciuto al legislatore
regionale per individuare «le aree e i siti non idonei» alla
installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile non
permette che le Regioni prescrivano limiti generali, valevoli
sull'intero territorio regionale (nello stesso senso, le sentenze n.
69 del 2018, n. 199 del 2014 e n. 308 del 2011).
Ne' a cio' e' di ostacolo la "clausola di salvezza" contenuta
nell'art. 19 dello stesso d.lgs. n. 387 del 2003. Questa Corte ha
infatti affermato che la competenza legislativa delle Regioni a
statuto speciale e delle Province autonome «deve tuttavia coesistere
con la competenza statale in materia di tutela dell'ambiente e con
quella concorrente in materia di energia» (sentenza n. 275 del 2011).
E infatti, con specifico riferimento ad alcune disposizioni
legislative proprio della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in
materia di energia da fonti rinnovabili, questa Corte (sentenza n.
298 del 2013) ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di una
disposizione regionale che estendeva lo speciale regime abilitativo
oltre i limiti fissati dalla legge statale in ordine all'ubicazione e
alla potenza degli impianti.
8. - E' pero' ben possibile che la disciplina relativa alla
localizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili intersechi anche gli ambiti di diverse competenze
legislative, nazionali e regionali. Nel qual caso - come questa Corte
ha gia' precisato - «l'armonizzazione profilata nell'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003, tra competenze statali, regionali e
provinciali costituisce una modalita' di equilibrio rispettosa delle
competenze di tutti gli enti coinvolti nella programmazione e nella
realizzazione delle fonti energetiche rinnovabili» (sentenza n. 224
del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 308 del 2011 e n. 119 del
2010).
Nella fattispecie la disposizione censurata, dettata in materia
di utilizzazione delle acque, contiene anche il divieto assoluto di
realizzazione, negli argini fluviali, di qualsivoglia manufatto per
la produzione di energia idroelettrica, senza neppure prevedere, come
eccezione, la possibilita' di realizzare opere compatibili con
l'esigenza, in particolare, di prevenire rischi idrogeologici.
I richiamati principi fondamentali della materia richiedono
all'opposto che la produzione di energia idroelettrica sia favorita e
quindi con essi e' incompatibile una norma regionale, quale quella
censurata, che ne faccia divieto in alcuni siti ponendo una
prescrizione assoluta di immodificabilita', nella specie, degli
argini fluviali.
La competenza regionale in materia di utilizzazione delle acque
non legittima tale divieto assoluto, ma comporta solo che il favore
che assiste la produzione dell'energia idroelettrica debba essere
bilanciato, nell'apposito procedimento, con le esigenze sottese alla
competenza regionale in materia di acque.
Pertanto, la reductio ad legitimitatem della disposizione
censurata comporta che la possibilita' di realizzazione di manufatti
negli argini fluviali sia bilanciata dall'esigenza di prevenire ogni
rischio idrogeologico.
9. - In conclusione, assorbiti gli altri parametri evocati dal
Tribunale superiore rimettente, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 18, comma 3, della legge regionale n. 11 del
2015 nella parte in cui non consente la costruzione, all'interno
della struttura degli argini dei corsi d'acqua, di manufatti per la
realizzazione di impianti di produzione di energia idroelettrica
compatibili con le esigenze di prevenzione dei rischi idrogeologici.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 18, comma 3,
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 29 aprile
2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del suolo e di
utilizzazione delle acque), nella parte in cui non consente la
costruzione, all'interno della struttura degli argini dei corsi
d'acqua, di manufatti per la realizzazione di impianti di produzione
di energia idroelettrica compatibili con le esigenze di prevenzione
dei rischi idrogeologici.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 19 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA