N. 161 SENTENZA 19 marzo - 27 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Attuazione della delega al Governo per il riordino dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura - Separazione delle funzioni di organismo di coordinamento e di organismo pagatore - Imposizione alle Regioni e agli enti regionali con funzioni di organismo pagatore dell'obbligo di avvalersi dei servizi del Sistema informativo agricolo nazionale. - Decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 74 (Riorganizzazione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura - AGEA e per il riordino del sistema dei controlli nel settore agroalimentare, in attuazione dell'articolo 15 della legge 28 luglio 2016, n. 154), art. 1, comma 3, e artt. 2, 3, 4, 8 e 15, comma 5, nonche' l'intero testo.(GU n.27 del 3-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3,
e degli artt. 2, 3, 4, 8 e 15, comma 5, nonche' dell'intero testo,
del decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 74 (Riorganizzazione
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura - AGEA e per il
riordino del sistema dei controlli nel settore agroalimentare, in
attuazione dell'articolo 15, della legge 28 luglio 2016, n. 154),
promosso dalla Regione Veneto, con ricorso notificato il 21-23 agosto
2018, depositato in cancelleria il 23 agosto 2018, iscritto al n. 52
del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Andrea Manzi e Ezio Zanon per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 52 reg. ric. del 2018, la Regione
Veneto ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 3, e degli art. 2, 3, 4 e 8, nonche' dell'art. 15, comma 5,
del decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 74 (Riorganizzazione
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura - AGEA e per il
riordino del sistema dei controlli nel settore agroalimentare, in
attuazione dell'articolo 15, della legge 28 luglio 2016, n. 154),
oltre che dell'intero decreto legislativo medesimo.
La ricorrente chiede, inoltre, a questa Corte di decidere, «ove
necessario, sui motivi di impugnazione dell'art. 15 della legge n.
154 del 2016, che si devono intendere qui interamente riproposti,
previa rimessione nei termini di cui all'art. 127 Cost.»; disporre,
«ove necessario, per effetto del combinato disposto degli artt. 91 e
92 del decreto legislativo n. 104/2010, dell'art. 22 della legge 11
marzo 1953, n. 87 e 395, comma 1, nn. 1) e 4) c.p.c. la revocazione
della decisione [di questa Corte] n. 139 del 2018, considerando
nell'eventuale fase rescissoria, come integralmente riproposti i
motivi di impugnazione del giudizio R.G. 65/2016»; sollevare, «[i]n
subordine e in via alternativa, sempre ove necessario, [...]
questione incidentale di costituzionalita' avverso l'art. 18 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 nella parte in cui non prevede la
possibilita' di impugnare le decisioni della Corte costituzionale nel
caso in cui si presenti un vizio revocatorio ex art. 395, comma 1,
nn. 1 e 4) c.p.c.».
1.1.- La Regione espone che, con ricorso iscritto al n. 65 del
reg. ric. 2016, aveva proposto in via principale questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto, tra l'altro, l'art.
15, commi 1, 2, lettera d), e 5, della legge 28 luglio 2016, n. 154
(Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di
semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori
agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca
illegale), per violazione degli artt. 97, 117, quarto comma, e 118
della Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost.
In particolare, a parere della Regione ricorrente, la delega
legislativa, nel prevedere, nell'ambito della rinnovazione del
modello di coordinamento degli organismi pagatori a livello
regionale, quali criteri direttivi «l'introduzione di un modello
organizzativo omogeneo, l'uniformita' dei costi di gestione del
sistema tra i diversi livelli regionali e l'uniformita' delle
procedure e dei sistemi informativi tra i diversi livelli», sarebbe
andata oltre i limiti afferenti alla esplicitata finalita' di
razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica, finalita' anzi
compromessa dalla disposizione stessa. Quest'ultima, infatti, sarebbe
stata tesa a realizzare un livellamento organizzativo, procedurale e
di spesa tra i diversi livelli regionali, senza tener conto delle
loro specificita' e peculiarita', determinando l'effetto distorsivo
per cui, ove essi presentassero caratteristiche di eccellenza sotto
il profilo organizzativo, gestorio e finanziario, come nel caso della
Regione Veneto, avrebbero dovuto comunque adeguarsi ai nuovi
parametri previsti dalla legislazione statale, pur se
"qualitativamente" inferiori, con la conseguente lesione in termini
non solo di efficienza amministrativa, ma anche sotto il profilo
economico-finanziario, accrescendo la correlata voce di spesa
pubblica, con violazione dunque sia del principio di buon andamento
di cui all'art. 97 Cost. che degli artt. 81 e 119 Cost.
L'imposizione di modelli organizzativi e procedimentali prevista
nella delega legislativa in esame avrebbe inoltre determinato
un'invasione delle competenze affidate alle Regioni in materia di
ordinamento e organizzazione amministrativa regionale e in materia di
agricoltura, con violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118
Cost.
Inoltre, la previsione, quale unico strumento di concertazione
intergovernativa, di un mero parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, da rendere nel termine di quarantacinque giorni dalla
data di trasmissione di ciascun schema di decreto legislativo,
decorso il quale il Governo era abilitato a procedere, avrebbe
determinato, sia per il carattere "debole" dell'intervento della
conferenza intergovernativa sia per l'esiguita' del termine previsto,
la violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost.
1.1.1.- La Regione ricorda che il ricorso iscritto al n. 65 del
reg. ric. 2016 e' stato deciso con sentenza n. 139 del 2018, nella
quale si e' rilevato che, «come segnalato dalla Regione ricorrente
nella propria memoria depositata il 17 aprile 2018 e dall'Avvocatura
generale dello Stato in udienza [tenutasi 1'8 maggio 2018],
nonostante il decorso del termine legislativamente previsto, non e'
stato dato seguito alla delega». Questa Corte ha pertanto dichiarato
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale per
sopravvenuta carenza di interesse a coltivare il ricorso.
Viene pero' rilevato che, in realta', la delega legislativa e'
stata esercitata dal Governo giusta deliberazione del 16 maggio 2018,
e cio' legittimamente in quanto il termine per l'esercizio del potere
delegato, per effetto del comma 5 dell'art. 15 della legge n. 154 del
2016, era stato prorogato ex lege di tre mesi, spostando in tal modo
al 25 maggio 2018 l'esaurimento del potere legislativo delegato.
La Regione sostiene quindi che la predetta pronuncia e' fondata
«su uno stato di fatto smentito dal successivo comportamento difforme
del Governo».
Tanto premesso, la ricorrente - pur asserendo di concentrare le
proprie censure sul d.lgs. n. 74 del 2018, in quanto reputa che esso
presenti vizi di legittimita' costituzionale, sostanziali e
procedimentali, propri - afferma che esso risulta viziato anche in
via derivata per effetto dei limiti e criteri direttivi della legge
delega, oggetto di un'impugnazione decisa in rito e non nel merito.
Sulla base di tale considerazione la Regione Veneto evidenzia di
avere interesse a una pronuncia di merito in ordine alla legittimita'
costituzionale della legge delega n. 154 del 2016, previa rimessione
nei termini di cui all'art. 127 Cost., essendo essa decaduta dagli
stessi per effetto della dichiarata inammissibilita', senza che alcun
addebito di colpa possa essere mossa alla stessa, o, altrimenti,
previa revocazione della sentenza n. 139 del 2018, in applicazione
del combinato disposto degli artt. 91 e 92 dell'Allegato 1 (Codice
del processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), dell'art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), e
dell'art. 395, primo comma, numeri 1) e 4), del codice di procedura
civile, anche, se necessario - e cioe' qualora tali disposizioni
fossero ritenute non compatibili con il giudizio costituzionale -, in
seguito a declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 18
della legge n. 87 del 1953, nella parte in cui non prevede la
revocazione delle decisioni della Corte costituzionale nei giudizi in
via principale, ove le stesse siano frutto di un errore di fatto o di
dolo di una delle parti, che ha precluso la pronuncia sul merito del
ricorso.
1.2.- Tanto premesso, la ricorrente si sofferma sulle censure
specificamente mosse avverso le disposizioni del d.lgs. n. 74 del
2018.
1.2.1.- L'art. 15, comma 5, viene impugnato per violazione degli
artt. 76, 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost.
La Regione sostiene che tale disposizione - la quale prevede che:
«Per l'esercizio delle funzioni e dei compiti di cui al presente
decreto, ivi compresi i controlli preventivi integrati effettuati
mediante telerilevamento previsti dalla normativa dell'Unione
europea, l'Agenzia e gli altri organismi pagatori riconosciuti si
avvalgono dei servizi del SIAN» - conferma tutti i dubbi di
legittimita' costituzionale sollevati nel giudizio promosso avverso
la legge delega sotto il profilo della lesione dell'autonomia
organizzativa regionale e, dunque, della violazione degli artt. 117,
quarto comma, e 118 Cost.
E cio' in quanto si impone a tutti gli organismi pagatori
riconosciuti e, dunque, anche a quelli regionali, di esercitare tutte
le proprie funzioni e compiti avvalendosi dei servizi del Sistema
informativo agricolo nazionale (SIAN).
La disposizione di legge statale travalicherebbe, dunque, i
confini del coordinamento informativo e dello strumento di garanzia
di uniformita' di linguaggio e si porrebbe quale misura
organizzatoria e funzionale eteroimposta e vincolante
l'organizzazione delle Regioni e degli enti regionali, ledendo,
pertanto, la competenza regionale in materia di ordinamento e
organizzazione regionale oltreche' la competenza regionale in materia
di agricoltura, in tal guisa violando gli artt. 117, quarto comma, e
118 Cost.
Si sottolinea, poi, che la Regione Veneto e' da tempo dotata di
un proprio organismo pagatore che utilizza un proprio sistema
informativo, predisposto per l'esercizio delle funzioni proprie e
correlato per flussi informativi con il SIAN. Pertanto, la
disposizione impugnata violerebbe, oltre che gli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118 Cost., anche l'art. 97 Cost. non garantendo la
possibilita' da parte delle Regioni e degli enti strumentali delle
stesse, cui sia affidato il ruolo di organismo pagatore regionale, di
scegliere di non avvalersi, nell'esercizio delle proprie funzioni,
del SIAN e di utilizzare un sistema informativo proprio, anche ove
quest'ultimo risulti piu' efficiente e funzionale al perseguimento
del pubblico interesse.
Infine - e ferma restando l'illegittimita' costituzionale
derivante dal vizio procedimentale in precedenza esposto nella
ricostruzione dei motivi di impugnazione della legge delega (che
importerebbe una violazione dell'art. 76 Cost.) - sarebbe ravvisabile
la violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost., per «la solo apparente concertazione collaborativa svolta
in termini solo formali di intesa, ma invero alla stregua di un mero
parere».
1.2.2.- Viene altresi' sostenuta l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 1, comma 3, 2, 3, 4 e 8 del d.lgs. n. 74 del 2018, e,
conseguentemente, dell'intero decreto legislativo medesimo per
violazione degli artt. 76, 97, 117, primo e quarto comma, 118 e 120
Cost.
L'art. 1 del d.lgs. n. 74 del 2018, al comma 3, dispone che
l'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) «assicura la
separazione tra le funzioni di organismo di coordinamento e di
organismo pagatore».
La Regione - dopo un succinto excursus delle molteplici funzioni
attribuite dal decreto legislativo ad AGEA quale organismo di
coordinamento - sostiene che esse andrebbero oltre i confini
tracciati dalla normativa unionale e, soprattutto in materia di
vigilanza e controllo oltreche' armonizzazione ai fini
dell'uniformita' comportamentale degli organismi pagatori regionali,
avrebbero richiesto un esercizio formalmente e sostanzialmente
separato rispetto alle funzioni di organismo pagatore.
Ricorda quindi che, come indicato dallo stesso art. 4 del
regolamento (UE) n. 908/2014 della Commissione, del 6 agosto 2014,
recante modalita' di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli
organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la
liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la
trasparenza, l'«organismo pagatore puo' svolgere il ruolo di
organismo di coordinamento, purche' le due funzioni siano nettamente
distinte», e cio' in omaggio alla necessita' di evitare commistioni e
sovrapposizioni di esercizio tra funzioni interferenti che devono
essere affidate alle cure di organismi distinti ed autonomi.
Sarebbe dunque ravvisabile la violazione della disposizione
unionale e, conseguentemente, dell'art. 117, primo comma, Cost., la
quale si riverbererebbe in una lesione dell'autonomia organizzativa e
gestionale regionale e degli organismi pagatori regionali, i quali
verrebbero a soffrire gli effetti negativi derivanti dalla
commistione di funzioni di coordinamento, di vigilanza e di gestione
degli aiuti, e si rifletterebbe, altresi', in una elisione della
competenza regionale in materia di agricoltura, con conseguente
violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost.
La sovrapposizione funzionale prevista dal decreto legislativo
delegato, infatti, sarebbe idonea a determinare effetti distorsivi
tali da «alterare il sistema relazionale tra organismo di
coordinamento e di controllo e organismi pagatori e tra organismi
pagatori regionali e AGEA», con inevitabili ripercussioni
sull'efficienza dello stesso sistema, in contrasto con l'art. 97
Cost.
Tale criticita', del resto, sarebbe stata fotografata dal parere
espresso dalla Commissione 9a (Agricoltura e produzione
agroalimentare) del Senato della Repubblica, ove si subordinerebbe
l'assenso parlamentare alla predisposizione di modifiche idonee a
garantire «una piena garanzia dell'indipendenza e della separazione
delle funzioni che la nuova AGEA e' chiamata a svolgere, in quanto
soggetto erogatore degli aiuti, e nella veste di soggetto deputato
all'espletamento dei controlli: il principio di terzieta' impone
infatti specifiche guarentigie». La Regione asserisce che tali
osservazioni, per il loro contenuto puntuale e normogenetico,
potrebbero considerarsi delle autentiche condizioni, in quanto
evidenziano elementi critici da sciogliere nello stesso decreto
legislativo e, lungi dall'essere mere constatazioni, si
atteggerebbero alla stregua di «autentici suggerimenti/indicazioni,
volti a incidere sulla formazione della volonta' legislativa
delegata».
Il mancato compimento del dialogo codecisorio previsto dalla
legge di delega -individuato dalla ricorrente nel mancato adeguamento
dello schema di decreto delegato alle predette osservazioni e nella
mancata ritrasmissione dello schema rivisitato alla Commissione del
Senato - determinerebbe dunque un vizio di legittimita' del decreto
delegato, confermato dal fatto che le guarentigie richieste nel
parere non sembrerebbero essere state introdotte nel decreto
legislativo, il quale soffrirebbe dunque sia del vizio di
legittimita' derivante dalla violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., sia dell'ulteriore vizio consistente nella violazione
dell'art. 76 Cost. Di fronte alla condizione posta dalla Commissione
parlamentare non si sarebbe, infatti, svolto l'iter procedimentale
rafforzato previsto dalla legge delega, radicando una violazione che
si riverbererebbe «in acto e non solo in potentia in una lesione
della competenza regionale sia sotto il profilo della elisione
dell'autonomia organizzatoria sia della lesione della materia
agricoltura e, in particolare dell'attivita' di gestione dei fondi
agricoli».
La Regione sottolinea, infine, che l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 3, e degli artt. 2, 3, 4 e 8 del
d.lgs. n. 74 del 2018 ingenererebbe «un effetto caducante sull'intera
geometria funzionale del decreto legislativo, stante il necessario
venir meno di ogni disposizione dell'atto avente forza di legge che
comporti un'indebita commistione delle funzioni di organismo pagatore
e di coordinamento/vigilanza», e conclude chiedendo - qualora questa
Corte non condividesse tale impostazione secondo cui il predetto
effetto caducatorio dovrebbe considerarsi quale conseguenza
necessaria della pronuncia demolitoria richiesta con riferimento alle
singole disposizioni - di estendere l'impugnazione all'intero testo
del d.lgs. n. 74 del 2018, stante la inscindibilita' delle
disposizioni impugnate rispetto alle altre norme dello stesso.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito
deducendo l'infondatezza delle censure prospettate dalla Regione
Veneto e, al contempo, chiedendo, con riferimento a quanto contenuto
a pagina 8, punto 7), del ricorso regionale, la cancellazione della
frase «potrebbe far trasmutare il carattere non intenzionale di tale
condotta in una vera e propria sorta di dolo».
L'Avvocatura generale sostiene l'inammissibilita' della richiesta
di rimessione in termini per l'impugnazione dell'art. 15 della legge
delega n. 154 del 2016, in quanto, stante il carattere del giudizio
in via principale di giudizio a disponibilita' delle parti,
l'inammissibilita' per sopravvenuta carenza di interesse a coltivare
il ricorso, ravvisabile quando una pronuncia ablatoria non e' idonea
a soddisfare l'interesse del ricorrente, avrebbe effetti preclusivi
ai fini di una possibile ripresentazione del ricorso.
Ne' sarebbe sostenibile - prosegue l'Avvocatura - a sostegno
della richiesta di rimessione in termini «un'incolpevole decadenza
della parte dai termini processuali», posto che la stessa Regione,
nella memoria del 16 aprile 2018, depositata il successivo 17 aprile,
aveva evidenziato che non le constava l'avvenuta adozione del decreto
attuativo della legge delega, dato peraltro non smentito all'udienza
dell'8 maggio 2018, con richiesta di cessazione della materia del
contendere.
Inammissibile sarebbe altresi' la richiesta di revocazione della
sentenza n. 139 del 2018, stante il dettato preclusivo dell'art. 137,
terzo comma, Cost., che esclude qualsiasi tipo di impugnazione delle
decisioni della Corte.
Quanto al merito delle censure, viene rilevato che, pur
rientrando la materia agricoltura nell'ambito della competenza
residuale delle Regioni, verrebbero in rilievo materie di competenza
legislativa esclusiva statale, di cui alle lettere a) ed s) del
secondo comma dell'art. 117 Cost.
3.- In data 26 febbraio 2019 la Regione Veneto ha depositato
memoria, ribadendo le proprie argomentazioni, soffermandosi in
particolare sull'ammissibilita' della richiesta di revocazione,
soprattutto in base alla considerazione che oggetto della stessa
sarebbe una pronuncia di rito.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al n. 52 reg. ric. del 2018, la Regione
Veneto ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
15, comma 5, del decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 74
(Riorganizzazione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura -
AGEA e per il riordino del sistema dei controlli nel settore
agroalimentare, in attuazione dell'articolo 15, della legge 28 luglio
2016, n. 154), per violazione degli artt. 76, 97, 117, terzo e quarto
comma, 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost., nonche' dell'art. 1, comma 3, e degli
artt. 2, 3, 4 e 8, e, conseguentemente, dell'intero decreto
legislativo medesimo, per violazione degli artt. 76, 97, 117, primo e
quarto comma, 118 Cost. e del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost.
La ricorrente chiede, inoltre, a questa Corte di:
- decidere, «ove necessario, sui motivi di impugnazione dell'art.
15 della legge n. 154 del 2016, che si devono intendere qui
interamente riproposti, previa rimessione nei termini di cui all'art.
127 Cost.»;
- disporre, «ove necessario, per effetto del combinato disposto
degli artt. 91 e 92 del decreto legislativo n. 104/2010, dell'art. 22
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e 395, comma 1, nn. 1) e 4) c.p.c.,
la revocazione della decisione [di questa Corte] n. 139 del 2018,
considerando nell'eventuale fase rescissoria, come integralmente
riproposti i motivi di impugnazione del giudizio R.G. 65/2016»;
- sollevare, «in subordine e in via alternativa, sempre ove
necessario, [...] questione incidentale di costituzionalita' avverso
l'art. 18 della legge 11 marzo 1953, n. 87 nella parte in cui non
prevede la possibilita' di impugnare le decisioni della Corte
costituzionale nel caso in cui si presenti un vizio revocatorio ex
art. 395, comma 1, nn. 1 e 4) c.p.c.».
2.- Premesso che l'interesse prioritario della Regione - come
dalla stessa sottolineato anche in udienza - verte sull'esame delle
questioni avverso l'impugnato decreto legislativo, queste ultime
vanno affrontate preliminarmente, secondo l'ordine formulato dalla
ricorrente. Questa - come emerge con chiarezza dalle conclusioni e
come puo' evincersi dal corpo motivazionale del ricorso - in via
principale chiede che venga dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 3, e degli artt. 2, 3, 4 e 8,
nonche' dell'art. 15, comma 5, del d.lgs. n. 74 del 2018, oltre che
dell'intero decreto legislativo medesimo, e, come sopra riportato,
solo «ove necessario», chiede alla Corte di pronunciarsi sulle
ulteriori istanze relative all'art. 15 della legge 28 luglio 2016, n.
154 (Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di
semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori
agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca
illegale).
3.- Una prima censura che coinvolge l'intero decreto legislativo
e' relativa all'art. 76 Cost., la cui violazione e' prospettata sotto
due profili:
1) mancata acquisizione del parere della XIII Commissione
(Agricoltura) della Camera dei deputati con acquisizione del solo
parere della Commissione 9a (Agricoltura e produzione agroalimentare)
del Senato della Repubblica;
2) difetto di adeguamento alle osservazioni del parere della
Commissione del Senato, con conseguente «vizio procedimentale grave e
insanabile», per inosservanza della disposizione di cui al comma 6
dell'art. 15 della legge delega n. 154 del 2016, a norma del quale
«[i]l Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri
parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni
e con eventuali modificazioni, per il parere definitivo delle
Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili
finanziari, da rendere entro un mese dalla data di trasmissione.
Decorso il predetto termine, i decreti possono essere comunque
adottati in via definitiva dal Governo».
3.1.- Entrambi i profili di censura non sono fondati.
3.2.- Quanto al primo, si deve partire dalla considerazione che,
secondo quanto dispone il comma 6 sopra riportato, il Governo, una
volta decorso il termine normativamente previsto, era legittimato ad
adottare il decreto legislativo anche in assenza del parere delle
Commissioni parlamentari e la stessa ricorrente riconosce che non
intende far valere «la circostanza che il parere sia condizione di
procedibilita' per il Governo», insistendo sulla convinzione che,
tuttavia, la sua assenza «abbia impedito che si potesse svolgere quel
dialogo concertativo tra esecutivo e legislativo considerato dalla
legge delega quale condicio sine qua non per il legittimo esercizio
della delega legislativa».
Senonche' cio' rende la censura contraddittoria poiche' prevedere
che il decorso del tempo legittimi il Governo ad adottare il decreto
legislativo anche in assenza dell'acquisizione dei pareri comporta il
carattere non necessario del dialogo.
3.3.- Il secondo profilo di censura, invece, parte da un'errata
lettura del parere della Commissione del Senato e della sua portata.
La ricorrente, in maniera apodittica, sostiene che il parere e'
stato espresso in modo favorevole ma subordinatamente
all'accoglimento delle «osservazioni», reputate «condizionanti il
carattere favorevole del parere».
In realta', come chiarito anche nel documento di analisi
dell'Ufficio Valutazione Impatto del Senato del dicembre 2017, nella
prassi delle commissioni parlamentari vi e' una netta distinzione tra
le osservazioni e le condizioni: mentre queste ultime rappresentano
una richiesta di modifica alla quale la commissione annette una
specifica importanza, subordinandovi il rilascio del parere
favorevole, le prime si sostanziano in mere indicazioni al Governo e
sono pertanto prive di carattere vincolante.
Del resto, la negazione della natura sostanziale di condizioni
nel caso in esame emerge chiaramente dallo stesso tenore dell'atto
adottato dalla Commissione del Senato, la quale, «valutata la
conformita' al principio di delega che concerne la garanzia
dell'indipendenza del soggetto erogatore rispetto al sistema dei
controlli nel settore agroalimentare», esprime parere favorevole con
osservazioni, nonche' dai resoconti della medesima Commissione, dai
quali si evince che non sono emersi particolari dubbi sulle
disposizioni dello schema di decreto delegato sottoposto a parere.
A cio' si aggiunga che le stesse formule adottate sono
espressione di indirizzi generali o di principi, pienamente coerenti
con la natura delle osservazioni.
4.- Non sono fondate neanche le censure mosse avverso l'art. 15,
comma 5, del d.lgs. n. 74 del 2018 in riferimento agli artt. 97, 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost.
4.1.- La ricorrente sostiene che la disposizione impugnata -
prevedendo, nell'ambito della riorganizzazione dell'Agenzia per le
erogazioni in agricoltura (AGEA), che l'Agenzia e gli altri organismi
pagatori riconosciuti si avvalgono dei servizi del Sistema
informativo agricolo nazionale (SIAN) - violerebbe gli artt. 117,
quarto comma, e 118 Cost., in quanto l'imposizione di un sistema
informativo nazionale in materia agricola alle Regioni ed agli enti
regionali, per l'esercizio delle proprie funzioni gestorie ed
amministrative, travalicherebbe la competenza statale in materia di
coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, determinando un'invasione delle
competenze affidate alle Regioni in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa regionale; gli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118, nonche' l'art. 97 Cost., in quanto precluderebbe
alle Regioni ed agli enti strumentali delle stesse, cui sia affidato
il ruolo di organismo pagatore regionale, la possibilita' di
scegliere di non avvalersi, nell'esercizio delle proprie funzioni,
del SIAN e di utilizzare un sistema informativo proprio, anche ove
quest'ultimo risulti piu' efficiente e funzionale al perseguimento
del pubblico interesse.
4.2.- Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, occorre
preliminarmente individuare l'ambito materiale al quale vanno
ascritte le disposizioni impugnate, tenendo conto della loro ratio,
oltre che della finalita' del contenuto e dell'oggetto della
disciplina (ex multis, sentenze n. 32 del 2017, n. 175 e n. 158 del
2016; n. 245 del 2015).
Questa Corte - pronunciandosi, con la sentenza n. 139 del 2018,
sulla questione di legittimita' costituzionale avente ad oggetto
l'art. 7 della legge n. 154 del 2016, relativo alla gestione
informatica dei procedimenti inerenti all'agricoltura e
all'acquacoltura biologiche e all'obbligo di attivare i sistemi di
cooperazione applicativa della pubblica amministrazione necessari a
garantire il flusso delle informazioni tra i sistemi informativi
regionali e il Sistema informativo per il biologico (SIB) - ha
ricordato che la competenza statale nella materia relativa al
«coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione [...] locale» (art. 117, secondo comma, lettera
r, Cost.) concerne le disposizioni strumentali per assicurare una
comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo
da permettere la comunicabilita' tra i sistemi informatici della
pubblica amministrazione (nello stesso senso, tra le altre, sentenze
n. 284 e n. 251 del 2016, n. 23 del 2014 e n. 46 del 2013).
E' evidente che anche la disciplina in esame costituisce
espressione della medesima competenza legislativa esclusiva statale,
cosicche' le sfere di attribuzione regionale come l'agricoltura e
l'organizzazione amministrativa regionale non possono che arretrare a
fronte dell'indubbia esigenza di funzionalita' del sistema nazionale,
che puo', appunto, essere assicurata solo attraverso una comunanza di
linguaggi, di procedure e di standard omogenei (sentenze n. 251 del
2016, n. 23 del 2014, n. 46 del 2013 e n. 17 del 2004).
4.3.- Non sussiste dunque la dedotta violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost.
4.4.- Alla luce di tali argomentazioni, va negato anche il
contrasto con l'art. 97 Cost., in quanto l'utilizzo del medesimo
sistema informativo serve proprio a garantire l'efficienza
dell'attivita' della pubblica amministrazione, ed in particolare il
pieno e corretto svolgimento delle funzioni e dei compiti dell'AGEA e
degli altri organismi pagatori, grazie alla comunicabilita' tra i
diversi sistemi centrali e periferici (come affermato anche dalla
sentenza n. 139 del 2018).
5.- Infondate sono anche le censure aventi ad oggetto l'art. 1,
comma 3, e gli artt. 2, 3, 4 e 8 del d.lgs. n. 74 del 2018, e,
conseguentemente, l'intero decreto legislativo, in riferimento agli
artt. 97, 117, primo e quarto comma, e 118 Cost.
5.1.- L'art. 1 del d.lgs. n. 74 del 2018, al comma 3, dispone che
l'AGEA «assicura la separazione tra le funzioni di organismo di
coordinamento e di organismo pagatore», ma, ad avviso della Regione,
le molteplici funzioni attribuite ad AGEA andrebbero oltre i confini
tracciati dalla normativa unionale, e, soprattutto, quelle in materia
di vigilanza e controllo oltreche' armonizzazione ai fini
dell'uniformita' comportamentale degli organismi pagatori regionali,
avrebbero richiesto un esercizio formalmente e sostanzialmente
separato rispetto alle funzioni di organismo pagatore. La ricorrente
ricorda, infatti, che, come indicato dallo stesso art. 4 del
regolamento (UE) n. 908/2014 della Commissione del 6 agosto 2014,
recante modalita' di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013
del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli
organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la
liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la
trasparenza, l'«organismo pagatore puo' svolgere il ruolo di
organismo di coordinamento, purche' le due funzioni siano nettamente
distinte», e cio' in omaggio alla necessita' di evitare commistioni e
sovrapposizioni di esercizio tra funzioni interferenti che devono
essere affidate alle cure di organismi distinti ed autonomi.
Vi sarebbe dunque una violazione della disposizione europea e,
quindi, dell'art. 117, primo comma, Cost., la quale si riverbererebbe
in una lesione dell'autonomia organizzativa e gestionale della
Regione e degli organismi pagatori regionali, che soffrirebbero degli
effetti negativi derivanti dalla commistione di funzioni, con
conseguente lesione della competenza regionale in materia di
agricoltura, in contrasto con gli artt. 117, quarto comma, e 118
Cost.
5.2.- Al riguardo va ricordato che la normativa evocata quale
parametro interposto prevede che possono essere svolte dallo stesso
soggetto le funzioni di organismo pagatore e organismo di
coordinamento, purche' sia garantita la separazione richiesta dalla
predetta disposizione.
Ebbene il d.lgs. n. 74 del 2018 presenta una serie di
disposizioni ed "accorgimenti" predisposti a tale scopo (che la
Regione si limita a stigmatizzare, in maniera assertiva, come
inadeguati): quella secondo cui il Direttore (figura unica
verticistica dell'AGEA) coordina le diverse funzioni «garantendone la
separazione» (art. 8); nonche' quella che dispone l'istituzione di un
Comitato tecnico composto da un direttore dell'organismo di
coordinamento e dal direttore dell'organismo pagatore, oltre che da
due direttori degli altri organismi pagatori riconosciuti e da due
rappresentanti delle Regioni (art. 9); o, ancora, quella che impone
di prevedere nel bilancio dell'Agenzia due distinte rubriche, una per
l'organismo di coordinamento ed una per l'organismo pagatore,
organismi che costituiscono distinti centri di responsabilita'
amministrativa e di costo (art. 2).
Inoltre lo stesso art. 2 espressamente prevede che «L'Agenzia
assicura altresi', nell'esercizio delle sue funzioni di organismo
pagatore, il rispetto dei criteri di riconoscimento previsti
dall'allegato I del regolamento delegato (UE) n. 907/2014 della
Commissione dell'11 marzo 2014 per quanto riguarda la ripartizione
dei poteri e delle responsabilita' a tutti i livelli operativi. A tal
fine l'Agenzia garantisce che nessun funzionario ha
contemporaneamente piu' incarichi in materia di autorizzazione,
pagamento o contabilizzazione delle somme imputate al Fondo europeo
agricolo di garanzia (FEAGA) o al Fondo europeo agricolo per lo
sviluppo rurale (FEASR) e che nessun funzionario svolge uno dei
compiti predetti senza la supervisione di un secondo funzionario».
Del resto, con riferimento alle funzioni di organismo pagatore,
non va sottaciuto che esse sono residuali e temporanee (riguardando,
in sostanza, quelle Regioni che, ancora, non si sono dotate di un
proprio organismo pagatore), come indicato dallo stesso art. 2 del
d.lgs. n. 74 del 2018.
Infine, lo statuto dell'Agenzia, secondo quanto previsto
dall'art. 12 del citato d.lgs., dovra' provvedere alla disciplina
delle competenze degli organi ed all'istituzione di apposite
strutture di controllo interno, «assicurando la separazione delle
funzioni di cui all'articolo 1, comma 3».
5.3.- Va quindi esclusa la violazione della disposizione evocata
quale parametro interposto e, conseguentemente, degli artt. 117,
primo e quarto comma, e 118 Cost., poiche' le suddette previsioni
sono idonee a garantire la separazione imposta da tale normativa.
5.4.- Il rinvio allo statuto rende peraltro evidente che, se, da
una parte, i principi e le regole descritti sono formalmente in linea
con la normativa europea, dall'altra, essi esigono un'attuazione
puntuale e rigorosa nella sede statutaria, e pertanto non vi e'
dubbio che la relativa adozione debba rispondere pienamente ai canoni
della leale collaborazione, come emerge dal coinvolgimento della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano previsto dal citato art. 12.
5.5.- Deve essere anche escluso il contrasto con l'art. 97 Cost.
Infatti, ribaltando il ragionamento della ricorrente, si deve
osservare che l'accorpamento delle funzioni di controllo e vigilanza
in capo al medesimo organismo che svolge le funzioni di interlocutore
unico nei confronti della Commissione europea per le questioni
relative al FEAGA e al FEASR e di coordinamento degli organismi
pagatori - accorpamento non precluso dalla normativa evocata dalla
ricorrente e anzi auspicata dalla legge delega per quanto sopra
evidenziato - e' funzionale al perseguimento del buon andamento della
pubblica amministrazione, in termini di efficienza ed economicita',
senza determinare - per quanto detto - gli effetti distorsivi
paventati dalla ricorrente.
6.- Con riferimento a tutte le impugnate disposizioni del d.lgs.
n. 74 del 2018 e' stata, infine, prospettata la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. in via
derivata, per effetto del vizio della legge delega - gia' censurato
con il ricorso iscritto al n. 65 reg. ric. del 2016 proposto avverso
quest'ultima - legato alla previsione, quale unico strumento di
concertazione, del parere della Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano
anziche' dell'intesa.
6.1.- Innanzitutto, va rigettata la censura con riferimento
all'art. 15 del d.lgs. n. 74 del 2018, in quanto, come affermato
dalla costante giurisprudenza costituzionale, la riconduzione alla
competenza legislativa statale esclude anche ogni profilo di
violazione del principio di leale collaborazione, in particolare con
riguardo alla procedura di adozione dei decreti legislativi (sentenza
n. 251 del 2016).
Nel caso in esame, secondo quanto sopra argomentato, si e' di
fronte alla prevalenza della competenza legislativa statale
esclusiva. Deve, quindi, negarsi la necessita' del ricorso
all'intesa.
6.2.- Discorso parzialmente diverso va condotto con riferimento
alla presunta violazione del principio di leale collaborazione ad
opera dell'art. 1, comma 3, e degli artt. 2, 3, 4, e 8 del d.lgs. n.
74 del 2018, relativi all'assetto organizzativo dell'Agenzia.
Rispetto ad essi, infatti, ricorre un inestricabile intreccio di
competenze legislative statali e regionali.
Tuttavia, va tenuto presente al riguardo che, nell'iter di
formazione del decreto legislativo, il Governo ha, in concreto, fatto
ricorso al procedimento di intesa e, contrariamente a quanto
sostenuto dalla Regione nel ricorso, non in modo meramente
nominalistico.
E' intercorso infatti un carteggio sullo schema di decreto
delegato, a conclusione del quale la Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
Bolzano ha sancito la mancata intesa, visti gli esiti della riunione
tecnica del 9 gennaio 2018 in cui e' stato raggiunto un consenso di
massima sugli emendamenti presentati dalle Regioni e accolti dal
MiPAAF, ad eccezione della posizione contraria del Veneto, come
espressa nella nota del 19 dicembre 2017 n. 529370, consegnata nel
corso dell'incontro.
Al di la' di queste circostanze - che depongono per il
superamento del modulo del mero parere, tramite un dialogo che va
oltre, per flessibilita' e bilateralita', il rigido schema della
sequenza coordinata di atti unilaterali (invio dello schema da parte
del Ministro, parere della Regione) - di tale modifica sostanziale
da' atto la stessa Regione che, nella citata nota n. 529370 del 2017,
esprime parere negativo all'intesa sullo schema di decreto
legislativo in esame «[p]ur considerando che il testo dello schema di
DLGS trasmesso il 14 dicembre 2017, rispetto alla bozza presentata a
luglio scorso dal MIPAAF, ha accolto alcune delle osservazioni
formulate dalle regioni» e «[p]ur prendendo atto che ora il Governo,
probabilmente a fronte del ricorso della Regione Veneto e a delega
pressoche' scaduta, sottopone alla Conferenza lo schema di decreto
delegato legislativo ai fini dell'acquisizione dell' "intesa", in
luogo del prescritto parere», anche se poi aggiunge che cio' e'
avvenuto «comprimendo [...] i termini a disposizione delle Regioni
per la valutazione dello stesso», affermazione, quest'ultima, non
ulteriormente sviluppata nel giudizio.
7.- L'esame fin qui effettuato delle censure relative alla
normativa delegata, come richiesto in via prioritaria dalla Regione
in una corretta prospettiva sostanzialistica, comporta l'irrilevanza
delle domande subordinate di revocazione della sentenza n. 139 del
2018 con cui e' stata dichiarata l'inammissibilita' dell'impugnazione
della legge di delega, nonche' delle analoghe censure proposte
avverso quest'ultima.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 15, comma 5, del decreto legislativo 21 maggio 2018, n. 74
(Riorganizzazione dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura -
AGEA e per il riordino del sistema dei controlli nel settore
agroalimentare, in attuazione dell'articolo 15 della legge 28 luglio
2016, n. 154), nonche' dell'art. 1, comma 3, e degli artt. 2, 3, 4 e
8, oltre che dell'intero decreto legislativo medesimo, promosse in
riferimento, rispettivamente, agli artt. 76, 97, 117, terzo e quarto
comma, e 118 della Costituzione nonche' al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., e agli artt. 76, 97, 117,
primo e quarto comma, e 118 Cost. nonche' al principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., dalla Regione Veneto, con
il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA