N. 198 SENTENZA 2 - 24 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Procedimento per l'approvazione di opere e lavori pubblici di interesse strategico regionale - Conferenza di servizi finalizzata alla conclusione di un accordo di programma - Termine non superiore a trenta giorni per le proposte di modifica del progetto da parte del Comune dissenziente - Competenza dello Sportello Unico Regionale per le Attivita' Produttive ad adottare il provvedimento abilitativo nel caso di iniziative di interesse regionale che comportino varianti urbanistiche. - Legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per la competitivita' e lo sviluppo regionale. Legge annuale di semplificazione 2018), artt. 6, comma 1, lettera a), e 12, comma 1, lettera a), numero 3). -(GU n.31 del 31-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 6, comma
1, lettera a), e 12, comma 1, lettera a), numero 3), della legge
della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di
semplificazione in materia di governo del territorio e per la
competitivita' e lo sviluppo regionale. Legge annuale di
semplificazione 2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con ricorso notificato l'1-5 ottobre 2018, depositato in
cancelleria il 3 ottobre 2018, iscritto al n. 68 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nella udienza pubblica del 2 luglio 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato l'1-5 ottobre 2018, depositato in
cancelleria il 3 ottobre 2018 e iscritto al n. 68 del registro
ricorsi 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
6 e 12 della legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26
(Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per
la competitivita' e lo sviluppo regionale. Legge annuale di
semplificazione 2018), in riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117,
secondo comma, lettera l), e 118 della Costituzione.
1.1.- L'art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del 2018,
rubricato «Semplificazioni in materia di lavori pubblici di interesse
regionale e di opere pubbliche e di interesse pubblico», modifica la
legge della Regione Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (Norme sul
governo del territorio).
In particolare, la lettera a) del comma 1 del citato art. 6
inserisce l'art. 12-bis nella legge reg. Campania n. 16 del 2004.
La nuova disposizione, secondo la sua rubrica, detta norme su
«[o]pere e lavori pubblici di interesse strategico regionale»,
definendo come tali, al comma 1, «le opere ed i lavori pubblici che
si realizzano nel territorio della Regione Campania, la cui
programmazione, approvazione ed affidamento spetta alla Regione», che
siano «finanziati, anche solo parzialmente, con fondi europei e/o
fondi strutturali» (lettera a), «volti a superare procedure di
infrazione e/o procedure esecutive di condanne da parte della Corte
di giustizia dell'Unione Europea per violazione della normativa
europea» (lettera b), «definiti strategici dal Documento di economia
e finanza regionale (DEFR)»; (lettera c), «inclusi nella
programmazione di cui all'articolo 63 della legge regionale 27
febbraio 2007, n. 3 (Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e
delle forniture in Campania) in quanto ritenuti strategici per lo
sviluppo della Regione» (lettera d) o «finalizzati a migliorare le
condizioni di accessibilita' attiva e passiva della Zona Rossa per
emergenza vulcanica del Vesuvio e dei Campi Flegrei (realizzazione
e/o adeguamento di infrastrutture funzionali al miglioramento delle
vie di fuga e delle strutture per la logistica previste dal Piano di
allontanamento della popolazione residente in Zona Rossa)» (lettera
e).
Il comma 2 dell'art. 12-bis prevede che, qualora per la
realizzazione di tali interventi sia richiesta «l'azione integrata di
una pluralita' di enti interessati», la Regione debba promuovere «la
procedura dell'accordo di programma» di cui all'articolo 12 della
stessa legge reg. Campania n. 16 del 2004, implicante la convocazione
di una conferenza di servizi.
Il comma 3 prevede poi che: nell'ambito della conferenza di
servizi «prodromica all'accordo di programma», il comune interessato
esprime il proprio «parere motivato» sui «progetti di opere e lavori
pubblici di interesse strategico regionale non conformi al piano
urbanistico comunale» (PUC); nel caso di parere non favorevole,
l'amministrazione procedente aggiorna la conferenza di servizi
stabilendo «un termine non superiore a trenta giorni entro cui il
Comune dissenziente puo' far pervenire alle altre amministrazioni
partecipanti alla Conferenza proposte di modifica del progetto volte
ad acquisire l'assenso di tutte le amministrazioni interessate»;
qualora non si pervenga al parere favorevole di tutte le
amministrazioni partecipanti a una successiva conferenza di servizi,
da tenersi entro trenta giorni dal ricevimento delle proposte
comunali di modifica, «il progetto e' sottoposto all'esame della
Giunta regionale che, sentita la commissione consiliare competente
per materia, puo' comunque disporre l'approvazione del progetto
motivandone la coerenza con la programmazione strategica regionale
degli interventi di rilievo sovra comunale, in attuazione dei
principi costituzionali in tema di dimensione dell'interesse pubblico
e livello della funzione amministrativa ad esso correlata».
1.1.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 6 della legge reg. Campania
n. 26 del 2018, nella parte in cui aggiunge l'art. 12-bis alla legge
reg. Campania n. 16 del 2004, sarebbe lesivo della sfera di autonomia
amministrativa costituzionalmente garantita ai comuni in materia di
pianificazione del territorio e di urbanistica, che potrebbe essere
ridotta o compressa dalla legge regionale soltanto sulla base di un
interesse di rilievo sovracomunale puntualmente individuato e
contenuto entro limiti anche di natura temporale.
Le censure si appuntano sui seguenti profili.
In primo luogo, la norma impugnata - che giustifica la deroga ai
piani urbanistici comunali anche in disaccordo con il comune titolare
della funzione di programmazione territoriale - individuerebbe in
modo generico e indeterminato l'interesse strategico regionale,
coinvolgendo potenzialmente la maggior parte delle opere da
realizzare in ambito regionale, e si porrebbe cosi' in contrasto con
i criteri costituzionali di riparto delle funzioni amministrative tra
amministrazioni decentrate, secondo i principi di sussidiarieta' e di
leale collaborazione. Essa contrasterebbe altresi' con la disciplina
generale dettata dall'art. 4, comma 1, della stessa legge reg.
Campania n. 16 del 2004, secondo il quale «[t]utti i soggetti
istituzionali titolari di funzioni di pianificazione territoriale e
urbanistica informano la propria attivita' ai metodi della
cooperazione e dell'intesa». Esporrebbe inoltre la Regione a
innumerevoli contenziosi con le realta' locali, interessate a
tutelare la propria attivita' di programmazione territoriale.
In secondo luogo, sussisterebbe il contrasto anche con la
disciplina statale in tema di conferenza di servizi, che secondo
quanto previsto dall'art. 29, comma 2-quater, della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi) «coinvolge[rebbe]
i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art. 117, comma 2,
lett. m) Cost.», stabilendo che «[l]e regioni e gli enti locali, nel
disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non
possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati
dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni
di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori
di tutela».
In particolare non sarebbe assicurato al comune, quale
amministrazione preposta in persona del sindaco alla tutela della
salute e della pubblica incolumita', il livello minimo di garanzia
riconosciuto alle amministrazioni che rappresentano interessi
sensibili dagli artt. 14-bis e 14-quinquies della legge n. 241 del
1990. Il contrasto con tali disposizioni si manifesterebbe, da un
lato, la' dove la norma impugnata assegna al comune il termine di
trenta giorni - anziche' novanta, come stabilito in generale dal
citato art. 14-bis, comma 2, lettera c) - per esprimere il proprio
motivato dissenso sul progetto non conforme al PUC e, dall'altro,
prevedendo che il progetto sul quale il comune abbia motivatamente
dissentito possa essere comunque approvato dalla Giunta regionale,
mentre allo stesso comune dovrebbe essere consentito di avvalersi del
rimedio, apprestato dall'art. 14-quinquies, comma 1, dell'opposizione
al Presidente del Consiglio dei ministri.
L'art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del 2018 violerebbe
quindi i seguenti parametri costituzionali:
- l'art. 3 Cost., per lesione del principio di proporzionalita',
essendo il termine di trenta giorni insufficiente e inadeguato a
consentire al comune dissenziente una completa valutazione nel caso
di opere o lavori di particolare complessita' e di notevole impatto
«sugli interessi appartenenti alla sfera comunale»;
- l'art. 114, primo e secondo comma, Cost., che, riconoscendo
agli enti locali pari dignita' istituzionale rispetto agli «enti
maggiori», affermerebbe «il principio del "pluralismo istituzionale
paritario", caratterizzato da un sistema di attribuzione delle
funzioni amministrative incentrato piu' sulla divisione delle materie
per aree di competenza che su relazioni di natura propriamente
gerarchica»;
- l'art. 118, primo comma, Cost., che, attribuendo «le funzioni
amministrative [...] ai Comuni», subordinerebbe l'intervento
sostitutivo del livello di governo superiore all'esistenza di ragioni
di loro esercizio unitario, che impedirebbero che il comune possa
adempiervi con efficienza, secondo i principi di sussidiarieta' e
adeguatezza. La norma impugnata, al contrario, produrrebbe
«un'indiscriminata inversione del criterio di riparto sancito
dall'art. 118», perche' consentirebbe alla Giunta regionale di
disattendere, senza significativi ostacoli procedimentali, le istanze
di tutela sollevate in sede di conferenza di servizi dagli enti
locali coinvolti e, definendo di interesse strategico regionale
molteplici e generiche categorie di opere e lavori pubblici,
attribuirebbe alla Regione una sorta di potere di «avocazione
generale» in materia.
1.2.- L'art. 12 della legge reg. Campania n. 26 del 2018 detta,
secondo la sua rubrica, «[d]isposizioni di semplificazione in materia
di Sportello Unico Regionale per le Attivita' Produttive».
Il ricorrente ne impugna il «comma 1, punto 3» (recte: comma 1,
lettera a, numero 3), che, sostituendo il comma 1-bis dell'art. 20
della legge della Regione Campania 14 ottobre 2015, n. 11 (Misure
urgenti per semplificare, razionalizzare e rendere piu' efficiente
l'apparato amministrativo, migliorare i servizi ai cittadini e
favorire l'attivita' di impresa. Legge annuale di semplificazione
2015), dispone quanto segue:
«1-bis In attuazione dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza di cui all'articolo 118, comma 1
della Costituzione, nel caso di iniziative di interesse regionale
inerenti attivita' economiche, produttive anche che comportino
varianti urbanistiche, il provvedimento abilitativo per l'avvio di
nuove imprese che intendano localizzarsi sul territorio campano e'
rilasciato dal SURAP in qualita' di amministrazione procedente su
istanza delle imprese e previo accordo, ai sensi dell'articolo 15
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo), con i Comuni territorialmente
competenti anche ai fini dell'istruttoria in forma telematica e
dell'indizione, convocazione e conclusione della Conferenza dei
servizi di cui all'articolo 7 del Decreto del Presidente della
Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 (Regolamento per la
semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico
per le attivita' produttive, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133). Restano ferme le potesta' degli
enti locali in materia di governo del territorio e di rilascio dei
titoli abilitativi a costruire nonche' le normative in materia di
autorizzazioni ambientali, quelle attuative di obblighi comunitari e
i procedimenti unici di competenza regionale. La qualificazione
dell'interesse regionale e l'individuazione delle iniziative avviene
con delibera di Giunta regionale, sentita la Commissione consiliare
competente in materia».
Tale disposizione, attribuendo le funzioni amministrative per il
rilascio di titoli abilitativi all'esercizio di nuove imprese allo
«Sportello Unico Regionale per le Attivita' Produttive» (SURAP),
istituito dall'art. 19 della legge reg. Campania n. 11 del 2015,
contrasterebbe con le seguenti norme statali contenute nel d.P.R. n.
160 del 2010, in materia di funzioni e organizzazione dello
«sportello unico per le attivita' produttive» (SUAP) istituito presso
i comuni:
- l'art. 2, comma 1, che individua il SUAP comunale quale «unico
soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i
procedimenti che abbiano ad oggetto l'esercizio di attivita'
produttive e di prestazione di servizi, e quelli relativi alle azioni
di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o
riconversione, ampliamento o trasferimento, nonche' cessazione o
riattivazione delle suddette attivita' [...]»;
- l'art. 4, comma 1, che attribuisce al SUAP la funzione di
assicurare «al richiedente una risposta telematica unica e tempestiva
in luogo degli altri uffici comunali e di tutte le amministrazioni
pubbliche comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del
patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della
pubblica incolumita'»;
- l'art. 4, comma 2, secondo cui «[l]e comunicazioni al
richiedente sono trasmesse esclusivamente dal SUAP; gli altri uffici
comunali e le amministrazioni pubbliche diverse dal comune, che sono
interessati al procedimento, non possono trasmettere al richiedente
atti autorizzatori, nulla osta, pareri o atti di consenso, anche a
contenuto negativo, comunque denominati e sono tenute a trasmettere
immediatamente al SUAP tutte le denunce, le domande, gli atti e la
documentazione ad esse eventualmente presentati, dandone
comunicazione al richiedente»;
- l'art. 4, comma 5, che consente ai comuni di «esercitare le
funzioni inerenti al SUAP in forma singola o associata tra loro, o in
convenzione con le camere di commercio».
Ad avviso del ricorrente, inoltre, il «principio» che individua
nel comune, attraverso il SUAP, l'ente deputato a rilasciare il
titolo abilitativo per l'avvio e l'esercizio di un'attivita'
d'impresa sarebbe ribadito dall'art. 6 della direttiva 2006/123/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006,
relativa ai servizi nel mercato interno, come attuato dall'art. 25
del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della
direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno),
nonche' dagli artt. 23 e 24 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59), dagli artt. 8 e 9 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59) e dall'art. 38 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
La deroga regionale alla normativa statale evocata, la' dove
quest'ultima attribuisce ai comuni «le funzioni amministrative
concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la
riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti
produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o
autorizzazioni edilizie» (art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 112 del
1998), non sarebbe giustificata nemmeno dal richiamo, contenuto nella
norma impugnata, alla possibilita' per le amministrazioni pubbliche
di concludere «accordi [...] per disciplinare lo svolgimento in
collaborazione di attivita' di interesse comune», prevista all'art.
15, comma 1, della legge n. 241 del 1990.
L'art. 12 della legge reg. Campania n. 26 del 2018 contrasterebbe
quindi con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., per
violazione della competenza legislativa statale in materia di
«ordinamento civile», nonche' con gli artt. 5, 114 e 118, primo
comma, Cost.
2.- La Regione Campania si e' costituita in giudizio con atto
depositato il 13 novembre 2018, contenente le sole conclusioni di
inammissibilita' e infondatezza delle questioni.
2.1.- Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione ha illustrato i motivi a sostegno delle sue conclusioni.
Quanto all'art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del 2018, le
censure sarebbero infondate, poiche' la norma impugnata, espressione
della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di
governo del territorio, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
delimiterebbe la nozione delle opere «di interesse strategico
regionale» attraverso il concorso di plurimi e stringenti requisiti,
cumulativi e non alternativi tra loro, e sarebbe volta al
soddisfacimento di un interesse unitario che puo' essere realizzato
solo al livello del governo regionale, nel rispetto delle competenze
delineate dalla Costituzione, che consentono di incidere sulle
funzioni assegnate agli enti locali in nome di concorrenti interessi
generali, collegati a una valutazione piu' ampia delle esigenze
diffuse nel territorio. Il legislatore regionale, peraltro, si
sarebbe dotato di una disciplina omologa a quella che, ispirandosi al
medesimo principio, regola le opere di interesse statale ai sensi
dell'art. 3 del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383 (Regolamento recante
disciplina dei procedimenti di localizzazione delle opere di
interesse statale), in tema di «[l]ocalizzazione delle opere di
interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici e mancato
perfezionamento dell'intesa». Considerando la dimensione delle
problematiche attribuite alla cura regionale, di cui la memoria
fornisce alcune esemplificazioni, non sussisterebbero ragioni idonee
a precludere od ostacolare l'esercizio di tale legittima potesta'.
La resistente ricorda poi che disposizioni analoghe, non
impugnate dallo Stato, sarebbero contenute nell'art. 24, commi 2-ter,
2-quater e 3, della legge della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27
(Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse
regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche).
Sul denunciato contrasto con alcune disposizioni della legge n.
241 del 1990, la Regione osserva che i comuni sarebbero coinvolti
nella conferenza di servizi disciplinata dall'art. 6 solo quali enti
titolari della funzione di pianificazione territoriale e non quali
enti preposti alla tutela di interessi "sensibili", sicche' essi non
potrebbero avvalersi dell'opposizione al Presidente del Consiglio dei
ministri prevista dall'art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990.
In ogni caso tale rimedio resterebbe utilizzabile, ove ne
ricorressero i presupposti, dal momento che la norma impugnata fa
salve «le disposizioni vigenti in materia di valutazione ambientale e
paesaggistica». Nemmeno si potrebbe affermare «la non congruita' del
termine assegnato al Comune per esprimere il proprio motivato
dissenso, [...] laddove si consideri che tale termine deve
aggiungersi a quello, pari ad ulteriori trenta giorni, previsti al
fine di acquisire dal medesimo Comune proposte di modifiche del
progetto». In ogni caso, nemmeno riconducendo le norme statali
interposte richiamate dal ricorrente alla materia dei livelli
essenziali delle prestazioni, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., si perverrebbe all'automatica illegittimita' della
norma regionale contrastante, in quanto l'intervento legislativo
regionale avrebbe la finalita' di potenziare o sviluppare il disegno
di semplificazione e accelerazione definito dal legislatore statale,
in una materia attribuita alla competenza concorrente della Regione e
riguardante la realizzazione di opere e lavori pubblici di
particolare rilevanza strategica.
Quanto all'art. 12 della medesima legge regionale, la resistente
eccepisce l'inammissibilita' delle questioni, perche' la norma
impugnata si sarebbe limitata a ridurre la portata del previgente
comma 1-bis dell'art. 20 della legge reg. Campania n. 11 del 2015,
non impugnato dallo Stato, nel testo gia' introdotto dall'art. 3,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Campania 5 aprile
2016, n. 6 (Prime misure per la razionalizzazione della spesa e il
rilancio dell'economia campana - Legge collegata alla legge regionale
di stabilita' per l'anno 2016) e successivamente modificato dall'art.
16, comma 4, lettera a), della legge della Regione Campania 8 agosto
2016, n. 22 (Legge annuale di semplificazione 2016 - Manifattur@
Campania: Industria 4.0), che attribuiva al SURAP tutte le funzioni
amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la
cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione
di impianti produttivi di spettanza comunale «nel caso di iniziative
di interesse regionale». Pertanto, dall'accoglimento delle questioni
ora proposte conseguirebbe, secondo la Regione, «la persistenza di
una norma che prevede ben piu' ampie competenze del SURAP, in
contrasto con lo stesso interesse azionato [...] nel presente
giudizio».
Nel merito, le questioni sarebbero comunque infondate.
La disposizione impugnata dovrebbe essere ricondotta alla
competenza regionale residuale in materia di attivita' produttive,
sicche' la normativa statale indicata nel ricorso non sarebbe idonea
a fungere da parametro interposto. In ogni caso, il previsto
raggiungimento dell'accordo con i comuni interessati, ai sensi
dell'art. 15 della legge n. 241 del 1990, varrebbe a integrare il
necessario coinvolgimento degli enti territoriali. Inoltre, le
competenze attribuite ai SUAP comunali dal d.P.R. n. 160 del 2010,
richiamato nel ricorso, non sarebbero «obliterate», in quanto la
norma regionale prevede che il provvedimento abilitativo da parte del
SURAP consegua alla conclusione di un procedimento ad avvio e impulso
dello stesso SUAP comunale, «il quale riceve telematicamente dalla
Regione Campania l'istanza e puo' indire, convocare, governare e
concludere la Conferenza di servizi necessaria alla definizione del
predetto provvedimento regionale».
Infine, il richiamo alla materia dell'ordinamento civile sarebbe
inconferente, posto che la norma impugnata non disciplinerebbe il
contenuto dell'accordo sopra indicato.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 6 e 12 della legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26
(Misure di semplificazione in materia di governo del territorio e per
la competitivita' e lo sviluppo regionale. Legge annuale di
semplificazione 2018).
2.- L'art. 6, rubricato «Semplificazioni in materia di lavori
pubblici di interesse regionale e di opere pubbliche e di interesse
pubblico», modifica la legge della Regione Campania 22 dicembre 2004,
n. 16 (Norme sul governo del territorio).
Preliminarmente va precisato che, nonostante il ricorrente
indichi l'oggetto dell'impugnazione nell'intero art. 6 della legge
reg. Campania n. 26 del 2018, le questioni proposte investono solo la
lettera a) del comma 1, che inserisce nel corpo della legge reg.
Campania n. 16 del 2004 il nuovo art. 12-bis. Le censure sono rivolte
infatti esclusivamente nei confronti di questa parte della
disposizione.
Inoltre, anche se nel ricorso si accenna ad un contrasto della
norma impugnata con la disciplina statale in materia di conferenza di
servizi, richiamando l'attitudine di quest'ultima a coinvolgere «i
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, questo parametro non e' richiamato tra quelli posti a
fondamento delle questioni (neppure nella relazione allegata alla
deliberazione del Consiglio dei ministri). Il ricorso indica solo gli
artt. 3, 114, primo e secondo comma, e 118, primo comma, Cost. e
fornisce solo per ciascuno di essi le ragioni della pretesa
violazione ad opera dell'art. 6 della legge reg. Campania n. 26 del
2018, cio' che conferma la volonta' del ricorrente di non estendere
il giudizio al tema dell'invasione della competenza statale in
materia di livelli essenziali delle prestazioni.
2.1.- Il citato art. 12-bis, secondo la sua rubrica, detta norme
su «[o]pere e lavori pubblici di interesse strategico regionale».
Sono tali, sulla scorta della definizione fornita al comma 1, «le
opere ed i lavori pubblici che si realizzano nel territorio della
Regione Campania, la cui programmazione, approvazione ed affidamento
spetta alla Regione» e che siano, tra l'altro, «a) finanziati, anche
solo parzialmente, con fondi europei e/o fondi strutturali; [...] c)
definiti strategici dal Documento di economia e finanza regionale
(DEFR)».
I commi successivi dell'art. 12-bis disciplinano il procedimento
diretto all'approvazione delle opere e dei lavori pubblici di
interesse strategico regionale.
Il comma 2 stabilisce che, qualora per la realizzazione di tali
interventi sia richiesta «l'azione integrata di una pluralita' di
enti interessati», la Regione debba promuovere «la procedura
dell'accordo di programma» prevista all'articolo 12 della stessa
legge reg. Campania n. 16 del 2004, implicante la convocazione di una
conferenza di servizi.
Il comma 3 prevede poi che, nell'ambito della conferenza di
servizi «prodromica all'accordo di programma», il comune interessato
esprime il proprio «parere motivato» sui «progetti di opere e lavori
pubblici di interesse strategico regionale non conformi al piano
urbanistico comunale» (PUC) (primo periodo) e che, nel caso di parere
non favorevole, l'amministrazione procedente aggiorna la conferenza
di servizi stabilendo «un termine non superiore a trenta giorni entro
cui il Comune dissenziente puo' far pervenire alle altre
amministrazioni partecipanti alla Conferenza proposte di modifica del
progetto volte ad acquisire l'assenso di tutte le amministrazioni
interessate» (secondo periodo).
Lo stesso comma 3 dispone, altresi', che qualora non si
acquisisca tale unanime assenso nella successiva conferenza di
servizi, da tenersi entro trenta giorni dal ricevimento delle
proposte comunali di modifica (terzo periodo), «il progetto e'
sottoposto all'esame della Giunta regionale che, sentita la
commissione consiliare competente per materia, puo' comunque disporre
l'approvazione del progetto motivandone la coerenza con la
programmazione strategica regionale degli interventi di rilievo sovra
comunale, in attuazione dei principi costituzionali in tema di
dimensione dell'interesse pubblico e livello della funzione
amministrativa ad esso correlata» (quarto periodo).
Queste previsioni contrasterebbero innanzitutto con l'art. 3
Cost., violando il principio di proporzionalita', in quanto il
termine «non superiore a trenta giorni» concesso al comune
dissenziente sarebbe insufficiente e inadeguato per una completa
valutazione di opere o lavori di particolare complessita' e di
notevole impatto «sugli interessi appartenenti alla sfera comunale».
Sarebbero violati, altresi', gli artt. 114, primo e secondo
comma, e 118, primo comma, Cost., per lesione della sfera di
autonomia amministrativa comunale e dei principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza, in quanto la norma impugnata,
consentendo la deroga ai piani urbanistici comunali anche in caso di
dissenso del comune interessato, individuerebbe l'interesse
strategico regionale delle opere in modo generico e indeterminato, e
produrrebbe cosi' «un'indiscriminata inversione» del criterio
costituzionale di riparto delle funzioni amministrative, permettendo
alla Giunta regionale di disattendere senza significativi ostacoli
procedimentali le istanze sollevate in sede di conferenza di servizi
dagli enti locali coinvolti e attribuendo alla Regione una sorta di
potere di «avocazione generale» in una materia, quella della
pianificazione urbanistica, affidata per regola ai Comuni.
2.2.- Le questioni non sono fondate.
La norma impugnata alloca in capo alla Regione Campania le
funzioni amministrative in materia di approvazione dei progetti
relativi a opere e lavori pubblici di «interesse strategico
regionale», individuando nella natura sovracomunale di tale interesse
la ragione giustificativa della soluzione adottata.
Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri
si concentrano sulla disciplina dei progetti «di interesse strategico
regionale» non conformi al PUC, la cui approvazione da parte della
Giunta regionale e' consentita dalla norma impugnata anche in caso di
dissenso del comune interessato, non superato nell'ambito della
conferenza di servizi indetta al fine di stipulare fra tutti i
soggetti interessati l'accordo di programma di cui all'art. 12 della
legge reg. Campania n. 16 del 2004.
Il ricorrente non contesta, di per se', la scelta della Regione -
operata nell'esercizio della sua competenza concorrente in materia di
«governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. -
di avocare le funzioni amministrative in questione per realizzare
interessi di livello sovracomunale, ma ritiene che essa esorbiti
sotto due distinti profili dai limiti entro i quali la Regione stessa
puo' intervenire avocando a se' scelte, quali quelle di
pianificazione urbanistica, affidate primariamente all'autonomia
comunale. In un primo senso il termine «concesso al comune per
l'eventuale manifestazione del dissenso» non sarebbe proporzionato a
quanto necessario per le valutazioni richieste «[i]n presenza di
opere e/o lavori di particolare complessita' e di notevole impatto
sugli interessi appartenenti alla sfera comunale», e sarebbe inoltre
significativamente inferiore a quello previsto nello speculare
procedimento disciplinato dalla legge statale all'art. 14-bis della
legge n. 241 del 1990. In un secondo senso, la genericita' della
definizione normativa delle opere e dei lavori pubblici di «interesse
strategico regionale» renderebbe non precisamente individuato lo
scopo perseguito dalla Regione allocando la funzione a livello
regionale, e dunque irragionevole la relativa scelta.
Per nessuno dei due indicati aspetti, tuttavia, le censure del
ricorrente colgono nel segno. Incontestata infatti la possibilita'
per la Regione di assegnare funzioni amministrative a un livello
superiore a quello comunale quando sia necessario assicurarne
l'esercizio unitario secondo quanto previsto dall'art. 118, primo
comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011, n. 278 del 2010
e n. 6 del 2004), le scelte operate dalla Regione Campania nelle
disposizioni contestate non eccedono i limiti individuati dalla
giurisprudenza costituzionale, in particolare con riferimento agli
spazi dell'intervento legislativo regionale in materia urbanistica. A
tale riguardo, questa Corte ha piu' volte affermato «in relazione ai
poteri urbanistici dei Comuni, come la legge nazionale, regionale o
delle Province autonome possa modificarne le caratteristiche o
l'estensione, ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici,
alla condizione di non annullarli o comprimerli radicalmente,
garantendo adeguate forme di partecipazione dei Comuni interessati ai
procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le molte, si vedano
le sentenze n. 378/2000, n. 357/1998, n. 286/1997, n. 83/1997 e n.
61/1994)» (sentenza n. 478 del 2002; nello stesso senso, sentenze n.
179 del 2019 e n. 126 del 2018).
2.2.1.- Cio' premesso, non incorre in primo luogo nel vizio
denunciato la previsione del termine «non superiore a trenta giorni»
assegnato al comune.
Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, la norma impugnata
prevede che l'amministrazione procedente assegni quel termine al
comune non per esprimere il proprio motivato dissenso sul progetto
non conforme al PUC, bensi' per «far pervenire alle altre
amministrazioni partecipanti alla Conferenza proposte di modifica del
progetto volte ad acquisire l'assenso di tutte le amministrazioni
interessate».
La previsione e' contenuta al secondo periodo del comma 3
dell'art. 12-bis e si inserisce nella disciplina della fase
procedimentale successiva a quella in cui il comune, nell'ambito
della conferenza di servizi convocata dall'amministrazione
procedente, ha gia' espresso il proprio parere sul progetto in senso
non favorevole. Essa persegue il fine di superare tale dissenso in
una nuova conferenza di servizi, da tenersi entro trenta giorni dal
ricevimento delle proposte di modifica del progetto.
Il termine viene dunque ad aggiungersi a quello di cui il
medesimo comune ha gia' potuto disporre per assumere la propria
originaria determinazione. Nel formulare le proposte di modifica, il
comune stesso puo' avvalersi degli elementi istruttori acquisiti
nella prima fase, essendogli cosi' garantita la possibilita' di
valutare adeguatamente gli interessi pubblici coinvolti e, con essa,
la sua effettiva partecipazione al procedimento che ne condiziona
l'autonomia.
Va precisato, inoltre, che le disposizioni di legge regionale in
esame regolano la fattispecie in cui il comune, esprimendo il proprio
dissenso su un progetto non conforme al PUC, agisce quale ente
titolare delle funzioni amministrative in materia di pianificazione
territoriale e non quale amministrazione preposta alla tutela di
interessi cosiddetti "sensibili" (tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute).
Sicche' sul giudizio relativo all'adeguatezza del termine stabilito
dalla norma impugnata non puo' incidere la previsione del diverso
termine di novanta giorni di cui all'art. 14-bis della legge n. 241
del 1990, operante a favore delle predette amministrazioni. Mentre
restano in ogni caso ferme le garanzie procedimentali poste a tutela
degli interessi "sensibili", come ribadito del resto dall'incipit del
comma 3 dell'art. 12-bis, che fa salve «le disposizioni vigenti in
materia di valutazione ambientale e paesaggistica».
2.2.2.- Neppure sussiste la lamentata genericita' dei criteri di
individuazione degli interessi sovracomunali che giustificano
l'attrazione delle funzioni amministrative a livello regionale.
Il ricorrente appunta le sue censure sulle opere e sui lavori
pubblici individuati dal comma 1 del citato art. 12-bis come «di
interesse strategico regionale» in quanto «finanziati, anche solo
parzialmente, con fondi europei e/o fondi strutturali» (lettera a) o
in quanto «definiti strategici dal Documento di economia e finanza
regionale (DEFR)» (lettera c).
Innanzitutto, si deve escludere che, come invece sostiene la
Regione nelle sue difese, la norma impugnata individui opere e lavori
pubblici «di interesse strategico regionale» attraverso «il concorso
di plurimi e stringenti requisiti, cumulativi e non alternativi tra
loro»: la chiarezza del dato letterale non consente
un'interpretazione secondo cui, al fine della qualificazione nel
senso detto dell'opera, dovrebbero simultaneamente e cumulativamente
ricorrere le caratteristiche elencate alle lettere a), b), c), d) ed
e) del comma 1, o anche solo parte di esse. Si deve dunque ritenere
che ciascun requisito determini da solo il carattere di interesse
strategico regionale dell'opera.
Nondimeno, le previsioni censurate risultano immuni dal vizio
denunciato.
Quanto agli interventi finanziati anche solo parzialmente con
«fondi europei e/o fondi strutturali», la scelta di avocare
l'approvazione dei relativi progetti al livello regionale - e la
possibilita' che la Giunta regionale li approvi anche se non conformi
al piano urbanistico comunale e senza l'assenso del comune
interessato, con conseguente compressione dell'autonomia comunale -
e' ragionevolmente giustificata dall'esigenza di assicurare
l'effettiva utilizzazione da parte della Regione delle descritte
fonti di finanziamento, che costituiscono i principali strumenti
finanziari della politica regionale dell'Unione europea. La
realizzazione delle opere finanziate coincide dunque con gli
obiettivi strategici al cui perseguimento le risorse stesse sono
finalizzate.
Quanto alle opere e ai lavori pubblici definiti strategici dal
DEFR, la genericita' e l'indeterminatezza dell'interesse
sovracomunale evocato sono escluse dal rinvio operato dalla norma al
contenuto del principale strumento di programmazione generale
economico-finanziaria della Regione, previsto dall'art. 36, comma 3,
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42). Secondo
tale disposizione, nel DEFR sono indicate infatti le «linee
strategiche» dell'attivita' di governo regionale nel medio periodo,
alla cui realizzazione ben possono concorrere anche opere e lavori
pubblici dei quali «la [...] programmazione, approvazione ed
affidamento spetta alla Regione», come richiede la norma impugnata.
3.- Per quanto riguarda l'art. 12 della legge reg. Campania n. 26
del 2018, che detta, secondo la sua rubrica, «[d]isposizioni di
semplificazione in materia di Sportello Unico Regionale per le
Attivita' Produttive» (SURAP), va innanzitutto precisato che
l'oggetto del giudizio, stando al ricorso, e' limitato al comma 1,
lettera a), numero 3) - impropriamente indicato come «comma 1, punto
3)» - dello stesso art. 12, la' dove sostituisce il comma 1-bis
dell'art. 20 della legge della Regione Campania 14 ottobre 2015, n.
11 (Misure urgenti per semplificare, razionalizzare e rendere piu'
efficiente l'apparato amministrativo, migliorare i servizi ai
cittadini e favorire l'attivita' di impresa. Legge annuale di
semplificazione 2015).
Prevedendo che, «nel caso di iniziative di interesse regionale
inerenti ad attivita' economiche, produttive anche che comportino
varianti urbanistiche», il provvedimento abilitativo per l'avvio di
nuove imprese che intendano localizzarsi sul territorio campano sia
rilasciato dal SURAP, la disposizione impugnata contrasterebbe con
una serie di norme che attribuiscono al comune, attraverso lo
sportello unico per le attivita' produttive (SUAP), le funzioni
amministrative per il rilascio dei titoli abilitativi all'esercizio
di attivita' produttive. In particolare, il ricorrente indica gli
artt. 2, comma 1, e 4, commi 1, 2 e 5, del d.P.R. 7 settembre 2010,
n. 160 (Regolamento per la semplificazione ed il riordino della
disciplina sullo sportello unico per le attivita' produttive, ai
sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n.
133), l'art. 6 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato
interno, come attuato dall'art. 25 del decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai
servizi nel mercato interno), nonche' gli artt. 23 e 24 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), gli artt. 8
e 9 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) e l'art. 38 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133.
Sarebbero cosi' violati l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., per invasione della competenza legislativa statale in materia
di «ordinamento civile», nonche' gli artt. 5, 114 e 118, primo comma,
Cost.
3.1.- La Regione ha eccepito l'inammissibilita' delle questioni,
poiche' la norma impugnata si sarebbe limitata a ridurre la portata
del previgente comma 1-bis dell'art. 20 della legge reg. Campania n.
11 del 2015 - introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera a), della
legge della Regione Campania 5 aprile 2016, n. 6 (Prime misure per la
razionalizzazione della spesa e il rilancio dell'economia campana -
Legge collegata alla legge regionale di stabilita' per l'anno 2016) e
successivamente modificato dall'art.16, comma 4, lettera a), della
legge della Regione Campania 8 agosto 2016, n. 22 (Legge annuale di
semplificazione 2016 - Manifattur@ Campania: Industria 4.0.) - che,
«nel caso di iniziative di interesse regionale», gia' attribuiva al
SURAP tutte le funzioni amministrative spettanti in materia al SUAP.
Ad avviso della Regione, la mancata impugnazione da parte dello
Stato della disposizione originaria comporterebbe, in caso di
accoglimento delle questioni ora promosse, «la persistenza di una
norma che prevede ben piu' ampie competenze del SURAP, in contrasto
con lo stesso interesse azionato [...] nel presente giudizio».
L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte ha costantemente affermato che l'omessa impugnazione
da parte dello Stato di precedenti norme regionali, analoghe a quelle
oggetto di ricorso, non ha rilievo, atteso che la norma impugnata ha
comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse
a ricorrere dello Stato (ex plurimis, sentenze n. 41 del 2017 e n.
231 del 2016). D'altra parte, l'assunto della Regione per cui
dall'accoglimento delle questioni conseguirebbe la «persistenza»
della norma nel testo anteriore va radicalmente disatteso, anche a
prescindere dalla giurisprudenza costituzionale sull'impugnabilita'
delle leggi ripetitive di leggi precedenti non impugnate, in quanto
con la sostituzione del comma 1-bis, operata dalla previsione oggetto
del presente giudizio, quella anteriore e' stata abrogata e
riformulata in termini piu' restrittivi, senza possibilita' di
rivivere nell'ordinamento ove le questioni fossero accolte, cosi'
reiterando in parte qua la lesione da cui deriva l'interesse
all'impugnazione.
3.2.- Le questioni sono tuttavia inammissibili per altri profili.
Come visto, le censure mosse all'art. 12, comma 1, lettera a),
numero 3), della legge reg. Campania n. 26 del 2018 si esauriscono
nella prospettazione del suo contrasto con una serie di norme statali
di fonte regolamentare o legislativa (una delle quali emessa in
attuazione di una direttiva europea) che attribuiscono al comune le
funzioni amministrative, da esercitare attraverso il SUAP, relative
al rilascio dei titoli abilitativi all'esercizio di attivita'
produttive.
Da tale assunto contrasto il ricorrente fa discendere la
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e quindi
della competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento
civile», ma non chiarisce perche' la disciplina delle funzioni
attribuite al SURAP dalla disposizione impugnata, che non rivela
immediate interferenze con tale ambito di materia, vi dovrebbe invece
essere ricondotta. E' dunque assorbente il rilievo che, per come e'
evocato, il parametro risulta del tutto inconferente, cio' che rende
la questione radicalmente inammissibile (sentenze n. 63 del 2016, n.
269 e n. 181 del 2014).
Secondo quanto costantemente affermato da questa Corte,
«l'esigenza di un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta
declaratoria di illegittimita' costituzionale si pone in termini
perfino piu' pregnanti nei giudizi proposti in via principale
rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (tra le tante,
sentenze n. 32 del 2017 e n. 141 del 2016). Pertanto, «il ricorso in
via principale deve contenere "una seppur sintetica argomentazione di
merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimita'
costituzionale della legge. In particolare, l'atto introduttivo al
giudizio non puo' limitarsi a indicare le norme costituzionali e
ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilita' o
incompatibilita' costituisce l'oggetto della questione di
costituzionalita', ma deve contenere [...] anche una argomentazione
di merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta
declaratoria di incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve
fondarsi su una motivazione adeguata e non meramente assertiva" (ex
plurimis, sentenza n. 107 del 2017 che richiama anche le sentenze n.
251, n. 153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015)» (sentenza n. 152 del
2018; nello stesso senso, tra le tante, sentenze n. 109 del 2018, n.
261 e n. 169 del 2017).
Quanto alla violazione degli artt. 5, 114 e 118, primo comma,
Cost., la censura e' totalmente assertiva, non essendo fornita di
essa motivazione alcuna. Il ricorrente non offre infatti alcun
argomento a sostegno del lamentato contrasto della disposizione
regionale in riferimento a tali diversi parametri.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 12, comma 1, lettera a), numero 3), della
legge della Regione Campania 2 agosto 2018, n. 26 (Misure di
semplificazione in materia di governo del territorio e per la
competitivita' e lo sviluppo regionale. Legge annuale di
semplificazione 2018), promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 5, 114, 117, secondo comma,
lettera l), e 118, primo comma, della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera a), della legge reg.
Campania n. 26 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento agli artt. 3, 114, primo e secondo comma, e
118, primo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2019.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE