N. 153 SENTENZA 7 maggio - 21 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Acque pubbliche (concessioni di derivazione d'acqua; sottrazione delle istanze di concessione presentate prima della data di approvazione del Piano regionale di tutela delle acque alle limitazioni previste dal Piano stesso per le nuove concessioni) - Rifiuti (possibilita' per i gestori di impianti di smaltimento o recupero di stipulare, con i Comuni interessati, convenzioni che prevedano la corresponsione di un indennizzo). - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 2018, n. 12 (Disposizioni in materia di cultura, sport, risorse agricole e forestali, risorse ittiche, attivita' venatoria e raccolta funghi, imposte e tributi, autonomie locali e coordinamento della finanza pubblica, funzione pubblica, infrastrutture, territorio, ambiente, energia, attivita' produttive, cooperazione, turismo, lavoro, biodiversita', paesaggio, salute e disposizioni istituzionali), art. 7, commi 1 e 11. -(GU n.26 del 26-6-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1
e 11, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 2018,
n. 12 (Disposizioni in materia di cultura, sport, risorse agricole e
forestali, risorse ittiche, attivita' venatoria e raccolta funghi,
imposte e tributi, autonomie locali e coordinamento della finanza
pubblica, funzione pubblica, infrastrutture, territorio, ambiente,
energia, attivita' produttive, cooperazione, turismo, lavoro,
biodiversita', paesaggio, salute e disposizioni istituzionali),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 25 maggio-1° giugno 2018, depositato in cancelleria il
30 maggio 2018, iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nella udienza pubblica del 7 maggio 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico
Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 maggio-1° giugno 2018 e
depositato il 30 maggio 2018, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
7, commi 1 e 11, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 27
marzo 2018, n. 12 (Disposizioni in materia di cultura, sport, risorse
agricole e forestali, risorse ittiche, attivita' venatoria e raccolta
funghi, imposte e tributi, autonomie locali e coordinamento della
finanza pubblica, funzione pubblica, infrastrutture, territorio,
ambiente, energia, attivita' produttive, cooperazione, turismo,
lavoro, biodiversita', paesaggio, salute e disposizioni
istituzionali), in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
s), e 119 della Costituzione.
1.1.- Il comma 1 dell'art. 7 della legge regionale impugnata
dispone che «Le limitazioni alle nuove concessioni di derivazione
d'acqua previste dall'articolo 43, commi 3, 4 e 5, delle Norme di
attuazione del Piano regionale di tutela delle acque, non si
applicano alle istanze di concessione di derivazione d'acqua
presentate prima della data di approvazione del Piano stesso».
Il comma 11 del medesimo articolo introduce, dopo il comma 3-bis
dell'art. 27 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 20
ottobre 2017, n. 34 (Disciplina organica della gestione dei rifiuti e
principi di economia circolare), il comma 3-ter, del seguente tenore:
«I gestori degli impianti di cui agli articoli [recte commi] 3 e
3-bis possono stipulare con i Comuni sul cui territorio sono situati
i relativi impianti convenzioni che prevedano la corresponsione di un
indennizzo, determinato dal regolamento regionale di cui all'articolo
10, comma 1, lettera b)».
Preliminarmente, il ricorrente sottolinea come le dette
disposizioni eccedano dalle competenze attribuite alla Regione
autonoma dal proprio statuto, approvato con la legge costituzionale
31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia).
1.2.- Il comma 1 dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 12 del 2018 e' impugnato per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 95 e 96 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale).
In particolare, la norma regionale e' ritenuta in contrasto con
le «disposizioni statali ed europee in materia di tutela quantitativa
delle acque, con conseguenze altresi' sulla tutela qualitativa dei
corpi idrici». La difesa statale muove dall'assunto che la disciplina
della tutela delle acque rientri nella materia della tutela
dell'ambiente; pertanto, le norme regionali non potrebbero derogare
alle leggi statali applicabili in questo ambito.
Nel caso di specie, la norma di cui al comma 1 dell'art. 7
violerebbe gli artt. 95, commi 2 e 4, e 96, commi 1 e 3, del d.lgs.
n. 152 del 2006, secondo i quali tutte le istanze di concessione di
derivazione d'acqua devono essere sottoposte al parere vincolante
delle autorita' di bacino territorialmente competenti affinche' sia
assicurato il rispetto dell'equilibrio del bilancio idrico e sia
garantito il rispetto del minimo deflusso vitale dei corpi idrici
secondo la pianificazione e programmazione contenuta nei piani di
tutela, anche se non ancora approvati.
Nel caso di specie l'impugnato comma 1 dell'art. 7 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 2018 si porrebbe in contrasto
con l'anzidetta normativa statale perche' sottrarrebbe alle
limitazioni previste dal piano regionale di tutela delle acque le
domande di concessione presentate prima della sua approvazione,
consentendo cosi' di prescindere dalle previsioni della
pianificazione e programmazione che tendono a garantire l'equilibrio
del bilancio idrico.
1.3.- Il comma 11 dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 12 del 2018 - il quale introduce il comma 3-ter, dopo il
comma 3-bis dell'art. 27 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34
del 2017 - e' impugnato in quanto imporrebbe, «ai soggetti gestori di
impianti di smaltimento localizzati sul territorio regionale, il
pagamento di un indennizzo, necessario a compensare il disagio legato
alla presenza dell'impianto di smaltimento o di recupero sul
territorio comunale pur non essendo sostenuto da specifica norma
statale».
In particolare, il ricorrente sostiene che il comma 11 dell'art.
7 si ponga in contrasto con l'art. 119 Cost., poiche' il legislatore
statale avrebbe gia' istituito «il tributo speciale per il deposito
in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico
dei rifiuti solidi» (art. 3, comma 24, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, recante «Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica»), che costituirebbe un tributo sovrapponibile a quello
previsto dalla norma impugnata. Il soggetto passivo del tributo
speciale e' il «gestore dell'impresa di stoccaggio definitivo con
obbligo di rivalsa nei confronti di colui che effettua il
conferimento» (art. 3, comma 26, della legge n. 549 del 1995).
La difesa statale rileva altresi' che, proprio al fine di
compensare il disagio provocato dalla presenza di tali tipologie di
impianti sul territorio, il legislatore statale ha previsto che le
regioni destinino una quota parte del gettito «ai comuni ove sono
ubicati le discariche o gli impianti di incenerimento senza recupero
energetico e ai comuni limitrofi, effettivamente interessati dal
disagio provocato dalla presenza della discarica o dell'impianto, per
la realizzazione di interventi volti al miglioramento ambientale del
territorio interessato, alla tutela igienico-sanitaria dei residenti,
allo sviluppo di sistemi di controllo e di monitoraggio ambientale e
alla gestione integrata dei rifiuti urbani» (art. 3, comma 27, della
legge n. 549 del 1995).
Pertanto, l'impugnato comma 11 dell'art. 7 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 2018 violerebbe «nel complesso» gli
artt. 119 e 117, secondo comma, lettera s), Cost. Infatti, il tributo
speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi,
disciplinato dai commi da 24 a 49 dell'art. 3 della legge n. 549 del
1995, costituisce tributo statale, e non gia' tributo "proprio" delle
regioni, non rilevando a tal fine ne' l'attribuzione del suo gettito,
ne' le competenze amministrative attribuite a queste ultime. Questo
tributo risponderebbe a finalita' ambientali consistenti nel favorire
la minore produzione di rifiuti, il recupero di materia prima e di
energie, la bonifica dei siti contaminati e il recupero di aree
degradate (sono citate le sentenze n. 133 e n. 85 del 2017, n. 58 del
2015 e n. 269 del 2014).
Non spetterebbe, quindi, al legislatore regionale introdurre
modifiche alla normativa statale che non siano da essa espressamente
consentite o, come nel caso di specie, istituire un tributo
sovrapponibile a quello previsto dalla legislazione statale. Di qui
la violazione dell'art. 119 Cost., come peraltro confermato dalla
sentenza n. 280 del 2011, con la quale sarebbe stata definita una
questione simile a quella odierna, e dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in ragione dell'interferenza con la disciplina dei
rifiuti rientrante nella materia ambientale di competenza esclusiva
dello Stato.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia si e' costituita in
giudizio chiedendo che le questioni promosse siano dichiarate
inammissibili e infondate, rinviando a separata memoria
l'illustrazione delle ragioni addotte a sostegno di questa richiesta.
3.- In prossimita' dell'udienza la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria nella quale illustra
le ragioni di inammissibilita' e di infondatezza delle censure mosse
dal ricorrente.
3.1.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale del
comma 1 dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 12 del
2018, la difesa regionale eccepisce, preliminarmente,
l'inammissibilita' della censura in quanto il ricorso ometterebbe di
esaminare le disposizioni di cui agli artt. 43, commi 3, 4 e 5, delle
norme di attuazione del piano regionale di tutela delle acque. A
detta della resistente, limitandosi la norma impugnata a disporre
«specifiche e limitate eccezioni alla integrale applicazione del
Piano Acque», graverebbe sul ricorrente l'onere di illustrare il
contenuto delle disposizioni del piano fatte oggetto della deroga.
Sempre in punto di ammissibilita', la difesa regionale rileva
l'erroneita' del parametro di riferimento, sottolineando come il
Presidente del Consiglio dei ministri avrebbe dovuto prospettare
l'eventuale violazione di parametri statutari, piuttosto che di
quelli di cui all'art. 117 Cost. L'omessa considerazione delle
competenze statutarie della Regione speciale determinerebbe, a suo
dire, l'inammissibilita' della questione promossa.
Nel merito la censura non avrebbe fondamento, in quanto il
ricorso non illustrerebbe ne' i livelli inderogabili di tutela
ambientale asseritamente violati, ne' il modo in cui si
concretizzerebbe questa violazione. La resistente ritiene che, anche
a voler supplire alle denunciate omissioni del ricorrente, la norma
impugnata rispetti i limiti inderogabili di tutela ambientale, i
quali dovrebbero essere individuati nella regola che esige il
rispetto del limite di deflusso minimo vitale e dell'equilibrio di
bilancio idrico, e in quella che richiede il parere vincolante delle
autorita' di bacino sulle istanze di concessione.
Secondo la difesa regionale, entrambe queste regole sarebbero
pienamente rispettate dalla norma impugnata, la quale dichiara
«applicabili solo pro futuro» le disposizioni di cui all'art. 43,
commi 3, 4 e 5, delle norme di attuazione del piano. Queste ultime
non inciderebbero ne' sul deflusso minimo, ne' sull'equilibrio
idrico, ne' ancora sul controllo delle istanze di concessione da
parte dell'autorita' di bacino, ma imporrebbero una «valutazione
concreta» delle nuove istanze di concessione di derivazione d'acqua,
escludendo che esse, qualora presentino le caratteristiche di cui ai
commi 3, 4 e 5 del citato art. 43, siano automaticamente escluse.
Al riguardo, la Regione rivendica il suo potere di distinguere,
in sede di redazione del piano o contestualmente a questo, le
disposizioni che hanno effetti anticipati (rispetto all'approvazione
del piano stesso) da quelle che, invece, operano dopo l'approvazione,
rinvenendo il fondamento di questo potere nell'art. 121, comma 1, del
d.lgs. n. 152 del 2006. Pertanto, il legislatore regionale si sarebbe
limitato a specificare, nella disposizione impugnata, quali norme di
attuazione non trovano applicazione alle istanze presentate prima
della data di approvazione del piano.
La difesa regionale rinviene un ulteriore argomento a sostegno
della sua tesi nel fatto che l'autorita' di bacino dei fiumi Isonzo,
Tagliamento, Livenza, Piave, Brenta-Bacchiglione, con una nota del 3
febbraio 2016 (allegata alla memoria), ha ritenuto applicabili a
tutte le nuove istanze le misure di salvaguardia indicate in sede di
adozione dell'aggiornamento del piano di gestione delle acque del
distretto idrografico delle Alpi orientali.
Pertanto, sempre a detta della resistente, sarebbe «del tutto
logico» che le misure contenute nell'art. 43, commi 3, 4 e 5,
corrispondenti a misure che in origine trovavano applicazione solo
alle domande presentate dopo l'entrata in vigore delle misure di
salvaguardia, non siano ora applicabili retroattivamente a quelle
stesse domande, in ragione del «ritardo nella definizione
dell'istruttoria».
3.2.- In relazione al comma 11 dell'art. 7 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 2018, la resistente ritiene che le
questioni promosse siano infondate per le seguenti ragioni:
innanzitutto l'indennizzo previsto non avrebbe natura tributaria e
dunque non sarebbe «sovrapponibile» ad alcun tributo statale; in
secondo luogo, esso si riferirebbe comunque a fattispecie diverse da
quelle alle quali si applica il tributo per il deposito in discarica
e quindi non sarebbe «sovrapponibile» al tributo statale neppure per
l'oggetto; infine, la Regione disporrebbe di una propria competenza
statutaria in materia di rifiuti.
Preliminarmente, la difesa regionale sottolinea come gia' l'art.
27 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017 preveda che
«[i] Comuni sul cui territorio sono situati impianti di smaltimento
dei rifiuti sono indennizzati dei relativi disagi mediante la
corresponsione, da parte del gestore dell'impianto, di un indennizzo
differenziato determinato ai sensi dell'articolo 10, comma 1, lettera
b)».
Tale indennizzo e' dovuto per la sola quota di rifiuti gestiti in
conto terzi da impianti di recupero «che utilizzano rifiuti come
combustibile o altro mezzo per produrre energia» (art. 27, comma 2,
lettera a), «che utilizzano rifiuti per produrre ammendante
compostato misto» (art. 27, comma 2, lettera b), «che effettuano la
digestione anaerobica di rifiuti» (art. 27, comma 2, lettera c).
I commi 3 e 3-bis del medesimo art. 27 escludono dalla
corresponsione dell'indennizzo «i gestori di impianti di recupero o
di smaltimento dei rifiuti situati nelle aree produttive
ecologicamente attrezzate (APEA) di cui all'articolo 8 della legge
regionale 3/2015 e i gestori di impianti di recupero di rifiuti in
possesso della registrazione ai sensi del regolamento (CE) n.
1221/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre
2009, sull'adesione volontaria delle organizzazioni a un sistema
comunitario di ecogestione e audit» (comma 3) e «i gestori di
impianti di recupero di rifiuti in possesso della certificazione
ambientale ISO 14001» (comma 3-bis).
In questo contesto normativo si colloca l'impugnato comma 11
dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 2018, il
quale introduce il comma 3-ter dopo il comma 3-bis dell'art. 27 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, prevedendo che,
benche' non siano obbligati, i gestori degli impianti individuati
negli articoli (recte commi) 3 e 3-bis possono stipulare con i Comuni
interessati convenzioni che prevedano la corresponsione
dell'indennizzo di cui sopra.
Da questa ricostruzione del quadro normativo la difesa regionale
deduce l'infondatezza delle questioni promosse sia perche'
l'indennizzo convenzionale previsto non ha natura tributaria, sia
perche' esso non si riferisce al deposito in discarica dei rifiuti
solidi.
Peraltro - aggiunge la resistente - la questione prospettata in
riferimento all'art. 119 Cost. sarebbe inammissibile per inconferenza
del parametro evocato. Nel caso di specie, trattandosi di un tributo
proprio derivato delle regioni (ai sensi dell'art. 8 del decreto
legislativo 6 maggio 2011, n. 68, recante «Disposizioni in materia di
autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle
province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario») il parametro pertinente sarebbe
stato, semmai, quello dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
(«sistema tributario [...] dello Stato»).
3.2.1.- In particolare, la difesa regionale contesta la natura
tributaria dell'indennizzo previsto nella norma impugnata,
sottolineando come esso costituisca «un contenuto facoltativo della
convenzione tra gestore e Comune»; in altre parole, «la volontarieta'
di tale onere che il gestore intende assumersi [sarebbe] duplice,
correlandosi non solo al suo inserimento in una convenzione, e dunque
in un atto negoziale risultante dall'accordo tra due parti, ma anche
alla sua espressa qualificazione quale contenuto eventuale della
stessa».
Nel caso di specie mancherebbero, quindi, i caratteri della
unilateralita' e della coattivita' del prelievo, che costituiscono
elementi essenziali di ogni tributo. Cio' varrebbe a escludere la
pertinenza dell'art. 119 Cost. quale parametro costituzionale di
riferimento. A sostegno di questa lettura la difesa regionale adduce
la medesima decisione della Corte costituzionale richiamata in
proposito dal ricorrente (sentenza n. 280 del 2011), evidenziando
come in quel giudizio si discutesse della legittimita' costituzionale
di una norma che imponeva un contributo.
Nell'odierno giudizio, invece, «l'obbligo di pagamento
dell'indennizzo [troverebbe] la sua fonte soltanto in un rapporto
convenzionale, vale a dire nella convenzione tra il gestore e il
Comune che ospita l'impianto di trattamento dei rifiuti».
Da quanto detto deriverebbe l'assoluta inconferenza del richiamo
all'art. 119 Cost., «da solo o in combinazione con l'art. 117,
secondo comma, lett. s), Cost.».
3.2.2.- Quanto all'asserita sovrapposizione tra l'indennizzo di
cui alla norma impugnata e il tributo previsto dall'art. 3, commi 24
e seguenti, della legge n. 549 del 1995, la resistente precisa che
l'indennizzo «non riguarda affatto il presupposto di imposta
considerato dalla disposizione statale, ne' incide in altro modo sul
tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, ne'
per quanto riguarda il prelievo, ne' per quanto riguarda la
destinazione del gettito».
In particolare, l'indennizzo di cui alla norma impugnata
concernerebbe gli impianti autorizzati alle operazioni R1 o R3
(cioe', rispettivamente, con recupero energetico o con riciclaggio
delle componenti organiche); si tratterebbe, quindi, di impianti di
tipologia diversa da quelli interessati dal tributo per il
conferimento di rifiuti solidi in discarica (il cui presupposto
d'imposta e' proprio il «deposito in discarica e in impianti di
incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi, compresi
i fanghi palabili»).
Alla luce di questa precisazione la difesa regionale ritiene che
sia chiara la ratio dell'indennizzo previsto dalla norma impugnata,
che non perseguirebbe una finalita' di tutela ambientale, bensi'
quella di «compensare la comunita' locale [...] del peso su di essa
derivante dalla presenza di un impianto di trattamento di rifiuti,
sia pure ecologicamente efficiente».
La previsione di un possibile indennizzo avrebbe anche una
«finalita' di governo del territorio», in quanto volta ad «agevolare
la formazione di un consenso e di una accettazione di decisioni in
altri casi fortemente avversate dai controinteressati».
3.2.3.- Da ultimo, la resistente rivendica la titolarita' di
competenze legislative in materia di rifiuti, sia pure nel rispetto
dei livelli di protezione ambientale stabiliti dallo Stato. Per tale
ragione, «la prospettazione di una violazione "secca" dell'art. 117,
secondo comma, lett. s), Cost.», senza considerare le competenze
statutarie, determinerebbe l'inammissibilita' della questione o
comunque la sua manifesta infondatezza.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1 e 11, della legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 2018, n. 12
(Disposizioni in materia di cultura, sport, risorse agricole e
forestali, risorse ittiche, attivita' venatoria e raccolta funghi,
imposte e tributi, autonomie locali e coordinamento della finanza
pubblica, funzione pubblica, infrastrutture, territorio, ambiente,
energia, attivita' produttive, cooperazione, turismo, lavoro,
biodiversita', paesaggio, salute e disposizioni istituzionali), in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 119 della
Costituzione.
2.- Il comma 1 dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 12 del 2018 dispone che «[l]e limitazioni alle nuove concessioni
di derivazione d'acqua previste dall'articolo 43, commi 3, 4 e 5,
delle Norme di attuazione del Piano regionale di tutela delle acque,
non si applicano alle istanze di concessione di derivazione d'acqua
presentate prima della data di approvazione del Piano stesso». Questa
disposizione e' censurata per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 95 e 96 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in
quanto sottrarrebbe alle limitazioni previste dal piano regionale di
tutela delle acque le domande di concessione presentate prima della
sua approvazione, consentendo cosi' di prescindere, nella loro
valutazione, dalle previsioni della pianificazione e programmazione
che tendono a garantire l'equilibrio del bilancio idrico.
2.1.- Preliminarmente la difesa regionale deduce due motivi di
inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale del
comma 1 dell'art. 7.
2.1.1.- Un primo profilo di inammissibilita' risiederebbe nella
mancata illustrazione del contenuto delle disposizioni di cui
all'art. 43, commi 3, 4 e 5, delle norme di attuazione del piano
regionale di tutela delle acque. Secondo la resistente, l'omissione
renderebbe impossibile verificare se davvero «le specifiche e
limitate eccezioni» all'integrale applicazione del piano
compromettano i livelli inderogabili di tutela delle acque, come
sostenuto dal ricorrente.
L'eccezione non e' fondata.
Il comma 1 dell'art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
12 del 2018 e' impugnato dal Presidente del Consiglio dei ministri
sull'assunto che il legislatore regionale non possa sottrarre le
istanze di concessione di derivazione d'acqua presentate prima
dell'approvazione del piano ad alcuna delle limitazioni previste in
quest'ultimo e nelle sue norme di attuazione. Pertanto, non rilevano
in questa sede le specifiche limitazioni fatte oggetto di deroga da
parte della legge regionale impugnata, quanto invece la competenza
legislativa a intervenire in questa materia. Si deve escludere quindi
che la mancata illustrazione del contenuto dei commi 3, 4 e 5
dell'art. 43 delle citate norme di attuazione possa incidere in alcun
modo sull'ammissibilita' della questione promossa, i cui termini
risultano sufficientemente chiari e definiti.
2.1.2.- Un secondo profilo di inammissibilita' e' individuato
dalla difesa regionale nell'erroneita' del parametro evocato e, in
particolare, nel mancato riferimento alle competenze statutarie della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di acque.
Nemmeno questa eccezione e' fondata.
Nel presente giudizio il ricorrente, dopo aver precisato che le
disposizioni impugnate «eccedono dalle competenze attribuite alla
Regione dallo Statuto speciale di autonomia 31 gennaio 1963, n. 1 e
successive modifiche ed integrazioni», illustra le ragioni per le
quali l'impugnato comma 1 dell'art. 7 violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. La difesa statale muove, dunque, da una
prospettiva di radicale esclusione di qualsivoglia competenza
regionale statutaria e omette, di conseguenza, di illustrare le
ragioni dell'applicabilita' alla Regione delle norme del Titolo V
della Parte seconda della Costituzione anziche' di quelle dello
statuto speciale (sulla necessita' di questa comparazione, da ultimo,
sentenze n. 119 e n. 65 del 2019).
Tale impostazione e' intrinsecamente coerente: la difesa statale
sostiene infatti che la disposizione impugnata incide su un ambito,
la tutela delle acque, che la stessa difesa assume rientrare, per
giurisprudenza costituzionale «consolidata», nella materia «tutela
dell'ambiente».
L'assunzione di una «prospettiva radicale» da parte del
ricorrente (nel senso di ritenere del tutto inesistenti competenze
statutarie regionali nella materia esaminata) non puo' naturalmente
valere, di per se', a esonerarlo dall'assolvimento dell'onere di
motivare siffatta inesistenza. Cio' nondimeno, l'asserita «radicale»
inesistenza di attribuzioni statutarie della Regione in materia
riduce tale onere alla non implausibile argomentazione sul suo
presupposto, ossia l'anzidetta assenza di competenze statutarie.
Tale argomentazione non si tramuta, comunque, in un'anticipazione
della valutazione del merito delle questioni (sentenza n. 252 del
2016), restando necessariamente limitata a una sommaria delibazione
dell'ambito materiale di pertinenza. A tale proposito questa Corte ha
sottolineato piu' volte la necessita' che l'onere di cui si discute
sia assolto «in modo adeguato» (ordinanza n. 247 del 2016),
escludendo l'ammissibilita' del ricorso quando il ricorrente «non
argoment[i] ne' chiarisc[a] a quale dei parametri indicati [intende]
fare riferimento, e perche' essi - o uno di essi - assumano rilievo»
(sentenza n. 58 del 2016). Ha invece ritenuto ammissibile quel
ricorso che non sia «sfornito degli elementi argomentativi minimi
richiesti», che vanno valutati anche «in considerazione della
radicalita' della prospettazione operata dal Governo» (sentenza n.
142 del 2015).
L'adeguatezza, nel senso detto, della argomentazione
sull'inesistenza di competenze statutarie regionali puo' essere
"dedotta" a sua volta, sulla scorta della giurisprudenza
costituzionale (fra le tante, sentenze n. 81 del 2019, n. 201, n. 178
e n. 168 del 2018, n. 103 del 2017, n. 58 del 2016, n. 151 e n. 142
del 2015, e ordinanza n. 247 del 2016), dal riferimento a uno o piu'
elementi indiziari, quali l'indicazione nel ricorso dei parametri
statutari potenzialmente e astrattamente "incisi" o comunque
genericamente pertinenti (sentenze n. 81 del 2019 e n. 201 del 2018)
o l'indicazione della giurisprudenza costituzionale che riconduce
alla competenza legislativa statale le norme nella materia di cui si
discute (sentenza n. 178 del 2018) o l'«evidente» inutilita' di uno
scrutinio alla luce delle disposizioni statutarie, in ragione del
contenuto della norma impugnata (ad esempio, «eminentemente
privatistico e processuale») e della natura del parametro evocato
(sentenza n. 103 del 2017).
Nel suo ricorso, la difesa statale - che esclude in partenza
l'esistenza di una competenza regionale prevista nello statuto
speciale e non richiama alcun parametro statutario - motiva la
sussistenza della competenza legislativa dello Stato sulla base della
giurisprudenza costituzionale che riconduce alla materia «tutela
dell'ambiente» le norme a tutela delle acque. Sulla base dei criteri
di valutazione anzidetti, l'argomentazione non e' implausibile e
assolve all'onere di motivazione gravante sul ricorrente.
2.2.- Nel merito la questione e' fondata.
La disposizione regionale impugnata consente una deroga a talune
limitazioni contenute nel piano regionale di tutela delle acque
(quelle previste nell'art. 43, commi 3, 4 e 5, delle sue norme di
attuazione) alle nuove concessioni di derivazione d'acqua, prevedendo
che le dette limitazioni non si applichino alle istanze di
concessione presentate prima della data di approvazione del piano
stesso. Il ricorrente censura la disposizione del comma 1 dell'art. 7
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 2018, ritenendo che
sia violata la competenza legislativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente».
2.2.1.- In via preliminare si impone una sintetica descrizione
del quadro normativo di riferimento. L'art. 121 del d.lgs. n. 152 del
2006 disciplina il piano regionale di tutela delle acque, il quale si
aggiunge al piano di bacino distrettuale (art. 65) e al piano di
gestione (art. 117). Il piano delle acque e' approvato all'esito di
un complesso procedimento, articolato nelle seguenti fasi: «le
Autorita' di bacino, nel contesto delle attivita' di pianificazione o
mediante appositi atti di indirizzo e coordinamento, sentiti le
province e gli enti di governo dell'ambito, definiscono gli obiettivi
su scala di distretto cui devono attenersi i piani di tutela delle
acque, nonche' le priorita' degli interventi»; «le regioni, sentite
le province e previa adozione delle eventuali misure di salvaguardia,
adottano il Piano di tutela delle acque e lo trasmettono al Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare nonche' alle
competenti Autorita' di bacino, per le verifiche di competenza»
(comma 2); «le Autorita' di bacino verificano la conformita' del
piano agli atti di pianificazione o agli atti di indirizzo e
coordinamento di cui al comma 2, esprimendo parere vincolante»; le
Regioni approvano il Piano di tutela «entro i successivi sei mesi»
(comma 5).
Questa procedura, che vede l'intervento delle regioni sia nella
fase dell'adozione del piano sia in quella della sua approvazione
definitiva, e' interamente disciplinata nel codice dell'ambiente,
sull'assunto della sua inerenza alla competenza legislativa statale
in materia di «tutela dell'ambiente». Questo assunto non e' stato
smentito dalla giurisprudenza costituzionale, che ha ricondotto a
tale materia la normativa sulle acque, in quanto preordinata
segnatamente alla loro tutela (in questo senso, sentenze n. 229 del
2017 e n. 86 del 2014), osservando in particolare che «[i]l riparto
delle competenze [...] dipende proprio dalla [...] distinzione tra
uso delle acque minerali e termali, di competenza regionale
residuale, e tutela ambientale delle stesse acque, che e' di
competenza esclusiva statale, ai sensi del vigente art. 117, comma
secondo, lettera s), della Costituzione» (sentenza n. 1 del 2010).
Con specifico riferimento al piano di tutela delle acque, questa
Corte ha affermato che esso costituisce uno «strumento fondamentale
di programmazione, attuazione e controllo [...] per l'individuazione
degli obiettivi minimi di qualita' ambientale per i corpi idrici», la
cui disciplina rientra nella competenza legislativa statale in
materia di «tutela dell'ambiente» (sentenza n. 44 del 2011; nello
stesso senso, sentenze n. 254, n. 251, n. 246 e n. 232 del 2009).
Gli artt. 95 e 96 del d.lgs. n. 152 del 2006, indicati dal
ricorrente come norme interposte, stabiliscono, tra l'altro: «[n]ei
piani di tutela sono adottate le misure volte ad assicurare
l'equilibrio del bilancio idrico come definito dalle Autorita' di
bacino, nel rispetto delle priorita' stabilite dalla normativa
vigente e tenendo conto dei fabbisogni, delle disponibilita', del
minimo deflusso vitale, della capacita' di ravvenamento della falda e
delle destinazioni d'uso della risorsa compatibili con le relative
caratteristiche qualitative e quantitative» (art. 95, comma 2);
«[s]alvo quanto previsto al comma 5, tutte le derivazioni di acqua
comunque in atto alla data di entrata in vigore della parte terza del
presente decreto sono regolate dall'Autorita' concedente mediante la
previsione di rilasci volti a garantire il minimo deflusso vitale nei
corpi idrici, come definito secondo i criteri adottati dal Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare con apposito
decreto, previa intesa con la Conferenza Stato-regioni, senza che
cio' possa dar luogo alla corresponsione di indennizzi da parte della
pubblica amministrazione, fatta salva la relativa riduzione del
canone demaniale di concessione» (art. 95, comma 4); «[l]e domande di
cui al primo comma relative sia alle grandi sia alle piccole
derivazioni sono altresi' trasmesse alle Autorita' di bacino
territorialmente competenti che, entro il termine perentorio di
quaranta giorni dalla data di ricezione ove si tratti di domande
relative a piccole derivazioni, comunicano il proprio parere
vincolante al competente Ufficio Istruttore in ordine alla
compatibilita' della utilizzazione con le previsioni del Piano di
tutela, ai fini del controllo sull'equilibrio del bilancio idrico o
idrologico, anche in attesa di approvazione del Piano anzidetto.
Qualora le domande siano relative a grandi derivazioni, il termine
per la comunicazione del suddetto parere e' elevato a novanta giorni
dalla data di ricezione delle domande medesime. Decorsi i predetti
termini senza che sia intervenuta alcuna pronuncia, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare nomina un
Commissario "ad acta" che provvede entro i medesimi termini
decorrenti dalla data della nomina» (art. 96, comma 1, sostitutivo
dell'art. 7, secondo comma, del regio decreto 11 dicembre 1933, n.
1775, recante «Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e
impianti elettrici»); «[i]l provvedimento di concessione e'
rilasciato se: a) non pregiudica il mantenimento o il raggiungimento
degli obiettivi di qualita' definiti per il corso d'acqua
interessato; b) e' garantito il minimo deflusso vitale e l'equilibrio
del bilancio idrico; c) non sussistono possibilita' di riutilizzo di
acque reflue depurate o provenienti dalla raccolta di acque piovane
ovvero, pur sussistendo tali possibilita', il riutilizzo non risulta
sostenibile sotto il profilo economico» (art. 96, comma 3,
sostitutivo dell'art. 12-bis del r.d. n. 1775 del 1933).
2.2.2.- Di particolare rilievo e', poi, la ricostruzione
dell'iter di approvazione del piano regionale di tutela delle acque e
del procedimento di formazione della legge regionale impugnata. Al
riguardo, e' significativo notare come i due procedimenti si siano
svolti e conclusi nello stesso lasso di tempo: il piano regionale di
tutela delle acque e' stato approvato con decreto del Presidente
della Regione 20 marzo 2018, n. 074/Pres. (D.Lgs. 152/2006, art. 121.
L.R. 11/2015, art. 10. Approvazione del Piano regionale di tutela
delle acque), previa deliberazione della Giunta 15 marzo 2018, n.
591; la legge reg. n. 12 del 2018 e' stata approvata definitivamente
dal Consiglio regionale il 15 marzo 2018 ed e' stata promulgata dal
Presidente della Regione il 27 marzo 2018.
La contestualita' dell'intervento del legislatore regionale e
dell'approvazione del piano di tutela delle acque induce a ritenere
che la valutazione della legge regionale non possa prescindere dal
contenuto del piano, con la conseguenza che deve ritenersi che la
prima sia stata adottata per venire incontro a specifiche esigenze
emerse nell'approvazione del secondo.
2.2.3.- Da quanto detto si deduce chiaramente come la Regione,
intervenendo con la legge impugnata per escludere dall'applicazione
di alcune limitazioni le istanze presentate prima dell'approvazione
del piano, abbia violato il riparto di competenze in materia di
tutela delle acque. In base ad esso le regioni possono adottare le
prescrizioni del piano di tutela delle acque che ritengono opportune
alla luce degli obiettivi indicati dalle autorita' di bacino e sempre
nel rispetto del quadro normativo definito dagli artt. 95, 96 e 121
del d.lgs. n. 152 del 2006. Inoltre, le regioni possono anche
decidere di prevedere o no «eventuali misure di salvaguardia».
Cio' che e', invece, precluso alle regioni e' di intervenire con
legge per escludere o circoscrivere l'ambito di operativita' del
piano stesso, giacche' cio' comporterebbe l'elusione - totale o
parziale - del vincolo della legge statale, espressione della
competenza esclusiva in materia di tutela delle acque, funzionale
alla garanzia delle esigenze unitarie cui e' preordinata la
individuazione degli obiettivi minimi di qualita' ambientale per i
corpi idrici.
In questa prospettiva assumono scarso rilievo le specifiche
limitazioni la cui applicazione e' esclusa dalla norma impugnata,
concretizzando comunque la previsione di tale esclusione una indebita
violazione della competenza legislativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente».
3.- La seconda questione riguarda il comma 11 dell'art. 7 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 12 del 2018, con il quale e'
stato introdotto, dopo il comma 3-bis dell'art. 27 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 20 ottobre 2017, n. 34 (Disciplina
organica della gestione dei rifiuti e principi di economia
circolare), il comma 3-ter, del seguente tenore: «I gestori degli
impianti di cui agli articoli 3 e 3-bis possono stipulare con i
Comuni sul cui territorio sono situati i relativi impianti
convenzioni che prevedano la corresponsione di un indennizzo,
determinato dal regolamento regionale di cui all'articolo 10, comma
1, lettera b)».
Il comma 11 dell'art. 7 e' impugnato per violazione dell'art. 119
Cost., poiche' introdurrebbe un tributo sovrapponibile al «tributo
speciale per il deposito in discarica e in impianti di incenerimento
senza recupero energetico dei rifiuti solidi», istituito dal
legislatore statale con l'art. 3, comma 24, della legge 28 dicembre
1995, n. 549, recante «Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica». Esso violerebbe inoltre l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., per la sua interferenza con la disciplina dei rifiuti,
rientrante nella materia ambientale di competenza esclusiva dello
Stato.
3.1.- Preliminarmente occorre precisare che il richiamo «agli
articoli 3 e 3-bis», contenuto nella disposizione impugnata, deve
intendersi riferito ai commi 3 e 3-bis dell'art. 27 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 34 del 2017, che, nelle more del presente
giudizio, sono stati abrogati dall'art. 13, comma 1, lettera h),
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 aprile 2019, n. 6
(Misure urgenti per il recupero della competitivita' regionale), a
decorrere dal 1° maggio 2019.
Pertanto, la norma impugnata, facendo riferimento ai «gestori
degli impianti di cui agli articoli [recte ai commi] 3 e 3-bis»,
sebbene non espressamente abrogata non puo' piu' trovare applicazione
a far data dall'entrata in vigore della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 6 del 2019. Quest'ultima modifica normativa non incide,
pero', nel presente giudizio, non potendosi escludere che l'impugnato
comma 3-ter abbia trovato applicazione nel periodo della sua vigenza
(dal 29 marzo 2018 al 30 aprile 2019).
3.2.- L'art. 27 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34 del
2017 ha previsto un indennizzo a favore dei «Comuni sul cui
territorio sono situati impianti di smaltimento dei rifiuti», al fine
di compensare i «relativi disagi mediante la corresponsione, da parte
del gestore dell'impianto, di un indennizzo differenziato determinato
ai sensi dell'articolo 10, comma 1, lettera b)» (comma 1).
Questo indennizzo «e' dovuto per la sola quota di rifiuti gestiti
in conto terzi da impianti di recupero: a) autorizzati all'operazione
R1 ai sensi dell'allegato C alla parte quarta del decreto legislativo
152/2006, che utilizzano rifiuti come combustibile o altro mezzo per
produrre energia; b) autorizzati all'operazione R3 ai sensi
dell'allegato C alla parte quarta del decreto legislativo 152/2006,
che utilizzano rifiuti per produrre ammendante compostato misto; c)
autorizzati all'operazione R3 ai sensi dell'allegato C alla parte
quarta del decreto legislativo 152/2006, che effettuano la digestione
anaerobica di rifiuti» (comma 2).
Dunque, l'indennizzo non grava sui gestori di qualsiasi impianto
di smaltimento di rifiuti ma solo degli «impianti di recupero»:
autorizzati all'operazione R1, «che utilizzano rifiuti come
combustibile o altro mezzo per produrre energia»; autorizzati
all'operazione R3, «che utilizzano rifiuti per produrre ammendante
compostato misto»; autorizzati all'operazione R3, «che effettuano la
digestione anaerobica di rifiuti». L'operazione R1 consiste
nell'«[u]tilizzazione principalmente come combustibile o come altro
mezzo per produrre energia», mentre l'operazione R3 nel
«[r]iciclaggio/recupero delle sostanze organiche non utilizzate come
solventi (comprese le operazioni di compostaggio e altre
trasformazioni biologiche)».
I commi 3 e 3-bis dell'art. 27 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 34 del 2017 (nel periodo di vigenza, prima della loro
abrogazione) escludevano dalla corresponsione dell'indennizzo «i
gestori di impianti di recupero o di smaltimento dei rifiuti situati
nelle aree produttive ecologicamente attrezzate (APEA) di cui
all'articolo 8 della legge regionale 3/2015 e i gestori di impianti
di recupero di rifiuti in possesso della registrazione ai sensi del
regolamento (CE) n. 1221/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 25 novembre 2009, sull'adesione volontaria delle organizzazioni a
un sistema comunitario di ecogestione e audit» (comma 3), e inoltre
«i gestori di impianti di recupero di rifiuti in possesso della
certificazione ambientale ISO 14001» (comma 3-bis).
La disposizione impugnata (comma 3-ter) attenua la portata di
queste due previsioni di esclusione dalla corresponsione
dell'indennizzo, prevedendo che anche i gestori di questi impianti
possano stipulare convenzioni con i comuni al fine di prevedere la
corresponsione dell'indennizzo.
3.3.- Le questioni promosse sono inammissibili.
Dalla ricostruzione delle censure e del quadro normativo si
deduce chiaramente che il ricorrente contesta una scelta legislativa
(quella di prevedere un indennizzo) in realta' gia' operata con
l'art. 27, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 34
del 2017. Queste disposizioni prevedono infatti l'indennizzo in
questione come obbligatorio per taluni impianti, escludendone altri
(quelli previsti negli abrogati commi 3 e 3-bis), mentre la norma
oggi impugnata (comma 3-ter) lo rende possibile anche per questi
ultimi.
Le ragioni di censura del ricorrente non si appuntano sulla
possibilita' per i gestori degli impianti di cui ai commi 3 e 3-bis
di stipulare, con i comuni, convenzioni che prevedano la
corresponsione dell'indennizzo, ma sulla previsione stessa
dell'indennizzo, introdotta con la legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 34 del 2017, che e' stata impugnata dal Governo in alcune sue
disposizioni (scrutinate dalla Corte con la sentenza n. 215 del 2018)
ma non nel citato art. 27.
Il ricorrente contesta, dunque, una scelta legislativa operata
non dalla norma oggetto dell'odierno giudizio ma da una norma
presente nell'ordinamento regionale fin dal 2017 e non
tempestivamente impugnata. Pertanto, le questioni promosse devono
essere dichiarate inammissibili (ex plurimis, sentenze n. 241 del
2012, n. 325 del 2010 e n. 372 del 2003).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 1,
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 2018, n. 12
(Disposizioni in materia di cultura, sport, risorse agricole e
forestali, risorse ittiche, attivita' venatoria e raccolta funghi,
imposte e tributi, autonomie locali e coordinamento della finanza
pubblica, funzione pubblica, infrastrutture, territorio, ambiente,
energia, attivita' produttive, cooperazione, turismo, lavoro,
biodiversita', paesaggio, salute e disposizioni istituzionali);
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 11, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 12 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e
119 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA