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         IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO 
                          (Sezione Seconda) 
 
    ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 2839 del  2018,  proposto  da  B.E.  s.r.l.,  Coral
s.r.l., Play Game s.r.l. e Play Line s.r.l. unipersonale, in  persona
dei rispettivi legali rappresentanti  pro  tempore,  rappresentate  e
difese dagli avvocati Luca Porfiri e Alvise Vergerio Di  Cesana,  con
domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia  e  domicilio
eletto presso lo studio dell'avvocato Alvise Vergerio  Di  Cesana  in
Roma, Via G. P. da Palestrina, 19; 
    contro Ministero dell'economia e delle finanze,  in  persona  del
Ministro pro tempore, e Agenzia  delle  dogane  e  dei  monopoli,  in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via  dei
Portoghesi, 12; 
    per  l'annullamento  la  disapplicazione  e  la  declaratoria  di
illegittimita' costituzionale  ed  europea,  previa  rimessione  alla
Corte costituzionale e alla Corte di giustizia: 
        del provvedimento dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli  -
Direzione centrale gestione tributi  e  monopolio  giochi  -  Ufficio
Bingo,  prot.  n.  2018/2115  in  data  8   gennaio   2018,   recante
disposizioni di attuazione della «Legge 27 dicembre 2017,  n.  205  -
art. 1 comma 1047. Modifica alla legge 27 dicembre  2013,  n.  147  -
art. 1 comma 636. Gara per l'attribuzione delle  concessioni  per  la
gestione del gioco del Bingo e proroga delle concessioni»; 
        di ogni altro atto  presupposto,  consequenziale  e  comunque
connesso, ivi compreso l'art. 1, comma 1047, della legge n.  205  del
2017, l'art. 1, comma 934, della  legge  n.  208  del  2015,  nonche'
l'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013. 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti  gli  atti  di  costituzione  in  giudizio  del   Ministero
dell'economia e delle finanze  e  dell'Agenzia  delle  dogane  e  dei
monopoli; 
    Relatore nell'udienza pubblica del  giorno  7  novembre  2018  la
dott.ssa Floriana  Venera  Di  Mauro  e  udita  la  difesa  di  parte
ricorrente, come specificato nel verbale; 
    1. Le ricorrenti  sono  piccole  e  medie  imprese  che  svolgono
l'attivita' di gestori di sale dedicate al gioco del Bingo  in  forza
di concessioni scadute. Le societa' operano, pertanto, in  regime  di
c.d. proroga tecnica, in attesa  dello  svolgimento  delle  procedure
selettive per la riattribuzione delle concessioni, ai sensi dell'art.
1, comma 636,  della  legge  27  dicembre  2013,  n.  147  (legge  di
stabilita' 2014). 
    2. Con la proposizione  del  ricorso  introduttivo  del  presente
giudizio, le suddette societa' hanno impugnato la  nota  dell'Agenzia
delle dogane e dei monopoli in data 8 gennaio 2018, con la  quale  e'
stata data applicazione alle  previsioni  dell'art.  1,  comma  1047,
della legge 27 dicembre 2017, n. 205 («Bilancio di  previsione  dello
Stato per l'anno finanziario  2018  e  bilancio  pluriennale  per  il
triennio 2018-2020»), che ha modificato  il  comma  636  dell'art.  1
della legge 27 dicembre 2013, n.  147  (legge  di  stabilita'  2014),
innovando  la  disciplina  del  regime  di  proroga   tecnica   delle
concessioni scadute o in scadenza. 
    Le ricorrenti lamentano l'aggravamento del suddetto regime - gia'
precedentemente modificato in senso peggiorativo  per  gli  operatori
dalla legge di stabilita' 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208)  -  a
causa dell'ulteriore innalzamento della somma dovuta  mensilmente  da
parte dei concessionari che intendano partecipare al  bando  di  gara
per la riattribuzione della concessione. La misura del versamento  e'
stata infatti elevata da euro 5.000,00 per ogni mese  o  frazione  di
mese superiore ai quindici giorni,  oppure  euro  2.500,00  per  ogni
frazione  di  mese  inferiore  ai  quindici  giorni  (secondo  quanto
previsto dalla legge di stabilita' 2016), a euro  7.500,00  per  ogni
mese o frazione di mese superiore ai  quindici  giorni,  oppure  euro
3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni. 
    3. Il ricorso e' affidato a un unico  motivo,  con  il  quale  le
societa' censurano la nota dell'Agenzia delle dogane e  dei  monopoli
impugnata nel  giudizio  esclusivamente  in  ragione  della  ritenuta
illegittimita' costituzionale e incompatibilita' europea dell'art. 1,
comma  1047,  della   legge   27   dicembre   2017,   n.   205,   cui
l'Amministrazione  ha  inteso  dare   applicazione.   La   previsione
normativa si porrebbe in contrasto, infatti, con gli articoli 3,  41,
53 e 81 della Costituzione, nonche' con gli  articoli  16,  20  e  21
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea  e  con  gli
articoli 26, 49, 56, 63 del Trattato  sul  funzionamento  dell'Unione
europea (TFUE), risultando contraria ai principi  di  ragionevolezza,
imparzialita',  parita'  di   trattamento,   legittimo   affidamento,
liberta' di stabilimento e liberta' di prestazione dei servizi. 
    3.1. Piu' in dettaglio, le ricorrenti allegano che l'innalzamento
dell'importo dovuto dagli operatori in regime di c.d. proroga tecnica
della  concessione  sarebbe  stato  disposto,   irragionevolmente   e
ingiustificatamente,  in  un  contesto  economico  che  vedrebbe   il
continuo decremento della redditivita' del mercato di riferimento. La
misura  risulterebbe,  percio',  ingiustamente  gravosa   e   persino
insostenibile da parte dei  gestori  delle  sale  piu'  piccole.  Gli
operatori non avrebbero, peraltro, alcuna possibilita'  di  sottrarsi
al nuovo onere o di attenuarne il peso, stante -  da  un  lato  -  la
necessita' di permanere nel regime di  proroga  tecnica  al  fine  di
poter partecipare alle nuove gare e -  dall'altro  -  il  divieto  di
trasferire le sale in altra localita', se non in presenza di  precise
condizioni, e comunque sempre nell'ambito dello stesso comune. 
    La manifesta irragionevolezza della  misura  si  rivelerebbe,  in
particolare, in considerazione del fatto che il nuovo importo  dovuto
mensilmente da parte degli operatori e' molto piu' elevato di  quello
previsto dall'art. 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 nel  suo
originario tenore, ossia euro 2.800,00 per ogni mese  o  frazione  di
mese superiore ai quindici giorni,  oppure  euro  1.400,00  per  ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni; somme, queste  ultime,
ritenute  non  irragionevoli  dalla  sentenza  di  questo   Tribunale
amministrativo  n.  11347  del   2014   proprio   in   considerazione
dell'istruttoria  che  risultava  essere  stata  svolta  al  fine  di
determinarne la misura. 
    Il versamento mensile di  7.500,00  euro  non  sarebbe  coerente,
inoltre, con l'importo a base d'asta per l'assegnazione  delle  nuove
concessioni,  gia'  fissato  dalla  legge  di  stabilita'   2016   in
350.000,00 euro per nove anni, che corrispondono a 3.240,74  euro  al
mese, e quindi a un importo sensibilmente inferiore a  quello  dovuto
durante il regime di proroga tecnica. 
    Peraltro, tale regime, essendo in  corso  dal  2013,  si  sarebbe
ormai protratto per una  durata  quasi  equivalente  a  quella  delle
originarie  concessioni  (sei  anni),  risultando  anche  per  questo
irragionevolmente vessatorio, oltre che illegittimo. 
    3.2. Sarebbe, percio', violato l'art. 3  della  Costituzione,  in
quanto la  rideterminazione  della  somma  dovuta  mensilmente  dagli
operatori   sarebbe   irragionevole    e    ingiustamente    gravosa,
discriminando, inoltre, gli operatori in regime  di  proroga  tecnica
sia rispetto agli assegnatari delle future  concessioni  (chiamati  a
versare somme corrispondenti, su base mensile, al  minor  importo  di
euro 3.240,74 al mese), sia  rispetto  ai  soggetti  che  attualmente
operano in forza di concessioni non ancora  scadute  (trattandosi  di
concessioni gratuite). Sotto quest'ultimo profilo, la discriminazione
sarebbe ancora piu' evidente tra i titolari di concessioni  destinate
a  venire  a  scadenza  alla  fine  del  2018,  i   quali   sarebbero
assoggettati al nuovo regime sin dall'inizio dello stesso anno,  e  i
titolari di concessioni in scadenza  all'inizio  del  2019,  i  quali
invece continuerebbero a beneficiare  dell'originaria  gratuita'  dei
titoli. Per queste ragioni, la previsione normativa  si  porrebbe  in
contrasto anche con il principio di proporzionalita'. 
    3.3. L'art. 3 della Costituzione e gli articoli  20  e  21  della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea sarebbero  violati
anche  il  relazione  alla  lesione  del  principio   del   legittimo
affidamento. 
    3.4. Sarebbe pregiudicato, ancora, il diritto  alla  liberta'  di
iniziativa economica privata di cui all'art. 41 della Costituzione  e
all'art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
in quanto il concessionario sarebbe di fatto obbligato  a  proseguire
l'attivita' nel regime di proroga tecnica, piu' gravoso sia  rispetto
alle originarie concessioni,  sia  rispetto  a  quelle  che  verranno
attribuite in esito alle nuove gare. 
    3.5. Le  societa'  evidenziano,  infine,  che  l'importo  mensile
dovuto (euro 7.500,00) risulta  superiore  al  doppio  di  quello  da
versare per  ciascuna  frazione  di  mese  (euro  3.500,00),  facendo
emergere, cosi',  un  ulteriore  profilo  di  irragionevolezza  della
misura,  la  quale  costituirebbe  una  vera  e  propria   tassa,   e
precisamente una flat tax, che si  manifesterebbe  illegittima  anche
per la violazione del  criterio  di  progressivita'  dell'imposizione
fiscale stabilito dall'art. 53 della Costituzione. 
    4. Il Ministero dell'economia e delle finanze e  l'Agenzia  delle
dogane e dei monopoli, costituitisi in giudizio,  hanno  diffusamente
allegato l'infondatezza di tutte le  censure  proposte.  Le  predette
Amministrazioni hanno  rimarcato,  tra  l'altro,  che  l'impugnazione
della  nota  dell'Agenzia  avrebbe  costituito,  per  le  ricorrenti,
l'occasione per contestare di nuovo la legittimita' costituzionale  e
la  compatibilita'  europea  della  disciplina  primaria,  ricalcando
l'impostazione e le argomentazioni del ricorso R.G. n. 6601 del  2014
- gia' respinto da questo Tribunale amministrativo con la sentenza n.
11347 del 2014 - nonche' del ricorso R.G. 2972 del  2016,  trattenuto
in decisione insieme alla presente controversia. 
    5. Il  Collegio  condivide  in  parte  i  dubbi  di  legittimita'
costituzionale  prospettati  dalle  ricorrenti   e,   specificamente,
ritiene  rilevanti  e  non  manifestamente  infondate  le   questioni
attinenti alla compatibilita' con gli articoli 3, 11, 41 e 117, primo
comma, della Costituzione dell'art. 1, comma  1047,  della  legge  27
dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l'art. 1, comma  636,  della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto  comma
1047, alla lettera a), dispone  che  l'Agenzia  delle  dogane  e  dei
monopoli proceda alla gara per la  riattribuzione  delle  concessioni
del gioco del Bingo «entro il 30 settembre 2018» e, al contempo, alla
lettera b), eleva a euro 7.500,00  e  a  euro  3.500,00  gli  importi
precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro  2.500,00  dall'art.
1, comma 636, lettera c), della legge n. 147  del  2013,  nel  tenore
risultante dalle modifiche apportatevi dall'art. 1, comma 934,  della
legge 28 dicembre 2015, n. 208. 
    6. Per cio'  che  attiene  alla  rilevanza  delle  questioni  nel
presente giudizio, si osserva quanto segue. 
    6.1. L'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017  reca  una
previsione  destinata  a  incidere  su  un  gruppo   determinato   di
operatori, costituito dai soli titolari di concessioni del gioco  del
Bingo  venute  a  scadenza.  La  disposizione  presenta,  percio',  i
caratteri propri della legge-provvedimento, tali dovendosi  definire,
secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, le  leggi  «che
«contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sentenze
n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997),  ovvero  «incidono
su un numero determinato e limitato di destinatari» (sentenza  n.  94
del 2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sentenze  n.
20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241  del  2008,  n.
267 del 2007  e  n.  2  del  1997),  «anche  in  quanto  ispirate  da
particolari esigenze» (sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e
che comportano l'attrazione alla sfera legislativa «della  disciplina
di   oggetti   o   materie   normalmente    affidati    all'autorita'
amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n. 241 del  2008)»  (cosi'
Corte cost., sentenza n. 275 del 2013). 
    Peraltro, secondo la costante  giurisprudenza  della  Corte,  «in
assenza nell'ordinamento attuale di una 'riserva di  amministrazione'
opponibile al legislatore - non puo' ritenersi  preclusa  alla  legge
ordinaria  la  possibilita'  di  attrarre  nella  propria  sfera   di
disciplina  oggetti  o  materie   normalmente   affidate   all'azione
amministrativa» (Corte cost., sentenza n. 62 del 1993;  nello  stesso
senso  Corte  cost.,  sentenza  n.  231  del  2014),   per   cui   le
leggi-provvedimento non sono di per se' incompatibili  con  l'assetto
dei poteri stabilito dalla Costituzione (Corte cost., sentenza n.  85
del 2013). In questi casi, tuttavia, il diritto di difesa  «verra'  a
connotarsi secondo il regime tipico dell'atto  legislativo  adottato,
trasferendosi dall'ambito della  giustizia  amministrativa  a  quello
proprio della giustizia costituzionale» (cosi' ancora la sentenza  n.
62 del 1993; nello stesso senso anche la sentenza n.  20  del  2012).
Spettera', pertanto, alla Corte costituzionale valutare  le  suddette
leggi «in relazione al loro specifico contenuto» (per tutte: sentenze
n. 275 del 2013, n. 154 del 2013, n. 270 del  2010),  «essenzialmente
sotto i profili della non arbitrarieta' e della non  irragionevolezza
della scelta del legislatore regionale» (sentenza n. 288 del 2008). 
    Coerentemente con la natura di legge-provvedimento  dell'art.  1,
comma 1047, della legge n. 205 del 2017, il ricorso introduttivo  del
giudizio  si  esaurisce  esclusivamente  nella  prospettazione  delle
questioni di legittimita' costituzionale e di compatibilita'  europea
della suddetta previsione, per cui la decisione della  causa  dipende
unicamente dalla soluzione delle suddette questioni. 
    6.2. Occorre, quindi, chiedersi se  debba  darsi  priorita'  allo
scrutinio delle questioni di legittimita' costituzionale o  a  quelle
di compatibilita' europea. 
    6.3.  Al  riguardo,  occorre   tenere   presente   che,   secondo
l'insegnamento  della   Corte   costituzionale,   ove   sia   dedotta
contemporaneamente la violazione della  Costituzione  e  del  diritto
europeo, le questioni di compatibilita' europea assumono - di regola,
e salvo quanto subito  si  dira'  -  carattere  prioritario  rispetto
all'esame dei profili  di  legittimita'  costituzionale,  atteso  che
l'eventuale contrasto con  previsioni  di  fonte  europea  dotate  di
effetto diretto determinerebbe l'obbligo per il giudice nazionale  di
disapplicare la norma primaria interna, elidendo cosi' in  radice  la
rilevanza della questione  di  legittimita'  costituzionale.  Regola,
questa,   operante,   tra   l'altro,   ove   sia    dedotta    (oltre
all'illegittimita'  costituzionale)  la  violazione  delle   liberta'
stabilite dal Trattato sul funzionamento dell'Unione  europea  (cfr.,
ex multis, Corte costituzionale n. 269 del 2017 e n. 111 del 2017). 
    La  questione  di  legittimita'  costituzionale  assume,  invece,
carattere  prioritario  ove  la  violazione   del   diritto   europeo
prospettata nel giudizio attenga alla lesione dei principi  contenuti
nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione  europea.  La  Corte
ha, infatti, affermato che «laddove una legge sia oggetto di dubbi di
illegittimita'  tanto  in  riferimento  ai  diritti  protetti   dalla
Costituzione italiana, quanto in relazione a quelli  garantiti  dalla
Carta dei diritti  fondamentali  dell'Unione  europea  in  ambito  di
rilevanza  comunitaria,  debba  essere  sollevata  la  questione   di
legittimita'  costituzionale,  fatto  salvo  il  ricorso,  al  rinvio
pregiudiziale per le questioni di interpretazione  o  di  invalidita'
del diritto dell'Unione, ai sensi  dell'art.  267  del  TFUE»  (cosi'
Corte costituzionale n. 269 del 2017). 
    6.4. Nel caso oggetto del presente giudizio, le ricorrenti  hanno
allegato,  nella  rubrica  dell'unico  motivo  di  ricorso,  sia   la
violazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione  europea,
che la violazione di una serie di previsioni del TFUE. 
    6.4.1.  Della   priorita'   della   questione   di   legittimita'
costituzionale rispetto  alla  dedotta  violazione  della  Carta  dei
diritti fondamentali dell'Unione si e' gia' detto. 
    6.4.2. Quanto alla violazione delle  disposizioni  del  TFUE,  il
Collegio osserva che  le  relative  previsioni  sono  richiamate  nel
ricorso soltanto con il numero dell'articolo  di  riferimento,  senza
indicare   specificamente   sotto    quali    profili    si    assuma
l'incompatibilita' della  disciplina  legislativa  censurata  con  le
disposizioni contenute in ciascuno degli articoli  del  Trattato  sul
funzionamento dell'Unione europea invocati. Si  tratta,  percio',  di
censure che,  oltre  a  risultare  secondarie  nell'impostazione  del
gravame, risultano anche del tutto generiche e indeterminate, e  come
tali da ritenere inammissibili. 
    Il  Collegio  e',  comunque,   dell'avviso   che   l'innalzamento
dell'importo da versare da parte degli operatori in  regime  di  c.d.
proroga tecnica - oggetto della modifica apportata dalla legge n. 205
del 2017 all'art. 1, comma 636, della legge n. 147  del  2013  -  sia
insuscettibile di arrecare lesione alle liberta' previste  dal  TFUE,
trattandosi  di   una   prescrizione   applicabile,   alle   medesime
condizioni,  a  tutte  le  imprese,  quale  che   sia   la   relativa
nazionalita'  o  sede  di  stabilimento,  che   siano   titolari   di
concessioni  scadute.  La   previsione   legislativa   e',   percio',
intrinsecamente  inidonea  a  produrre  l'effetto  di  ostacolare  lo
svolgimento dell'attivita' per gli operatori  in  regime  di  proroga
tecnica eventualmente non stabiliti in Italia. 
    Deve,  conseguentemente,  concludersi  che  l'invocazione   delle
disposizioni del Trattato sul funzionamento dell'Unione  europea  non
valga a determinare la  disapplicazione  della  norma  censurata  nel
presente giudizio. 
    6.5. In considerazione di quanto precede,  il  Collegio  ritiene,
percio',  che  le  questioni  di  legittimita'  costituzionale  siano
dirimenti ai fini  della  decisione  della  causa  e  che,  pertanto,
sussista il requisito  della  rilevanza,  necessario  ai  fini  della
sottoposizione delle stesse  questioni  allo  scrutinio  della  Corte
costituzionale. 
    7. Cio' posto, prima di passare all'esposizione delle ragioni per
le quali  si  ritiene  che  le  questioni  non  siano  manifestamente
infondate, si rende necessario  ricostruire  il  quadro  giuridico  e
fattuale nel quale si inserisce la presente controversia. 
    7.1. Il gioco del  Bingo  e'  stato  istituito  con  decreto  del
Ministro delle finanze 31 gennaio  2000,  n.  29,  emanato  in  forza
dell'art. 16, comma 1, della legge 13 maggio 1999,  n.  133,  ove  si
prevede  che,  con  riferimento  a  nuovi  tipi  di  scommessa  sulle
competizioni sportive nonche' ad ogni altro tipo di  gioco,  concorso
pronostici e scommesse, «il Ministro delle finanze emana  regolamenti
a norma dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n.  400  ,
per disciplinare le modalita' e i tempi di gioco,  la  corresponsione
di aggi, diritti e proventi dovuti a qualsiasi titolo,  ivi  compresi
quelli da destinare agli organizzatori delle competizioni». 
    Le concessioni  attribuite  in  esito  alla  procedura  selettiva
indetta  a  seguito  dell'entrata  in  vigore  del  predetto  decreto
ministeriale erano gratuite, non essendo  previsto  un  corrispettivo
correlato al rilascio della concessione. La  durata  dei  titoli  era
stabilita  in  sei  anni,  decorsi  in  quali  le  concessioni  erano
rinnovabili per una sola volta (secondo quanto disposto dall'art.  2,
comma 1, lettera e), del decreto ministeriale n. 29 del 2000). 
    7.2. La legge di stabilita' 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147)
si e' trovata ad affrontare il problema della  scadenza  delle  prime
concessioni, a seguito del decorso, per alcuni titoli, del termine di
dodici anni (i sei originariamente previsti e  i  successivi  sei  di
rinnovo). 
    Al riguardo, con la previsione  dell'art.  1,  comma  636,  della
suddetta legge, il legislatore ha ritenuto di dover operare «Al  fine
di contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le
concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite,  dopo  la
loro scadenza, secondo  procedure  di  selezione  concorrenziale  con
l'esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco  per  la
raccolta del Bingo, il tendenziale  allineamento  temporale  di  tali
concessioni». In questa prospettiva, e' stato  introdotto  il  regime
c.d. di proroga tecnica delle concessioni, stabilendo  -  per  quanto
qui rileva - che «relativamente  a  queste  concessioni  in  scadenza
negli anni 2013 e 2014 l'Agenzia delle dogane e dei monopoli  procede
nel  corso  dell'anno  2014  alla   riattribuzione   delle   medesime
concessioni attenendosi ai seguenti criteri direttivi: 
        a)   introduzione   del   principio   dell'onerosita'   delle
concessioni per la raccolta del gioco del Bingo  e  fissazione  nella
somma  di  euro  200.000  della  soglia  minima   corrispettiva   per
l'attribuzione di ciascuna concessione; 
        b) durata delle concessioni pari a sei anni; 
        c) versamento della somma di euro 2.800, per ogni mese ovvero
frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di  euro  1.400
per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte  del
concessionario in scadenza che intenda altresi' partecipare al  bando
di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero
frazione di mese  di  proroga  del  rapporto  concessorio  scaduto  e
comunque fino alla data di  sottoscrizione  della  nuova  concessione
riattribuita; (...)». 
    Le previsioni cosi' introdotte sono state sottoposte al vaglio di
questo  Tribunale   amministrativo   da   un   gruppo   di   societa'
concessionarie del gioco del Bingo - alcune delle  quali  coincidenti
con le odierne  ricorrenti  -  le  quali,  trovatesi  a  operare  nel
suddetto regime di proroga tecnica,  hanno  veicolato  una  serie  di
censure  di  illegittimita'  costituzionale  e  di   incompatibilita'
europea nei confronti dell'art. 1, comma 636, della legge n. 147  del
2013 attraverso l'impugnazione della nota dell'Agenzia delle dogane e
dei monopoli deputata a darvi applicazione. 
    Il giudizio si e' concluso con la sentenza  di  questo  Tribunale
amministrativo n. 11347 del 2014, passata in giudicato, con la  quale
il ricorso e' stato respinto. 
    7.3. Il legislatore e' poi nuovamente intervenuto in materia  con
l'art. 1, comma 934, lettera a), nn. 1) - 4), della legge 28 dicembre
2015, n. 208 (legge di stabilita' 2016), mediante il quale sono state
apportate una serie di modifiche all'originario tenore  dell'art.  1,
comma 636, della legge n. 147 del 2013. 
    In particolare, per quanto qui rileva: 
        il regime di proroga tecnica  e'  stato  esteso  a  tutte  le
concessioni «in scadenza negli anni dal 2013 al 2016»; 
        si e' stabilito che l'Agenzia delle  dogane  e  dei  monopoli
dovesse  procedere  «nel  corso  dell'anno  2016  a  una   gara   per
l'attribuzione di 210 concessioni» del gioco del Bingo; 
        si  e'  elevata  a   350.000,00   euro   la   soglia   minima
corrispettiva per l'attribuzione di ciascuna concessione; 
        si e' stabilita in nove anni (e non  piu'  in  sei  anni)  la
durata delle nuove concessioni; 
        si e' elevato a 5.000,00 euro per ogni mese  ovvero  frazione
di mese superiore ai quindici giorni  e  a  2.500,00  euro  per  ogni
frazione di mese inferiore ai quindici giorni il versamento dovuto da
parte del concessionario in scadenza che intenda altresi' partecipare
al bando di gara per la riattribuzione della concessione; 
        si e' previsto «il divieto di trasferimento  dei  locali  per
tutto il periodo della proroga». 
    7.4. Le disposizioni dell'art. 1, comma 636, della legge  n.  147
del 2013 sono state, poi, modificate dall'art. 6,  comma  4-bis,  del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito,  con  modificazioni,
dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, che ha  temperato  il  divieto  di
trasferimento dei  locali,  prevedendo  un'eccezione  in  favore  dei
«concessionari che, successivamente al termine del 31 dicembre  2016,
si trovino nell'impossibilita' di  mantenere  la  disponibilita'  dei
locali per cause di forza maggiore e, comunque, non a loro imputabili
o per scadenza del contratto di locazione oppure di  altro  titolo  e
che abbiano la disponibilita' di un  altro  immobile,  situato  nello
stesso comune, nel quale trasferirsi, ferma, comunque, la valutazione
dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli». 
    7.5. E' quindi intervenuto l'art. 1, comma 1047, della  legge  27
dicembre 2017, n. 205 («Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020») -
oggetto specificamente del presente giudizio - il quale  ha  disposto
che «All'art. 1, comma 636, della legge 27  dicembre  2013,  n.  147,
sono apportate le seguenti modificazioni: 
        a) all'alinea, le  parole:  «anni  dal  2013  al  2016»  sono
sostituite dalle seguenti: «anni dal 2013 al 2018» e le parole:  «nel
corso dell'anno 2016» sono sostituite dalle seguenti:  «entro  il  30
settembre 2018, con un introito almeno pari a 73 milioni di euro»; 
        b) alla lettera c), le parole: «euro 5.000»  e  «euro  2.500»
sono sostituite, rispettivamente,  dalle  seguenti:  «euro  7.500»  e
«euro 3.500»; dopo le parole: «legge 13 dicembre 2010, n.  220»  sono
inserite le seguenti: «,  anche  successivamente  alla  scadenza  dei
termini ivi previsti».». 
    In altri termini, la legge n. 205 del 2017 ha esteso il regime di
proroga tecnica alle «concessioni in scadenza negli anni dal 2013  al
2018», fissando al 30  settembre  2018  il  termine  entro  il  quale
l'Agenzia  delle  dogane  e  dei  monopoli  procede  alla  gara   per
l'attribuzione di 210 concessioni, «con un introito almeno pari a  73
milioni  di  euro».  La  stessa  disposizione  ha,  inoltre,  elevato
l'importo che deve essere versato  da  parte  del  concessionario  in
scadenza  che  intenda  partecipare  al  bando   di   gara   per   la
riattribuzione della concessione, stabilendolo nella  somma  di  euro
7.500,00 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai  quindici
giorni, oppure di euro 3.500,00 per ogni frazione di  mese  inferiore
ai quindici giorni, in luogo della precedente previsione, che -  come
sopra detto - fissava il medesimo importo in euro 5.000,00  per  ogni
mese ovvero frazione di mese superiore ai  quindici  giorni  ed  euro
2.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni. 
    7.6. Deve, infine, aggiungersi che, successivamente al  passaggio
in decisione della causa,  l'art.  1,  comma  1096,  della  legge  30
dicembre 2018, n. 145 («Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il  triennio  2019-2021»)
ha incluso nel regime di proroga  tecnica  anche  le  concessioni  in
scadenza nell'anno 2019,  senza  introdurre  ulteriori  modifiche  al
quadro normativo preesistente. 
    Il Collegio si e' fatto carico di  valutare  tale  sopravvenienza
normativa nella camera di consiglio del 6 marzo  2019,  appositamente
convocata, addivenendo  alla  conclusione  che  la  previsione  cosi'
introdotta non abbia fatto venir meno la rilevanza della questione di
legittimita' costituzionale e  che,  inoltre,  confermi  i  dubbi  di
legittimita' costituzionale che si ritiene di dover  sottoporre  alla
Corte costituzionale. 
    8. Venendo, a questo punto, alla non manifesta infondatezza delle
questioni, il Collegio osserva quanto segue. 
    8.1. Con la sentenza n. 11347 del  2014,  passata  in  giudicato,
questo  Tribunale  amministrativo  ha  escluso,  come  sopra   detto,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 636,  della  legge
n. 147 del 2013, nel suo originario tenore. 
    Successivamente alla suddetta sentenza, un gruppo  di  operatori,
tra cui alcune delle  odierne  ricorrenti,  ha  sottoposto  a  questo
Tribunale amministrativo la questione di legittimita'  costituzionale
della medesima disposizione normativa, a seguito delle  modificazioni
apportatevi dall'art. 1, comma 934, della legge n. 208 del  2015.  La
causa e' stata  trattenuta  in  decisione  nella  stessa  udienza  di
trattazione del  presente  giudizio  e  definita  anch'essa  con  una
sentenza di rigetto. 
    8.2.  Il  Collegio  e'  tuttavia  dell'avviso  che  le  ulteriori
modifiche dell'art. 1,  comma  636,  della  legge  n.  147  del  2013
introdotte dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205  del  2017,  a
differenza  delle  precedenti,  abbiano   determinato   l'alterazione
dell'intrinseca  ragion  d'essere  del  regime  di  proroga  tecnica,
inducendo a questo punto a dubitare della legittimita' costituzionale
delle innovazioni apportate alla relativa disciplina. 
    8.3. Deve infatti osservarsi che  l'originaria  previsione  della
legge n. 147 del 2013, introducendo  il  regime  di  proroga  tecnica
delle concessioni, ha previsto bensi' l'onerosita' di tale regime, ma
cio' ha fatto: 
        (i) fissando l'importo  dovuto  mensilmente  da  parte  degli
operatori  titolari   di   concessioni   scadute   che   intendessero
partecipare al bando di gara per la riattribuzione della  concessione
in una somma (2.800,00 euro) che era stata determinata sulla base  di
precise valutazioni di sostenibilita', in modo da incidere in  misura
pari al 3 per cento dell'utile lordo ricavato  dalla  raccolta  media
per sala nell'anno 2012, come risulta dalla  sentenza  n.  11347  del
2014 di questo Tribunale amministrativo; 
        (ii) prevedendo  una  durata  limitatissima  del  periodo  di
proroga tecnica, in quanto la disposizione originaria  stabiliva  che
le concessioni in scadenza negli anni 2013 e  2014  dovessero  essere
riattribuite «nel corso dell'anno 2014». 
    8.4. Successivamente, la legge n. 208 del 2015  ha  innalzato  il
suddetto importo a 5.000,00 euro mensili, senza  tuttavia  indurre  a
dubitare della legittimita'  costituzionale  della  norma  risultante
all'esito delle modifiche, in quanto: 
        (i) il mero aumento dell'importo da versarsi  mensilmente  da
parte  degli  operatori,   pur   potendo   determinare   un'incidenza
sull'utile lordo dei gestori delle  sale  Bingo  superiore  a  quello
derivante dalla previsione originaria, non costituisce, di  per  se',
indice di arbitrarieta' o irragionevolezza della misura; 
        (ii) il termine finale del periodo di  proroga  tecnica,  pur
essendo  stato  differito,  risultava  tuttavia  contenuto  entro  un
termine  molto  ristretto  dall'entrata   in   vigore   della   nuova
disciplina, in quanto l'Agenzia delle dogane e dei  monopoli  avrebbe
dovuto procedere a una gara per l'attribuzione di 210 concessioni del
gioco del Bingo «nel corso dell'anno 2016». 
    8.5.   Le   suddette   previsioni   hanno,   quindi,   introdotto
disposizioni dirette a un numero determinato di  operatori,  ma  cio'
hanno   fatto   in   modo   manifestamente   immune   da   dubbi   di
irragionevolezza,  anche  in  considerazione   dell'assegnazione   al
periodo di proroga tecnica di  una  durata  contenuta  entro  precise
scadenze temporali. Gli operatori sono stati messi in grado, percio',
di svolgere liberamente le proprie valutazioni al fine di  effettuare
razionalmente le conseguenti scelte economiche. 
    Deve, infatti, rimarcarsi  che  il  periodo  di  proroga  tecnica
consiste in una  situazione  transitoria  nella  quale,  per  ragioni
particolari, la legge stessa legittima la prosecuzione dell'attivita'
del titolare della concessione scaduta, in attesa che sia bandita  la
dovuta procedura selettiva. Nel caso del gioco del Bingo, il predetto
regime e' stato previsto,  in  via  transitoria,  per  l'esigenza  di
assicurare il riallineamento delle concessioni destinate  via  via  a
scadere nel corso di diverse successive annualita', ossia al fine  di
attribuire le concessioni scadute mediante un'unica procedura. 
    Il  regime  di  proroga  tecnica  conferisce  quindi  un'utilita'
economica ai concessionari uscenti, i quali  beneficiano,  in  attesa
delle  nuove  gare,  della  possibilita'  di  proseguire  la  propria
attivita', e cio' sulla base di una  propria  scelta  di  convenienza
economica.  Come  infatti,  evidenziato  nella  sentenza  di   questo
Tribunale amministrativo n. 11347 del 2014,  piu'  volte  richiamata,
«(...) sui concessionari non  grava  alcun  obbligo  in  ordine  alla
prosecuzione  dell'attivita'  concessoria,  e  (...)  se  pure   tale
prosecuzione, come assistita dall'estensione  della  garanzia  e  dal
pagamento  dei  corrispettivi  mensili,  costituisce  condizione   di
partecipazione alla gara per la riattribuzione delle concessioni,  e'
pur sempre rimessa alla libera scelta dei concessionari non avvalersi
della facolta' di proroga e partecipare  alle  gare  di  assegnazione
delle concessioni in veste di nuovi concessionari, secondo le proprie
scelte imprenditoriali e di convenienza». 
    La  ragionevolezza  del  regime  di  proroga  tecnica  e  la  sua
neutralita' rispetto alla liberta' di  iniziativa  economica  privata
riposa, pertanto, sulla temporaneita' di tale regime e sulla certezza
in ordine all'orizzonte temporale entro il quale  dovranno  svolgersi
le gare. Solo a queste condizioni, infatti,  gli  operatori  potranno
scegliere  consapevolmente  se  proseguire  nell'attivita',  versando
l'importo  stabilito  per  un  periodo  determinato,   al   fine   di
partecipare alla nuova gara quali gestori uscenti, ovvero se  cessare
l'attivita', potendo confidare nella possibilita' di partecipare alle
nuove gare entro una data prossima  e  comunque  collocata  entro  un
orizzonte predeterminato. 
    Ove, invece, la durata del regime  di  proroga  tecnica  non  sia
conoscibile da parte degli operatori, questi ultimi  non  disporranno
di alcun elemento  per  poter  svolgere  le  proprie  valutazioni  e,
quindi, non saranno in grado di  autodeterminarsi  nell'effettuazione
delle scelte conseguenti. 
    8.6. Proprio quest'ultima situazione risulta essersi determinata,
secondo l'avviso del Collegio, a seguito dell'entrata in vigore delle
modifiche apportate all'art. 1, comma 636, della  legge  n.  147  del
2013 dall'art. 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017,  inducendo
a dubitare della compatibilita' di quest'ultima previsione  normativa
con gli articoli 3 e 41 della Costituzione. 
    8.7. Appare violato, anzitutto, l'art. 3 della  Costituzione,  in
quanto la disposizione in esame costituisce  una  legge-provvedimento
che sembra incidere  irragionevolmente  su  un  gruppo  di  operatori
economici precisamente determinato. 
    Da  un  lato,  infatti,  la  nuova  previsione  ha   incrementato
ulteriormente del cinquanta per cento - e  quindi  in  misura  niente
affatto trascurabile - l'importo dovuto dagli operatori in regime  di
proroga  tecnica  che  intendano  partecipare  alla   gara   per   la
riattribuzione delle concessioni,  senza  che  risulti  essere  stata
svolta alcuna indagine in ordine all'effettiva sostenibilita' di tale
onere e senza che l'importo stesso presenti alcuna  correlazione  con
la cifra da porre a base d'asta per le nuove gare  (ossia  350.000,00
euro, corrispondenti, in rapporto alla durata novennale prevista  per
le nuove concessioni, a un onere mensile di euro 3.240,74, e quindi a
una somma pari a meno della meta' di quella dovuta durante la proroga
tecnica). 
    Dall'altro  lato,  questo  aumento  si  accompagna  all'ulteriore
protrarsi del regime di proroga tecnica, gia' in corso dal  2013,  di
fatto senza una precisa delimitazione temporale. Se e' vero, infatti,
che la legge n. 205 del 2017 ha stabilito formalmente  che  l'Agenzia
dovesse procedere alla  gara  «entro  il  30  settembre  2018»,  deve
tuttavia osservarsi che l'indicazione  di  questo  termine  e'  valsa
anzitutto a «sanare» la circostanza che il regime di proroga  tecnica
si fosse gia' prolungato oltre il termine del  2016,  precedentemente
stabilito, proiettandone ulteriormente in avanti la  durata.  D'altro
canto, il nuovo termine fissato e' parso sin da subito inattendibile,
come le ricorrenti non hanno  mancato  di  evidenziare  nel  ricorso,
atteso che la ripetuta proroga delle precedenti scadenze  non  poteva
che indurre gli operatori a dubitare di dover confidare sul  rispetto
della data da ultimo stabilita. 
    Tale previsione e'  stata,  del  resto,  puntualmente  confermata
dalla circostanza che, alla data in cui la causa e' stata  trattenuta
in decisione (7 novembre 2018),  nessuna  gara  fosse  stata  bandita
dall'Agenzia. 
    Da ultimo, la circostanza che il regime di  proroga  tecnica  sia
stato ormai svincolato da ogni precisa  scadenza  risulta  comprovata
dal fatto che la legge n. 145 del 2018 abbia incluso  nel  regime  di
proroga tecnica anche le  concessioni  in  scadenza  nell'anno  2019,
senza neppure modificare il termine per procedere alla gara,  che  e'
rimasto fissato nella data gia' trascorsa del 30 settembre 2018. 
    In questa situazione, il Collegio ritiene che,  come  anticipato,
gli operatori siano definitivamente  privati  della  possibilita'  di
svolgere precisi calcoli in ordine  alla  convenienza  economica  del
regime di proroga tecnica, la cui  durata  e'  ormai  sostanzialmente
indeterminata. Tali soggetti risultano essere stati incisi,  percio',
in modo che  appare  arbitrario  e  irragionevole  da  una  misura  -
l'innalzamento immotivato del  cinquanta  per  cento  del  versamento
dovuto mensilmente - senza avere alcuna possibilita' ne' di  influire
sulla durata del regime di  proroga  tecnica,  ne'  di  avere  alcuna
certezza in ordine alla cessazione di tale regime, che essi  reputano
eccessivamente oneroso e persino insostenibile per  i  gestori  delle
sale piu' piccole. In questo contesto, gli operatori non  sono  messi
in grado, inoltre,  di  valutare  possibili  alternative  economiche,
poiche' la scelta di cessare l'attivita'  li  esporrebbe,  di  fatto,
all'espulsione dal mercato a tempo indeterminato, stante l'assenza di
certezze in ordine all'avvio della nuova gara. 
    Da cio' i dubbi di irragionevolezza della misura. 
    8.8. Per analoghe ragioni, appare violato anche l'art.  41  della
Costituzione, atteso che la liberta' di iniziativa economica  privata
e' da  ritenere  compromessa  a  causa  dell'impossibilita'  per  gli
operatori di compiere consapevolmente le proprie  scelte  economiche,
rimanendo essi soggetti di fatto a  un  regime  che  reputano  troppo
gravoso, cui tuttavia non possono realmente  sottrarsi,  non  essendo
dato stabilire quando potranno eventualmente rientrare nel mercato, a
seguito della partecipazione alla nuova gara. 
    8.9. Alla luce delle considerazioni ora svolte,  il  Collegio  e'
indotto a dubitare anche della violazione degli articoli  11  e  117,
primo comma, della Costituzione. 
    La  lesione  del  canone   di   ragionevolezza   appare   infatti
determinare anche la  violazione  dell'analogo  principio  desumibile
dagli  articoli  20  e  21  della  Carta  dei  diritti   fondamentali
dell'Unione  Europea,  i  quali  sanciscono  -  rispettivamente  -  i
principi di uguaglianza  davanti  alla  legge  (art.  20)  e  di  non
discriminazione (art. 21). 
    D'altro  canto,  la  prospettata  violazione  della  liberta'  di
iniziativa economica privata appare  integrare  anche  la  violazione
dell'art. 16 della stessa  Carta,  recante  il  riconoscimento  della
liberta' d'impresa. 
    9.  Per  tutte  le  ragioni  esposte,  questo  Tribunale  ritiene
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni attinenti  alla
compatibilita' con gli articoli 3, 11, 41 e 117, primo  comma,  della
Costituzione dell'art. 1, comma 1047, della legge 27  dicembre  2017,
n. 205, che ha  modificato  l'art.  1,  comma  636,  della  legge  27
dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui  il  suddetto  comma  1047,
alla lettera a), dispone che l'Agenzia delle dogane  e  dei  monopoli
proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni  del  gioco
del Bingo «entro il 30 settembre 2018» e, al contempo,  alla  lettera
b),  eleva  a  euro  7.500,00  e  a   euro   3.500,00   gli   importi
precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro  2.500,00  dall'art.
1, comma 636, lettera c), della legge n. 147  del  2013,  nel  tenore
risultante dalle modifiche apportatevi dall'art. 1, comma 934,  della
legge 28 dicembre 2015, n. 208. 
    Conseguentemente,  dispone  la  sospensione  del  giudizio  e  la
rimessione delle predette questioni  alla  Corte  costituzionale,  ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Tribunale  Amministrativo  Regionale  per  il  Lazio  (Sezione
Seconda)  rimette  alla  Corte   costituzionale   le   questioni   di
legittimita'  costituzionale  illustrate  in  motivazione,   relative
all'art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che  ha
modificato l'art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147. 
    Dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio. 
    Manda alla Segreteria della  Sezione  tutti  gli  adempimenti  di
competenza, e in particolare la  notifica  della  presente  ordinanza
alle parti in causa e  al  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,
nonche' la comunicazione ai Presidenti della Camera  dei  Deputati  e
del Senato della Repubblica. 
    Cosi' deciso in Roma nelle  camere  di  consiglio  dei  giorni  7
novembre 2018 e 6 marzo 2019, con l'intervento dei magistrati: 
          Antonino Savo Amodio, Presidente; 
          Rita Tricarico, consigliere; 
          Floriana Venera Di Mauro, primo referendario, estensore 
 
                     Il Presidente: Savo Amodio 
 
 
                                                L'estensore: Di Mauro